68001-23-33-000-2019-00362-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Se niega / EXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE - Creación de cargo de sustanciador / OBLIGACIÓN CONTENIDA EN LA NORMA - No es aplicable para el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga En el presente asunto, la parte accionante considera que de conformidad con las previsiones contenidas en el numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015 se creó 1 (un) cargo de sustanciador para el Juzgado 8 de Familia de Bucaramanga.

A su turno, las accionadas consideran que la interpretación de la demandante no es la adecuada, porque el artículo 42 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015 creó el Juzgado demandante y, a su turno, la planta de personal para este. En consecuencia, la creación de los cargos de sustanciador, referida en la norma que se pide hacer cumplir, fue para los 7 Juzgados de Familia prexistentes en ese distrito judicial y no en el de la parte actora.

Para la Sala se deben negar las pretensiones de la presente acción de cumplimiento (…) [por cuanto] el cargo de sustanciador no estaba previsto en las plantas de personal de los 7 Juzgados de Familia de Bucaramanga que existían previo a la expedición del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015 (…) [L]a Sala concluye que el numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, “con el propósito de unificar la planta de personal” creó por primera vez el cargo de sustanciador para los Juzgados de Familia de Bucaramanga, en atención a que en el artículo 41 (modelo de planta nuevo) y 42 (por el cual se creó el Juzgado 8 de Familia de Bucaramanga demandante) previeron como nuevo modelo de planta de personal, el cargo de un (1) sustanciador por despacho.

En efecto, una conclusión e interpretación en contrario, implicaría que el Juzgado demandante tendría derecho a dos cargos de sustanciador, esto es, el previsto en el artículo 42 y en el 58, respectivamente, como lo considera erradamente la demandante, y que los prexistentes tendrían el derecho a solo 1, lo cual iría en contra de la finalidad de la norma que se demanda, la cual es, “unificar la planta de personal”.

FUENTE FORMAL: ACUERDO PSAA2015-10402 DEL 29 DE 2015 DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN(E) Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00362-01(ACU) Actor: MARTHA ROSALBA VIVAS MONSALVE Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y OTROS Tema: Revoca improcedencia para, en su lugar, negar las pretensiones de la acción de cumplimiento.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia de 29 de junio de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander declaró improcedente el presente medio de control de cumplimiento. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 21 de mayo de 2019[1], la señora Martha Rosalba Vivas Monsalve, en su calidad de Juez Octavo de Familia de Bucaramanga demandó al Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Seccional Santander, con la finalidad de obtener el acatamiento numeral (1º), del artículo 58 del Acuerdo PSAA-15-10402 del 29 de octubre de 2015, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, con la finalidad de que se autorice el nombramiento del cargo de sustanciador que se creó, según su criterio, para el referido Juzgado. 1.2.

Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así: 1.2.1. El Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga fue creado por medio del numeral 2º, del artículo 42 del Acuerdo PSAA2015-10402 del 29 de octubre de 2015, con la siguiente planta de personal: un juez, un cargo de secretario, un cargo de sustanciador, un cargo de escribiente, un cargo de asistente social grado uno y un cargo de citador.

El citado Despacho judicial inició labores el 4 de diciembre de 2012, cuando la aquí accionante tomó posesión del cargo de Juez, previo nombramiento del Tribunal Superior de Bucaramanga. 1.2.2. Asimismo, en virtud del numeral 1º del artículo 58 del citado Acuerdo, fueron creados un (1) cargo de sustanciador para los Juzgados de Familia de Bucaramanga. 1.2.3.

En atención a lo anterior, el Despacho del cual es titular la accionante solicitó al Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Seccional Santander, en varias ocasiones, que se autorizara realizar la creación de cargos de oficial mayor con la finalidad de atender la congestión judicial que tiene tal despacho, sin embargo obtuvo respuesta negativa. 1.2.4.

La accionante solicitó el 24 de abril de 2017, al Departamento Administrativo del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, que informara si había disponibilidad presupuestal para la creación del cargo de sustanciador para el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga, ante lo cual la entidad informó que sí y aportó certificado de disponibilidad presupuestal por medio de Oficio DESAJBUO17-2186 de 3 de mayo de 2017. 1.2.5.

El 5 de marzo de 2019, el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga solicitó al Consejo Superior de la Judicatura y al Consejo Seccional de la Judicatura - Seccional Santander que acatara el numeral 1º del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, bajo el entendido que tal norma era extensiva a ese Despacho judicial. 1.2.6. La Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de Oficio UDAEO 19-596 de 20 de marzo de 2019, indicó que se incluyó dentro del “cálculo de presupuesto que financió la medida, únicamente, la creación de siete cargos de oficial mayor”, y que el artículo 42 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015 indicó claramente la planta de personal para el Despacho. 1.2.7.

El Consejo Seccional de la Judicatura - Seccional Santander, por medio de Oficio CSJSAO 19-705 de 22 de abril de 2019, señaló que no era procedente la solicitud en razón a que el artículo 42 del Acuerdo PSAA2015- 10402 de 2015 indicó claramente la planta de personal para el Despacho. 1.2.8. El 2 de abril de 2019, el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público “se me informe sobre el presupuesto para dar cumplimiento al numeral 1º del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015”. 1.2.9.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por medio de oficio de 12 de abril de 2019, resolvió negativamente la petición de la parte actora en atención a que la entidad competente para resolver su solicitud de información era la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y, en consecuencia, la remitió a dicha entidad. 1.3.

Pretensiones En el escrito de demanda se solicitó: “PRIMERO: Se ordene al Consejo Superior de la Judicatura y/o el Consejo Seccional de la Judicatura de Santander, de cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 58 numeral UNO (1) del acuerdo PSAA-15-10402 del 29 de octubre de 2015 del Consejo Superior de la Judicatura, por tanto autorice a la titular del Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga el nombramiento del sustanciador de conformidad con lo dispuesto en el numeral UNO (1) del artículo 58 Del Acuerdo PSAA-15-10402 del Consejo Superior de la Judicatura, para el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga.

SEGUNDO: Se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a Nivel Nacional y/o a la Dirección ejecutiva de administración judicial. Seccional Santander de cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 58 numeral UNO (1) del acuerdo PSAA-15-10402 del 29 de octubre de 2015 del Consejo Superior de la Judicatura, por tanto autorice a la titular del Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga el nombramiento del sustanciador de conformidad con lo dispuesto en el numeral UNO (1) del artículo 58 Del Acuerdo PSAA-15-10402 del Consejo Superior de la Judicatura, para el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga.’’. 1.4.

Trámite en primera instancia Efectuado el reparto, mediante auto de 23 de mayo de 2019, el Ponente del Tribunal Administrativo de Santander admitió la acción de cumplimiento y ordenó notificar de la existencia de la misma al Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Seccional Santander.

Posteriormente, por medio de auto de 31 de mayo de 2019, el Ponente dictó auto de pruebas y en donde ordenó tener las aportadas por las partes junto con sus escritos. 1.5. Informes 1.5.1. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que ellas desbordan las funciones que la Constitución y la ley han asignado a dicha entidad, y no corresponden a un asunto que deba ser resuelto en esta instancia excepcional por cuanto lo solicitado por la peticionaria resulta improcedente.

Al respecto aludió a la inexistencia de normas con fuerza de ley o actos administrativos incumplidos. Precisó que ante cada una de las peticiones elevadas por la titular del Despacho judicial accionante, se han atendido una a una, realizando las gestiones y actividades necesarias que permitieran conjurar las necesidades requeridas, sin embargo, los operadores administrativos tienen unos límites propios en el ejercicio de su gestión que están dados por los reglamentos expedidos por las Corporaciones facultadas constitucional y legalmente para hacerlo, los cuales no pueden alterar.

Advirtió que el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 dispone que este medio de control no procede para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. 1.5.2. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público aludió que para el ejercicio de la acción debe haber previa constitución en renuencia, esgrimió que la petición que hizo la parte actora se radicó en su condición de juez, es decir como si estuviera ejerciendo función jurisdiccional, por lo que su oficio pareciera más un requerimiento judicial y no una actuación administrativa.

En segundo lugar, apeló a que el requerimiento efectuado pidió el cumplimiento de la norma de la cual se busca su efectividad, sino información sobre el presupuesto existente para dar cumplimiento al numeral 1º del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402. 1.5.3. El Consejo Seccional de la Judicatura de Santander se opuso a la prosperidad del medio de control y se remitió a los argumentos de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, en el sentido que “con el proceso de planeación que antecedió a la expedición del Acuerdo PSAA2015-10402, se incluyó dentro del cálculo de presupuesto que financió la medida únicamente la creación de siete (7) cargos de oficial mayor para los juzgados de familia de Bucaramanga y la planta de personal que se estableció como planta tipo para el nuevo juzgado creado en el artículo 42 del acuerdo en cita”.

Por lo anterior, solicitó negar las pretensiones de la accionante por no existir incumplimiento a las disposiciones de la norma acusada. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia de 26 de junio de 2019, declaró improcedente el presente medio de control por cuanto implica gasto. En primer lugar advirtió que no se constituyó en renuencia al Ministerio de Hacienda y crédito Público por cuanto la petición que se formuló contra dicha entidad tenía la finalidad de solicitar información y no de solicitar el cumplimiento de norma alguna.

En cuanto al fondo del asunto, concluyó que lo pretendido por la accionante es que se autorice el nombramiento de un cargo de sustanciador en el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga de conformidad con el numeral 1o del artículo 58 del Acuerdo PSAA-15-10402 del 29 de octubre de 2015, petición frente a la cual la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, a través de diversas respuestas le ha indicado que dicho cargo adicional no fue creado para ese Despacho judicial y, por tanto, no se incluyó dentro del cálculo de presupuesto asignado.

En consecuencia, las pretensiones del medio de control de cumplimiento debían negarse pues implicaban la incursión de un gasto no presupuestado. 1.7. Impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de demanda inicial y aludió: i) Que sí se cumplió el requisito de constitución en renuencia frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, según su criterio, por cuanto en el escrito de 2 de abril de 2019, solicitó al Consejo Superior de la Judicatura y al Consejo Seccional de la Judicatura - Seccional Santander que acatara el numeral 1º del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, bajo el entendido que tal norma era extensiva ese Despacho judicial y; ii) En cuanto a la improcedencia del asunto por cuanto implicaba gasto, arguyó que tal conclusión era falaz, por cuanto el Departamento Administrativo del Consejo Seccional de la Judicatura de Santander certificó que sí existía disponibilidad presupuestal para la creación del cargo de sustanciador para el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga, ante lo cual aportó certificado de disponibilidad presupuestal por medio de Oficio DESAJBUO17-2186 de 3 de mayo de 2017. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,[2] y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2.

Generalidades de la acción de cumplimiento[3] La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido".

En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) [4]. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)[5]. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º).

El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1.

Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.[6] Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa.[7] Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”[8].

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado.[9] Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”[10].

Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,[11] imponer sanciones,[12] hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,[13] o perseguir indemnizaciones,[14] por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas.

Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente ab normas que generen gastos,[15] a menos que estén apropiados;[16] o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.[17] 2.2.2.

La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”[18], por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”[19] Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela.

Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”[20]. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.2.3.

De la renuencia El inciso segundo del artículo 8° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5° del artículo 10 ibidem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad demandada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.

De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia al Consejo Superior de la Judicatura, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Seccional Santander, antes de instaurar la demanda.

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”[21]. Para cumplir con el requisito de renuencia la señora Martha Rosalba Vivas Monsalve, en su calidad de Juez Octavo de Familia de solicitó al Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Seccional Santander, por medio de peticiones del 5 de marzo de 2019 (folios 7 al 8 y 13 al 14), dar cumplimiento al numeral (1º), del artículo 58 del Acuerdo PSAA-15-10402 del 29 de octubre de 2015, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, con la finalidad de que se autorice el nombramiento del cargo de sustanciador que se creó, según su criterio, para el referido Juzgado.

En el expediente, obran Oficios UDAEO 19-596 de 20 de marzo de 2019 y CSJSAO 19-705 de 22 de abril de 2019, por medio de los cuales la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo Seccional de la Judicatura - Seccional Santander, respectivamente, negaron la petición de la actora al indicar que contrario a sus argumentos, el artículo 42 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015 indicó claramente la planta de personal para el Despacho y no se preveía la creación de un cargo de sustanciador adicional.

En consecuencia, se encuentra probado que la parte accionante constituyó en renuencia al Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Seccional Santander, como acertadamente se concluyó en primera instancia. No obstante, no ocurre lo mismo respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como bien se concluyó en primera instancia, toda vez que se observa que por medio de memorial de 2 de abril de 2019, el Juzgado Octavo de Familia de Bucaramanga, frente a la mentada cartera ministerial, solo solicitó “se me informe sobre el presupuesto para dar cumplimiento al numeral 1º del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015”.

En efecto, si bien la accionante manifestó en su escrito de impugnación que, en el mentado memorial, sí solicitó el cumplimiento de las normas que demanda, lo hizo a manera de antecedente y con el fin de informar que lo hizo respecto del Consejo Superior de la Judicatura y al Consejo Seccional de la Judicatura - Seccional Santander, como bien lo informa en su escrito de impugnación, por tanto no es posible considerar que requiriera del Ministerio accionado el acatamiento de las normas en que se sustenta la presente demanda de cumplimiento.

En consecuencia, no se puede tener por agotado el requisito de constitución en renuencia frente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y, en consecuencia, se impone su rechazo, orden que se adicionará en la parte resolutiva de esta providencia, en atención que no se impartió orden alguna en primera instancia. 2.2.4 Lo que se pide cumplir La parte actora pidió la materialización de: “Acuerdo PSAA-15-10402 del 29 de octubre de 2015 (…)

ARTÍCULO 58. - Creación de cargos en Juzgados de Familia: Crear en los siguientes Distritos Judiciales, los cargos que se enuncian a continuación, con el propósito de unificar la planta de personal: 1. Un (1) cargo de Sustanciador en cada uno de los Juzgados de Familia de Bucaramanga, Distrito Judicial del mismo nombre. ( )". Bajo este panorama, la Sala encuentra que se cumple con el primero de los requisitos de procedencia de la acción constitucional, toda vez que se busca la materialización de actos administrativos, tal y como lo exige el artículo 1º de la Ley 393 de 1997. 3.3.

De las causales de improcedencia de la acción constitucional 3.3.1 De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9° de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo, salvo que de no proceder el juez, se cause un perjuicio grave e inminente para el accionante.

En el caso concreto, la Sala encuentra que la parte actora no cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr la consolidación de la pretensión formulada en cumplimiento del acto administrativo invocado en la demanda, razón por la que este presupuesto de procedibilidad se encuentra satisfecho. 3.3.2 En cuanto a si la norma que se pide hacer cumplir implica la ejecución de un gasto no presupuestado, contrario a lo concluido en primera instancia, esta Sección considera que la creación de cargos contenida en el Acuerdo PSAA-15-10402 del 29 de octubre de 2015, sí cuenta con la disponibilidad presupuestal correspondiente.

No puede ser otra la conclusión, en atención a las previsiones del artículo 95 del citado acto que dispone: “ARTÍCULO 95.- Disponibilidad Presupuestal. Mediante oficio DEAJ15-1163 del día jueves 29 de octubre de 2015, la Doctora Celinea Oróstegui de Jiménez, Directora Ejecutiva de Administración Judicial y los Doctores Santiago Danilo Alba Herrera y Elkin Gustavo Correa León, Directores de las Unidades de Planeación y Presupuesto de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, respectivamente, informaron que se tiene un valor disponible por la suma de $113.393.698.056.” 4.

De la existencia de un mandato imperativo e inobjetable La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional. Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como “deberes”[22].

Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, un mandato “imperativo e inobjetable” en los términos de los artículos 5, 7, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997. En el presente asunto, la parte accionante considera que de conformidad con las previsiones contenidas en el numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015 se creó 1 (un) cargo de sustanciador para el Juzgado 8 de Familia de Bucaramanga.

A su turno, las accionadas consideran que la interpretación de la demandante no es la adecuada, porque el artículo 42 del Acuerdo PSAA2015- 10402 de 2015 creó el Juzgado demandante y, a su turno, la planta de personal para este. En consecuencia, la creación de los cargos de sustanciador, referida en la norma que se pide hacer cumplir, fue para los 7 Juzgados de Familia prexistentes en ese distrito judicial y no en el de la parte actora.

Para la Sala se deben negar las pretensiones de la presente acción de cumplimiento, por cuanto de la lectura detenida del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, se tiene que el artículo 41° de ese acto administrativo indica: “ARTÍCULO 41.- Adopción de planta para el modelo de gestión de los Juzgados de Familia: Adoptar la siguiente planta de personal para los Juzgados de Familia, salvo las estructuras particulares definidas en acuerdos anteriores: Juez, un (1) cargo de Secretario, un (1) cargo de Escribiente, un (1) cargo de Sustanciador, un (1) cargo de Asistente Social grado 1 y un (1) cargo de Citador.” A su turno, el numeral 2 del artículo 42 ibidem, ordenó la creación del Juzgado demandante, en estos términos;

“un (1) Juzgado de Familia en Bucaramanga, conformado por Juez, un (1) cargo de Secretario, un (1) cargo de Escribiente, un (1) cargo de Sustanciador, un (1) cargo de Asistente Social grado 1 y un (1) Citador.”, es decir, el Juzgado demandante fue creado con el nuevo modelo de planta de personal previsto para los Juzgados de Familia en el artículo 41 del citado Acuerdo.

No obstante, el numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, ordenó lo siguiente: “Artículo 58.- Creación de cargos en Juzgados de Familia: Crear en los siguientes Distritos Judiciales, los cargos que se enuncian a continuación, con el propósito de unificar la planta de personal: 1. Un (1) cargo de Sustanciador en cada uno de los Juzgados de Familia de Bucaramanga, Distrito Judicial del mismo nombre.

(…)” De acuerdo con lo expuesto, la Sala concluye que el numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, “con el propósito de unificar la planta de personal” creó por primera vez el cargo de sustanciador para los Juzgados de Familia de Bucaramanga, en atención a que en el artículo 41 (modelo de planta nuevo) y 42 (por el cual se creó el Juzgado 8 de Familia de Bucaramanga demandante) previeron como nuevo modelo de planta de personal, el cargo de un (1) sustanciador por despacho.

Para controvertir lo anterior, la demandante aportó la certificación, de 3 de mayo de 2017, de la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, en la que indicó: “DESAJBU017-2186 Bucaramanga, mayo 3 de 2017 Doctora MARTHA ROSALBA VIVAS GONZALEZ Juez 8 de Familia de Bucaramanga Ciudad Asunto: “Certificación sustanciador Juzgado 8 Familia de Bucaramanga" Respetada doctora Martha Rosalba: En cumplimiento a lo establecido en Articulo 58 del Acuerdo PSAA15- 10402, emitido por el Consejo Seccional de la Judicatura mediante el cual se crea un (1) cargo de Sustanciador para el Juzgado 8 de Familia de Bucaramanga, de manera atenta me permito certificar que esta Seccional cuenta con la disponibilidad de la infraestructura física, tecnológica y presupuestal para el pago de salarios y prestaciones para la implementación del mencionado cargo, para lo cual fueron expedidos los Certificados de Disponibilidad Presupuestal No. 12317 y 12417 de fecha 28 de Abril de la presente anualidad.

Cordialmente, MAYRA JULIETTE GOMEZ GALVIS Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga” (subraya de la Sala). De acuerdo con lo anterior, en el año 2017, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial - Seccional Santander aceptó que el cargo de sustanciador previsto en el numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015- 10402 de 2015 sí fue creado para el Juzgado 8 de Familia de Bucaramanga, e incluso, adjunto los certificados de disponibilidad presupuestal correspondientes (folios 29 y 30), No obstante, para la Sala la referida certificación perdió su vigencia, toda vez que el superior funcional de la citada Dirección Seccional, esto es, la Dirección de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura en posterior Oficio de 22 de mayo de 2017 (folio 36), frente a la creación del cargo de sustanciador, contenida en el numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA15-10402, indicó lo siguiente: UDAE017-693 Bogotá, D. C., lunes, 22 de mayo de 2017 Doctor ARMANDO ELIECER RAMÍREZ PRIETO Presidente Consejo Seccional de Santander Carrera 11 No. 34-52, piso 5o Bucaramanga, Santander Asunto: “Solicitud directrices Apreciado doctor Ramírez: En atención a su comunicación CSJSA017-797. mediante la que solicita directrices sobre el Juzgado 8o de Familia de Bucaramanga creado mediante el artículo 42 del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, de manera atenta, me permito informar que acorde con los estudios de costos de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico, los cargos cuantificados para la creación de sustanciadores contemplados en el numeral 1o del artículo 58 del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015, correspondían a los siete (7) juzgados de familia de Bucaramanga que se encontraban en funcionamiento previa expedición del mismo.

Es decir, que la planta de personal del Juzgado 8o es la señalada en el numeral 2 del artículo 42 del citado acuerdo. Por otra parte, es preciso señalar que en el corto plazo no se cuenta con los recursos presupuéstales requeridos para el financiamiento de nuevos cargos, por cuanto el Consejo Superior de la Judicatura “( ) no podrá establecer con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la lev de apropiaciones iniciales", de conformidad con lo establecido en la Ley 270 de 1996 y en la Constitución Política.

Cordialmente, OFELIA BETANCOURT HERNÁNDEZ Directora” Directriz que se acompasa con la conclusión a la que arribó esta Sala con ocasión del estudio del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, anteriormente expuesto, razón por la cual si bien el artículo que se pide hacer cumplir contiene un mandato claro expreso y exigible, al crear 1 cargo de sustanciador, lo cierto es que tal norma no es aplicable a la demandada. 4.

Conclusión En consecuencia, se impone revocar la decisión de primera instancia en el sentido de: i. rechazar la acción de cumplimiento respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público por cuanto no se agotó el requisito de constitución en renuencia, ii. Negar la demanda de cumplimiento respecto de las demandadas en cuanto al cumplimiento del numeral 1 del artículo 58 del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015, respecto del Juzgado 8 de Familia de Bucaramanga, por cuanto la norma no es aplicable a la demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

3. FALLA REVOCAR la sentencia de 26 de junio de 2019, del Tribunal Administrativo de Santander y, en su lugar:

PRIMERO. RECHAZAR la acción de cumplimiento respecto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por cuanto no se agotó el requisito de constitución en renuencia.

SEGUNDO. NEGAR las pretensiones de la acción de cumplimiento por cuanto la norma, cuyo cumplimiento se solicitó, no es aplicable a la demandada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO

NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

CUARTO. En firme esta sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Ver folio 13 [2] “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” [3] Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro;

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 MP Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 MP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). [4] Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs.

Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. [5] Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. [6] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. [7] Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-00486-01 [8] Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) [9] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrada Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). [10] Consejo de Estado, Sección Quinta Magistrado Ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499- 01(ACU). [11] Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. [12] Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU- 585. [13] Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. [14] Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU- 403. [15] Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-4673-01(ACU). [16] Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-00493-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. [17] Sentencia ibídem. [18] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-2004-0903-01(AP). [19] Sentencia ibídem. [20] C-1194/01 [21]Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. [22] Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas.

(Diccionario de la Real Academia Española). [23] El Despacho se comunicó telefónicamente con la Dirección de la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico del Consejo Superior de la Judicatura, quien vía correo electrónico envió la relación de la planta de personal existente para los Juzgados Administrativos de Bucaramanga antes de la entrada en vigencia del del Acuerdo PSAA2015-10402 de 2015.