11001-03-15-000-2019-01576-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA OMISIÓN DE AUTORIDAD JUDICIAL - Por la tardanza en resolver la admisión de la demanda / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA - No configuración / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO FUNDAMENTAL AL DEBIDO PROCESO [La Sala, deberá] determinar si el a quo acertó al instar a la Sección Primera del Consejo de Estado para que dé continuidad al proceso de nulidad por inconstitucionalidad que se adelanta contra el artículo 2.15.1.6.16 del Decreto 1071 de 2015, promovido por [la parte actora].

(…) [L]a Sala estima que la demora en la decisión del caso tiene justificación, puesto que se evidenció que la falta de decisión en el trámite promovido por el señor [G.G.G. y otros] no obedeció a negligencia o descuido por parte del magistrado conductor del proceso. (…) [Pues,] [s]egún lo informó (…), el despacho presenta una situación de congestión estructural, en la medida en que tiene a cargo [un gran volumen de] procesos pendientes de decisión. Además, al [interior del citado] proceso de nulidad por inconstitucionalidad se han presentado varias solicitudes formuladas con posterioridad a la interposición de la demanda. [A su vez,] [e]l asunto discutido también presenta un grado considerable de complejidad, habida cuenta de que lo dispuesto en [la norma demandada] regula aspectos relacionados con la oportunidad en la presentación de solicitudes de inclusión de personas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente.

(…) [Ahora bien,] como la mora judicial está justifica y no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, para la Sala, no era procedente instar a la autoridad judicial demandada para que diera continuidad al proceso. (…) [En consecuencia,] se resuelve el problema jurídico propuesto: el a quo no acertó al instar a la Sección Primera del Consejo de Estado para que dé continuidad al proceso de nulidad por inconstitucionalidad.

(…) Por consiguiente, se revocará el numeral cuarto de la providencia impugnada y se confirmará en lo demás. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01576-01(AC) Actor: GUSTAVO GALLÓN GIRALDO Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO La Sala decide la impugnación interpuesta por la Sección Primera del Consejo de Estado contra el numeral cuarto de la sentencia del 13 de mayo de 2019, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que decidió lo siguiente: Cuarto: Instar al despacho del Consejero Oswaldo Giraldo López, para que dé continuidad al proceso de nulidad por inconstitucionalidad que se adelanta contra el artículo 2.15.1.6.16 del Decreto 1071 de 2015, incorporado mediante el Decreto 1167 de 2018, en los términos previstos en la ley procesal aplicable[1].

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. El señor Gustavo Gallón Giraldo[2] interpuso demanda de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, pues, a su juicio, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, pidió que se ordenara «al H. C. Oswaldo Giraldo López, integrante de la Sección Primera del Consejo de Estado, resolver el trámite de admisión de la acción de tutela (sic), así como la solicitud de medida provisional, promovida por la Comisión Colombiana de Juristas»[3]. 2.

Hechos Revisado el expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 21 de septiembre de 2018, Gustavo Gallón Giraldo, Jhenifer Mojica Flórez[4], Juan Carlos Ospina Rendón[5], Jorge Abril Maldonado[6] y Juan Francisco Soto Hoyos[7] interpusieron demanda de nulidad por inconstitucionalidad contra el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural».

Además, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de la norma demandada. 2.2. El 24 de septiembre de 2018, el proceso de nulidad por inconstitucionalidad fue asignado al despacho del magistrado Oswaldo Giraldo López, que pertenece a la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.3. A la fecha de presentación de la demanda de tutela (12 de abril de 2019), el despacho sustanciador del proceso de nulidad por inconstitucionalidad no había decidido sobre la admisión de la demanda ni sobre la solicitud de suspensión provisional. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. La parte demandante alegó que la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda vez que han transcurrido más de seis meses y no ha resuelto sobre la admisión de la demanda ni sobre la solicitud de suspensión provisional. 3.1.1.

Que la Corte Constitucional, en sentencia T-334 de 1995, manifestó que la demora injustificada en el trámite de los procesos judiciales vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y desconoce el artículo 229 de la Constitución Política, que prevé que los términos procesales deben observarse con diligencia y que su incumplimiento será sancionado. 3.1.2.

Que, además, el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que los Estados están obligados a garantizar un recurso judicial efectivo para evitar las violaciones de derechos fundamentales. Que, al respecto, la Corte Interamericana de Derechos[8] Humanos resaltó que los Estados deben diseñar y consagrar recursos eficaces. 3.1.3.

Que la Corte Constitucional y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos han señalado que el recurso o mecanismo de defensa debe ser efectivo y no meramente nominal, por cuanto deben prevalecer los derechos sustanciales por sobre las formalidades procesales. 4. Intervención de la autoridad judicial demandada 4.1. El magistrado sustanciador del proceso de nulidad por inconstitucionalidad[9] pidió que se denegaran las pretensiones de la demanda de tutela.

En síntesis, alegó que la mora judicial no es injustificada, por cuanto: (i) tiene un inventario de 1400 procesos; (ii) la demanda fue reformada apenas el 4 de octubre de 2018, en el sentido de solicitar la suspensión provisional de los efectos de la norma cuestionada; (iii) debe resolverse una solicitud de prelación formulada por el Procurador Delegado para Asuntos Agrarios y de Restitución de Tierras, y (iv) existen otros procesos con turno anterior.

Que el proceso tiene el turno 151 entre los asuntos que se encuentran pendiente de decidir sobre la admisión. 4.1.1. Que no ha sido conculcado ningún derecho fundamental, toda vez que se ha garantizado el acceso a la justicia en condiciones de igualdad y con respeto del orden de ingreso al despacho. 4.1.2. Que el asunto actualmente se encuentra en estudio y «se espera que el próximo mes de junio ya se haya resuelto sobre su admisión». 5.

Intervención de terceros 5.1. El Ministerio de Agricultura[10] y la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas[11] coincidieron en señalar que carecen de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no tienen injerencia en la función judicial a cargo de la Sección Primera del Consejo de Estado. Que, de hecho, la Rama Judicial es autónoma e independiente en el ejercicio de la función judicial. 6.

Sentencia impugnada 6.1. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 13 de mayo de 2019[12], denegó la tutela, pero instó a la autoridad judicial demandada para que prosiguiera con el trámite del proceso de nulidad por inconstitucionalidad. 6.1.1. Preliminarmente, el a quo manifestó que el Ministerio de Agricultura y la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas sí tienen legitimación en la causa por pasiva, puesto que dicho ministerio dictó la norma demandada en el proceso de nulidad por inconstitucionalidad y la aludida unidad es la entidad encargada de aplicarla. 6.1.2.

En cuanto al fondo del asunto, la Sala de primera instancia explicó que, según la Corte Constitucional y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la mora judicial vulnera el derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia cuando se desbordan los parámetros de plazo razonable y no existe justificación plausible. 6.1.3.

Que no hubo mora judicial en el sub lite, por cuanto la demora en la decisión sobre la admisión y la suspensión provisional obedece a la alta carga laboral de la Sección Primera del Consejo de Estado. Que, en efecto, dicha autoridad judicial tienen un inventario de 1400 procesos y 154 de ellos están pendientes de decisión sobre admisibilidad.

Que, además, se informó que el asunto sería decidido en el mes de junio. 6.1.4. Que, en todo caso, para garantizar la continuidad del proceso de nulidad por inconstitucionalidad, el a quo estimó que era procedente conminar a la Sección Primera del Consejo de Estado para que decida sobre la admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional. 7.

Impugnación 7.1. El magistrado Oswaldo Giraldo López impugnó el numeral cuarto de dicha providencia[13], por las razones que se resumen enseguida: 7.1.1. Que la decisión impugnada es incongruente, pues a pesar de que el a quo no encontró demostrada la existencia de mora judicial, contradictoriamente conminó a que se continuara con el trámite del proceso de nulidad por inconstitucionalidad promovido contra el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015. 7.1.2.

Que no puede perderse de vista que el asunto que dio lugar a la acción de tutela de la referencia no es el único relevante que trata la Sección Primera del Consejo de Estado. Que debe respetarse el turno que tienen otros procesos que también revisten de importancia y alto impacto jurídico, so pena de vulnerar el derecho a la igualdad y el legítimo derecho de turno. 7.1.3.

Que el magistrado Giraldo López tomó posesión del cargo el 5 de septiembre de 2017 y recibió un inventario de 1600 expedientes y proyectó metas para entregar el despacho al día. Que, a 31 de diciembre de 2018, fueron cumplidas las metas de descongestión y que, para el año 2019, se evidencia el crecimiento en la producción de providencias. 7.1.4.

Que el informe de cumplimiento del Acuerdo de Descongestión PCSJA 19- 11223 del 1° de marzo de 2019 demuestra que, entre el 6 de marzo y el 17 de mayo de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado ha producido 471 sentencias, 1150 autos interlocutorios y 1354 autos de trámite. 7.1.5. Que, en síntesis, la orden de instar se adoptó sin considerar: i) el turno asignado al proceso de nulidad por inconstitucionalidad, ii) que la decisión reclamada se adoptaría en el mes de junio y iii) el cumplimiento del plan de descongestión. CONSIDERACIONES 1.

De la acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si el a quo acertó al instar a la Sección Primera del Consejo de Estado para que dé continuidad al proceso de nulidad por inconstitucionalidad que se adelanta contra el artículo 2.15.1.6.16 del Decreto 1071 de 2015, promovido por el señor Gustavo Gallón Giraldo y otros. 2.2.

De la información registrada en el sistema de gestión judicial, se observa que, en efecto, el 24 de septiembre de 2018, el señor Gustavo Gallón Giraldo presentó demanda de inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado. El 1° de octubre siguiente, el proceso se asignó al despacho del magistrado Oswaldo Giraldo López, integrante de la Sección Primera de esta Corporación, y hasta la fecha en que se presentó la acción de tutela, esto es, para el 12 de abril de 2019 no se había dictado ninguna providencia. 2.3.

Lo anterior quiere decir que, tal y como lo concluyó el a quo, es cierto que en el caso propuesto por la parte actora se presentó una tardanza judicial, pues transcurrieron más de seis meses sin que el magistrado conductor del proceso se pronunciara sobre la admisión de la demanda interpuesta por el señor Gustavo Gallón Giraldo y otros. Si bien no existe término legal para decidir sobre la admisión de la demanda, lo cierto es que seis meses es un término más que razonable para dictar el respectivo pronunciamiento. 2.4.

No obstante, conviene precisar que la existencia de una mora judicial no necesariamente deriva en la vulneración de derechos fundamentales. La mora judicial, entendida como el incumplimiento de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, vulnera derechos fundamentales cuando se demuestra: (i) que la demora en la decisión del caso no tiene justificación;

(ii) que el interesado no cuenta con otro medio de defensa judicial y (iii) que se encuentra ante la inminencia de un perjuicio irremediable. 2.4.1. Justamente por lo anterior, el juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial injustificada ni vulnera derechos fundamentales.

Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 2.5.

En el sub lite, la Sala estima que la demora en la decisión del caso tiene justificación, puesto que se evidenció que la falta de decisión en el trámite promovido por el señor Gustavo Gallón Giraldo y otros no obedeció a negligencia o descuido por parte del magistrado conductor del proceso. Veamos. 2.5.1. Según lo informó el magistrado conductor del proceso[14], el despacho presenta una situación de congestión estructural, en la medida en que tiene a cargo más de 1400 procesos y cuenta con 151 procesos pendientes de decisión sobre admisión de la demanda. 2.5.2.

Además, al proceso de nulidad por inconstitucionalidad se han presentado varias solicitudes formuladas con posterioridad a la interposición de la demanda. Según el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial[15], después de la radicación de la demanda, fueron formuladas los siguientes memoriales: (i) solicitudes de coadyuvancia presentadas por los señores Rocío del Pilar Peña Huertas, Alejandro Abondano Romero, Adelaida Roa, Diana Rodríguez Franco, Maryluz Barragán González y Alejandro Jiménez Ospina, del 2 de octubre de 2018;

(ii) solicitud de suspensión provisional de los efectos de la norma demandada, del 4 de octubre de 2018; (iii) solicitud de adición a la solicitud de suspensión, formulada por la parte actora el 8 de octubre de 2018; (iv) formulación de coadyuvancia a la solicitud de suspensión provisional, del 21 y 20 de noviembre de 2018, e (v) intervenciones del procurador judicial para asuntos de restitución de tierras[16], del 5 y 8 de octubre de 2018. 2.5.3.

El asunto discutido también presenta un grado considerable de complejidad, habida cuenta de que lo dispuesto en el artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015[17] regula aspectos relacionados con la oportunidad en la presentación de solicitudes de inclusión de personas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente. De hecho, por el tema, el asunto también tiene relevancia social y de orden público, circunstancias que implican mayor cuidado y detenimiento en el estudio de cada una de las decisiones que deban adoptarse, incluida la admisión de la demanda. 2.6.

Además, la autoridad judicial demandada cumplió con la mayoría de las metas señaladas en el plan de descongestión adoptado para la Sección Primera del Consejo de Estado, según lo demuestra el informe de gestión rendido en cuanto al cumplimiento del Acuerdo PCSJA19-11223 del 1° de marzo de 2019[18], que resalta los siguientes logros: (i) resolver las demandas de tutela en los términos legalmente previstos;

(ii) decidir más del 90 % de los recursos de súplica y apelación formulados en los procesos ordinarios; (iii) poner «casi al día» la sustanciación de tutelas y acciones populares; (iv) realizar notificaciones una vez es entregado el expediente a Secretaría; (v) estar al día en asuntos de pérdida de investidura, y (vi) disminuir el inventario de procesos. 2.6.2.

Lo expuesto es suficiente para concluir que no era procedente ni necesario instar a la autoridad judicial demandada para que prosiguiera con el trámite del proceso promovido por Gustavo Gallón Giraldo y otros, toda vez que no se advierte ningún tipo de omisión o negligencia por parte del despacho del magistrado conductor del proceso. Por el contrario, lo que quedó demostrado fue la existencia de una situación de congestión judicial estructural y el interés por superarla mediante medidas concretas. 2.7.

Por último, conviene poner de presente que en el sistema de gestión judicial se encuentra registrado que, mediante providencia del 4 de junio de 2019, la autoridad judicial demandada decidió lo siguiente: (i) adecuar la demanda al medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011; (ii) admitir la demanda de nulidad simple formulada contra el artículo 2.15.1.6.16 del Decreto 1071 de 2015 y corrió los traslados legalmente previstos.

Además, se observa que dicha providencia fue notificada mediante correos electrónicos del 6 de junio de 2019 y por estado del día 11 del mismo mes y año. Ese hecho demuestra que la autoridad judicial demandada cumplió el compromiso que asumió en la respuesta a la demanda de tutela, esto es, decidir en el mes de junio sobre la admisión de la demanda promovida por Gustavo Gallón Giraldo y otros. 2.8.

Siendo así, se resuelve el problema jurídico propuesto: el a quo no acertó al instar a la Sección Primera del Consejo de Estado para que dé continuidad al proceso de nulidad por inconstitucionalidad que se adelanta contra el artículo 2.15.1.6.16 del Decreto 1071 de 2015. Por consiguiente, se revocará el numeral cuarto de la providencia impugnada y se confirmará en lo demás. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.

Revocar el numeral cuarto de la sentencia del 13 de mayo de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Confirmar en lo demás la sentencia impugnada. 3. Por Secretaría, corríjase el nombre del demandante que aparece en la carátula del expediente y en el sistema de gestión judicial, pues no corresponde a la Comisión Colombiana de Juristas, sino a Gustavo Gallón Giraldo. 4.

Notificar a las partes de conformidad con lo previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado ----------------------- [1] Folio 38 (vuelto). [2] De entrada, la Sala advierte que la tutela no fue presentada en nombre y representación de la Comisión Colombiana de Juristas, como se identificó en la carátula del expediente y en el sistema de gestión judicial Siglo XXI, sino a título personal, por parte del señor Gustavo Gallón Giraldo (Director de la Comisión Colombiana de Juristas).

Por lo tanto, en la parte resolutiva se ordenará la corrección correspondiente. [3] Folio 6. [4] Subdirectora de litigio y protección jurídica de la Comisión Colombiana de Juristas. [5] Coordinador de incidencia nacional de la Comisión Colombiana de Juristas. [6] Abogado de la Comisión Colombiana de Juristas. [7] Abogado de la Comisión Colombiana de Juristas. [8] La demandante citó la sentencia del 16 de agosto de 2000.

Caso Durand y Ugarte contra Perú. [9] Folio 32. [10] Folios 26 y 27. [11] Folios 30 y 31. [12] Folios 44 a 48. [13] Folios 122 a 124 del cuaderno principal. [14] Folio 32. [15] procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos. Expediente 11001-03-24- 000-2018-00363-00. [16] Según lo informó la autoridad judicial demandada, se trata de solicitudes de prelación. [17] La norma dice lo siguiente:

ARTÍCULO 2. 15.1.1.16. Gradualidad, progresividad y cierre de microzonas. Las personas que pretendan ser incluidas en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente contarán con tres (3) meses para presentar su solicitud, contados a partir de la vigencia de la presente modificación al artículo 2.15.1.1.16 del Decreto 1071 de 2015, en las zonas en las que ya se encuentre la microfocalización en curso por parte de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras, o a partir de la publicación del acto de microfocalización donde aún no se ha iniciado esta labor.

Ante situaciones de fuerza mayor o caso fortuito, el tiempo se contará desde el momento en que hayan cesado los hechos que impidieron la presentación de la solicitud. No obstante, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras podrá prorrogar, hasta por dos (2) periodos, de hasta tres (3) meses cada uno, el tiempo para presentar las solicitudes, cuando las circunstancias fácticas excepcionales del territorio impidan a los reclamantes hacerlo oportunamente.

Lo anterior sin perjuicio de lo previsto en el parágrafo del artículo 2.15.1.2.4 de la parte 15 del Decreto 1071 de 2015. En las zonas en las que actualmente se encuentre en curso la microfocalización, se surtirá la publicación de lo dispuesto en el presente artículo de conformidad con lo señalado en el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011 o la norma que la sustituya. [18] Folios 49 a 57.