11001-03-15-000-2018-03838-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala observa que lo pretendido por esta vía es que el juez constitucional estudie de fondo un asunto que ya fue resuelto a través del mecanismo judicial previsto por el ordenamiento jurídico para desatar este tipo de controversias y cuestionado en dos oportunidades mediante la acción de tutela sin que se haya accedido a lo pedido, de manera que la solicitud de amparo está dirigida a reabrir un debate judicial decidido; por tal razón, el requisito de relevancia constitucional no se cumple.

(…) [L]a presente acción constitucional es improcedente puesto que no se superó el requisito de relevancia constitucional, además de que la petición de amparo está dirigida a reabrir un debate que ya hizo tránsito a cosa juzgada, de modo que será confirmada la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta de esta Corporación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03838-01(AC) Actor: JORGE JAMES LÓPEZ CASTILLO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTROS La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de tutela del 2 de mayo de 2019, proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación, que declaró improcedente el amparo solicitado. 1.- SÍNTESIS DEL CASO El señor Jorge James López Castillo promovió acción de tutela contra la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Risaralda, el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira y la UGPP, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, dignidad humana, igualdad, seguridad social y al mínimo vital, para lo cual formuló las siguientes pretensiones[1]: “[…] Primero: Que se tutele los derechos fundamentales al debido proceso, al principio de favorabilidad en materia laboral, a la dignidad humana y a la irrenunciabilidad de los derechos laborales, derecho a la igualdad, derecho a la Seguridad Social, mínimo vital.

Segundo: que se ordene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, reconozca la pensión de jubilación del señor JORGE JAMES LOPEZ CASTILLO, (…), conforme al régimen especial del Inpec. Tercero: Que se ordene su liquidación conforme a la ley 32 de 1986 en su artículo 96 y con los factores salariales a tener en cuenta para ser liquidada la pensión, en los términos del artículo 114 de la ley 32/86 al decreto 407 de 1994 en su artículo 185, artículos 2, 3, 4, 6, 11, 13,14 del decreto 446 de 1994 artículo 45 del decreto 1045 de 1978 y artículo 73 del decreto 1848 de 1969 Cuarto: Que la pensión sea reconocida con efectos fiscales desde el 26 de abril de 2005 fecho (sic) de retiro definitivo del Inpec. […]”.

(Negrillas en el escrito de tutela)

2. SITUACIÓN FÁCTICA El actor informó que ingresó a trabajar al Ejército Nacional el 1 de agosto de 1982 hasta el 31 de enero de 1984 y laboró con el INPEC en el cargo de dragoneante desde el 1 de agosto de 1986 hasta el 25 de abril de 2005, de manera que su tiempo de servicios con el Estado fue de 20 años, 2 meses y 20 días. Explicó que nació el 24 de septiembre de 1965 y por Resolución nro. 2302 del 26 de abril de 2005 fue retirado del INPEC, por lo que el 2 de junio de 2006 solicitó, por primera vez, a la extinta CAJANAL, el reconocimiento de la pensión especial de vejez de que trata el “(…) artículo 96 de la ley 32 de 1986, por haber cumplido 20 años de servicio (…)”; sin embargo, la citada entidad, a través de la Resolución nro. 56476 del 27 de octubre de 2006, despachó desfavorablemente la petición. Indicó que la UGPP, mediante la Resolución nro.

RDP033197 del 30 de octubre de 2014, negó por segunda vez el reconocimiento de la pensión de vejez, decisión que fue confirmada por la Resolución nro. RDP003584 del 29 de enero de 2015, aduciendo que el fundamento de los precitados actos administrativos es que “( ) no es posible computar tiempo de servicio en las fuerzas militares para reconocimiento de la pensión (…)”.

Manifestó que “(…) la entidad accionada le ha concedido el derecho pensional a todo el personal de guardia del Inpec que ha cumplido los 20 años de servicios (sic) se le ha concedido el derecho a la pensión sin tener en cuenta el régimen de transición del artículo 36 de la ley 100/93 (…)”, por lo que estimó se está violando su derecho a la igualdad.

Sostuvo que promovió demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicación nro. 66001 2331 001 2009 00095 00, la cual correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Risaralda que, en sentencia del 23 de junio de 2011, accedió a las pretensiones; no obstante, la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación, en providencia del 28 de junio de 2012, la revocó. Señaló que contra la precitada decisión ha interpuesto dos acciones de tutela, las cuales han negado la solicitud de amparo, y existe un hecho nuevo que motiva la presente acción constitucional consistente en “(…) la declaratoria de cosa juzgada en el nuevo proceso administrativo por el Juzgado 06 Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda (…)”.

En este orden, expuso que el 27 de marzo de 2015 radicó una nueva demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de la cual conoció el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira, radicación nro. 66001 3333 006 2015 00082 00, que en proveído del 12 de abril de 2018 dio por terminado el proceso al existir cosa juzgada, decisión que fue confirmada el 27 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Por último, argumentó que “(…) los despachos judiciales actuaron de manera exegeta a la norma 303 del C.G.P., desconociendo que sobre el asunto que motivó el fallo negándome las pretensiones, hubo cambio de posición sobre un caso idéntico (…)”.

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 12 de octubre de 2018 en la Secretaría General de esta Corporación[2]. 3.2. En proveído del 18 de octubre de 2018[3] los señores Consejeros Milton Chaves García, Stella Jeannette Carvajal Basto y Jorge Octavio Ramírez Ramírez manifestaron impedimento para conocer de la acción de tutela, toda vez que como integrantes de la Sección Cuarta de esta Corporación suscribieron la providencia del 25 de mayo de 2017, proferida en primera instancia dentro de la tutela radicada bajo el nro. 11001 0315 000 2017 00537 00, la cual fue interpuesta por el aquí accionante contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, señalando que presenta identidad de objeto y causa petendi con la tutela de la referencia. 3.3.

Por auto del 14 de noviembre de 2018 el señor Consejo de Estado Julio Roberto Piza Rodríguez, declaró infundado el impedimento por considerar[4]: “[…] En efecto, de las providencias que el demandante identificó como cuestionadas, se advierte que ninguna fue dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, sino que fueron proferidas en procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral promovidos contra la UGPP.

En la presente tutela no se está cuestionando la sentencia de tutela de la Sección Cuarta. Si bien los mencionados magistrados suscribieron la sentencia del 25 de mayo de 2017, en el proceso de tutela nro. 2017 – 00537 -00, lo cierto es que la identidad de objeto y de causa petendi a que aluden en el impedimento, es la cuestión que justamente debe resolverse en la sentencia para determinar si es o no temeraria la conducta del señor López Castillo.

Es más, el despacho advierte que en la demanda el actor invoca un hecho nuevo para justificar la presentación de la tutela, en el sentido de que ahora cuestiona también la providencia del proceso ordinario, que declaró cosa juzgada respecto de la pretensión de reconocimiento de la pensión especial de vejez de que trata el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.

En definitiva, el hecho de que el juez de tutela haya resuelto otras solicitudes de amparo presentadas por la misma persona no constituye la causal recusación del numeral 6º del artículo 56 de la Ley 906 de 2004 ni afecta per se la independencia e imparcialidad para decidir nuevas demandas, en especial, cuando el actor alega que existe un hecho nuevo que justifica la nueva acción de tutela […]”. 3.4.

Previo a decidir sobre la admisión de la acción de tutela, el despacho sustanciador, mediante auto del 26 de noviembre de 2018, requirió al accionante para que indicara con la mayor claridad posible, la autoridad judicial o entidad demandada y las pretensiones de la solicitud de amparo[5]. 3.5. En memorial remitido, por correo electrónico, el 3 de diciembre de 2018, el interesado precisó[6]: “[…] Los demandados en la presente acción de tutela, son el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Y EL JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA, quienes bajo el radicado nro. 66001 3333 006 2015 00082 00, declararon probada la excepción de la cosa juzgada.

La pretensión de esta acción de tutela, consiste en que se amparen mis derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social, mínimo vital, dignidad humana y a la igualdad frente a la ley y que como consecuencia de ello, se revoquen las sentencia proferidas por los accionados bajo el radicado 66001 3333 006 2015 00082 00, teniendo en cuenta que no existe cosa juzgada, y teniendo en cuenta que los demandados no tuvieron en cuenta los efectos de la sentencia C 651 de 2015, y que como consecuencia de lo anterior, se ordene emitir sentencia de fondo […]”. 3.6.

En proveído del 11 de diciembre de 2018[7] fue admitida la acción de tutela y se dispuso notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda, al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a la UGPP, como tercera interesada en el resultado del proceso[8]. Igualmente se ordenó oficiar al citado Tribunal y al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira, para que allegaran, en calidad de préstamo, el expediente radicado con el nro. 66001 3333 006 2015 00082 00, el cual fue remitido en medio digital por el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira[9]. 3.7.

El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP rindió informe en oportunidad[10] solicitando se rechace de plano la petición de amparo, por cuanto el accionante ya había presentado una acción de tutela por los mismos hechos y pretensiones, así como declarar improcedente la protección de los derechos fundamentales invocados, con fundamento en lo siguiente: Alegó que el actor está incurriendo en una actuación temeraria por cuanto ya había presentado dos acciones de tutela por los mismos hechos y pretensiones ante el Consejo de Estado que corresponden a los radicados nro. 2012 -02097 y 2017 – 00537, las cuales fueron resueltas de manera desfavorable.

Razonó que en el presente caso no se configura ninguno de los requisitos generales ni específicos para que procede la acción de tutela, dado que las autoridades judiciales accionadas “(…) no desconocieron las normas de rango legal o infra legal aplicables al caso para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación, ni las aplicó indebidamente o le dio una interpretación errada, por el contrario, esa decisión se fundó en los preceptos legales relacionados con el tema y en la jurisprudencia tanto del máximo organismo de la jurisdicción contencioso administrativo como de la Corte Constitucional (…)”. 3.8.

La Magistrada ponente de la decisión cuestionada presentó informe dentro del término concedido[11], solicitando rechazar por improcedente o denegar el amparo de los derechos fundamentales invocados en consideración a que la providencia en reparo no adolece de vicio alguno, ya que el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó la excepción de cosa juzgada declarada por el a quo en cuanto encontró que existía identidad de objeto y causa entre la decisión judicial anterior y la demanda instaurada por el aquí accionante; así lo explicó: “[…] El señor Jorge James López Castillo (…) formuló nueva petición de reconocimiento pensional que dio lugar a los actos administrativos enjuiciados en el proceso en el cual se declaró la cosa juzgada, esto es, las Resoluciones nro.

RDP 033197 del 30 de octubre de 2014 y RDP 003584 del 29 de enero de 2015, negativas de la solicitud de reconocimiento pensional, que versaban sobre idéntico asunto ya decidido judicialmente, pues si bien los actos administrativos demandados eran diferentes, unos y otros apuntan al reconocimiento pensional en el régimen especial […]”. 4.- EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de mayo de 2019, dispuso lo siguiente[12]: “[…] Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por Jorge James López Castillo, por las razones expuestas en esta providencia […]”.

Para llegar a dicha conclusión analizó que el actor, en la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que originó la decisión aquí cuestionada, no expuso que estaba presentando una segunda demanda y, por consiguiente, tampoco los argumentos que a su juicio habilitaban un nuevo estudio sobre la negativa del reconocimiento de la pensión de vejez.

Adujo que, por el contrario, en el proceso ordinario el señor López Castillo hizo referencia al trámite de la solicitud pensional que adelantó ante la UGPP y dio lugar a la expedición de las Resoluciones nro. RDP 033197 del 30 de octubre de 2014 y RDP 003584 del 29 de enero de 2016, a través de las cuales se negó la solicitud de reconocimiento pensional en consideración a que el interesado no cumplía con el mínimo de cotizaciones establecidas en el Decreto 2090 de 2003[13], por lo que “(…) el cargo de nulidad se sustentó en el desconocimiento de la Ley 32 de 1986 que establece el requisito de tiempo de servicio para acceder al reconocimiento pensional, el cual a juicio de la parte demandante, debía analizarse en armonía con lo establecido en la Ley 48 de 1933, que fija la obligación de incluir en el cómputo de semanas el tiempo de servicio militar obligatorio (…)”.

Señaló que en la sentencia de primera instancia el Juzgado Sexto Administrativo de Pereira encontró probada la excepción de cosa juzgada por estar acreditado la identidad de partes, causa y objeto con la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida anteriormente; en consecuencia, el accionante interpuso recurso de apelación alegando que no estaba configurada toda vez que no se reunían los tres requisitos previstos por el artículo 303 del Código General del Proceso, aduciendo que no existe identidad de objeto en tanto la primera demanda atacó el acto administrativo producto del silencio administrativo de Cajanal y la segunda actos administrativos expresos.

Por lo anterior, concluyó que el actor en la acción de tutela puso de presente nuevos argumentos para controvertir la decisión que declaró probada la excepción de cosa juzgada, los cuales debieron ser expuestos ante el juez ordinario en las etapas procesales correspondientes; sin embargo, no lo hizo, de modo que“(…) efectuar un estudio de fondo de los reproches expuestos en la solicitud de amparo implicaría reabrir el debate ya superado por el juez natural de la controversia y abordar un nuevo estudio frente a la excepción de cosa juzgada en el marco del nuevo argumento propuesto por el actor, esto es, la posibilidad de que la expedición de la sentencia C – 651 de 2015 constituya o no un hecho nuevo que habilite un nuevo estudio de fondo (…) actuación que desconocería el carácter residual y subsidiario de la acción de tutela (…)”.

5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN 5.1. Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora lo impugnó, con fundamento en lo siguiente[14]: Adujo que en el caso concreto la acción de tutela sí es procedente por ser el único medio de defensa judicial con el que cuenta para acceder al derecho fundamental a la pensión, de manera que no se trata de una instancia adicional sino la única.

Sostuvo que la petición de amparo “(…) no iba dirigida a que se resolviera el tema de cosa juzgada, pues revivir el proceso era prolongar mi sufrimiento y el de mi familia ya que implicaría partir de la audiencia inicial del proceso en el Juzgado Sexto Administrativo (…)”. Explicó que “(…) mediante oficio del 26 de noviembre de 2018, el despacho hizo un requerimiento en el sentido de aclarar a quien se demandaba y las pretensiones, y atendiendo mi respuesta ligera el despacho resolvió la tutela por el camino más corto tomando como demando al Tribunal Administrativo de Risaralda por el tema de la cosa juzgada; sin embargo se evidencia claramente que el escrito de tutela inicial fue lo suficientemente claro en que se demandaba con la Acción Constitucional era la UGPP, pero claro era necesario por lealtad hacer referencia a todo lo ocurrido con mi caso desde el año 2005 desde las distintas reclamaciones administrativas hasta las judiciales vía ordinaria y por vía de tutela (…)”.

Arguyó que “(…) se me ha venido violando de manera sistemática mis derechos fundamentales por parte del ESTADO COLOMBIANO desde el fondo de pensión Cajanal – Ugpp y de igual forma por parte del poder judicial que no ha habido un funcionario, un juez o un magistrado que haya estudiado a fondo mi caso (…)”. 5.2. Por auto del 16 de mayo de 2019 se concedió la impugnación interpuesta[15] y la misma fue asignada por acta de reparto el 27 adiado[16]. 6.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

6.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN Esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,[17] en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,[18] el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017[19], así como con fundamento en lo señalado por el artículo 13 del Acuerdo nro.080 del 12 de marzo de 2019[20], proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 6.2.

HECHOS RELEVANTES: En el caso concreto se encuentra acreditado[21]: 6.2.1. En el Proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 66001 2331 001 2009 00095 00: El actor promovió demanda bajo el citado medio de control en contra de CAJANAL, para lo cual formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que se declare que se produjo u operó el silencio administrativo negativo respecto de la solicitud de revisión pensional, ante la negativa de un reconocimiento pensional, según régimen especial del INPEC, computando el tiempo de servicio militar obligatorio ante CAJANAL, respecto de la solicitud del 21 de noviembre de 2008. 2.

Que se declare la nulidad del acto ficto o presunto que deviene negativo ante el silencio de la Caja Nacional de Previsión Social de resolver en término la petición del 21 de noviembre de 2008. 3. Como consecuencia de las anteriores declaraciones y a título de restablecimiento del derecho condenase a la Caja Nacional de Previsión Social a reconocer, liquidar y pagar la pensión de jubilación según régimen especial del INPEC, al señor Jorge James López Castillo, computando el tiempo de servicio militar obligatorio y calculado con todos los factores de salario devengados en el último año, lo que asciende a un total de $1.121.345. 18, con los respectivos ajustes de la Ley 100 de 1993 […]”.

La Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, en sentencia del 23 de junio de 2011, accedió a las pretensiones de la demanda. La entidad demandada interpuso recurso de apelación y la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación, en sentencia del 28 de junio de 2012, la revocó, al considerar: “[…] Las pruebas allegadas al proceso acreditan que el demandante prestó sus servicios como Guardián y Dragoneante del INPEC desde el 1 de agosto 1986 hasta el 26 de abril de 2005 para un tiempo total de servicio de 18 años, 8 meses y 20 días.

Al tiempo anterior deberá sumarse el prestado durante el servicio militar obligatorio atendiendo lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 48 de 1993 (…) Al sumar los tiempos de servicio laborados en el INPEC con el prestado en el servicio militar obligatorio el actor reúne 20 años, 2 meses y 20 días por lo que, en principio, reúne el requisito de tiempo de servicios que exige el artículo 96 de la Ley 32 de 1986.

A pesar de lo anterior, observa la Sala que no le es aplicable el régimen especial de los empleados del INPEC contenido en la Ley 32 de 1986 porque el requisito de tiempo de servicios lo completó con posterioridad al 28 de julio de 2003, es decir que no acreditó que se hayan “cubierto las cotizaciones correspondientes” antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003 y por tanto no gozaban de los beneficios del régimen de transición y mucho menos de un derecho adquirido.

Lo anterior resulta evidente si se tiene en cuenta que el Acto Legislativo 01 de 2005 tuvo como objetivo principal garantizar los derechos adquiridos de aquellas personas que para esa fecha acreditaban los requisitos pensionales contenidos en regímenes especiales vigentes hasta ese momento. (…) Luego de realizar un análisis sistemático de las normas que regulan la materia concluye la Sala que el Acto Legislativo 01 de 2005 no mantienen el régimen especial de pensiones contenido en la Ley 32 de 1986 para todas aquellas personas que se hubieren vinculado al Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional del INPEC antes de la entrada en vigencia del Decreto 2090 ocurrida el 28 de julio de 2003, porque sólo se mantiene para quienes tenían un derecho adquirido a esa fecha, es decir, que hubieren “cubierto las cotizaciones correspondientes”.

Entender que el régimen especial se mantendría a todos los miembros del Cuerpo de Custodia y Vigilancia vinculados antes del 28 de julio de 2003 implicaría mantener el régimen por 20 años a favor de personas que se hubieren vinculado un día antes de su entrada en vigencia a pesar de que no están dentro del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 […]”.

En contra de la precitada decisión el señor López Castillo interpuso acción de tutela[22], de la cual conoció en primera instancia la Sección Cuarta de esta Corporación que en sentencia del 24 de enero de 2013 negó la solicitud de amparo deprecada y en providencia del 28 de agosto de 2013 la Sección Quinta la confirmó. El interesado pidió por segunda vez la protección de sus derechos fundamentales aduciendo que “(…) la presente solicitud de amparo se sustenta en un hecho nuevo o sobreviniente, como lo es la sentencia C-651 de 2015 (…)”; la acción de tutela[23] correspondió en reparto a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que en proveído del 25 de mayo de 2017 la declaró improcedente por cuanto encontró configurada la conducta temeraria del accionante; sin embargo, la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia del 27 de julio de 2017, resolvió: “[…]

PRIMERO: Modifícase la sentencia del veinticinco (25) de mayo de dos mil diecisiete (2017), proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia por temeridad y, en su lugar, declárase la cosa juzgada, de acuerdo con la parte motiva de esta providencia […]”. 6.2.2. En el expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 66001 3333 006 2015 00082 00: El señor López Castillo solicitó el 10 de julio de 2014 el reconocimiento y pago de una pensión de vejez ante la UGPP, la cual se negó por Resolución nro.

RDP 033197 del 30 de octubre de 2014, decisión que fue confirmada por el acto administrativo RDP 003584 del 29 de enero de 2015. El actor, por conducto de apoderado judicial, promovió demanda bajo el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho pretendiendo la nulidad de los precitados actos administrativos. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pereira que en audiencia inicial del 12 de abril de 2018 declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada, al encontrar reunidos los elementos para su configuración, así: “[…] i) Existe plena identidad de partes en ambas demandas, toda vez que tanto en el sub judice como en el proceso adelantado ante el Tribunal Administrativo de Risaralda obraba como demandante el señor Jorge James López Castillo y la entidad accionada era la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. – CAJANAL – hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-. ii) Se presenta plena identidad de causa, por cuanto la pretensión se sustenta en el reconocimiento de la pensión de jubilación del señor Jorge James López Castillo, se acredita el mismo tiempo de servicios: al Ministerio de Defensa como Soldado Infante de Marina del 1 de agosto de 1982 al 31 de enero de 1984 y al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario del 1 de agosto de 1986 hasta el 25 de abril de 2005, se fundamenta en los mismos hechos e iguales presupuestos normativos considerados como violados por los actos enjuiciados. iii) Existe identidad de objeto, pues si bien se pretende la nulidad de actos administrativos diferentes, el fin último perseguido en ambos procesos es el reconocimiento de la pensión de jubilación en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores devengados durante el último año de servicios (2004 -2005), de conformidad con el régimen excepcional del INPEC y teniendo en cuenta para el cómputo final el tiempo durante el cual prestó su servicio militar […]”.

La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda en proveído del 27 de junio de 2018 la confirmó, al considerar: “[…] Entretanto, de las copias de la demanda y las sentencias proferidas dentro del proceso radicado con el nro. 66001 2331 000 2009 00095 01 aportado al expediente del caso en estudio, se observa fallo de segunda instancia proferido por la subsección “B”, de la Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por medio del cual se revoca la decisión de primera instancia y se niegan las pretensiones de la demanda, por no haber sido acreditados los requisitos necesarios para ser beneficiario del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

A partir de tal fallo, el señor Jorge James López Castillo presentó nueva petición de reconocimiento pensional y consecuencialmente se han emitido las Resoluciones nro. RDP 033197 del 30 de octubre de 2014 y RDP 003584 del 29 de enero de 2015, objeto de la presente demanda, en cuanto negativas de la solicitud de reconocimiento pensional, de tal forma que es posible predicar identidad de objeto y causa en ambas controversias, pues si bien los actos administrativos demandados difieren, todos ellos redundan en la negativa de la solicitud del peticionario, que consecuentemente determina la finalidad y motivo del ejercicio de los medios de control presentados en ambas oportunidades, que apuntan al reconocimiento pensional en el régimen especial.

Tal objetivo es el que enmarca la identidad del asunto planteado en sede administrativa y judicial, que no el número o fecha de la actuación administrativa, ni su carácter ficto o expreso, con mayor razón si se tiene en consideración la oportunidad que de manera ilimitada le asiste al administrado para solicitar nuevamente las prestaciones de orden laboral a las cuales considera tener derecho, lo que por modo alguno da lugar a considerar que cada pronunciamiento hace referencia a un asunto distinto […]”.

6.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, la Sala confirmará el fallo impugnado teniendo en cuenta lo siguiente: El requisito de relevancia constitucional comporta dos aspectos: el primero, que de la carga argumentativa expuesta por el actor se concluya una eventual vulneración de derechos fundamentales; y el segundo, que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a inconformidades respecto de la mera legalidad de la decisión cuestionada o sobre aspectos que comporten la discrecionalidad judicial y que no involucren derechos fundamentales; en este sentido la Sala Plena de esta Corporación ha señalado[24]: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)”[25]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”[26]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios[27].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional[28].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional […]”. (La Sala destaca) En el presente asunto, la discusión planteada en sede de tutela gira en torno a inconformidades respecto de la decisión cuestionada que no involucran derechos fundamentales del accionante, pues lo que solicitó a través de esta acción fue: “(…) que se ordene a LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP reconozca la pensión de jubilación del señor JORGE JAMES LÓPEZ CASTILLO (…), conforme al régimen especial del INPEC (…) y que se ordene su liquidación conforme a la ley 32 de 1986 en su artículo 96 y con los factores salariales a tener en cuenta para ser liquidada la pensión, en los términos del artículo 114 de la ley 32/86 (…)”[29].

En tal sentido, la Sala observa que lo pretendido por esta vía es que el juez constitucional estudie de fondo un asunto que ya fue resuelto a través del mecanismo judicial previsto por el ordenamiento jurídico para desatar este tipo de controversias y cuestionado en dos oportunidades mediante la acción de tutela sin que se haya accedido a lo pedido, de manera que la solicitud de amparo está dirigida a reabrir un debate judicial decidido; por tal razón, el requisito de relevancia constitucional no se cumple.

Como consecuencia |demandada liquidar la | | |de las anteriores |pensión teniendo en | | |declaraciones y a |cuenta los factores | | |título de |sobre los cuales | | |restablecimiento del |devengó el demandante | | |derecho condenase a la|(…)”. | | |Caja Nacional de | | | |Previsión Social a |(se destaca) | | |reconocer, liquidar y | | | |pagar la pensión de | | | |jubilación según | | | |régimen especial del | | | |INPEC, al señor Jorge | | | |James López Castillo, | | | |computando el tiempo | | | |de servicio militar | | | |obligatorio y | | | |calculado con todos | | | |los factores de | | | |salario devengados en | | | |el último año, lo que | | | |asciende a un total de| | | |$1.121.345. 18, con | | | |los respectivos | | | |ajustes de la Ley 100 | | | |de 1993 (…)”. | | | | | | | |(se destaca) | | | | | | En este orden de análisis, aunque en los procesos de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovidos por el actor se solicita la nulidad de actos administrativos diferentes, también se observa que el problema jurídico a resolver en ambos se circunscribe a determinar si al señor López Castillo se le debe reconocer y pagar una pensión de jubilación de conformidad con el régimen especial de los empleados del INPEC., pretensión que ya fue resuelta de manera desfavorable por la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación en providencia del 28 de junio de 2012, por considerar que el señor López Castillo, pese a que reunía los requisitos de tiempo exigidos por el artículo 96 de la Ley 32 de 1986, no le era aplicable el régimen especial de la precitada norma, dado que el tiempo de servicio lo completó con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 2090 de 2003.

Corolario de lo analizado, la presente acción constitucional es improcedente puesto que no se superó el requisito de relevancia constitucional, además de que la petición de amparo está dirigida a reabrir un debate que ya hizo tránsito a cosa juzgada, de modo que será confirmada la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta de esta Corporación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 2 de mayo de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, acorde con los motivos analizados en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Magistrada HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado Magistrado ----------------------- [1] Folio 8 del cuaderno de la acción de tutela. [2] Folio 9 del cuaderno de la acción de tutela. [3] Folio 12 del cuaderno de la acción de tutela. [4] Folios 14 y 15 del cuaderno de la acción de tutela. [5] Folio 21 del cuaderno de la acción de tutela. [6] Folio 24 a 26 del cuaderno de la acción de tutela. [7] Folio 28 del cuaderno de la acción de tutela. [8] Esta orden se cumplió en la fecha del 19 de diciembre de 2018 según consta de folios 29 a 34. [9] Folio 85 y 86 del cuaderno de la acción de tutela. [10] Folio 35 a 53 del cuaderno de la acción de tutela. [11] Folio 74 a 78 del cuaderno de la acción de tutela. [12] Folio 88 a 92 del cuaderno de la acción de tutela. [13] “Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades”. [14] Folios 99 a 101 del cuaderno de la acción tutela. [15] Folio 103 del cuaderno de la acción de tutela. [16] Folio 411 del cuaderno de la acción de tutela. [17]El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRÁMITE DE LA IMPUGNACIÓN. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente.

El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato.

Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. […]” [18] Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2. [19] “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” [20] Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial nro. 50913. [21] Lo que se desprende del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el nro. 66001 3333 752 2015 00082 00. [22] Expediente de tutela radicado bajo el nro. 11001-03-15-000-2012-02097- 01. [23] Expediente de tutela radicado bajo el nro. 11001-03-15-000-2017-00537- 01. [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [25] Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo. [26] Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [27] Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005. [28] En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales. [29] Folio 8 del cuaderno de la acción de tutela. [30] Folio 3 del cuaderno de la acción de tutela.