ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO / SOLICITUD DE INAPLICACIÓN DE LA SANCIÓN IMPUESTA EN EL TRÁMITE INCIDENTAL POR DESACATO A LA ORDEN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Corresponde a la Sala determinar, (…) si en efecto fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia del señor [A.Q.R.], Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, con la determinación adoptada en la etapa del trámite del grado jurisdiccional de consulta, de sancionarlo con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, en el trámite del incidente de desacato propuesto por la señora [E.M.de R.] para lograr el cumplimiento del fallo de la acción de tutela de 15 de enero de 2019.
(…) La Sala, analizado el trámite del incidente de desacato, advierte que la única actuación procesal realizada en tiempo por el accionante consistió en radicar un memorial el 4 de marzo de 2019, acompañado de un documento que ya se había tenido en cuenta en el fallo de tutela, sin que, por lo demás, hubiera aportado otro soporte que respaldara el cumplimiento del fallo, tanto en el incidente de desacato como en el de la consulta.
(…) La Sala entonces encuentra forzoso concluir que en el trámite incidental cuestionado, que dio lugar a la imposición de la sanción de multa en sede de consulta, no se violaron garantías o derechos fundamentales que requieran la intervención del juez constitucional para su protección. (…) De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que las providencias proferidas el 1º de marzo de 2019 y el 14 del mismo mes y año por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, respectivamente, en el trámite del incidente de desacato y de la sanción consultada de la acción de tutela (…), no vulneraron los derechos fundamentales invocados, razón por la que se negará el amparo solicitado por el Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, [A.Q.R.].
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01605-00(AC) Actor: ALEJANDRO QUINTERO ROMERO, DIRECTOR FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Y JUZGADO 52 ADMINISTRATIVO DE BOGOTÁ 1.1.
La acción de tutela El señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, quien actúa a través de apoderado, promueve acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A y el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia. 1.
Pretensiones El señor Alejandro Quintero Romero solicita, en protección de sus derechos fundamentales, que se revoque la sanción impuesta en su calidad de Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda, y se deje sin efecto su cobro coactivo solicitado a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 1.2. Hechos de la solicitud El apoderado del accionante expone como hechos relevantes los siguientes: El 11 de diciembre de 2018, la señora Edelmira Merchán de Romero incoó acción de tutela en contra del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, con el objeto de que le fueran protegidos sus derechos fundamentales a la vivienda digna y de petición. El Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, en providencia de 15 de enero de 2019, amparó el derecho fundamental de petición de la señora Merchán, y ordenó a Fonvivienda informar con claridad «la fecha de vigencia del subsidio familiar de vivienda».
Fonvivienda el 6 de febrero de 2019, remitió respuesta de cumplimiento a la orden de tutela con oficio 2019EE0006070 al correo Jadmin52tb@cendoj.ramajudicial.gov.co, en el que señaló que «por un error involuntario [no se tuvieron] en cuenta las consideraciones del fallo de instancia». El Juzgado 52 Administrativo de Bogotá admitió el 14 de febrero de 2019 el incidente de desacato propuesto por la accionante y, el 1º de marzo de la misma anualidad, impuso al señor Alejandro Quintero Romero, Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, sanción consistente en multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, decisión que ordenó consultar ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El 13 de marzo de 2019, con radicado No. 2019EE001973, Fonvivienda solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante correo Scs01sb01- 2tadmincdm@notificacionesrj.gov, la revocatoria de la sanción impuesta por incumplimiento del fallo, informándole que se había proferido nueva respuesta a la señora Edelmira Merchán de Romero con radicado 2019EE19921, oportunidad ésta en la que se tuvieron en cuenta las consideraciones del fallo del Juez 52 Administrativo de Bogotá, en lo referente a la vigencia del subsidio familiar.
El 20 de marzo de 2019, le fue notificada a Fonvivienda la providencia proferida en consulta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que confirmó y modificó la sanción impuesta por desacato, pese a que se había solicitado su revocatoria por fallo cumplido dentro del trámite y «sin haberse proferido decisión de fondo».
Ese mismo día, solicitó al Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, la inaplicabilidad de la sanción tras haber cumplido la orden del fallo favorable a la señora Edelmira Merchán, informándole de la nueva respuesta dada y notificada personalmente a ella. El 9 de abril hogaño, el Juzgado 52 Administrativo informó a Fonvivienda de la remisión de la orden proferida por el Tribunal a la oficina de cobro coactivo del Consejo Superior de la Judicatura, a fin de dar cumplimiento a la sanción impuesta en el incidente de desacato.
Por razón de lo expuesto, se acudió a la acción de tutela como mecanismo transitorio con el fin de evitar un perjuicio irremediable, toda vez que, de iniciarse el cobro coactivo de la sanción impuesta al Director Ejecutivo de Fonvivienda, se desconocería el cumplimiento del fallo, hecho puesto de presente al Tribunal, lo cual redundaría en el cobro de una sanción inexigible, que debió ser revocada. 1.3.
Fundamentos jurídicos de la accionante Señala que se ha configurado una vulneración de los derechos fundamentales del señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, al ignorar el Tribunal tutelado la nueva respuesta ofrecida y notificada a la señora Edelmira Merchán, circunstancia que, a su juicio, daría lugar a la revocatoria de la sanción por el supuesto incumplimiento de la orden impartida en sede de tutela. 1.4.
Actuación Procesal La acción de tutela se admitió mediante auto de 22 de mayo de 2019, que ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A como demandados, y al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, como tercero interesado en el presente trámite constitucional, al haber obrado como demandado dentro de la acción de tutela, y el incidente de desacato con radicado 11001-33-422052-2018-00526- 00, ante el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá y bajo el radicado 11001-33- 42052-2018-00526-01, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, para que dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5.
Intervenciones 1.5.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, a través del magistrado Felipe Alirio Solarte Maya, rindió informe[1] y señaló que en el trámite de consulta, se revisaron todas las pruebas arrimadas al expediente para identificar la ausencia de responsabilidad alegada por la entidad demandada, sin hallar ninguna adecuada, pertinente o útil que desvirtuara el prolongado incumplimiento en que incurrió, objetiva y subjetivamente, el solicitante.
En razón a lo anterior, solicitó declarar improcedente el amparo reclamado, dado que no se probó la existencia de una vía de hecho, ni se cumplieron los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. 1.5.2. El Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, por intermedio de la juez Angélica Alexandra Sandoval Ávila[2], aduce que la solicitud de la revocatoria de la sanción impuesta fue presentada por el interesado una vez agotada su competencia -en el entendido que el superior profirió una decisión contraria a la pedida por el interesado- una vez agotada su competencia, circunstancia que le impedía pronunciarse al respecto.
Para corroborar su afirmación señala que para la fecha en que el accionante manifiesta haber pedido la revocatoria de la sanción -13 de marzo de 2019-, su despacho se había pronunciado sobre la imposición de la sanción mediante auto de 1º de marzo de la misma anualidad, y que, por su parte, el Tribunal había decidido la consulta el 14 de marzo y notificado dicha decisión el 20 de marzo (folio 11 cuaderno de consulta).
Agrega que su despacho recibió el expediente el 28 del mismo mes y año. Advierte además la señora Juez que al revisar el cuaderno de trámite de la consulta, constató que no obraba ningún memorial de solicitud de revocatoria con fecha 13 de marzo, y que, en los anexos de la notificación recibida, tampoco constaba prueba de que en efecto dicha solicitud se hubiere remitido.
Finalmente, sostiene que el accionante mencionó que había remitido un memorial el 20 de marzo de 2019, cuando el expediente aún se encontraba en el Tribunal, en el que solicitó la inaplicación de la sanción, por lo que -reitera-, la competencia para pronunciarse al respecto era del Tribunal y no de ese despacho. 1.5.3. La Coordinadora de procesos judiciales del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,[3] señala que conforme al Decreto 3571 de 2011, la información respecto a todos los temas de vivienda, ciudad y territorio es de competencia del Ministerio de Vivienda o en su defecto del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, razón por la cual ese Ministerio desbordaría el ámbito de su objeto, funciones y competencia al referirse a temas que no son de su competencia. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer del presente asunto de acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, que dispone: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, a la luz de los argumentos expuestos en el escrito de tutela, si en efecto fueron vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia del señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, con la determinación adoptada en la etapa del trámite del grado jurisdiccional de consulta, de sancionarlo con multa de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes, en el trámite del incidente de desacato propuesto por la señora Edelmira Merchán de Romero para lograr el cumplimiento del fallo de la acción de tutela de 15 de enero de 2019. 2.3.
Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela frente a decisiones de desacato La acción de tutela, como mecanismo de garantía constitucional, faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento basado en los principios de preferencia y sumariedad, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos determinados por la ley.
Dada su naturaleza subsidiaria, únicamente resulta procedente cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial o, teniéndolos, no se muestran ni idóneos ni eficaces para hacer efectiva la protección deprecada y la acción constitucional puede entonces sustituirlos como mecanismo transitorio. Frente a la procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven incidentes de desacato, la Corte Constitucional ha aceptado la posibilidad de impetrarla de forma excepcional, cuando: En el caso del desacato, opera la misma regla general de la improcedencia de la acción de tutela contra tutela, salvo que en el trámite de ellas se presente una vía de hecho, que afecte derechos constitucionalmente protegidos.
En estos excepcionales casos, el juez constitucional puede romper esta regla general y conceder la protección pedida. No sobra advertir que en este evento, no sólo debe existir debidamente probada la vía de hecho, sino que ésta debe enmarcarse dentro de los estrictos criterios que la jurisprudencia ha desarrollado al respecto[4]. Ha manifestado la Corte también que además de reunir las condiciones generales de procedibilidad de la acción de tutela y de las específicas para solicitar el amparo contra una providencia judicial, para que prospere la acción de tutela frente a una decisión de desacato, se requiere que el trámite incidental haya finalizado.
Por su parte, el juez constitucional que conoce de una tutela contra la providencia de desacato debe limitarse a estudiar (i) si el juez que decidió el incidente de desacato se ajustó a la orden de amparo proferida cuyo incumplimiento define; (ii) si respetó el debido proceso y (iii) si la sanción impuesta – si fuere el caso – no es arbitraria, sin que por otra parte pueda reabrir el debate o decidir sobre el fondo del asunto ya fallado en la tutela donde se produjo el incidente de desacato que se ataca, ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella.[5] 2.3.2.
Sobre el grado jurisdiccional de consulta de decisión que impone sanciones por desacato Del grado de consulta en el incidente de desacato El inciso final del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 establece que la sanción impuesta mediante el trámite incidental por el juez de tutela, será consultada al superior jerárquico con el propósito de que revise la actuación y decida dentro de los tres días siguientes si la deja en firme o no, sin que proceda recurso alguno contra dicha decisión. Ahora bien, el juez constitucional en la etapa de consulta debe analizar si la sanción impuesta en el incidente de desacato es la correcta y adecuada según las circunstancias específicas de cada caso, lo que implica verificar que no se haya violado la Constitución o a la ley, en especial el debido proceso.
En el evento en que el juez de consulta encuentre que no ha habido incumplimiento o responsabilidad subjetiva, no procede la sanción por desacato. Debido a que el Decreto 2591 de 1991 no estableció el procedimiento pertinente para dar trámite al grado jurisdiccional de consulta, la Corte Constitucional dispuso unos pasos a fin de evacuar las solicitudes de desacato y las consultas de las providencias sancionatorias, que esta Corporación acogió de la siguiente manera[6]: i) Identificar o individualizar previamente al funcionario público presuntamente responsable, con nombres y apellidos, ii) acreditar el ejercicio efectivo del cargo a la fecha de la notificación del fallo de tutela, iii) verificar la notificación del fallo al funcionario, iv) formular en concreto el cargo o acusación respectiva al funcionario llamado a cumplir el fallo de tutela, en respeto del derecho de defensa y del debido proceso, v) verificar el incumplimiento del fallo (responsabilidad objetiva) y, vi) establecer la conducta negligente en el incumplimiento (responsabilidad subjetiva).
A su vez, como la finalidad del desacato es hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales objeto de amparo, la Corte Constitucional ha admitido que, en ciertas circunstancias, el juez que conoce del grado jurisdiccional de consulta, adicione lo resuelto por el a quo a través de medidas complementarias o ajustes tendientes a asegurar el cumplimiento de las órdenes de tutela, siempre y cuando resulten conformes con la parte resolutiva de la sentencia de amparo. 2.4.
Hechos probados Al proceso se allegaron los siguientes documentos: Mediante providencia de 15 de enero de 2019, proferida por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, mediante la cual se ampara el derecho fundamental de petición a la señora Edelmira Merchán de Romero, y se ordena al Director Ejecutivo [o quien haga sus veces] del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda que conteste la solicitud elevada el 1º de noviembre de 2018, e informe con claridad: «i) la fecha de vigencia del subsidio familiar y ii) el procedimiento y documentos necesarios para poder realizar el trámite de movilización para el disfrute del subsidio familiar del cual fue beneficiario el hogar de la accionante» (folios 2 a 5 cuaderno de incidente de desacato).
En escrito de 31 de enero de 2019, suscrito por la señora Edelmira Merchán de Romero, mediante el cual informa al Juzgado 52 Administrativo de Bogotá el incumplimiento del fallo por parte de Fonvivienda (folio 1 cuaderno de incidente de desacato). Auto de 4 de febrero de 2019, a través del cual el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, solicita al señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, informar las acciones adelantadas para dar cumplimiento al fallo del 15 de enero de 2019 (folio 7 cuaderno incidente de desacato), decisión notificada el 5 del mismo mes y año a los correos[7]: i)notificacionesfonviv@minvivienda.gov.co, ii)notificaciones.juridica@prosperidadsocial.gov.co, iii)notificacionesjudiciales@minvivienda.gov.co Por auto de 14 de febrero de 2019 del Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, que admitió en incidente de desacato y le corrió traslado al Director de la entidad accionada, Alejandro Quintero Romero, para que dentro de los dos (2) días siguientes informara si había dado o no cumplimiento a lo dispuesto en el fallo de 15 de enero de 2019 (folio 12 y vuelto cuaderno de incidente de desacato).
El 1º de marzo de 2019 el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, al resolver el incidente de desacato promovido por la señora Edelmira Merchán de Romero, advirtió que «este Despacho en la sentencia de tutela referida y a lo largo del trámite incidental ordenó al Director de la accionada dar cumplimiento al fallo de tutela del 15 de enero de 2019, sin que hasta la fecha ello se haya efectuado, razón por la cual el Juzgado dispone imponer la sanción por desacato al mencionado funcionario según lo dispuesto en el [a]rtículo 52 del Decreto 2591 de 1991, consistente en multa de 1 SMLMV, sin perjuicio que la orden impartida sea cumplida a cabalidad»; en el numeral cuarto ordenó consultar la decisión al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (folios 21 a 25 cuaderno incidente de desacato).
El 4 de marzo de 2019, se notifica la sanción proferida en el incidente de desacato a través de correo electrónico (folios 25 y 26 cuaderno incidente de desacato). El mismo día, a través de correo electrónico el apoderado del Fonvivienda remite escrito dirigido al Juzgado 52 Administrativo, en el que informa que dicha entidad cumplió a cabalidad lo ordenado en el fallo tutelado y solicita se inaplique la sanción impuesta, para ello anexa el oficio 2018EE088047 de 1 de noviembre de 2018 (folios 29 a 35 cuaderno de incidente de desacato).
Mediante auto de 5 de marzo de 2019, el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, resuelve como recurso de reposición la anterior solicitud, señalando que la accionada informó a través de Oficio No. 2018EE088047 que procedió a contestar de fondo la petición de la parte actora cumpliendo de esa manera el fallo de tutela proferido el 15 de enero de 2019.
Al respecto, advierte el Juzgado que el contenido del oficio ya había sido valorado en el fallo de tutela del asunto y que con base en esa respuesta fue que se decidió amparar el derecho de petición de la parte actora por cuanto no se había informado con claridad la fecha de la vigencia del subsidio de familia y el trámite de movilización para el disfrute de ese subsidio (folio 37 y vuelto cuaderno incidente de desacato).
En providencia de 14 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que resolvió modificar el numeral segundo del auto proferido el 1º de marzo por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá y, en su lugar «IMPONER al mencionado funcionario [Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda], multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales deberán pagarse en la cuenta Rama Judicial –Multas y Rendimientos […] de conformidad con el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991» (folios 5 a 10 cuaderno consulta desacato).
El 20 de marzo de 2019, el Oficial Mayor de la Secretaría de la Sección Primera del Tribunal, a través de oficio No. CCCR 19-0218, devuelve al Juzgado 52 Administrativo el expediente contentivo de la acción de tutela y del incidente de desacato (folio 42 cuaderno incidente de desacato). Por memorial del 20 de marzo de 2019 [2019EE0023432], suscrito por el apoderado de Fonvivienda, dirigido al Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, solicitó la inaplicabilidad de la sanción por cumplimiento del fallo (folios 51 a 52 cuaderno incidente de desacato).
Mediante auto proferido del 8 de abril de 2019 por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, se dispuso remitir copia de lo pertinente al Consejo Superior de la Judicatura, oficina de cobro coactivo, a fin de que se dé cumplimiento a la sanción impuesta al señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda (folio 44 cuaderno incidente de desacato). 2.5.
Examen de procedencia de la acción de tutela El caso en estudio reviste suficiente relevancia constitucional, toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia. Se cumple el requisito de subsidiaridad dado que la decisión que se cuestiona hace referencia a la providencia proferida en grado jurisdiccional de consulta en un incidente de desacato por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en la acción de tutela 11001-03-42-052-2018-00526-00.
El requisito de inmediatez se observa, por cuanto la sentencia objeto de censura constitucional data del 14 de marzo de 2019 (folios 5 a 10 cuaderno de consulta desacato de tutela) y la presente acción de tutela se radicó en esta Corporación el 23 de abril de la misma anualidad (folio 72 cuaderno de tutela); es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta Corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.
En el caso se cuestiona que en el trámite del desacato y en la consulta se incurrió en un defecto procedimental absoluto al actuar los funcionarios al margen del procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico. La solicitud de tutela identifica razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se cuestiona la vulneración de derechos fundamentales en la sentencia enjuiciada.
El asunto no se refiere a una sentencia de tutela, toda vez que la decisión que se cuestiona se profirió dentro del trámite de un incidente de desacato y de la consulta surtida con ocasión de la sanción impuesta dentro del mismo. 2.7. Análisis de la Sala Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, solicita que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, por no haber revocado el auto que resolvió sancionarlo por desacato ante el incumplimiento del fallo proferido el 15 de enero de 2019, en el trámite de la acción de tutela interpuesta por la señora Edelmira Merchán de Romero contra esa entidad, y el cual presuntamente habría sido cumplido.
En el auto proferido el 1º de marzo de 2019 por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, por medio del cual se decidió el incidente de desacato, ese despacho evidenció que «mediante providencia del 4 de febrero de 2019 (fl.17) el Juzgado requirió a la entidad para que procediera a informar si ya había dado cumplimiento al fallo de tutela del asunto, sin que dicho sujeto procesal se manifestara al respecto», y que «al no existir prueba del cumplimiento del fallo de tutela, este Juzgado procede a decidir de fondo el presente incidente de desacato», en el cual resuelve declarar incurso en desacato al Director del Fondo Nacional de Vivienda, Alejandro Quintero Romero y, en consecuencia, imponerle multa de un (1) SMLMV.
Surtida la consulta conforme al artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia de 14 de marzo de 2019[8], concluyó que una vez efectuadas las correspondientes notificaciones al accionado, se observa que «el funcionario obligado no ha atendido la orden judicial, y en este sentido debe decirse que la entidad que direcciona nunca se preocupó por prestar su colaboración activa y darle cumplimiento al fallo de tutela, además que al haber aportado el mismo documento que en primera instancia ya fue valorado, demuestra su falta de interés en pro del cumplimiento de la sentencia»; más adelante señala que «lo cierto es que con los documentos visibles a folios 30 a 35, se demuestra que de manera desleal se intenta demostrar el cumplimiento con documentos ya analizados por el Juzgado y sin argumentos válidos, lo que claramente ha continuado con la afectación de los derechos fundamentales de la señora Edelmira Merchán de Romero», en virtud de lo cual, modifica la sanción impuesta, en el sentido de imponer multa de dos (2) SMLMV.
Por su parte, el accionante señala que las autoridades tuteladas desconocieron que cumplió el fallo de tutela proferido el 15 de enero de 2019 al darle respuesta a la petición elevada por la señora Edelmira Merchán de Romero, que fue objeto de amparo; por consiguiente, considera que se está haciendo exigible el cobro de una sanción que no debió ser confirmada sino revocada.
Pues bien, considerando en su integridad el acervo probatorio, así como los fundamentos de hecho y de derecho expuestos por las autoridades judiciales cuestionadas, la Sala no encuentra probado ningún reparo constitucional a sus actuaciones y decisiones, por las razones que pasan a explicarse. Como se comprueba en el acápite de hechos probados, el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá, al recibir el 31 de enero la solicitud de desacato procedió, a través de auto de 4 de febrero de 2019[9], a requerir al Director del Fondo Nacional de Vivienda, Alejandro Quintero Romero, con el fin de que informara las acciones adelantadas para dar cumplimiento a la tutela; posteriormente, en providencia de 14 de febrero[10], mediante la cual admitió el incidente de desacato, se corrió traslado a la entidad accionada (numeral segundo) con el fin de verificar el cumplimiento de la orden impartida; y, finalmente, mediante el auto de 21 del mismo mes y año[11] que dio apertura a la etapa probatoria, en el numeral tercero, se ordenó oficiar al Director de la entidad para que se pronunciara sobre el acatamiento de la orden impartida en el fallo de tutela de 15 de enero de 2019.
El mismo despacho[12] el 1º de marzo de 2019, al decidir el incidente de desacato advierte que, a pesar de los requerimientos hechos al señor Alejandro Quintero Romero, Director de la entidad accionante, este no se manifestó al respecto, razón por la cual, al no existir prueba del cumplimiento del fallo de tutela, procedió a sancionarlo con multa de un (1) SMLMV.
Es de advertir que si bien el apoderado de Fonvivienda remitió el 4 de marzo de 2019[13] solicitud de inaplicación de la sanción impuesta al «cumpl[ir] a cabalidad lo ordenado por el fallador como se demuestra en la documentación adjunta», el Juzgado toma dicho escrito como un recurso de reposición y concluye que el documento[14] con el que supuestamente la entidad cumplió con lo ordenado, se remite a un escrito que había sido valorado en sede de tutela, y es el mismo que sirvió de base para amparar el derecho de petición por cuanto no se informó con claridad «la fecha de la vigencia del subsidio familiar y el trámite de movilización para el disfrute de ese subsidio».
Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, al desatar el grado jurisdiccional de consulta en providencia de 14 de marzo de 2019, advierte que «el despacho del Magistrado Ponente no recibió ningún documento en el cual el Fondo Nacional de Vivienda informe las gestiones realizadas para dar cumplimiento a la sentencia judicial», razón por la cual constata que efectivamente el funcionario obligado no atendió la orden judicial, y en ese sentido «debe decirse que la entidad que direcciona nunca se preocupó por prestar su colaboración activa y darle cumplimiento al fallo de tutela, además de aportar el mismo documentos que en primera instancia ya fueron valorados, lo que demuestra la falta de interés en pro del cumplimiento de la sentencia», razones por las cuales decidió aumentar la sanción impuesta a dos (2) SMLMV.
La entidad accionante refiere que el 20 de marzo de 2019, solicita al Juzgado 52 Administrativo de Bogotá la inaplicabilidad de la sanción modificada y confirmada por el Tribunal tutelado, al haberse proferido nueva respuesta mediante oficio 2019EE0019921 [de 12 de marzo de 2019], la cual fue notificada personalmente a la señora Edelmira Merchán. La Sala, analizado el trámite del incidente de desacato, advierte que la única actuación procesal realizada en tiempo por el accionante consistió en radicar un memorial el 4 de marzo de 2019, acompañado de un documento que ya se había tenido en cuenta en el fallo de tutela, sin que, por lo demás, hubiera aportado otro soporte que respaldara el cumplimiento del fallo, tanto en el incidente de desacato como en el de la consulta.
Ahora bien, el ordenamiento jurídico establece términos procesales, mediante los cuales la ley, o en su caso el juez, autorizado por ella, se fijan las oportunidades concedidas a las partes y/o a los intervinientes para dar cumplimiento y ejecutar las etapas o actuaciones que deben adelantar dentro del proceso. En el presente caso se está en presencia, de una oportunidad procesal inexcusable que fue inobservada por el aquí accionante, y es conveniente resaltar que las cargas procesales que ha debido cumplir fueron sistemáticamente desatendidas, tal y como lo advirtieron las autoridades tuteladas.
De todo lo anterior, queda suficientemente establecido que el señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda -Fonvivienda hizo caso omiso de la oportunidad procesal obligatoria para intervenir en el trámite incidental, -cumplir en tiempo la orden impartida en sede de tutela-, y dejó precluir las oportunidades que la ley procedimental le proporcionaba, en particular la de haber informado en tiempo y dentro de la actuación respectiva, el cumplimiento de las órdenes impartidas en el fallo de tutela de 15 de enero de 2019.
Así las cosas, es pertinente reiterar que los términos señalados para adelantar los procesos y órdenes judiciales son perentorios e improrrogables y la inobservancia de estos acarrea siempre una consecuencia jurídica, y cuando las cargas impuestas se cumplen extemporáneamente, pueden conllevar a la imposición de las sanciones correspondientes.
Resulta oportuno destacar que la Corte Constitucional tiene establecido que en desarrollo del trámite del incidente de desacato y de la consulta de la sanción en él impuesta, el peticionario debe cumplir con los siguientes requisitos, que se echan de menos en el presente caso: Que (i) los argumentos en el trámite del incidente de desacato y en la acción de tutela contra éste han de ser coherentes y no pueden contradecirse;
(ii) no le es dado presentar asuntos nuevos pues el momento procesal para argumentarlos es en el mismo incidente de desacato; y (iii) no puede pedir o presentar pruebas que no fueron originalmente solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental y que el juez no estaba obligado a practicar oficiosamente.[15] La Sala entonces encuentra forzoso concluir que en el trámite incidental cuestionado, que dio lugar a la imposición de la sanción de multa en sede de consulta, no se violaron garantías o derechos fundamentales que requieran la intervención del juez constitucional para su protección. Finalmente, en el caso concreto, la Sala no encuentra probados los factores de urgencia, gravedad, inminencia e impostergabilidad para que se pueda excepcionar el cumplimiento de los requisitos generales y utilizar la tutela como mecanismo transitorio, a efectos de evitar un perjuicio irremediable que amenace los derechos fundamentales del accionante y que haga necesaria la intervención urgente del juez constitucional. 3 Conclusión De acuerdo con los argumentos expuestos, la Sala concluye que las providencias proferidas el 1º de marzo de 2019 y el 14 del mismo mes y año por el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, respectivamente, en el trámite del incidente de desacato y de la sanción consultada de la acción de tutela 1101-13-34-2052.2018-00526-00-, no vulneraron los derechos fundamentales invocados, razón por la que se negará el amparo solicitado por el Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, Alejandro Quintero Romero.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla Se niega el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de defensa y de acceso a la administración de justicia invocados por el señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda –Fonvivienda, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia. En caso de no ser impugnada la presente decisión, dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, debe remitirse el expediente a la honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.
La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS ----------------------- [1] Folios 138 a 140 cuaderno de tutela. [2] Folios 142 a 143 cuaderno de tutela. [3] Folio 148 y vuelto cuaderno de tutela. [4] Corte Constitucional, Sentencia T-533 de 2003 M. P. Alfredo Beltrán Sierra. [5] Ibídem. [6] Sección Segunda – Subsección A, C. P. Luis Rafael Vergara Quintero, consulta de desacato del 20 de octubre de 2011, expediente 25000-23-15-000- 2011-01739-01, y consulta de desacato del 3 de febrero de 2010 radicación 25000 23 15 000 2009 01556 01. [7] Folios 8 y 9 cuaderno incidente de desacato. [8] Folios 5 a 10 cuaderno de consulta de desacato. [9] Folio 7 cuaderno de incidente de desacato. [10] Folio 12 y vuelto cuaderno de incidente de desacato. [11] Folio 15 cuaderno de incidente de desacato. [12] Folios 21 a 24 cuaderno de incidente de desacato. [13] Folios 29 a 35 cuaderno de incidente de desacato. [14] Correo electrónico de 4 de marzo de 2019 en el que anexa: i) Oficio 2019EE001008 dirigido a la señora Edelmira Merchán de Romero, en el que en el señor Alejandro Quintero Romero, Director del Fondo Nacional de Vivienda manifiesta dar «CUMPLIMIENTO AL FALLO ACCIÓN DE TUTELA -PETICIÓN»; ii) Oficio 2018EE0088047, dirigido a la señora Edelmira Merchán de Romero, en que la Coordinadora del Grupo atención al Usuario y Archivo, le informa los «Requisitos desembolso Subsidio Familiar de Vivienda». [15] En la acción de tutela no es admisible alegar cuestiones que debieron haber sido debatidas en el desacato o circunstancias nuevas que no fueron manifestadas en su momento y menos solicitar la práctica de pruebas no pedidas durante el trámite incidental.
Esto en atención a que -se reitera- la tutela no es un mecanismo alternativo de los procesos judiciales ni puede ser utilizada para remediar falencias del actor durante el trámite del proceso ordinario. Sentencia T-1113 de 2005 M. P. Jaime Córdoba Triviño.