11001-03-27-000-2015-00004-00 — Consejo de Estado

11001-03-27-000-2015-00004-00Consejo de Estado · SECCION CUARTAAuto2019-07-18

Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Actor: Consorcio Aseo Capital S.A.·Demandado: Superintendencia De Servicios Públicos Domiciliarios

De qué trata

Síntesis: 1. La parte demandada no propuso excepciones previas ni excepciones mixtas. No obstante, el despacho considera necesario hacer las siguientes consideraciones de oficio respecto de las pretensiones de simple nulidad. 2. La demanda pretende la nulidad total de la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013 porque considera que la SSPD incurrió en infracción de las normas en que debía fundarse, falsa motivación y desviación de poder porque el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 sólo autorizó la determinación de la tarifa de la contribución con base en el “valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio”. Pese a lo anterior, en la resolución fueron incluidos conceptos relacionados las cuentas del Grupo 75 sobre “costos de producción” que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no encajan en el concepto de gastos de funcionamiento. Estos argumentos permiten concluir que, aunque se pretende la nulidad total de la resolución, en realidad sólo se controvierte parcialmente el artículo 2, en el que se incluyeron las cuentas del Grupo 75 como base de la liquidación de la contribución especial para el año 2013. 3. En cuanto al artículo 2, esta Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre su legalidad en dos ocasiones. La primera en la sentencia del 31 de mayo de 2018, proceso 11001-03-24-000-2014-00389-00 (21286), en el que fue declarada la nulidad parcial de la norma por la inclusión de las cuentas del Grupo 75 sobre costos de producción 7505, 7517, 7540, 7550 y 7570. La segunda en la sentencia del 29 de agosto de 2018, expediente 11001-03-27-000-2015-00051-00 (21948), que se tuvo a lo resuelto en la anterior y, adicionalmente, declaró la nulidad parcial de la norma por la inclusión de las cuentas del Grupo 75 sobre costos de producción 7510, 753508, 753513, 7542, 7545 y 7560. Ambas providencias dijeron, en síntesis, lo siguiente: El artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 autorizó a la superintendencia para determinar la tarifa de la contribución especial con base en los gastos de funcionamiento, que consisten en las erogaciones utilizadas de manera directa o indirecta para cumplir con las funciones de la empresa de servicios públicos domiciliarios. Dentro de esta noción no pueden incluirse los costos de producción, pues esta se refiere a las erogaciones asociadas directamente con la producción de bienes o prestación de servicios. La SSPD excedió el límite previsto en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 al proferir la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013, por lo que esta corporación determinó que el artículo 2 analizado quedaría así: “Artículo 2º. Base para la liquidación de la contribución especial. Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas 51 Gastos de Administración (menos la 5120)”. 4. El artículo 189 del CPACA establece que las sentencias que declaren la nulidad de un acto administrativo tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes. En otras palabras, esta norma permite que los efectos de cosa juzgada operen sin limitación alguna en los procesos de simple nulidad siempre que sea declarada la nulidad de un acto administrativo, lo que tiene sustento en el carácter objetivo de este tipo de medio de control y en la finalidad de defender la legalidad en abstracto. En efecto, el acto administrativo anulado desaparece del ordenamiento jurídico y no puede ser nuevamente impugnado porque, por un lado, de esta forma se garantiza la estabilidad y seguridad jurídica, y por el otro, la sentencia posterior no surtiría efectos al no existir una controversia actual. Así las cosas, las sentencias del 31 de mayo y 29 de agosto de 2018 tienen efectos de cosa juzgada respecto del artículo 2 de la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013 porque estudiaron los cargos propuestos de la demanda de la referencia y, con base en ellos, declararon la nulidad del acto administrativo acusado. Por lo anterior, se declara probada la excepción de cosa juzgada y se declara terminado el proceso respecto de la pretensión de simple nulidad. 5. De otro lado, la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho debió ser conocida, en principio, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con base en las reglas de competencia correspondientes al factor de la cuantía. Se dice que en principio porque esta Sección admitió la demanda mediante auto del 28 de mayo de 2015 en el entendido que se estaban acumulando la pretensión de nulidad simple con la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que el artículo 165 del CPACA dispone que debe conocer del asunto el juez de la simple nulidad. Sin embargo, debido a que la excepción cosa juzgada impide continuar el proceso en cuanto a la pretensión de simple nulidad, ya no existe la acumulación de pretensiones y, por lo tanto, no existe justificación para que se tramite la nulidad y restablecimiento del derecho ante esta Corporación. Una interpretación en contrario permitiría que se pretermitiera una instancia, teniendo en cuenta que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso bajo examen es de doble instancia de acuerdo con los artículos 150 y 152 del CPACA.

PRECEDENTE JUDICIAL DEL CONSEJO DE ESTADO RELATIVO A LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL A FAVOR DE LA SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS - Alcance / GASTOS DE FUNCIONAMIENTO - Reiteración de jurisprudencia / GASTOS DE FUNCIONAMIENTO – Definición / BASE PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN ESPECIAL – Alcance / SENTENCIA ANULATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL – Efectos de cosa juzgada.

Reiteración de jurisprudencia / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES – Inexistencia / FALTA DE COMPETENCIA – Procedencia 1. La parte demandada no propuso excepciones previas ni excepciones mixtas. No obstante, el despacho considera necesario hacer las siguientes consideraciones de oficio respecto de las pretensiones de simple nulidad. 2. La demanda pretende la nulidad total de la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013 porque considera que la SSPD incurrió en infracción de las normas en que debía fundarse, falsa motivación y desviación de poder porque el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 sólo autorizó la determinación de la tarifa de la contribución con base en el “valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio”.

Pese a lo anterior, en la resolución fueron incluidos conceptos relacionados las cuentas del Grupo 75 sobre “costos de producción” que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no encajan en el concepto de gastos de funcionamiento. Estos argumentos permiten concluir que, aunque se pretende la nulidad total de la resolución, en realidad sólo se controvierte parcialmente el artículo 2, en el que se incluyeron las cuentas del Grupo 75 como base de la liquidación de la contribución especial para el año 2013. 3.

En cuanto al artículo 2, esta Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre su legalidad en dos ocasiones. La primera en la sentencia del 31 de mayo de 2018, proceso 11001-03-24-000-2014-00389- 00 (21286), en el que fue declarada la nulidad parcial de la norma por la inclusión de las cuentas del Grupo 75 sobre costos de producción 7505, 7517, 7540, 7550 y 7570.

La segunda en la sentencia del 29 de agosto de 2018, expediente 11001-03-27-000-2015-00051-00 (21948), que se tuvo a lo resuelto en la anterior y, adicionalmente, declaró la nulidad parcial de la norma por la inclusión de las cuentas del Grupo 75 sobre costos de producción 7510, 753508, 753513, 7542, 7545 y 7560. Ambas providencias dijeron, en síntesis, lo siguiente: El artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 autorizó a la superintendencia para determinar la tarifa de la contribución especial con base en los gastos de funcionamiento, que consisten en las erogaciones utilizadas de manera directa o indirecta para cumplir con las funciones de la empresa de servicios públicos domiciliarios.

Dentro de esta noción no pueden incluirse los costos de producción, pues esta se refiere a las erogaciones asociadas directamente con la producción de bienes o prestación de servicios. La SSPD excedió el límite previsto en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 al proferir la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013, por lo que esta corporación determinó que el artículo 2 analizado quedaría así: “Artículo 2º.

Base para la liquidación de la contribución especial. Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas 51 Gastos de Administración (menos la 5120)”. 4.

El artículo 189 del CPACA establece que las sentencias que declaren la nulidad de un acto administrativo tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes. En otras palabras, esta norma permite que los efectos de cosa juzgada operen sin limitación alguna en los procesos de simple nulidad siempre que sea declarada la nulidad de un acto administrativo, lo que tiene sustento en el carácter objetivo de este tipo de medio de control y en la finalidad de defender la legalidad en abstracto.

En efecto, el acto administrativo anulado desaparece del ordenamiento jurídico y no puede ser nuevamente impugnado porque, por un lado, de esta forma se garantiza la estabilidad y seguridad jurídica, y por el otro, la sentencia posterior no surtiría efectos al no existir una controversia actual. Así las cosas, las sentencias del 31 de mayo y 29 de agosto de 2018 tienen efectos de cosa juzgada respecto del artículo 2 de la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013 porque estudiaron los cargos propuestos de la demanda de la referencia y, con base en ellos, declararon la nulidad del acto administrativo acusado.

Por lo anterior, se declara probada la excepción de cosa juzgada y se declara terminado el proceso respecto de la pretensión de simple nulidad. 5. De otro lado, la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho debió ser conocida, en principio, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con base en las reglas de competencia correspondientes al factor de la cuantía. Se dice que en principio porque esta Sección admitió la demanda mediante auto del 28 de mayo de 2015 en el entendido que se estaban acumulando la pretensión de nulidad simple con la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que el artículo 165 del CPACA dispone que debe conocer del asunto el juez de la simple nulidad.

Sin embargo, debido a que la excepción cosa juzgada impide continuar el proceso en cuanto a la pretensión de simple nulidad, ya no existe la acumulación de pretensiones y, por lo tanto, no existe justificación para que se tramite la nulidad y restablecimiento del derecho ante esta Corporación. Una interpretación en contrario permitiría que se pretermitiera una instancia, teniendo en cuenta que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso bajo examen es de doble instancia de acuerdo con los artículos 150 y 152 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 85 / LEY 142 DE 1994 – ARTÍCULO 85.2 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 189 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 165 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 150 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 152 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2015-00004-00(21605) Actor: CONSORCIO ASEO CAPITAL S.A. Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS AUTO En Bogotá, D.C., a los dieciocho (18) días del mes de julio del año dos mil diecinueve (2019), siendo las 3:30 p.m., el Consejero ponente del proceso de la referencia da inicio a la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.

En este proceso, Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P. demandó a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (en adelante SSPD) acumulando las siguientes pretensiones: • Simple nulidad (artículo 137 del CPACA). Concretamente, la nulidad de la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013, que fijó la tarifa de la contribución especial a cargo de los sujetos prestadores de servicios públicos domiciliarios por el año 2013, estableció la base de liquidación y determinó el procedimiento de recaudo. • Nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA).

En este caso, solicitó la nulidad de las resoluciones 20135340019246 del 6 de agosto, 20135300035055 del 19 de septiembre y 20135000041425 del 28 de octubre de 2013, que liquidaron oficialmente el valor de la contribución especial a cargo del Consorcio Aseo Capital S.A. E.S.P. por el año 2013. Y a título de restablecimiento del derecho, solicitó reliquidar el valor de la contribución especial y reembolsar lo pagado en exceso.

A la presente audiencia se hacen presentes: 1. Demandante: El abogado Santos Alirio Rodríguez Sierra, identificado con la cédula de ciudadanía 19.193.283 de Bogotá y la tarjeta profesional 75.234 del Consejo Superior de la Judicatura. Le fue reconocida personería en el auto que admitió la demanda del 28 de mayo de 2015. 2. Demandado: El abogado Marco Andrés Mendoza Barbosa con cédula de ciudadanía 80.153.491 de Bogotá D.C. y tarjeta profesional 140.143 del Consejo Superior de la Judicatura.

Se le reconoce personería. 3. Ministerio público: Antonio José Núñez Trujillo, Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado. SANEAMIENTO DEL PROCESO El despacho observa que no se configuran circunstancias que afecten la validez y eficacia del proceso. EXCEPCIONES PREVIAS Y MIXTAS 1. La parte demandada no propuso excepciones previas ni excepciones mixtas.

No obstante, el despacho considera necesario hacer las siguientes consideraciones de oficio respecto de las pretensiones de simple nulidad. 2. La demanda pretende la nulidad total de la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013 porque considera que la SSPD incurrió en infracción de las normas en que debía fundarse, falsa motivación y desviación de poder porque el artículo 85 de la Ley 142 de 1994 sólo autorizó la determinación de la tarifa de la contribución con base en el “valor de los gastos de funcionamiento asociados al servicio”.

Pese a lo anterior, en la resolución fueron incluidos conceptos relacionados las cuentas del Grupo 75 sobre “costos de producción” que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, no encajan en el concepto de gastos de funcionamiento. Estos argumentos permiten concluir que, aunque se pretende la nulidad total de la resolución, en realidad sólo se controvierte parcialmente el artículo 2, en el que se incluyeron las cuentas del Grupo 75 como base de la liquidación de la contribución especial para el año 2013. 3.

En cuanto al artículo 2, esta Sección tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre su legalidad en dos ocasiones. La primera en la sentencia del 31 de mayo de 2018, proceso 11001-03-24-000- 2014-00389-00 (21286), en el que fue declarada la nulidad parcial de la norma por la inclusión de las cuentas del Grupo 75 sobre costos de producción 7505, 7517, 7540, 7550 y 7570.

La segunda en la sentencia del 29 de agosto de 2018, expediente 11001-03-27- 000-2015-00051-00 (21948), que se tuvo a lo resuelto en la anterior y, adicionalmente, declaró la nulidad parcial de la norma por la inclusión de las cuentas del Grupo 75 sobre costos de producción 7510, 753508, 753513, 7542, 7545 y 7560. Ambas providencias dijeron, en síntesis, lo siguiente: • El artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 autorizó a la superintendencia para determinar la tarifa de la contribución especial con base en los gastos de funcionamiento, que consisten en las erogaciones utilizadas de manera directa o indirecta para cumplir con las funciones de la empresa de servicios públicos domiciliarios. • Dentro de esta noción no pueden incluirse los costos de producción, pues esta se refiere a las erogaciones asociadas directamente con la producción de bienes o prestación de servicios. • La SSPD excedió el límite previsto en el artículo 85.2 de la Ley 142 de 1994 al proferir la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013, por lo que esta corporación determinó que el artículo 2 analizado quedaría así: “Artículo 2º.

Base para la liquidación de la contribución especial. Las erogaciones que constituyen los gastos de funcionamiento asociados a la prestación del servicio sometido a la inspección, control y vigilancia de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios, que integran la base de liquidación para la contribución especial de la vigencia 2013, una vez aplicado el test de validación, se encuentran contenidas en las siguientes cuentas |51 |Gastos de Administración (menos la 5120)”. | 4.

El artículo 189 del CPACA establece que las sentencias que declaren la nulidad de un acto administrativo tendrán efectos de cosa juzgada erga omnes. En otras palabras, esta norma permite que los efectos de cosa juzgada operen sin limitación alguna en los procesos de simple nulidad siempre que sea declarada la nulidad de un acto administrativo, lo que tiene sustento en el carácter objetivo de este tipo de medio de control y en la finalidad de defender la legalidad en abstracto.

En efecto, el acto administrativo anulado desaparece del ordenamiento jurídico y no puede ser nuevamente impugnado porque, por un lado, de esta forma se garantiza la estabilidad y seguridad jurídica, y por el otro, la sentencia posterior no surtiría efectos al no existir una controversia actual. Así las cosas, las sentencias del 31 de mayo y 29 de agosto de 2018 tienen efectos de cosa juzgada respecto del artículo 2 de la Resolución SSPD 20131300029415 del 1 de agosto de 2013 porque estudiaron los cargos propuestos de la demanda de la referencia y, con base en ellos, declararon la nulidad del acto administrativo acusado.

Por lo anterior, se declara probada la excepción de cosa juzgada y se declara terminado el proceso respecto de la pretensión de simple nulidad. 5. De otro lado, la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho debió ser conocida, en principio, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con base en las reglas de competencia correspondientes al factor de la cuantía. Se dice que en principio porque esta Sección admitió la demanda mediante auto del 28 de mayo de 2015 en el entendido que se estaban acumulando la pretensión de nulidad simple con la de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que el artículo 165 del CPACA dispone que debe conocer del asunto el juez de la simple nulidad.

Sin embargo, debido a que la excepción cosa juzgada impide continuar el proceso en cuanto a la pretensión de simple nulidad, ya no existe la acumulación de pretensiones y, por lo tanto, no existe justificación para que se tramite la nulidad y restablecimiento del derecho ante esta Corporación. Una interpretación en contrario permitiría que se pretermitiera una instancia, teniendo en cuenta que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso bajo examen es de doble instancia de acuerdo con los artículos 150 y 152 del CPACA. 6.

Por lo expuesto, el despacho resuelve: 6.1. Declarar la falta de competencia del Consejo de Estado respecto de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones antes expuestas. 6.2. Remitir el expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que tramite lo de su competencia respecto de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho.

Estas decisiones quedan notificadas en estrados. TRASLADO A LAS PARTES E INTERVINIENTES Demandante: Manifiesta estar de acuerdo con la decisión. Demandada: Manifiesta que no interpondrá recursos. Ministerio público: Manifiesta estar de acuerdo con la decisión. Firman en constancia de haber asistido a la presente audiencia, JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero de Estado SANTOS ALIRIO RODRÍGUEZ SIERRA Apoderado demandante MARCO ANDRÉS MENDOZA BARBOSA Apoderado demandado ANTONIO JOSÉ NÚÑEZ TRUJILLO Ministerio Público –Procurador Delegado No. 6º A la presente acta se anexa un CD que contiene la grabación de la diligencia.