ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CONTABILIZACIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD - A partir del día siguiente al de notificación del acto administrativo / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Valoración normativa adecuada / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [La Sala deberá] establecer, si con la decisión cuestionada se incurrió en defecto sustancial, consumado, en sentir del accionante, porque [la autoridad judicial demandada], incurrió en una providencia contradictoria con el sentido y alcance del auto que había proferido con anterioridad en el mismo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) promovido en contra del Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Movilidad, en el que se «declaró que la notificación del acto acusado era inválida» lo cual le otorgaba al «administrado la potestad de demandar en cualquier momento».
(…) La Sala aprecia que [la autoridad judicial demandada], con la expedición del auto del 25 de abril de 2019, que confirmó el auto del 21 de noviembre de 2018, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, a través del cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante, no incurrió en el defecto sustancial invocado, porque efectuó una aplicación correcta del artículo 67 del CPACA, que a su turno resulta armónica con la expresada en el auto del 31 de mayo de 2018.
(…) [Y en esa medida,] [l]a interpretación que realiza el accionante [de dicha normativa] no es de recibo, porque como no admite discusión que tuvo conocimiento del acto sancionatorio el día de su expedición -27 de julio de 2015-, esa actuación era suficiente para contabilizar el término de caducidad con miras a promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) [En consecuencia,] [e]l examen de la causal de procedibilidad -defecto sustancial o material- endilgada al auto del 25 de abril de 2019, no tiene vocación de prosperidad, [por lo que,] la acción de tutela será denegada. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 67 - ARTÍCULO 164 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02778-00(AC) Actor: JONATHAN VELOSA GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN A Se decide la acción de tutela interpuesta por Jonathan Velosa García contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 1.
La acción de tutela A través de apoderado, el señor Jonathan Velosa García formula acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por la expedición del auto del 25 de abril de 2019, por medio del cual se confirmó el auto del 21 de noviembre de 2018, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, que declaró probada la excepción de caducidad en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho. 1.
Pretensiones Se solicita en el escrito de tutela el amparo de los derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia y, en consecuencia, se deje sin efecto el auto del 25 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por medio del cual se confirmó el auto del 21 de noviembre de 2018 en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, radicación núm. 11001-33-34-002-2016-00017- 00.
Igualmente, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que «decida en derecho el recurso de apelación interpuesto, conforme a su decisión precedente y al régimen legal aplicable en la materia». 2. Hechos de la solicitud. 1. El accionante interpuso el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo proferido por la Secretaría Distrital de Movilidad, del Distrito Capital de Bogotá, mediante el cual se le impuso la sanción consistente en multa de 720 smlmv [sic] y la suspensión de la licencia de conducción por el término de diez años. 2.
En la audiencia inicial celebrada el 11 de febrero de 2016, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda, sustentada en que como el accionante no acreditó haber presentado los recursos que procedían contra el acto sancionatorio, se incumplieron los requisitos de procedibilidad previstos en los numerales 1 y 2 del artículo 161 del cpaca. 3.
Interpuesto el recurso de apelación, de conformidad con los argumentos del impugnante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en auto del 31 de mayo de 2018, con ponencia del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, revocó la decisión del a quo, porque encontró que la Secretaría de Movilidad «había incurrido en un grave yerro en el acto respectivo, y derivado de ello, había efectuado una notificación inválida, que cercenó el derecho a que la parte actora agotara los recursos de la vía administrativa», toda vez que pretendió exigir la interposición y sustentación del medio de impugnación en la misma audiencia, en contravía de la norma aplicable —– artículo 67 numeral 2 del cpaca—–, que permite llevar a cabo esta actuación dentro de los diez días siguientes a la decisión. 4.
El 21 de noviembre de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá continuó la audiencia inicial y declaró probada la excepción de caducidad del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, por considerar que desde la fecha en que se hizo la notificación del acto hasta la presentación de la demanda, ocurría la extemporaneidad «ignorando que su superior ya había dicho que esa notificación había sido efectuada en forma ilegal, con base en una norma que no procedía (el cnt en vez del cpaca)». 5.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, también con ponencia del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, contrariando la providencia del 31 de mayo de 2018, confirmó el auto del 21 de noviembre de ese año; es decir, en términos sencillos «el mismo tribunal que en una primera oportunidad, declaró que la notificación se había hecho con una norma que no procedía (notificación inválida), en una segunda providencia, y en contra de su primera decisión, ha dicho que la notificación si es válida», lo cual afecta al accionante en los derechos cuya protección se reclaman. 3.
Fundamentos jurídicos de la solicitud 1..Se expresa que el auto del 25 de abril de 2019, proferido por el órgano judicial entutelado, que confirmó la caducidad del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela defecto sustantivo o material, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el auto del 31 de mayo de 2018, ya había reconocido que la Secretaría Distrital de Movilidad obró de manera equivocada por cuanto exigió en la misma audiencia la interposición del recurso de apelación contra la decisión sancionatoria, obviando la aplicación del artículo 67 del cpaca, al cual debía acudirse por remisión del artículo 3.° de la Ley 1696 de 2013, que modificó el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002. 2.
En consecuencia, el yerro que detectó el Tribunal «se proyectó al acto de notificación por ser inescindibles uno del otro», de manera tal que «el acto de notificación se encuentra viciado, en tanto, se fundamentó en la aplicación de una norma equivocada» porque en el acto de notificación se entienden incorporadas las exigencias acerca de los recursos que proceden, los plazos para interponerlos y ante quién deben interponerse conforme a lo previsto en los artículos 74 y 76 del cpaca. 3.
De manera que no es admisible constitucionalmente argumentar la validez de una notificación cuando de forma equivocada no se cumplen los requisitos que el ordenamiento jurídico establece para la impugnación del acto administrativo, situación esta última que como fue reconocida por el Tribunal, en el auto del 21 de noviembre de 2018, le impedía culminar el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho con una providencia «sancionándolo con la caducidad de la acción» partiendo de una «irregular e inválida» notificación, que precisamente por su alcance indebido, le otorgaba al administrado la potestad de demandar en cualquier tiempo. 4.
Conforme a lo anterior, expresa el accionante «que se le ha violentado» de manera grave el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, «lo que a todas luces es un contrasentido», omitió «proyectar» a la notificación el error en la concesión de los recursos que cabían contra el acto sancionatorio. 5.
Expresamente el artículo 67 del cpaca dispone que como el incumplimiento de la totalidad de los requisitos para la notificación personal en estrados «invalida el acto de notificación», ello implicaba en aplicación además de la reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, que el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho podía interponerse en cualquier tiempo. 4.
Trámite procesal A través del auto del 26 de junio de 2019, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y, en condición de tercero interesado al Distrito Capital de Bogotá, Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Movilidad.
Para efectuar las intervenciones se concedió el lapso de tres días[1]. 5. Intervenciones 1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, Felipe Alirio Solarte Maya, en el escrito de intervención, expresa que el apoderado de la parte actora «confunde los argumentos expuestos en los autos de 31 de mayo de 2018 y 25 de abril de 2019», porque mientras en el primero se revocó la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda al observarse que al demandante no se le dio la oportunidad de interponer los recursos de la «vía administrativa», en el segundo auto se analizó la excepción de caducidad y se determinó, que correspondía tener en cuenta la fecha de notificación de la decisión sancionatoria, lo cual ocurrió el 27 de julio de 2015 en estrados, debiéndose empezar a contabilizar a partir del día siguiente el término para presentar la demanda[2]. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los jueces o tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2.
Problema jurídico La acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por la expedición del auto del 25 de abril de 2019, mediante el cual se confirmó el auto del 21 de noviembre de 2018, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, que declaró probada la excepción de caducidad en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho.
El problema jurídico consiste en establecer, si con la decisión cuestionada se incurrió en defecto sustancial, consumado, en sentir del accionante, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, incurrió en una providencia contradictoria con el sentido y alcance del auto que había proferido con anterioridad en el mismo proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado con el núm. 110013334002201600017-02 y promovido en contra del Distrito Capital de Bogotá, Secretaría Distrital de Movilidad, en el que se «declaró que la notificación del acto acusado era inválida» lo cual le otorgaba al «administrado la potestad de demandar en cualquier momento». 2.3.
De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».
El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11, 12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas. Estos artículos, posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados.
En este entendido, la jurisprudencia constitucional[3] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 2005[4], en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar su procedencia una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedibilidad las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional».
En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales, vicios o defectos.
El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 2012[5], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[6] acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.
Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra del auto del 25 de abril de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 2.4.1. El asunto tiene relevancia constitucional, pues se centra en la discusión de una presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso y a la defensa. 2.4.2.
Se agotaron los medios de defensa judicial, como quiera que, contra el auto objeto de la acción de tutela no proceden otros medios ordinarios de defensa, ni las causales previstas para la interposición del recurso extraordinario de revisión. 2.4.3. Se presentó con inmediatez, ya que el auto es del 25 de abril de 2019 y la acción de tutela se instauró el 11 de junio de 2019[7], con lo cual se satisfacen los parámetros fijados por la Sala Plena del Consejo de Estado, sobre el término para su ejercicio, que no debe sobrepasar los seis meses. 2.4.4.
Los hechos y los argumentos en que se fundamenta la acción de tutela guardan coherencia lógica y temporal. 2.4.5. La presente demanda no se dirige a controvertir una sentencia de tutela, toda vez que la providencia censurada fue proferida al interior de un proceso en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.6. Causales especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales Además del cumplimiento de los requisitos general de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de procedibilidad del amparo[8] contra providencias judiciales, es decir, que la actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes vicios o defectos: a) el defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b) el defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c) el defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d) el defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) el error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f) la decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) el desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; y, h) la violación directa de la Constitución, que se predica cuando, de manera ostensible y flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la Carta Política.
Como se observa, a pesar de que en cada caso se confirme la procedencia general de la acción de tutela, es necesario verificar la presencia de alguno de los defectos y vicios mencionados, pues lo que subyace en la acción es la censura de una decisión judicial, cuya modificación implicaría alterar el principio constitucional de la seguridad jurídica.
En el presente asunto, la Sala se detendrá en causal invocada defecto sustantivo o material. Conforme a lo expuesto y con la finalidad de determinar la procedibilidad del amparo y la consiguiente tutela o no de los derechos fundamentales invocados, se pasará a verificar si dicha causal, se subsume o no en el auto cuestionado, no sin antes hacer alusión, a los presupuestos jurisprudenciales para su configuración. 3.
Marco normativo y jurisprudencial 3.1. Defecto sustantivo o material. Ha señalado la jurisprudencia, que se incurre en defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional (i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;
(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada. En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial —horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente[9], vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
En esa lógica, en la sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente[10]; b) que se trate de un problema jurídico semejante o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean semejantes o planteen un punto de derecho semejante al que se debe resolver con posterioridad[11].
Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o magistrado a la hora de proferir su fallo. La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional[12].
En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción[13]. Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores[14].
En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos. No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.
Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: « (i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)»[15].
En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud del respeto a los principios al debido proceso, igualdad y buena fe[16]. 4. Hechos probados 4.1.
El 27 de julio de 2015, la autoridad de tránsito de la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, en aplicación de los artículos 134 y 135 de la Ley 769 de 2002, el artículo 136 ibídem, modificado por la Ley 1383 de 2010, y el Decreto 019 de 2012, llevó a cabo la audiencia pública prevista en la Ley 1696 de 2013 y dispuso lo siguiente: […] primero: Declarar contraventor al señor jonathan velosa garcía, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1057.592.644 de Sogamoso, por infringir lo normado en la Ley 1696 de 2013 literal F grado tres primera vez. segundo: imponer al señor jonathan velosa garcía, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1.057.592.644 de Sogamoso, una multa de setecientos veinte (720) salarios mínimos diarios legales vigentes, equivalente a quince millones cuatrocientos sesenta y cuatro mil cuatrocientos pesos mcte ($15.464.400), pagaderos a favor de la Tesorería Distrital de la Secretaría de Hacienda Distrital, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído. tercero: Sancionar al Contraventor jonathan velosa garcía, identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 1.057.592.644 de Sogamoso, con la suspensión de la licencia(s) de conducción 11001000-8137603-2 Categoría B 01 y demás licencias que aparezcan registradas en el runt y toda actividad de conducir automotores, por el término de diez (10) años contados a partir de la ejecutoria del presente proveído.
Se reitera al contraventor que se prohíbe la conducción de vehículos automotores durante el término de suspensión de la licencia de conducción. cuarto: Sancionar al Contraventor jonathan velosa garcía, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.057.592.644 de Sogamoso, con la realización de un curso de Acciones Comunitarias para la Prevención de la Conducción bajo el influjo del alcohol o sustancias psicoactivas, durante cincuenta (50) horas en el lugar que determine el Organismo de Tránsito, a través de la Dirección de Servicio al ciudadano de la Secretaría Distrital de Movilidad quinto: Sancionar al Contraventor jonathan velosa garcía, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.057.592.644 de Sogamoso, con el término de inmovilización por el termino de diez (10) días hábiles contados a partir de la ocurrencia de los hechos. […] octavo: Contra la presente providencia procede el recurso de apelación debidamente interpuesto y sustentando en audiencia. […] El ciudadano pese a ser requerido mediante oficio No. 95276 y 95274, así como su apoderada la Dra. nydia bohórquez lara, no se hacen presentes en la audiencia de fallo.
No siendo otro el motivo de la presente se da por terminada siendo las 3:20 pm y se firma una vez leída y aprobada por quienes en ella intervinieron. Se deja constancia que la presente providencia queda en firme surtiéndose así notificación en estrados a las partes (Artículo 139 N.T) […][17] 4.2. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, celebró el 4 de julio de 2017 audiencia inicial en el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante en contra del Distrito Capital, Secretaría de Movilidad, por la expedición del acto administrativo referido en el numeral anterior.
A su turno, dispuso declarar probada la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos de procedibilidad contemplados en los numerales 1.° y 2.° del artículo 161 del cpaca[18]. 4.3. Interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A, revocó la decisión anterior y tuvo en cuenta los siguientes aspectos: i) Que tanto el accionante como su apoderada se enteraron de la realización de la audiencia de fallo que sería llevada a cabo el 27 de julio de 2015, ya que fueron notificados en estrados en el transcurso de la audiencia del 13 de febrero de 2015. ii) Que la Ley 1696 de 2013, norma especial para las sanciones penales y administrativas impuestas por conducir bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas, introdujo una modificación en cuanto a la notificación de la decisión que disponga la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, esto es se deben atender las disposiciones del cpaca. iii) Que el artículo 67 ibídem, «consagra que la notificación de las decisiones que sean adoptadas en audiencia deben ser notificadas personalmente en estrados y a partir del día siguiente empezarán a correr los términos para la interposición de los recursos». iv) Que como la Secretaría de Movilidad, en el numeral octavo del acto administrativo cuya nulidad se pretendió en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previó «que la notificación de la decisión se realiza en audiencia» pero inobservó que el término para la interposición de los recursos comienza a contar a partir del día siguiente, contrarió lo previsto en el artículo 67 del cpaca y cercenó la posibilidad para el agotamiento del recurso de apelación. v) Que como la excepción de inepta demanda se debió a la falta de agotamiento del recurso de apelación y, con base en ello se tuvo por no cumplido el agotamiento de la conciliación extrajudicial ante la pgn, resultaba necesario revocar el auto proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, para en su lugar, entender satisfechos los presupuestos de procedibilidad contemplados en los numerales 1.° y 2.° del artículo 161 del cpaca[19]. 4.4.
El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, continuó la audiencia inicial el 21 de noviembre de 2018 y declaró probada la excepción de caducidad del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho. Para el efecto, señaló […] Se advierte que el, 27 de julio de 2015, la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá notificó en estrados la decisión en la que declaró contraventor al señor Jonathan Velosa García, le impuso una multa de setecientos veinte (720) salarios mínimos diarios legales vigentes y le sancionó con la suspensión de su licencia de conducción. En lo relativo a este punto, el Juzgado encuentra importante resaltar que la fecha de notificación del acto administrativo demandado no fue puesta en tela de juicio por parte del demandante.
Por el contrario, en el traslado de la excepción, ratificó que en efecto correspondía al 27 de julio de 2015, el día en que se notificó en estrados la decisión sancionatoria [subrayado no original]. […] En este orden de ideas, al descender al caso concreto, en aras de establecer si en el presente asunto se configuró la caducidad del medio de control incoado, se debe comenzar por decir que, como el acto administrativo definitivo fue notificado el 27 de julio de 2015, tal y como fue demostrado y reafirmado por el demandante, se infiere que el término de cuatro meses aludido vencía, en principio, el 28 de noviembre de 2015 [subrayado no original].
No obstante, el 20 de noviembre de 2015, se presentó solicitud de conciliación, ante la Procuraduría 87 Judicial I para Asuntos Administrativos, trámite que finalizó el 15 de diciembre de 2015, como fue reconocido por ambos extremos procesales. Así las cosas, se advierte que al momento de la presentación de la solicitud de conciliación restaban 9 días, para el vencimiento del término legal para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por consiguiente, la parte demandante disponía, después del 15 de diciembre de 2015, de nueve (9) días calendario para presentar la demanda, esto es, hasta el 24 de diciembre de 2015, sin embargo, como para esa fecha la Rama Judicial se encontraba en vacancia, la actora [sic] tenía hasta el primer día hábil siguiente para ello, esto es, hasta el 12 de enero de 2016, fecha en la que se reanudaron las actividades judiciales.
En conclusión, se colige que para la fecha en que se instauró la demanda, el 15 de enero de 2016 (fol. 217 del cuaderno principal), el medio de control ya había caducado[20]. […] 4.5. Interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en auto del 25 de abril de 2019, confirmó la decisión anterior.
Adujo, que en la sustentación del recurso, el apoderado del accionante alegó que la caducidad solamente podía contabilizarse siempre que se llevaran a cabo actos «válidos» de notificación y que si se presenta la «notificación irregular», ello autoriza al interesado a acudir a la jurisdicción en cualquier tiempo. Igualmente, refiere el Tribunal, que el accionante insiste en manifestar que la posición anterior fue avalada por ese órgano judicial cuando se pronunció sobre la excepción de inepta demanda y «encontró probado que al demandante no se le dio la oportunidad para presentar los recursos de la vía administrativa porque hubo una indebida notificación de la decisión que culminó la actuación administrativa contravencional».
Respecto de los anteriores argumentos, el Tribunal se pronunció así: […] Para resolver sobre el particular es de señalar que en el auto de 31 de mayo de 2018 aludido, el Despacho del Magistrado Ponente se pronunció sobre la excepción de inepta demanda la cual había sido declarada por la a quo en virtud de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 del artículo 161 del cpaca, esto es, no haber agotado la conciliación extrajudicial y no haber interpuesto los recursos de la vía administrativa, respectivamente.
En la citada providencia, se encontró que efectivamente existió una equivocación por parte de la Entidad demandada porque no tuvo en cuenta que la Ley 1696 de 2013 en su artículo 3 modificó el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2013 en el sentido de que la decisión de suspender la licencia de conducción debía notificarse conforme a las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Que en este mismo sentido, tampoco se tuvo en cuenta que el artículo 7 de la Ley 1383 de 2010 modificó el artículo 25 del Código Nacional de Tránsito y Transporte en el sentido también de señalar que la notificación de la decisión de suspensión de la licencia de conducción debía efectuarse por las disposiciones de la Ley 1437 de 2011.
Haciendo una remisión al artículo que consagra la notificación personal, esto es el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011, encontró el Despacho del Magistrado Ponente que cuando se realiza la notificación personal en estrados, el término para interponer los recursos empezaría a contarse a partir del día siguiente a dicha notificación.
ARTÍCULO 67. NOTIFICACIÓN PERSONAL. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, a su representante o apoderado, o a la persona debidamente autorizada por el interesado para notificarse. […] 2. En estrados. Toda decisión que se adopte en audiencia pública será notificada verbalmente en estrados, debiéndose dejar precisa constancia de las decisiones adoptadas y de la circunstancia de que dichas decisiones quedaron notificadas.
A partir del día siguiente a la notificación se contarán los términos para la interposición de recursos. Al amparo de este artículo, se evidenció que a la parte actora no se le dio la oportunidad para agotar los recursos de la vía administrativa porque, en el caso en estudio, en la audiencia en la cual se adoptó la decisión sancionatoria se dijo que los recursos debían ser interpuestos y sustentados en la misma diligencia. Lo anterior, nada tiene que ver con la notificación de la decisión sancionatoria como equivocadamente lo entiende el apoderado de la parte actora puesto que la notificación en estrados que se surtió en la Audiencia Pública de Fallo celebrada el 27 de julio de 2015 es válida a la luz del artículo 67 transcrito y del artículo 139 de la Ley 769 de 2013 que dispone:
ARTÍCULO 139. NOTIFICACIÓN. La notificación de las providencias que se dicten dentro del proceso se hará en estrados […] Dado que el procedimiento contravencional se desarrolla en audiencias, como fue de conocimiento del demandante, las notificaciones de las decisiones que se realicen en las mismas serán en estrados en los términos del artículo 67 de la Ley 1437 de 2011 al que se ha hecho alusión. […] El hecho de que el señor Jonathan Velosa y su apoderada no hubieran acudido a la diligencia de 27 de febrero de 2015, aun cuando tenían conocimiento de la misma, no invalida la notificación de las decisiones que se adopten en la diligencia, pues éstas son notificadas en estrados.
Cuestión diferente fue el hecho de que al demandante no se le hubiera dado la oportunidad de interponer los recursos como se dijo en el auto de 31 de mayo de 2018, lo cual dio pie para que el Despacho del Magistrado Ponente resolviera que no le era exigible cumplir este requisito y en efecto tampoco el agotamiento de la conciliación extrajudicial, la cual no pudo ser efectuada por esta misma causa y, en consecuencia, se revocara la decisión de declarar probada la excepción de inepta demanda.
Así las cosas, la notificación de la decisión definitiva adoptada dentro de la actuación administrativa sancionatoria No. 467 el día 27 de junio de 2015 fue válida. 2. Ahora bien, una vez verificada la validez de la notificación, procederá la Sala a establecer la oportunidad dentro de la cual se interpuso la demanda de la referencia[21]. […] 5.
Caso concreto. Análisis de la Sala 5.1. Defecto sustancial La Sala aprecia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, con la expedición del auto del 25 de abril de 2019, que confirmó el auto del 21 de noviembre de 2018, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Bogotá, a través del cual se declaró probada la excepción de caducidad del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el accionante, no incurrió en el defecto sustancial invocado, porque efectuó una aplicación correcta del artículo 67 del cpaca, que a su turno resulta armónica con la expresada en el auto del 31 de mayo de 2018.
La decisión del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto del 4 de julio de 2017, a través del cual se declaró probada la excepción de inepta demanda, fue revocada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, mediante auto del 31 de mayo de 2018. En esa oportunidad, se refirió por el Tribunal que la Secretaría de Movilidad, en aplicación del artículo 3.° de la Ley 1696 de 2013, que modificó el artículo 26 de la Ley 762 de 2002, debió aplicar para la notificación de las decisiones y la interposición de los recursos las normas del cpaca, en cuanto señalan —–artículo 67—– que el término para la formulación de los recursos es de diez días contados a partir del siguiente a la decisión y, en consecuencia, como dicha autoridad administrativa solamente permitió la presentación del medio de impugnación —–apelación—– en la audiencia, se cercenó la posibilidad de su instauración. En ese orden, consideró el Tribunal que en virtud del artículo 67 del cpaca, «la notificación de la decisión se realiza en audiencia» y el término para la interposición de los recursos comienza a correr a partir del día siguiente y no como de manera errónea lo consideró la autoridad administrativa —–en la misma audiencia—–, motivo por el cual encontró satisfecho el presupuesto de procedibilidad para acudir a la jurisdicción, —–agotamiento de la etapa conciliatoria extrajudicial—–, en la que se exigía acreditar la formulación del recurso de apelación. Al examinar el auto del 31 de mayo de 2018, no es cierto como de manera insistente lo afirma el apoderado del accionante en el escrito tutelar, que el Tribunal haya concluido que la notificación realizada en estrados conforme al artículo 67 del cpaca era inválida, y, por ese motivo, no incurrió dicha Corporación en ninguna contradicción al proferir el pronunciamiento del 25 de abril de 2019, en el que precisamente la validez de la notificación que se realizó el día 27 de julio de 2015 fue el punto de partida para computar el plazo de ley en el que corresponde instaurar el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho[22].
Ahora bien, el accionante acude al argumento consistente en que la «irregularidad» de la autoridad administrativa en impedir la formulación del recurso de apelación y que fue declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el auto del 31 de mayo de 2018 «se proyecta» a la notificación efectuada en estrados del día 27 de julio de 2015, y considera que para no incurrir en un «contrasentido», la conclusión a la que debió llegar esa Corporación es que la demanda podía formularse en cualquier tiempo.
La interpretación que realiza el accionante del artículo 67 del cpaca no es de recibo, porque como no admite discusión que tuvo conocimiento del acto sancionatorio el día de su expedición —–27 de julio de 2015—–, esa actuación era suficiente para contabilizar el término de caducidad con miras a promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Diferentes son los casos en que administrado no haya sido notificado[23], en los que no es dable predicar el abandono del derecho, y se impone, como una sanción a la administración frente a la omisión en notificar su decisión, la posibilidad de instaurar la demanda a partir del día siguiente en que el acto administrativo sea ejecutado. Este evento no fue el que aconteció en el sub lite, porque de manera consecuencial a la expedición del acto proferido en audiencia, de cuya realización estaba enterado el accionante, se limitó la posibilidad de instaurar, conforme a la norma citada —–artículo 67 del cpaca—– el recurso de apelación, situación que como implicó la afectación de su derecho al debido proceso, ese quebrantamiento fue reconocido por el Tribunal en el auto del 31 de mayo de 2018, declarando no probada la excepción de inepta demanda y permitiendo la continuación del proceso sin necesidad de acreditar el agotamiento de la conciliación extrajudicial.
En ese sentido, jamás el Tribunal adujo que la notificación del acto administrativo fuera inválida como lo pretende hacer ver el accionante, quien a su turno formula un efecto interpretativo que no se desprende del artículo 67 del cpaca y, en consecuencia, para no incurrir en la caducidad del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho, declarada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en el auto cuestionado, debió presentarse la demanda el día en que se reiniciaron las actividades judiciales del año 2016, esto es el 12 de enero, y como ello ocurrió solamente hasta el 15 de enero de ese año, para ese momento ya había operado la caducidad[24]. 6.
Conclusión El examen de la causal de procedibilidad —–defecto sustancial o material—– endilgada al auto del 25 de abril de 2019, no tiene vocación de prosperidad y, en consecuencia, la acción de tutela será denegada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Primero: negar la acción de tutela interpuesta por Jonathan Velosa García de conformidad con las consideraciones que anteceden.
Segundo: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión sino fuere impugnada. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folio 115 a 115v. [2][3] Folios 166 a 168. [4] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [5] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [6] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [7] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez. Expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [8] Folio 16 [9] Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. [10] Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. [11] Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». [12]Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. [13]Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. [14]Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. [15]Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. [16]Corte Constitucional.
Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. [17]Corte Constitucional. Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C-634 de 2011, entre otras. [18] Folios 18 a 31. [19] Folios 286 a 293 del expediente en préstamo. [20] Folios 4 a 10 cuaderno apelación auto del 4 de julio de 2017. [21] Folios 304 a 317 del expediente en préstamo. [22] Folios 16 a 22 del cuaderno apelación auto del 4 de julio de 2017 [23] Los únicos actos administrativos en los que el medio de control se puede instaurar en «cualquier tiempo» están señalados en el artículo 164 de cpaca y son: a) Cuando se pretenda la nulidad en los términos del artículo 137 de este Código; b) El objeto del litigio lo constituyan bienes estatales imprescriptibles e inenajenables; c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas.
Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; e) Se solicite el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, siempre que este último no haya perdido fuerza ejecutoria; f) En los demás casos expresamente establecidos en la ley. [24] Artículo 164, numeral 2, literal d) del cpaca: «d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales» [25] En el auto del 25 de abril de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, computó el término de caducidad desde el día siguiente de la expedición del acto acusado, esto es desde el 28 de julio de 2015 y le adicionó 9 días que faltaban para el vencimiento del término de 4 meses para instaurar el medio de control, concluyendo que la demanda debía presentarse el 24 de diciembre de 2015 y, atendiendo la vacancia judicial, el plazo se extendía hasta el 12 de enero de 2016.
Ahora bien, aplicando el artículo 87 numeral 2.° del cpaca, la Sala observa que el término de caducidad debía correr desde el día siguiente al del vencimiento del lapso para interponer el recurso de apelación, es decir, desde el 12 de agosto del 2015, y si se le adicionan los 22 días que faltaban para el vencimiento del término de 4 meses para instaurar el medio de control, se concluye que la demanda debía presentarse el 7 de enero de 2016 y, atendiendo la vacancia judicial, el plazo se extendía hasta el 12 de enero de 2016.