PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVO – Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones / INHIBITORIO – Por inexistencia de entidad que rechace la competencia / CARENCIA DE OBJETO El presente conflicto fue propuesto por Colpensiones, la cual declaró su falta de competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Héctor Jaime Cardona López.
Para ello, consideró que la última entidad en donde se realizaron cotizaciones igual o superior a 6 años fue Cajanal, por lo que la UGPP es la llamada estudiar el reconocimiento y pago de la solicitud pensional. La UGPP, por su parte, la que inicialmente también rechazó su competencia para atender la solicitud pensional, señaló en su escrito de alegatos lo siguiente: “(…)el mayor número de aportes los efectúo a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL- en ese sentido el lugar (sic) a un eventual reconocimiento pensional le corresponderá a esta Entidad, sin embargo, esta Unidad ha negado el mismo por las inconsistencias presentadas en los certificados laborales; siendo requerido el peticionario para que allegue los documentos solicitados en original o copia en los formatos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (resaltado por la Sala.) Observa la Sala, que lo anterior es una manifestación clara y expresa de competencia, y que es la UGPP la entidad a la que le corresponde hacer el estudio del reconocimiento y pago de la solicitud pensional del señor Cardona López.
Como ya se indicó y ahora se reitera, cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00070-00(C) Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES, COLPENSIONES La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (C.P.A.C.A.), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias suscitado entre las partes de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con los documentos que obran en el expediente, el presente conflicto tiene los siguientes antecedentes: 1. El señor Héctor Jaime Cardona López nació el 6 de octubre de 1952[1]. (fl. 4). 2. Historia laboral: El señor Héctor Jaime Cardona López tuvo la siguiente historia laboral[2]: • Desde el 13 de mayo de 1971 hasta el 22 de julio de 1971 laboró en Telecom y aportó a la Caja de Telecom (Caprecom) • Desde 1 de agosto de 1977 hasta el 23 de enero de 1983 en el ICBF y cotizó a Cajanal • Desde el 4 de agosto de 1987 hasta el 25 de septiembre de 1987 con Iván Botero E.U. y cotizó al ISS • Desde el 15 de octubre de 1987 hasta el 25 de septiembre de 1993 en la Notaría Primera de Calarcá y cotizó en Cajanal • Desde el 1 de enero de 1994 hasta el 28 de febrero de 2001 laboró en la Notaría Tercera y cotizó a Cajanal a Fonprenor y al ISS. 3.
Sobre el trámite de su solicitud pensional: a. Mediante Resolución GNR 388122 del 30 de noviembre de 2015, Colpensiones declaró la pérdida de competencia para decidir la petición de reconocimiento de pensión de vejez del señor Héctor Jaime Cardona López y trasladó el expediente a la UGPP. b. Mediante Resolución 76145 del 22 de marzo de 2018, Colpensiones reiteró su falta de competencia para conocer de la solicitud del señor Héctor Jaime Cardona López. c. Mediante Resolución RDP 016840 del 10 de mayo de 2018, la UGPP negó la pensión del señor Héctor Jaime Cardona López por falta de documentación que acreditara el derecho reclamado y le solicitó aportarla para volver a estudiar el caso. d. El señor Héctor Jaime Cardona López aportó la documentación, pero la UGPP encontró que hubo un traslado voluntario al ISS y consideró que Colpensiones era la que debía hacer el estudio de la solicitud pensional. e. Conforme a lo anterior, mediante Resolución RDP 034546 de 23 de agosto de 2018, la UGPP revocó la Resolución RDP 016840 de 10 de mayo de 2018 (que negó la pensión) y declaró su pérdida de competencia y remitió las diligencias a Colpensiones. 4.
Por lo expuesto, Colpensiones planteó el conflicto de competencias administrativas ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, para que establezca que “la competencia frente al estudio de la situación pensional de vejez solicitada por el señor Héctor Jaime Cardona López, objeto del presente conflicto negativo de competencias, no corresponde a Colpensiones sino a la UGPP de conformidad con el Decreto 2709 de 1994 y Ley 71 de 1988”.
(folios 1 al 3). II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco (5) días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (fl. 19). Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones y al señor Héctor Jaime Cardona López, con el fin de que presentaran sus argumentos o consideraciones, de estimarlo pertinente (fl. 21).
Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala que durante la fijación del edicto se recibieron alegaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP (fl. 23). III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP La UGPP hace un recuento del trámite administrativo de la solicitud pensional presentada por el señor Héctor Jaime Cardona López, así como de su historial laboral.
La UGPP afirma que una vez revisada la documentación del señor Héctor Jaime Cardona López, evidencia que “el mayor número de aportes los efectúo a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL- en ese sentido el lugar (sic) a un eventual reconocimiento pensional le corresponderá a esta Entidad, sin embargo, esta Unidad ha negado el mismo por las inconsistencias presentadas en los certificados laborales; siendo requerido el peticionario para que allegue los documentos solicitados en original o copia en los formatos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”.
Conforme a lo anterior, la UGPP le solicita a la Sala que “oficie a las entidades a las cuales el señor HECTOR JAIME CARDONA LÓPEZ, prestó sus servicios para el Estado, para que se alleguen las certificaciones laborales en original o copia auténtica en los formatos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (folios 24 a 26).
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Inexistencia del conflicto por ausencia de los requisitos legales El artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, asigna, entre las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la siguiente: “… 10.
Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.” Asimismo, dentro del procedimiento general administrativo, el inciso primero del artículo 39 del código en cita estatuye: “Conflictos de competencia administrativa.
Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional… En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales… conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.” (Resalta la Sala).
De acuerdo con el contenido de la norma en cita, la Sala[3] ha explicado los requisitos esenciales que deben darse para que se configure un conflicto de competencias administrativas para conocimiento y decisión de la Sala: 1. La existencia de al menos dos autoridades que de forma expresa manifiesten su competencia o su falta de competencia para conocer de un asunto concreto en materia administrativa.
En consecuencia, no existe conflicto cuando una de las autoridades asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra reclama competencia sobre el mismo. 2. Al menos una de las autoridades debe pertenecer al orden nacional. O pueden ser ambas territoriales, siempre que no estén ubicadas en el mismo departamento. 3. El conflicto debe presentarse en una actuación particular y concreta, que es la actuación iniciada o que va a iniciar una autoridad en ejercicio de la función administrativa y que debe versar sobre un asunto de interés particular; no general. 4.
La actuación debe ser de naturaleza administrativa, es decir, debe corresponder al ejercicio de la función administrativa, por cualquiera de las autoridades a que hace referencia el artículo 2º del CPACA[4]. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: “Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán”.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem. La interpretación armónica de los artículos 2 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.
Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código. El procedimiento previsto en el artículo 39 antes citado para la suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, obedecen a la necesidad de dirimir en forma preliminar la competencia para el ejercicio de funciones administrativas, pues de lo contrario, la situación ejercida sin competencia no es saneable y deviene en causal de anulación de la actuación. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. (…)” Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada. 3.
Caso concreto El presente conflicto fue propuesto por Colpensiones, la cual declaró su falta de competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Héctor Jaime Cardona López. Para ello, consideró que la última entidad en donde se realizaron cotizaciones igual o superior a 6 años fue Cajanal, por lo que la UGPP es la llamada estudiar el reconocimiento y pago de la solicitud pensional.
La UGPP, por su parte, la que inicialmente también rechazó su competencia para atender la solicitud pensional, señaló en su escrito de alegatos lo siguiente: “(…)el mayor número de aportes los efectúo a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL- en ese sentido el lugar (sic) a un eventual reconocimiento pensional le corresponderá a esta Entidad, sin embargo, esta Unidad ha negado el mismo por las inconsistencias presentadas en los certificados laborales; siendo requerido el peticionario para que allegue los documentos solicitados en original o copia en los formatos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público” (resaltado por la Sala.) Observa la Sala, que lo anterior es una manifestación clara y expresa de competencia, y que es la UGPP la entidad a la que le corresponde hacer el estudio del reconocimiento y pago de la solicitud pensional del señor Cardona López.
Como ya se indicó[5] y ahora se reitera, cuando el conflicto se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. Comoquiera que la UGPP informa que “(…) el mayor número de aportes los efectúo a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL- en ese sentido el lugar (sic) a un eventual reconocimiento pensional le corresponderá a esta Entidad(…)”, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se declarará inhibida para resolver sobre el fondo de la cuestión planteada, por carencia de objeto.
Ahora bien, la UGPP también solicitó a la Sala que se oficiara “a las entidades a las cuales el señor HECTOR JAIME CARDONA LÓPEZ, prestó sus servicios para el Estado, para que se alleguen las certificaciones laborales en original o copia auténtica en los formatos establecidos por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público”. Al respecto, la Sala recuerda que de conformidad con los principios de colaboración armónica entre las diferentes entidades del Estado, contemplado en el artículo 113 de la Constitución, y de los principios de coordinación y eficacia establecidos en los numerales 10 y 11, respectivamente, del artículo 3 del CPACA, la UGPP tiene facultades suficientes para requerir esa información directamente a las entidades estatales y particulares que la posean, siendo innecesario e improcedente hacer dicho requerimiento a través del procedimiento de conflicto de competencias administrativas.
En tal sentido también se debe recordar que el artículo 9º del Decreto 19 de 2012, establece la facultad – deber de las entidades estatales de solicitar directamente a las demás entidades, la información que requieran para el trámite de las actuaciones a su cargo: “ARTÍCULO
9. PROHIBICIÓN DE EXIGIR DOCUMENTOS QUE REPOSAN EN LA ENTIDAD. Cuando se esté adelantando un trámite ante la administración, se prohíbe exigir actos administrativos, constancias, certificaciones o documentos que ya reposen en la entidad ante la cual se está tramitando la respectiva actuación.
PARAGRAFO. A partir del 1 de enero de 2013, las entidades públicas contarán con los mecanismos para que cuando se esté adelantando una actuación ante la administración y los documentos reposen en otra entidad pública, el solicitante pueda indicar la entidad en la cual reposan para que ella los requiera de manera directa, sin perjuicio que la persona los pueda aportar.
Por lo tanto, no se podrán exigir para efectos de trámites y procedimientos el suministro de información que repose en los archivos de otra entidad pública”[6]. (Se resalta) Por otra parte, bajo el mismo principio de colaboración armónica, todas las entidades que tengan información laboral del señor Héctor Jaime Cardona López, deberán remitirla a la UGPP para que pueda resolver de manera pronta y oportuna la petición pensional.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA para decidir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por las razones expuestas.
SEGUNDO: DEVOLVER las diligencias a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, para lo de su competencia.
TERCERO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección social, UGPP, a la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y al señor Héctor Jaime Cardona López.
CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal y como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR Presidente de la Sala Consejero de Estado ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS ÁLVARO NAMÉN VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado LUCÍA MAZUERA ROMERO Secretaria de la Sala ----------------------- [1] Información tomada del reporte de semanas cotizadas en pensiones, expedido por Colpensiones (fl. 4). [2] Información tomada de los certificados de información laboral (formato N.1), folios 9 a 11 y 27 a 31. [3]Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 26 de octubre de 2016 con radicado No. 11001 03 06 000 2016 00036 00, decisión del 20 de febrero de 2018 con radicado No. 11001 03 06 000 2017 00198 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2018 00240 00, decisión del 27 de marzo de 2019 con radicado No. 11001 03 06 000 2019 00017 00. [4] Ley 1437 de 2011.
“ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades.” [5] Decisión de 10 de octubre de 2016, radicado No. 11001-03-06-000-2016- 00155-00. [6] En concordancia con el artículo 16 del Decreto 2150 de 1995, modificado por el artículo 14 de la Ley 962 de 2005: “ARTÍCULO
16. SOLICITUD OFICIOSA POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 962 de 2005. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando las entidades de la Administración Pública requieran comprobar la existencia de alguna circunstancia necesaria para la solución de un procedimiento o petición de los particulares, que obre en otra entidad pública, procederán a solicitar a la entidad el envío de dicha información. En tal caso, la carga de la prueba no corresponderá al usuario.
Será permitido el intercambio de información entre distintas entidades oficiales, en aplicación del principio de colaboración.(…)”