IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ [L]a Sala precisa que la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez porque el auto del 24 de octubre de 2017 fue notificado por estado el 27 de octubre de ese año y el presente mecanismo fue interpuesto el 22 de marzo de 2019, es decir, luego de 1 año y 4 meses después, lo cual desvirtúa la urgencia y necesidad de intervención del juez de tutela.
(…) En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales del demandante.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01223-01(AC) Actor: EMPRESA DE SERVICIOS TEMPORALES RED EMPLEO DEL CARIBE S.A.S. - REDECARIBE S.A.S. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado de la demandante contra la sentencia del 9 de mayo de 2019, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la actora.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones La Empresa de Servicios Temporales Red Empleo del Caribe S.A.S - REDECARIBE S.A.S. - mediante apoderado, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como al principio de seguridad jurídica.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “TUTELAR, los derechos fundamentales al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DEBIDO PROCESO Y AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA. DECLARAR que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA violó los artículos 229 y 29 de la Constitución Política y uno de sus principios.
ORDENA R al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA que se pronuncie de fondo sobre las excepciones de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones, teniendo en cuenta el precedente judicial, en particular la sentencia C-1154 de 2008, de la Honorable Corte Constitucional y la del H. Consejo de Estado SALA PLENA citada por la Sección Segunda – Subsección B en providencia del 21 de julio del año 2017.
ORDENA R al JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA, valorar la prueba documental aportada por la parte ejecutante (extractos bancarios) para determinar si efectivamente se está utilizando la cuenta maestra para uso exclusivo de recursos SGP o para blindar recursos de libre destinación, de naturaleza embargable.”[1] 2. Hechos Se advierten como hechos relevantes, los siguientes: El 30 de octubre de 2012 la Empresa de Servicios Temporales Red Empleo del Caribe S.A.S. (en adelante REDECARIBE S.A.S.) celebró el contrato de prestación de servicios Nº 040 con la E.S.E. Hospital la Candelaria (El Banco – Magdalena), cuyo objeto social era el suministro de personal en misión para la prestación de servicios asistenciales, administrativos y generales en la entidad.
El 15 de abril de 2015, REDECARIBE S.A.S. presentó demanda ejecutiva en contra la E.S.E. Hospital La Candelaria, con el fin de obtener el pago de las sumas de dinero adeudadas como consecuencia de la ejecución del contrato Nº 040. En ese proceso y por escrito separado solicitó el embargo y secuestro de los dineros del demandado que estuvieran depositados en diferentes entidades financieras.
El conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, que, en auto del 30 de julio de 2015, libró mandamiento de pago y el 26 de noviembre de la citada anualidad decretó el embargo de los dineros de libre destinación depositados en las cuentas corrientes, de ahorros y cualquier otro título bancario o financiero que estuviera a nombre del hospital.
En audiencia del 20 de mayo de 2016, el juzgado dictó sentencia y ordenó seguir adelantes con la ejecución. Esa providencia quedó en firme ante la inasistencia del apoderado de la entidad demandada. Sin embargo, en escrito radicado el 27 de marzo de 2017, el apoderado judicial del hospital presentó incidente de desembargo, en el que afirmó que los recursos embargados en el Banco GNB Sudameris, hacen parte del Sistema General de Participaciones, toda vez que es una cuenta maestra que posee la E.S.E. sobre la cual resulta improcedente la medida cautelar librada por el despacho judicial.
El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, en auto del 6 de abril de 2017, accedió a la solicitud de desembargo de los dineros consignados en la cuenta del Banco GNB Sudameris, al encontrar acreditado que en ella se encontraban depositados dineros del Sistema General de Participaciones, según constaba en la certificación expedida por el Ministerio de Salud.
El apoderado judicial de la sociedad demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra el auto que dispuso el levantamiento del embargo. Previo traslado a la parte ejecutada, el juzgado negó por improcedente la reposición y concedió el recurso de apelación. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en auto del 24 de octubre de 2017, confirmó la decisión. Al estudiar las excepciones de embargabilidad de recursos públicos concluyó que las sumas reclamadas en el proceso ejecutivo correspondían a prestaciones económicas derivadas de un contrato de prestación de servicios, que lo excluyen de las causales de excepción establecidas.
Una vez ejecutoriado el auto que dispuso obedecer y cumplir lo dispuesto por el tribunal, el juzgado de conocimiento, mediante proveído del 14 de noviembre de 2017, ordenó la devolución de los títulos de depósito judicial que correspondían a recursos del Sistema General de Participaciones. El apoderado judicial de la parte actora solicitó que se ordenara el embargo de los dineros de libre destinación y los que se encontraran en el rubro de conciliaciones y sentencias judiciales e insistió en el decreto de las medidas cautelares previamente solicitadas en relación con entidades financieras que manejan recursos del Sistema General de Participaciones, oportunidad en la que cuestionó las providencias proferidas por el juzgado y por el Tribunal Administrativo del Magdalena que decretaron el levantamiento del embargo en relación con estos últimos.
En providencia del 4 de diciembre de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta negó el embargo de los dineros destinados al pago de conciliaciones y sentencias judiciales, decisión que sustentó en el parágrafo 2º del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, en virtud del cual éstos recursos son inembargables y la orden de embargo de los mismos constituye falta disciplinaria.
Sobre la insistencia en el decreto de embargo de los recursos consignados en el Banco GNB Sudameris, puso de presente que en el proceso se habían dictado decisiones debidamente ejecutoriadas de primera y segunda instancia que habían decretado el levantamiento del embargo y que, por tanto, no era posible realizar un nuevo pronunciamiento sobre ese punto y que el peticionario debía estarse a lo expuesto en los autos del 6 de abril y 24 de octubre de 2017.
Finalmente, decretó el embargo de los dineros adeudados al hospital por varias entidades e inició incidente de incumplimiento en relación con otras a las cuales se les había impartido la orden de embargo. Contra las decisiones desfavorables contenidas en el auto interlocutorio referido, la parte actora interpuso recursos de reposición y en subsidio de apelación, insistiendo nuevamente en el embargo de los dineros consignados en la cuenta de la que es titular el hospital demandado en el Banco GNB Sudameris, afirmando que “la insistencia de la solicitud es jurisprudencial”, haciendo referencia para ello en las subreglas creadas por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado para la procedencia excepcional de los embargos de recursos del Sistema General de Participaciones.
Mediante proveído del 19 de abril de 2018, el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta negó por improcedente el recurso de reposición y concedió, en el efecto devolutivo, el de apelación. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia del 16 de noviembre de 2018, confirmó la decisión, por considerar que se trataba de un aspecto que ya había sido resuelto en el proceso y que el artículo 594 del Código General del Proceso establece la inembargabilidad de esos recursos. 3.
Argumentos de la tutela Según la parte demandante, la autoridad judicial incurrió en desconocimiento del precedente judicial pues omitió la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, contenida en el fallo de tutela del 8 de febrero de 2018 con ponencia de la Magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto, en la que se reconoció que el Código General del Proceso no desconoce las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos del presupuesto general de la Nación. Indicó que dicha omisión del Tribunal vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia “ya que no existe una decisión de fondo acerca del estudio de la excepción de inembargabilidad para el caso concreto, pues existe una sentencia ejecutoriada que ordena el pago de un contrato que garantizó la prestación del servicio en la E.S.E.”, además adujo que la falta de pago del contrato no le ha permitido a los médicos y trabajadores que suministró a la entidad disfrutar el pago de salarios y prestaciones sociales.
Recalcó que la E.S.E. demandada tiene irregularidades en el manejo de la cuenta del Banco GNB Sudameris embargada dado que en la misma recibían toda clase de recursos. Finalmente se refirió a las excepciones al principio de inembargabilidad al que se refiere la sentencia C-1154 de 2008, dictada por la Corte Constitucional y a pronunciamientos del Consejo de Estado sobre la materia considerando que se está impidiendo el pago de las sumas de dinero adeudadas, sin justificación alguna. 4.
Oposiciones La Magistrada del Tribunal Administrativo del Magdalena Maribel Mendoza Jiménez, en calidad de ponente de las decisiones de segunda instancia censuradas, informó que el trámite dado a los recursos de apelación interpuestos por la parte actora, no violó las garantías fundamentales pues las decisiones proferidas estaban acorde a las normas aplicables.
Además afirmó que en el presente caso no concurren los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales razón por la que debe prevalecer el principio de autonomía e independencia judicial. El Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta remitió el expediente en préstamo pero no se pronunció sobre los hechos de la presente solicitud de amparo. 5.
Intervenciones El apoderado del Banco GNB Sudameris indicó el trámite impartido por dicha entidad a las órdenes de embargo y posterior desembargo de las sumas de dinero que la E.S.E. demandada maneja en la institución y adjuntó copia de los documentos que sustentan las transacciones realizadas. La E.S.E Hospital La Candelaria de El Banco Magdalena no se pronunció. 6.
Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 9 de mayo de 2019, declaró improcedente la acción de tutela formulada por la empresa REDECARIBE S.A.S., al considerar que la solicitud de amparo no cumple el requisito de inmediatez toda vez que la pretensión de la demandante es dejar sin efecto 5 providencias proferidas en el trámite del proceso ejecutivo, sin embargo, pese a que las dos primeras son las que superan el termino de 1 año de haber sido proferidas, las demás providencias que se pretenden dejar sin efectos no pueden ser estudiadas de forma independiente de las primeras, por cuanto en éstas se resolvió una solicitud de insistencia en relación con la procedencia de los embargos sobre recursos del Sistema General de Participaciones, aspecto que había sido resuelto en el proceso en providencias ejecutoriadas, sobre las cuales se consideró que no concurría el requisito de inmediatez. 7.
Impugnación El apoderado de la empresa demandante impugnó la anterior decisión para lo cual reiteró los argumentos planteados en el escrito inicial y afirmó que en el caso concreto se surtieron dos etapas y, por tanto, existieron dos pronunciamientos diferentes unidos por una solicitud de cumplimiento de lo sugerido en el primer auto del tribunal que a su juicio no negó la medida cautelar, tan solo la condicionó razón por la que deben evaluarselas las providencias en conjunto y en esa medida el ultimo pronunciamiento es el unico que puede ser objeto de la acción de tutela.
Adujo que con la decisión del 16 de noviembre de 2018 el tribunal no dejó otro camino que acudir al juez constitucional pues fueron negadas todas las opciones de ejecución de la medida cautelar. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional[2], para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales[3] y específicas[4] de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Caso concreto De entrada la Sala anticipa que tal como lo afirmó el a quo, la acción de tutela de la referencia no procede por incumplimiento del requisito de inmediatez, como se pasa a explicar.
La parte demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Magdalena. Al respecto, se precisa que la inconformidad de la empresa REDECARIBE S.A.S. se concreta en el levantamiento de la medida cautelar ordenada en el proceso ejecutivo en razón de la inembargabilidad sobre los recursos del Sistema General de Participaciones La Sala advierte que la solicitud de amparo carece del requisito de inmediatez que la caracteriza, porque el cuestionamiento del actor se dirige contra las siguientes decisiones: 1) Auto del 6 de abril de 2017, dictado por el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, que ordenó el desembargo de los dineros consignados en la cuenta del Banco GNB Sudameris, distinguida con el número 970100002860. 2) Auto del 24 de octubre de 2017, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión. 3) Auto interlocutorio del 4 de diciembre de 2017, en el que el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta negó el embargo de los dineros destinados al pago de conciliaciones y sentencias judiciales, así como la insistencia en el decreto de embargo de los recursos consignados en el Banco GNB Sudameris, por considerar que existían en el proceso decisiones ejecutoriadas de primera y segunda instancia que habían decretado el levantamiento del embargo sobre la cuenta, de tal manera que el demandante debía estarse a lo resuelto en las providencias del 6 de abril y 24 de octubre de 2017. 4) Auto del 19 de abril de 2018, en el que el Juzgado Séptimo Administrativo de Santa Marta, negó por improcedente el recurso de reposición y concedió, en el efecto devolutivo el de apelación. 5) Auto del 16 de noviembre de 2018 resolvió la apelación que confirmó la decisión del 4 de diciembre de 2017, por considerar que se trataba de un asunto previamente resuelto en el proceso y que el artículo 594 del Código General del Proceso establece la inembargabilidad de esos recursos.
En lo que tiene que ver con las providencias del 6 de abril de 2017 y del 24 de octubre del mismo año, en las que se resolvió de fondo el levantamiento de las medidas cautelares de embargo (asunto que hoy pretende controvertir la parte actora por vía de la presente acción de tutela), la Sala precisa que la acción de tutela no cumple el requisito de inmediatez porque el auto del 24 de octubre de 2017 fue notificado por estado el 27 de octubre de ese año y el presente mecanismo fue interpuesto el 22 de marzo de 2019, es decir, luego de 1 año y 4 meses después, lo cual desvirtúa la urgencia y necesidad de intervención del juez de tutela.
Para esta Sección, por regla general, el plazo razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales es de seis meses, contado a partir de la fecha de notificación del proveído acusado. Lo anterior, en atención a la naturaleza del acto jurisdiccional, a los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios contra aquellos, al derecho a la tutela judicial efectiva y a la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
En relación con la inmediatez, la Corte Constitucional ha señalado en diversas oportunidades que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la demanda[5], en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros afectados.
Lo anterior no implica un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. La inmediatez es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que se tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, es que se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que para determinar si la acción de tutela ha sido oportuna y se ha cumplido el requisito de inmediatez, deben tenerse en cuenta, en cada caso concreto, los siguientes aspectos: (i) si existe un motivo válido para la inactividad del accionante, (ii) si la inactividad injustificada podría causar la lesión de derechos fundamentales de terceros de llegarse a adoptar una decisión en sede de tutela, y (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados.
En cuanto a las demás decisiones judiciales cuestionadas, es decir, las dictadas el 4 de diciembre de 2017 y 16 de noviembre de 2018, podría afirmarse que la acción de tutela cumple el requisito de inmediatez. Sin embargo, la Sala destaca que no puede estudiar esas providencias de manera independiente a las dictadas antes por las autoridades judiciales demandadas en el proceso ejecutivo interpuesto por la actora porque ambas resolvieron la solicitud de insistencia de la demandante en relación con la procedencia de los embargos sobre recursos del Sistema General de Participaciones que ya había sido resuelto tanto por el juzgado como por el tribunal con las providencias del 6 de abril de 2017 y del 24 de octubre del mismo año. En efecto, ambas autoridades judiciales precisaron que se trataba de un asunto que había sido objeto de pronunciamiento y que, por ende, no había lugar a estudiar de nuevo la solicitud.
Justamente, la parte actora en la impugnación alega que la inmediatez debe contarse desde la última de las providencias proferida por el tribunal demandado, argumento que, como se vio, no es de recibo porque dicha procidencia resolvió una solicitud que ya había sido objeto de pronunciamiento por el juez natural. Lo anterior se evidencia de los argumentos de la parte actora, pues los mismos están dirigidos a cuestionar las providencias que levantaron los embargos que pesaban sobre la cuenta del Banco GNB Sudameris.
En virtud de lo anterior, es claro para la Sala que no es procedente el estudio de la solicitud de tutela porque no cumple con el requisito de inmediatez, pues en este caso el periodo transcurrido entre la fecha de la actuación judicial demandada y la radicación de la demanda de tutela desvirtúa la urgencia y necesidad de que se protejan los derechos fundamentales del demandante.
Además es necesario aclarar que en el escrito de tutela no se manifestó motivo alguno que justificara la tardanza para interponer este mecanismo constitucional razón por la que no se encuentra justificada la demora y en ese entendido no quedo demostrado la ocasión de un perjuicio irremediable que haga procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio.
Razón por la que la Sala confirmará el fallo de 9 de mayo de 2019, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. CONFIRMAR la providencia del 9 de mayo de 2019, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 2.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual Revisión. 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección Ausente con excusa STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Folios 1 y 2 del expediente de tutela. [2] La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) [3] Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. [4] La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. [5] Corte Constitucional. Sentencia T- 123 de 2007