ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN - Artículo 20 Ley 797 de 2003 / ABUSO DEL DERECHO - No configuración / RETROACTIVO PENSIONAL / DEFECTO SUSTANTIVO - Por no aplicación de la disposición normativa sobre prescripción trienal Corresponde a esta Sala determinar si existió o no, vulneración a los derechos fundamentales de la entidad accionante, con ocasión a la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la decisión del a quo de reconocer y pagar una pensión gracia a favor del señor [D.M.L.C.].

(…) [E]n el caso concreto, la UGPP cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz para proteger sus derechos, específicamente el recurso extraordinario de revisión. [A su vez, este medio] resulta ser eficaz para perseguir la protección de los derechos que se depreca. (…) [En relación con la aplicación del fenómeno de prescripción trienal para el pago del retroactivo pensional,] [r]evisado el caso concreto, a la luz de los preceptos normativos sobre la prescripción trienal de mesadas pensionales, se advierte en la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, el juez natural de la causa omitió considerar que el reclamo presentado por el señor [L.C.] el 21 de marzo de 2002, interrumpió la prescripción por 3 años, esto es, hasta el 21 de marzo de 2005, sin que para esa fecha hubiese sido presentada la respectiva demanda ante el juez de lo contencioso administrativo, motivo por el cual no podría sacar provecho de dicha interrupción. (…) Bajo este contexto, los efectos fiscales del reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor de León Castro serían desde el 19 de diciembre de 2009, y no desde el 11 de abril de 2001, como lo señaló el Juzgado 6 Administrativo de Montería y lo confirmó el Tribunal Administrativo de Córdoba.

En ese orden de ideas, resulta claro que se estructuró el defecto sustantivo, comoquiera que el ad quem en sede ordinaria omitió dar aplicación a las normas sobre la prescripción trienal de las mesadas pensionales y, en consecuencia, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre los demás defectos invocados, esto es, el desconocimiento del precedente y la decisión sin motivación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02183-00(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, DOMINGO MANUEL DE LEÓN CASTRO Y OTROS Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el Tribunal Administrativo de Córdoba.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo. 1.2. Hechos. 1.3. Fundamentos de la vulneración. 1.4. Actuaciones procesales relevantes. 1. Solicitud de amparo[1] 1. La UGPP instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al considerar que, en la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, dictada por la autoridad judicial accionada, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No. 23001-33- 33-006-2014-00030-01, se configuraron los defectos (1) sustantivo, (2) de desconocimiento del precedente y (3) de decisión sin motivación. A título de amparo constitucional, la entidad accionante solicitó (se trascribe)[2]: “Primero. Conforme a lo anterior, solicitó de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, configuración de una vía de hecho por defecto material y sustantivo y decisión sin motivación, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el régimen jurídico de la pensión gracia y ordenar el reconocimiento pensional a un docente que no acreditó en debida forma la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, así como la no aplicación de la prescripción trienal.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a. Sírvase dejar SIN EFECTOS la sentencia proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN, del 07 DE NOVIEMBRE DE 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado No. 23001-33-33-006-2014-00030-01 b. Consecuentemente se sirva ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN, dictar nueva sentencia ajustada a derecho REVOCANDO el fallo de primera instancia Tercero. De manera subsidiaria: a. En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias atacadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA SALA TERCERA DE DECISIÓN, de fecha 07 de Noviembre de 2018, proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 23-001-33- 33-006-2014-00030-01 hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela.” 2.

Asimismo, se presentó una solicitud de medida provisional, (se trascribe)[3]: “Para el presente caso, esta unidad solicita como medida provisional Urgente que se ordene la suspensión del cumplimiento de la sentencia de 07 de noviembre de 2018 en cuanto a la aplicación de la efectividad sin aplicación de la prescripción trienal, hasta tanto se resuelva la presente actuación constitucional para evitar que se paguen valores a los que el señor DE LEON CASTRO no tiene derecho, en el entendido que si la entidad da cumplimiento de forma íntegra a la sentencia controvertida en caso de que no prospere esta acción tutelar sea imposible recuperar los dineros pagados por el principio de buena fe que amparara al señor DOMINGO DE LEON CASTRO” 2.

Hechos 3. Los hechos relevantes que sustentan la acción de tutela de la referencia son los siguientes: 4. 1) El 21 de marzo de 2002, el señor Domingo Manuel de León Castro solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) el reconocimiento y pago de una pensión gracia a su favor. Petición que fue resuelta de forma negativa, mediante la Resolución 21910 de 6 de agosto de 2002, confirmada, a través de las Resoluciones 34561 de 31 de diciembre de 2002 y 2381 de 19 de marzo de 2004, en sede de reposición y apelación, respectivamente. 5. 2) El 25 de septiembre de 2008, el señor de León Castro presentó una nueva solicitud con la misma pretensión, la cual fue negada a través de la Resolución 4485 de 3 de febrero de 2009. 6. 3) El 6 de noviembre de 2009, el accionante radicó una tercera solicitud, la cual fue resuelta de forma desfavorable mediante Resolución PAP 17493 de 12 de octubre de 2010. 7. 4) Finalmente, el 19 de diciembre de 2012, el señor de León Castro presentó una última solicitud para el reconocimiento y pago de aquella prestación, que fue resuelta mediante Auto ADP 4501 de 3 de abril de 2013, en la que se señaló que la entidad se abstenía de emitir pronunciamiento y archivaba la solicitud, toda vez que ya había sido resuelta la misma solicitud previamente y fueron aportados los mismos documentos que ya reposan en el expediente administrativo. 8. 5) Inconforme con estas decisiones administrativas, el accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (23/01/2014); proceso al que le correspondió la radicación No. 23001-33-33-006-2014-00030-00. 9. 6) El Juzgado 6 Administrativo de Montería, mediante Sentencia de 13 de julio de 2017, en primera instancia, declaró la nulidad de las Resoluciones 21910 de 6 de agosto de 2002, 34561 de 31 de diciembre de 2002, 2381 de 19 de marzo de 2004, 4485 de 3 de febrero de 2009 y PAP 17493 de 12 de octubre de 2010, que habían negado el reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor de León Castro y reconoció aquella prestación, sin aplicar la prescripción trienal de las mesadas pensionales. 10. 7) El Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó de decisión del Juzgado, a través de Sentencia de 7 de noviembre de 2018. 3.

Fundamentos de la vulneración 11. Según la entidad accionante, el amparo solicitado es procedente toda vez que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de esa acción constitucional. Asimismo, adujo que el único medio de defensa judicial eficaz e inmediato para dejar sin efectos la providencia enjuiciada era la acción de tutela, ya que, pese a que existe el recurso extraordinario de revisión, su trámite no admite el decreto de medias provisionales tendientes a conjurar el perjuicio irremediable derivado de la orden judicial, como lo es reconocer y pagar una pensión gracia (y su respectivo retroactivo) sin el lleno de los requisitos legales, con la que se afecta de manera concatenada los recursos del sistema pensional. 12.

Argumentó que, en la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, proceso No. 23001-33-33-006-2014-00030-01, se configuró un defecto sustantivo porque el Tribunal Administrativo de Córdoba (1) hizo una indebida interpretación de las disposiciones de normativas sobre la pensión gracia (Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933), reconociendo tal prestación a un docente que no cumplió con el requisito de vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y (2) no dio aplicación al fenómeno de la prescripción trienal de las mesadas pensionales. 13.

Indicó que el ad quem en sede ordinaria desconoció el precedente contenido en las Sentencias C-072 de 1994, C-230 de 1998, C-198 de 1999, C-624 de 2003, C-916 de 2010, T-098 de 2005, T-932 de 2008, T-213 de 2013 y T-456 de 2013 de la Corte Constitucional, sobre la prescripción trienal. 14. Manifestó asimismo que, se trató de una decisión sin motivación, comoquiera que no realizó un análisis de fondo sobre la aplicación de la prescripción. 15.

Consideró que, de conformidad con la Sentencias SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional, en el caso concreto se configuró un abuso palmario del derecho, pues a partir de la indebida interpretación de las normas sobre la pensión gracia y el desconocimiento el precedente constitucional vinculante sobre la materia, se concedió de forma irregular dicha prestación en detrimento del erario, con un retroactivo injustificado. 16.

Con fundamento en lo anterior, la entidad accionante invocó como causales específicas: (1) defecto sustantivo, (2) desconocimiento del precedente, y (3) decisión sin motivación. 4. Actuaciones procesales relevantes 1. Admisión de la demanda y decreto de medida provisional[4] 17. Mediante Auto de 27 de mayo de 2019, el despacho sustanciador resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte accionada al Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado 6 Administrativo de Montería, y (3) vincular, en calidad de tercero interesado, al señor Domingo Manuel de León Castro. 18.

En la misma providencia, (4) se accedió a la solicitud de medida provisional de suspender los efectos de la sentencia enjuiciada, bajo los siguientes argumentos (se trascribe): “24. Dicho lo anterior, la Sala concluye: 25. (1) En el caso concreto la Sentencia enjuiciada se encuentra ejecutoriada, 26. (2) En ella, se ordenó el reconocimiento de una pensión gracia, sin tener en cuenta la prescripción trienal prevista en la ley, y, en consecuencia, estableció su pago desde el 19 de abril de 2001. 27.

(3) De acuerdo con los fundamentos de esta providencia, y con las pruebas hasta ahora aportadas, en virtud de la prescripción trienal, los efectos fiscales debían concederse, a partir del 19 de diciembre de 2009. 28. (4) Existe una urgencia que habilita la suspensión de la Sentencia enjuiciada, como quiera que de no hacerlo, la UGPP debe proceder a cumplir la orden judicial y, en consecuencia, podría, prima facie, pagarle al actor una suma a la que no tiene derecho de acuerdo con el ordenamiento jurídico y que, en virtud de la presunción de buena fe, prevista en el art. 164 del CPACA, no habría lugar a reintegrar. 29.

(5) Lo expuesto, en un escenario constitucional significa que es posible, que de no decretar la medida provisional, la amenaza actual, al derecho al debido proceso y al acceso efectivo de administración de justicia de la accionante se concrete en una vulneración. 30. (6) En consecuencia, resulta procedente decretar la medida provisional consistente en suspender los efectos de la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, por medio de la cual se confirmó el reconocimiento de una pensión gracia en favor del señor Domingo de León Castro a partir del 19 de abril de 2001. 31.

Finalmente, debe dejarse claro que la presente decisión, que se fundamenta en la necesidad de evitar una vulneración a los derechos fundamentales de la UGPP que se ven seriamente amenazados por el cumplimiento de una orden judicial, no significa un prejuzgamiento y mucho menos, condiciona la decisión final, que deberá ser adoptada en la respectiva Sentencia que resuelva la solicitud de tutela, teniendo en cuenta para ello, los informes y pruebas que se recauden.” 2.

Intervenciones[5] 19. El señor Domingo Manuel de León Castro[6], por conducto de apoderado judicial, se opuso a la solicitud de amparo por considerar que (1) no se cumplen con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, y (2) no existió violación alguna a los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, debido proceso y defensa de la entidad accionante, derivado de la configuración de una vía de hecho.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Cuestión preliminar. 2.3. Problema jurídico. 2.4. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6. Conclusiones. 1. Competencia 20.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2. Cuestión preliminar 21. La Sala estima pertinente precisar que de la lectura integral de escrito de tutela se advierte que en él se engloban 2 solicitudes de amparo; la primera, relacionada con el cumplimiento o no de los requisitos legales para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del señor de León Castro y, la segunda, sobre falta de aplicación del fenómeno de prescripción trienal de las mesadas pensionales. 22.

Bajo ese contexto, en el presente caso se estudiará de forma paralela cada uno de los amparos solicitados, tanto en la verificación de requisitos generales, como en la de causales especificas (si y solo si, superan las primeras). 3. Problema jurídico 23. Corresponde a esta Sala determinar si existió o no, vulneración a los derechos fundamentales de la entidad accionante, con ocasión a la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la decisión del a quo de reconocer y pagar una pensión gracia a favor del señor Domingo Manuel de León Castro. 24.

Para tal fin, deberá (1) comprobarse si están configurados o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá (2) establecerse si se estructuraron o no los defectos alegados. 4. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[7] 1.

Frente al tema del cumplimiento o no de los requisitos legales para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia 25. En el sub examine, no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, toda vez que[8]: 26. A pesar de que la Sentencia que ahora se enjuicia fue proferida dentro del trámite de segunda instancia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de naturaleza laboral, respecto de la cual no existen recursos ordinarios que permitan a la entidad accionante procurar la defensa de sus derechos, la Sala estima pertinente detenerse en el estudio del requisito de subsidiariedad, ya que, a priori, se logra entrever que, en el caso concreto, la UGPP cuenta con otro medio de defensa idóneo y eficaz para proteger sus derechos, específicamente el recurso extraordinario de revisión, pudiendo ello generar eventualmente que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia[9]. 27.

Para arribar a esa conclusión, en primer lugar, debe tenerse en cuenta que, la entidad accionante pretende que por vía de la acción de tutela se deje sin efectos la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, por medio de la cual se confirmó, en apelación, la decisión del Juzgado 6 Administrativo de Montería de declarar la nulidad de las Resoluciones 21910 de 6 de agosto de 2002, 34561 de 31 de diciembre de 2002, 2381 de 19 de marzo de 2003, 4485 de 3 de febrero de 2009 y PAP 17493 de 12 de octubre de 2010 y, ordenó a la UGPP reconocer y pagar una pensión gracia a favor del señor Domingo Manuel de León Castro. 28.

Bajo ese contexto, resulta necesario recordar que, en la Sentencia SU- 427 de 2016, la Corte Constitucional indicó que en el ordenamiento jurídico vigente, se prevé el recurso extraordinario de revisión (artículo 20 de la Ley 797 de 2003[10]), un mecanismo judicial que permite la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho.

En esa oportunidad, la Corte concluyó (se trascribe): "[…] ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”.

(Negrilla fuera del texto) 29. Asimismo, debe señalarse que la expresión “en principio” fue explicada más adelante por esa Corporación, cuando agregó que, en casos de graves cuestionamientos jurídicos frente al fallo judicial, en donde exista una prestación reconocida con un “palmario abuso del derecho”, la tutela sería el medio procedente.

No obstante lo anterior, en la mencionada providencia se omitió establecer unas reglas claras para determinar cuándo se estaba frente a ese tipo de abuso. 30. Fue entonces en la Sentencia SU-631 de 2017, que la Corte Constitucional precisó el alcance de la expresión “palmario abuso del derecho” y estableció unas reglas para determinar si la acción de tutela, pese a existir el recurso extraordinario de revisión, sería procedente.

Así, la Corte indicó que este abuso se configuraba cuando (se trascribe) “[a] además de una vinculación precaria [[11]], [b] se presente un incremento excesivo de la mesada pensional [[12]] y con él una ventaja ilegítima, que comprometa los principios de igualdad y solidaridad en el caso concreto”. 31. Adicionalmente, conviene indicar que, en la Sentencia SU-115 de 2018, esa Corporación retomó las reglas de procedencia de la tutela cuando se trate de un abuso del derecho palmario, agregó que (se trascribe) “En caso de que no se acreditara tal supuesto [entiéndase vinculación precaria e incremento excesivo de la mesada], el medio judicial disponible [recurso de revisión] sería no solo eficaz, sino, además, no podría considerarse que se tratara de un caso de perjuicio irremediable, que ameritara la protección constitucional transitoria”. 32.

Sentado lo anterior, debe precisarse que, pese a que la postura jurisprudencial antes reseñada fue estructurada por la Corte Constitucional, en el marco de reconocimientos y reliquidaciones de pensiones de vejez, ello no es óbice para que la misma sea aplicada a otras pensiones, como por ejemplo, la pensión gracia; debiendo el juez de tutela establecer, en cada caso, qué configura un “palmario abuso del derecho”, para determinar si es procedente o no la acción de tutela. 33.

Por lo tanto, para esta Sala, como juez de tutela, en el caso del reconocimiento y/o reliquidación de pensiones gracia, el palmario o manifiesto abuso del derecho se configura en el evento en el que el operador judicial advierta, de forma preliminar, que el beneficiario del emolumento en comento, no cumplió con alguno de los requisitos para acceder al derecho pensional. 34.

En ese orden de ideas, debe indicarse que, de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, la denominada pensión gracia es un emolumento de naturaleza prestacional que se reconoce a favor de aquellos (1) docentes que tuvieron vinculación territorial o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (fecha de finalización del proceso de nacionalización de la educación en Colombia) y que cumplan con los demás requisitos establecidos en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, esto es, (2) 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado, (3) buena conducta, y (4) 50 años de edad. 35.

Finalmente, es necesario aclarar que, dada la naturaleza residual, subsidiaria y excepcional de la tutela contra providencia judicial, esta solo será procedente cuando quede plenamente probado un palmario (manifiesto) abuso del derecho. 36. Dicho lo anterior, la Sala procede a revisar, en el caso concreto, si, prima facie, se cumplen o no los requisitos para que el señor de León Castro haya accedido al derecho pensional – pensión gracia – o por el contrario no se satisfizo algún requisito, configurándose un palmario abuso del derecho. 37. 1) Frente al requisito de edad, se observa que el señor de León Castro cumplió 50 años el 19 de abril de 2001, pues así lo reconoce la entidad accionante no solo en el escrito de tutela, sino también en las Resoluciones 21910 de 16 de agosto de 2002[13], AMB 4485 de 3 de febrero de 2009[14] y PAP017493 de 12 de octubre de 2010[15] de CAJANAL. 38. 2) En el expediente, no reposa prueba de que el señor de León Castro haya incurrido en mala conducta.

Asimismo, debe señalarse que, en los actos administrativos que fueron objeto de la demanda nulidad y restablecimiento del derecho, no se hizo reparo alguno sobre el tema. 39. 3) Aunado a ello, en lo que respecta al tiempo de servicio docente, la Sala observa que a 10 de junio de 2009 cumplió 28 años, 2 meses y 24 días de tiempo de servicio como docente tiempo completo en la Institución educativa Liceo Guillermo Valencia del Municipio de Montería, con vinculación de orden departamental (Departamento de Córdoba) 40. 4) Frente al requisito de vinculación como docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, debe señalarse que, el ad quem en el proceso ordinario razonadamente concluyó que aquella vinculación existió, dada la orden de servicio impartida por el Secretario de Educación Departamental de Córdoba, de 28 de octubre de 1980, para que el señor de León Castro prestara sus servicios como docente en la “Escuela Anexa a la Normal de Varones ´Guillermo Valencia´ de Montería”[16] y, en consecuencia, no existe certeza del cumplimiento o incumplimiento del mencionado requisito.

Por ende, no es posible afirmar que en el presente caso se configure de manera palmaria y/o manifiesta un abuso del derecho. Luego, deviene en improcedente la acción de tutela. 41. Así las cosas, el medio de defensa con el que cuenta la UGPP, entiéndase el recurso extraordinario de revisión, resulta ser eficaz para perseguir la protección de los derechos que se depreca. 42.

En ese orden de ideas, al no superar el estudio del requisito de subsidiariedad de la acción de tutela, en lo que respecta a la súplica relacionada con el cumplimiento o no de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, la Sala declarara improcedente la acción de tutela frente a este punto. 2. Frente al tema de la falta de aplicación del fenómeno de prescripción trienal para el pago del retroactivo pensional 43.

En el estudio de esta súplica de tutela, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela[17]: 44. Se tiene por cumplido el requisito de subsidiariedad, toda vez que, al no haberse aplicado la prescripción trienal de las mesadas pensionales reconocidas a favor del señor de León Castro, se estructuró, prima facie, un abuso del derecho, pues de conformidad con las normas que regulan la prescripción de las acciones en materia laboral (artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, respectivamente) establecen que el simple reclamo escrito sobre un derecho o prestación debidamente determinada interrumpe, por una sola vez y por un lapso de 3 años, la prescripción de aquellas; término dentro del cual el interesado deberá presentar la respectiva acción contenciosa, parta aprovecharse de esa interrupción. 45.

En ese orden de ideas, el presunto abuso del derecho se configuró, ya que (a) el primer reclamo fue presentado el 21 de marzo de 2002, y (b) la demanda nulidad y restablecimiento del derecho se radicó el 23 enero de 2014, esto es, por fuera de los 3 años que prevén las normas arriba indicadas. Aunado a ello, tal como se indicó en el Auto de 27 de mayo de 2019, proferido dentro del proceso de la regencia, (se trascribe): “28.

(4) Existe una urgencia que habilita la suspensión de la Sentencia enjuiciada, como quiera que de no hacerlo, la UGPP debe proceder a cumplir la orden judicial y, en consecuencia, podría, prima facie, pagarle al actor una suma a la que no tiene derecho de acuerdo con el ordenamiento jurídico y que, en virtud de la presunción de buena fe, prevista en el art. 164[18] del CPACA, no habría lugar a reintegrar.” (Negrilla fuera del texto) 46.

El requisito de la inmediatez se cumplió, pues la Sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba fue proferida el 7 de noviembre de 2018 y quedo ejecutoriada el 15 de noviembre del mismo año[19], y la acción de tutela fue radicada el 11 de mayo de 2019, esto es, dentro de un plazo razonable. En todo caso, no sobra señalar que se trata de prestaciones periódicas, esto es, una pensión gracia, ello morigera el conteo de términos para el estudio de este requisito. 47.

La acción de la referencia no se dirigió contra una Sentencia de tutela. 48. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que generaron la presunta vulneración de sus derechos, así como la vulneración en sí misma. 49. La controversia bajo examen es de relevancia constitucional porque, en primer lugar, la discusión se circunscribe a la posible vulneración del derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la entidad accionante, con ocasión de la expedición de una providencia judicial, de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, respecto de la cual se alega la configuración de los defectos sustantivo, de desconocimiento del precedente y de decisión sin motivación, todo ello en torno a la falta de aplicación de la prescripción trienal de mesadas pensionales. 50.

En consecuencia, evidenciado que la acción de tutela satisface los requisitos generales, la Sala procede a comprobar si en la decisión adoptada por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 21 de junio de 2018, se estructuraron los defectos (1) sustantivo, (2) de desconocimiento del precedente y (3) de decisión sin motivación. 5.

Verificación de las causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial 1. Defecto material o sustantivo[20] y su marco específico 51. En el sub examine, la UGPP alegó la configuración del defecto sustantivo, pues, en su criterio, el Tribunal Administrativo de Córdoba omitió aplicar las reglas sobre prescripción trienal en materia laboral. 52.

Para contextualizar aquel reparo contra la providencia enjuiciada, es preciso señalar que, de conformidad con los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, (a) la acción para reclamar acreencias de naturaleza laboral prescriben a los 3 años contados desde cuando se hizo exigible la obligación y (b) término que se interrumpe por una sola vez, por un lapso igual, con la presentación de un simple reclamo escrito.

“Artículo 41. Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual.” “ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.

Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.” 53.

Bajo este contexto, para que el administrado (servidor público) pueda favorecerse de la interrupción de la prescripción de emolumento salarial o prestacional que reclame, deberá presentar la respectiva demanda dentro de los 3 años contados a partir de la presentación de simple reclamo (reclamación administrativa). 2. Hechos probados 54.

Mediante la Resolución 21910 de 6 de agosto de 2002[21], CAJANAL negó una solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia presentada por el señor de León Castro el 21 de marzo de 2002, por considerar que (se trascribe): “Que de acuerdo [al artículo 15, numeral 2, literal A de la Ley 91 de 1989] y los elementos de juicio existentes en el cuaderno administrativo, se observa que no hay lugar al reconocimiento de la prestación solicitada por cuanto el (la) peticionario (a), al 31 de DICIEMBRE de 1980, no se encontraba vinculado como docente de carácter Departamental, Distrital o Municipal” 55.

El 31 de diciembre de 2002, la Resolución 21910 de 6 de agosto de 2002, fue confirmada, en reposición, por medio de la Resolución 34561[22]. 56. A través de la Resolución 2381 de 19 de marzo de 2004, CAJANAL resolvió un recurso de apelación presentado por el señor de León Castro contra la Resolución 21910 de 6 de agosto de 2002[23]. 57.

En la Resolución AMB 4485 de 3 de febrero de 2009, CAJANAL negó una solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia presentada por el señor de León Castro el 25 de septiembre de 2008, por considerar que el peticionario no se encontraba vinculado como docente de carácter departamental, distrital o municipal para el 31 de diciembre de 1980[24]. 58.

A través de la Resolución PAP 17493 de 12 de octubre de 2010[25], CAJANAL, en liquidación, negó una solicitud de reconocimiento y pago de pensión gracia presentada por el señor de León Castro el 6 de noviembre de 2009, por considerar que (se trascribe): “De conformidad con [el artículo 15, numeral 2, literal A, de la Ley 91 de 1989] y los tiempos de servicio antes relacionados se puede observar que al 31 de diciembre de 1980, el (a) peticionario (a) no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia su propósito era colmar las respectivas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley.” 59.

Mediante el Auto ADP4501 de 3 de agosto de 2013[26], la UGPP se abstuvo de resolver y archivó una petición presentada por el señor Domingo Manuel de León Castro el 19 de diciembre de 2012, porque (se trascribe): “Que la solicitud de fecha 19 de Diciembre de 2012, elevada por el señor DOMINGO MANUEL DE LEON CASTRO, ya identificado, sobre el reconocimiento de la pensión gracia, será ARCHIVADA toda vez que mediante la Resolución PAP 017493 del 12 de octubre de 2010, se negó una pensión de jubilación gracia, fue realizado el estudio de una petición que en igual sentido había elevado el interesado aportando para el efecto los mismos documentos que en aquellas oportunidades obraban en el expediente.” 3.

Caso concreto 60. En su escrito de tutela, la entidad accionante señaló que, en la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No. 23001-33-33-006-2014-00030-01, se configuraron los defectos (1) sustantivo, por no aplicar las normas sobre la prescripción trienal de las mesadas pensionales;

(2) de desconocimiento del precedente, por omitir el precedente de la Corte Constitucional sobre prescripciones de corto plazo y su validez en el ordenamiento jurídico; y (3) de decisión sin motivación, por concluir que no aplicaría la prescripción trienal sin desarrollar a profundidad el tema. 61. Al respecto, la Sala considera que se configuró el defecto sustantivo, por las razones que se presentan a continuación: 62.

Revisado el caso concreto, a la luz de los preceptos normativos sobre la prescripción trienal de mesadas pensionales, se advierte en la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, el juez natural de la causa omitió considerar que el reclamo presentado por el señor de León Castro el 21 de marzo de 2002, interrumpió la prescripción por 3 años, esto es, hasta el 21 de marzo de 2005, sin que para esa fecha hubiese sido presentada la respectiva demanda ante el juez de lo contencioso administrativo, motivo por el cual no podría sacar provecho de dicha interrupción. 63.

Igual ocurrió con las peticiones de 25 de septiembre de 2008 (25 de septiembre de 2011) y 6 de noviembre de 2009 (6 de noviembre de 2012), pues dentro de los 3 años posteriores a las mismas, tampoco fue presentada la demanda. 64. En ese sentido, solo frente a la solicitud de 19 de diciembre de 2012, fue que el accionante logró sacar provecho de la interrupción de la prescripción, pues teniendo hasta el 19 de diciembre de 2015 para presentar la demandada, el señor de León Castro acudió a la jurisdicción el 23 de enero de 2014, esto es, dentro del término de los 3 años contados a partir de la presentación de la reclamación. 65.

Bajo este contexto, los efectos fiscales del reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor de León Castro serían desde el 19 de diciembre de 2009, y no desde el 11 de abril de 2001, como lo señaló el Juzgado 6 Administrativo de Montería y lo confirmó el Tribunal Administrativo de Córdoba. 66. En ese orden de ideas, resulta claro que se estructuró el defecto sustantivo, comoquiera que el ad quem en sede ordinaria omitió dar aplicación a las normas sobre la prescripción trienal de las mesadas pensionales y, en consecuencia, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre los demás defectos invocados, esto es, el desconocimiento del precedente y la decisión sin motivación. 6.

Conclusiones 67. Así las cosas, (1) al existir otro medio de defensa idóneo y eficaz para perseguir la protección de los derechos de la UGPP, en lo que respecta al enjuiciamiento del cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia por parte del señor Domingo Manuel de León Castro y (2) al estar configurado el defecto sustantivo por la falta de aplicación de las reglas de prescripción de mesadas pensionales, la Sala procederá a (a) declarar la improcedencia de la acción frente a la súplica relacionada con el cumplimiento o no de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia por parte del señor Domingo Manuel de León Castro;

(b) amparar los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la UGPP, por la estructuración del defecto sustantivo por la falta de aplicación de la prescripción trienal; (c) dejar sin efectos la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 23001-33-33-006-2014-00030-01; y (d) ordenar a la autoridad judicial accionada proferir Sentencia de remplazo en la que aplique las reglas de prescripción trienal de mesadas pensionales. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, en lo que respecta a la súplica relacionada con el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia por parte del señor Domingo Manuel de León Castro.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuesta en esta providencia, ello derivado de la estructuración del defecto sustantivo por la falta de aplicación de las reglas de prescripción trienal.

TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de 7 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 23001-33-33-006-2014-00030-01.

CUARTO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Córdoba que, dentro de los 20 días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera Sentencia de remplazo dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 23001-33-33-006-2014-00030-01, en la que estudien las normas relativas a la prescripción trienal de mesadas pensionales.

QUINTO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

SEXTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 1 a 21. [2] Folios 1 y 2. [3] Folios 19 y 20. [4] Folio 58 a 62. [5] El Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado 6 Administrativo de Montería guardaron silencio. [6] Folios 73 y 79. [7] Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005;

Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [8] El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. [9] Esta Sala ha declarado improcedente la acción de tutela contra providencia judicial por incumplimiento del requisito de subsidiariedad por no haberse agotado el recurso extraordinario de revisión en temas pensionales, en los siguientes casos: Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección B. Sentencias de (1) 13 de febrero de 2019. Rad. 11001-03-15-000- 2019-00034-00, (2) 13 de febrero de 2019. Rad. 11001-03-15-000-2019-00074- 00, y (3) 20 de febrero de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-03810-01 [10] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [11] Corte Constitucional.

Sentencia SU-631 de 2017: "La vinculación precaria ha sido entendida como la relación entre un empleado o funcionario público y el Estado, que tiene una duración reducida en el tiempo. El elemento que define la precariedad del vínculo laboral es por lo tanto su fugacidad”. En el mismo sentido: Corte Constitucional. Sentencia SU-115 de 2018: “[…] Esta fugacidad, para la Sala Plena, debía serlo “en un cargo de mayor jerarquía y remuneración”, que se presentaba, entre otros, cuando se cumpliera un “encargo” o se desempeñara un empleo en “provisionalidad" […]”. [12] Corte Constitucional.

Sentencia SU-115 de 2018: "[…] debe haberse “generado un incremento protuberante de la mesada pensional”, pues, solo así, “la aplicación del IBL de un régimen especial, cobra una importancia tal que es imperiosa la intervención del juez de tutela" […]” [13] Folios 39 y 40. [14] Folios 37 y 38. [15] Folio 43. [16] Folios 53 y 54. “Así mismo, debe indicarse que al expediente judicial tanto judicial como administrativo fueron aportadas Certificaciones en las que el Secretario de Educación del Departamento de Córdoba, certificaba la prestación del servicio del señor Domingo Manuel de León Castro, como docente oficial del magisterio oficial del departamento, desde el 28 de octubre de 1980 por instrucciones recibidas del Secretario de Educación del Departamento hasta el 17 de marzo de 1981.

Hecho que se corrobora, con la copia de la comunicación remitida por el Jefe de servicios técnicos docentes, en virtud de la cual se autoriza al demandante a prestar el servicio como seccional de la Escuela Anexa a la Normal de Varones ´Guillermo Valencia´ de Montería y asumirla carga académica dejada por Victoria Zafar H., quien abandonó el cargo como Maestra Consejera de la Mencionada Escuela.

Así las cosas, para esta Corporación, dicha comunicación constituye una orden de servicio, y por lo tanto dicho periodo debe ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, lo anterior amparado en la postura que ha adoptado el H. Consejo de Estado en la sentencia del 19 de enero de 2017 dentro del expediente Radicado bajo el No. 4001-23-33-000- 2012-00180-01 (1706-2015), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter [ ] Así las cosas y dada la naturaleza de la función docente, el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, como lo ha señalado la jurisprudencia traída a colación, puesto 22que la labor desempeñada a través de las órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, máxime, que tal como se evidencia de las pruebas arrimadas al plenario, posteriormente dicha vinculación fue legalizada a través del nombramiento efectuado mediante decreto departamental No. 000544 del 11 de marzo de 1981.” [17] El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. [18]

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: (…) c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe (…) [19] Esto es, darle cumplimiento a una decisión judicial, en la que, a priori, se configura un defecto sustantivo, por omisión en la aplicación de la prescripción trienal que prevé la ley. [20] Folio 26. [21] Corte Constitucional.

Sentencia C-590 de 2005. “Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.”. Sobre el mismo tema: Corte Constitucional. Sentencia SU-448 de 2011 (consideraciones 5.1., y 5.2.). [22] Folios 39 y 40. [23] Folios 41 y 42. [24] Folios 34 a 36. [25] Folios 37 y 38 [26] Folio 74 [27] Folio 22.