RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Requisitos / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Características / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el (…) Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […] Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada (…) creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación (…) que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta. […] [H]a de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada. […] [T]al medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso.
Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio. […] [A]nalizada la sentencia atacada frente a las consideraciones jurídicas expuestas, la Sala de Subsección advierte que en el caso en concreto no se advierte la configuración de los presupuestos para que la causal aludida por la recurrente prospere.
Lo anterior, teniendo en cuenta que no se acreditó (i) la existencia de un vicio procesal al momento en que se expidió la sentencia reprochada (ii) ni un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación, pues de la revisión del mismo, observa la Sala que el a quo hizo el estudio normativo adecuado y sustentado en las normas correspondientes a la fecha de su retiro como miembro de la Policía Nacional, de tal manera, que la decisión tomada en esa instancia no sea favorable a sus intereses no implica que la misma se encause en la causal […] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A” Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-0325-000-2015-00782-00(2581-15) Actor: VICTORIA CONTANZA MURILLAS Demandado: CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL Conoce la Sala de Subsección del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, contra la sentencia de 2 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin que se acceda a las siguientes, PRETENSIONES: PRIMERA: Que se decrete la REVOCATORIA DE LAS SENTENCIAS DE PRIMERA Y SEGUNDA INSTANCIA proferidas por el juzgado 10 de Contencioso Administrativo de Tunja y Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, con Ponencia del Honorable Magistrado MARTHA CECILIA MOLANO MURCIA, en sala de decisión con los Honorables Magistrados PATRICIA SALAMANCA GALLO y VICTOR MANUEL BUITRAGO GONZALEZ, providencias fechadas el 23 de mayo de 2012 y 02 de septiembre de 2014, debidamente notificadas, por medio de las cuales se NEGÓ Y CONFIRMÓ LA NEGATIVA AL RECONOCIMIENTO Y PAGO DEL DERECHO POR VÍA JUDICIAL del Demandante VICTORIA CONSTANZA MURILLAS v a Favor de la Demandada CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, con fundamento en el Factor Salarial denominado "Prima de Actividad”.
Policial en goce de asignación de retiro, cuyo Derecho se consolidó con fundamento en las normas vigentes para el 25 de marzo de 2004 fecha de retiro del causante, es decir el Decreto 2070/03. norma que a pesar de haber sido declarada inexequible a partir del 9 de junio de 2004 según el comunicado de la Corte Constitucional y cuya notificación del Fallo se efectuó por Edicto del 01, 02, 03 de junio de 2004, más tres (31 días de ejecutoria, era la norma vigente en el momento de su retiro del causante.
(Texto de su original). Folios 110 a 131 de este cuaderno. (…) I.-.
ANTECEDENTES 1.- Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La demandante solicitó declarar la nulidad del Oficio No 7755/GAGSDP del 23 noviembre de 2011, proferido por la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL, mediante el cual se negó al actor el reajuste de la prima de actividad como partida computable de la asignación de retiro.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordene reliquidar y pagar la prima de actividad como partida computable de la asignación del retiro del 20% al 33% (13% faltante) a partir del 25 de junio de 2004 al 30 de junio de 2007 y a partir del 1º de julio de 2007 al 30% al 49.5% 19.5% faltante incluyendo en nómina estos porcentajes. 2.- Sentencia de primera instancia El Juzgado Décimo Administrativo de Tunja profirió sentencia el 23 de mayo de 2012, negó las pretensiones al considerar que no le resulta aplicable la disposición que invoca la demandante en calidad de cónyuge supérstite, como quiera que el causante[1] adquirió su derecho bajo la vigencia de otra norma y en virtud del principio de irretroactividad de la ley, pues se “entiende que una situación jurídica se ha consolidado por completo bajo una ley antigua y por ende no existe un conflicto de leyes, pues es está la que debe gobernar en aras de garantizar los derechos adquiridos tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional en varios pronunciamientos” 3.- Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Boyacá profirió sentencia de segunda instancia el 2 de septiembre de 2014, en la cual confirmó la sentencia de primera instancia, al considerar que la entidad demandada no está desconociendo ningún principio si se tiene en cuenta que en la liquidación de la asignación de retiro se está incluyendo 20% correspondiente a la prima de actividad de conformidad con la norma en la que adquirió su estatus. 4.- El recurso extraordinario de revisión. La parte recurrente invocó como causal de revisión la consagrada en el artículo 6 del artículo 188 del CCA, hoy numeral 5 del artículo 250 del CPACA, al considerar que las sentencias de primera y segunda instancia excluyeron normas de rango constitucional y el desconocimiento de la aplicabilidad de la ley en el tiempo y por no pronunciarse sobre cada una de las pretensiones de la demanda. 5.- Contestación del recurso Vencido el término de traslado la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía nacional no presentó contestación de la demanda.
II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia. De acuerdo con los antecedentes señalados y toda vez que no hay lugar a decretar pruebas pues las documentales necesarias ya obran en el expediente, el problema jurídico en esta instancia se contrae a determinar si es procedente infirmar la sentencia del 2 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del proceso promovido por la señora Victoria Constanza Murillas contra la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares.
Para ese propósito, esta Sala de Subsección deberá determinar si en efecto se encuentran configurada la causal invocada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA. 2.3.- Marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada material y permite controvertir un fallo ejecutoriado cuando se configure alguna de las causales establecidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que en esencia corresponden a las contenidas en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, con el único fin de que se produzca una decisión ajustada a la ley.
Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión, contraria a aquella objeto de revisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única, primera o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a otra decisión distinta.
A propósito, la Sala Plena de esta Corporación, al resolver un caso bajo la vigencia del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, destacó lo siguiente: « El recurso de revisión […]reviste una connotación extraordinaria no sólo porque se encuentra dirigido a fracturar la intangibilidad e irreversibilidad que caracteriza a las sentencias ejecutoriadas amparadas por la cosa juzgada material -res iudicata proveritate habetur-, sino porque procede únicamente contra las providencias determinadas por el artículo 185 ibidem, bajo la aducción de las causales taxativamente dispuestas por el artículo 188 del mismo ordenamiento, lo cual implica que las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de los planteamientos esgrimidos por el recurrente que, a su turno, deben estar dirigidos a la construcción dialéctica del supuesto que de lugar a la causal aducida, absteniéndose de esbozar argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca, pues, en últimas, la finalidad del recurso es reconocer y corregir las iniquidades que se produjeron como consecuencia de un fallo anómalo revestido de fuerza vinculante, en grave detrimento de la confianza en la administración de justicia. [ ]»[2] En este punto se debe precisar que la cosa juzgada es uno de los principios esenciales del proceso, pues impide que un debate judicial se prolongue de tal modo que, por su indeterminación, llegue hasta negar la seguridad que el ordenamiento jurídico debe proveer, poniendo fin a la incertidumbre que sobre los derechos exista, cuando estos han sido puestos en peligro.
Así las cosas, ha de entenderse que el referido recurso tiene una naturaleza netamente excepcional, hecho por el cual el legislador, al momento de su creación, previó que para su admisión, trámite y posterior resolución, era necesario acreditar la estricta, rigurosa y ajustada configuración de las causales que expresamente se consagraron como fundamento del mismo con el fin de limitar el alcance de dicha figura y de forma paralela prever la protección del ya antedicho principio de la cosa juzgada.
En este orden de ideas, se reitera que tal medio de impugnación no constituye una tercera instancia dentro del proceso, en la que se puede intentar una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso. Por el contrario, los errores de apreciación probatoria en que haya podido incurrir el tribunal son extraños al recurso de revisión, pues este no es una instancia adicional en la que pueda replantearse el litigio.
Lo anterior tiene fundamento en la necesidad de evitar que el vencido en un proceso pueda a su capricho reanudar el debate concluido, so pretexto de volver la mirada a la prueba para pretender que se haga un nuevo y supuesto mejor juicio respecto de ella, o para reclamar una más aguda interpretación de la ley. 2.4.- Análisis de la causal invocada por la recurrente dispuesta en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA.
En cuanto a la casual contenida en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, es necesario señalar que tampoco existen razones para acceder a las pretensiones del recurso, pues no se cumplen los requisitos que esta corporación ha establecido para ello.
En efecto, en sentencia de 7 de junio de 2016[3], se establecieron en los siguientes términos: «4.1.- De acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA, es causal de revisión de una sentencia ejecutoriada, “existir nulidad en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. La Sala Plena de esta Corporación, de forma reiterada, ha dicho que para que se configure la causal de revisión de “nulidad originada en la sentencia”, es necesario que concurran dos circunstancias: a) Que el vicio que se alega se configure en el momento procesal en que se profiere la sentencia, no antes. b) Que el vicio alegado se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación. La interpretación y alcance restrictivo que se le ha dado a la norma, se explica “por la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, en cuanto vía procesal que hace excepcionalmente posible la infirmación de una sentencia ejecutoriada y, por tanto, el quebrantamiento de la cosa juzgada”. 4.2.- En cuanto al primer requisito, esto es, que el vicio que se alega se configure en el momento procesal en que se profiere la sentencia, es necesario tener en cuenta lo siguiente: 4.2.1.- No es posible alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que “la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insanables que observe antes de dictar sentencia”. 4.2.2.- La regla precedente no excluye, claro está, “la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior a la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso”.
En este último caso, sin embargo, como también lo ha advertido la Sala Plena de esta Corporación, “el afectado tiene la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad. De lo contrario, la causal de revisión se convertiría en un mecanismo para que las partes subsanen las omisiones en el proceso ordinario y aleguen nulidades que pudieron proponer en la oportunidad prevista en el artículo 142 C.P.C.”. 4.3.- En cuanto al segundo requisito, esto es, que la nulidad se fundamente en un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad propia de la sentencia se advierte: 4.3.1.- La nulidad originada en la sentencia se produce cuando el acto procesal consistente en dictar la providencia que desata el litigio se encuentra viciado desde el punto de vista formal por circunstancias de lugar, tiempo o modo que se consuman en el preciso instante en que el juez toma la decisión. Por tal razón, en atención al carácter extraordinario del recurso de revisión, esta Corporación ha entendido que esta causal de revisión se configura únicamente cuando se acredita alguna de las causales de nulidad del proceso, previstas de manera taxativa por el legislador en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil hoy, artículo 133 del Código General del Proceso, siempre que ella pueda predicarse, exclusivamente, de la sentencia cuya infirmación se solicita. 4.3.2.- A las causales de nulidad previstas por ley debe agregarse la nulidad de la prueba obtenida con violación al debido proceso, en los términos de la sentencia C-491 de 1995, circunstancia que podría ocasionar la nulidad de la sentencia por violación al debido proceso, si la decisión del juez se sustenta únicamente en dicha prueba.
También se ha admitido por la Sala Plena de esta Corporación que la sentencia es intrínsecamente nula cuando la legalidad de la decisión está viciada, entre otros supuestos excepcionales, por los siguientes: i. Cuando se profiere sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso. ii. Cuando la sentencia no cuenta con el número de votos necesarios para su aprobación. iii.
Cuando la sentencia carece de motivación formal y material. 4.4.- Sólo bajo dichos supuestos y atendiendo la taxatividad de las causales de nulidad es posible predicar la configuración de una nulidad originada en la sentencia como presupuesto para la infirmación de la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión». Ahora bien, analizada la sentencia atacada frente a las consideraciones jurídicas expuestas, la Sala de Subsección advierte que en el caso en concreto no se advierte la configuración de los presupuestos para que la causal aludida por la recurrente prospere.
Lo anterior, teniendo en cuenta que no se acreditó (i) la existencia de un vicio procesal al momento en que se expidió la sentencia reprochada (ii) ni un desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustancial propia de esa actuación, pues de la revisión del mismo, observa la Sala que el a quo hizo el estudio normativo adecuado y sustentado en las normas correspondientes a la fecha de su retiro como miembro de la Policía Nacional, de tal manera, que la decisión tomada en esa instancia no sea favorable a sus intereses no implica que la misma se encause en la causal 5 del artículo 205 del CPACA.
En efecto, la Sala no encuentra del estudio realizado en el sub examine que la fundamentación relacionada con la causal invocada, conlleve a prosperar la causal de nulidad, pues no se puede perder de vista la precedencia restrictiva y excepcional del recurso de revisión contra sentencias ejecutoriadas, que explica su carácter extraordinario, sino por el contrario lo que se evidencia entonces que lo pretendido por la recurrente, es que sea una tercera instancia dentro de un proceso que ya se encuentra concluido y cuya decisión judicial le puso fin constituye cosa juzgada.
Sobre costas De conformidad con lo establecido por los artículos 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y 365 numeral 8 del Código General del Proceso, no se condena en costas en la medida en que no se encuentran comprobadas. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión propuesto por la señora VICTORIA CONTANZA MURILLAS en contra de la sentencia del 2 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 15001 3331 010 2012 00008 00 SEGUNDO. Sin condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO: NEGAR las pretensiones contenidas en el recurso extraordinario de revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Carlos Manuel Parra Bustos [2] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 29 de junio de 2012. Radicación número: 11001-03-15-000-2010- 00651-00(REV). Actor: Empresa de Telecomunicaciones de Bogota S.A. E.S.P. Demandado: COMCEL S.A. - CELCARIBE S.A. [3] Consejo de Estado, Sala Trece Especial de Decisión. Radicado: 11001-03- 15-000-2015-02493-00(REV).