AUXILIO DE CESANTIA – Sanción moratoria por pago tardío / SANCIÓN MORATORIA – Duda respecto del pago oportuno por parte de la entidad empleadora [L]a entidad empleadora tiene la obligación de transferir durante el mes de febrero al Fondo Nacional del Ahorro el valor liquidado de las cesantías de sus afiliados y, que la responsabilidad del Fondo se limita al pago de los aportes de cesantías efectivamente consignados, con los intereses sobre las cesantías y el valor reconocido a título de protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda […] [E]n el proceso está acreditado que la entidad empleadora reconoció y liquidó sus cesantías definitivas, y que ordenó al Fondo Nacional del Ahorro que las pagara con cargo a la cuenta individual del actor y a la cuenta global, en las que existían los recursos para satisfacer la obligación, siendo competencia de este último realizar su cancelación previo cumplimiento del actor de la solicitud administrativa, para la Sala existe duda sobre la atribución responsabilidad a la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí […] [E]n el análisis de la imposición de la sanción moratoria a la entidad pública empleadora se impone el respeto por los principios del debido proceso que rigen todas las actuaciones judiciales y administrativas, de tal suerte que al existir duda sobre si la negligencia en el pago de las cesantías definitivas del actor se atribuye el Fondo Nacional del Ahorro, entidad que no le manifestó a la ESE accionada por qué no podía hacer el débito de la cuenta global, o se imputa al demandante por presuntamente no haber presentado el formulario de retiro de sus cesantías con los soportes requeridos, es improcedente acceder a ordenar el pago de la sanción moratorio […] CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-31-000-2012-00138-01(1848-15) Actor: NÉSTOR MARTÍNEZ MANOSALVA Demandado: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL SAN VICENTE DE RAMIRIQUÍ Referencia: SANCIÓN MORATORIA POR RETARDO EN PAGO DE CESANTÍAS DEFINITIVAS La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 4 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones El señor Néstor Martínez Manosalva, mediante apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio del 20 de septiembre de 2011, firmado por la Gerente del Hospital San Vicente de Ramiriquí, que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
A título de restablecimiento del derecho la parte demandante pidió que se ordene el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, causada por el retardo en el pago de las cesantías “desde el vencimiento de los cuarenta y cinco días contados a partir del 26 de septiembre de 2005 y hasta que se verificó su pago, es decir, el 29 de julio de 2011”.
Igualmente, solicitó que se condene a la parte demandada a pagar los intereses moratorios liquidados sobre el valor total de la sanción moratoria, desde el día siguiente a la cancelación de las cesantías el 30 de julio de 2011, hasta que se pague la sanción. Requirió que se condene a la parte pasiva a pagar las costas y las agencias en derecho y, pidió que la sentencia se cumpla en los términos de los artículos 176, 177 y 179 del Código Contencioso Administrativo[1].
Los hechos en que se fundamentan las pretensiones son los siguientes: Relató que el actor trabajó en la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, como empleado público, hasta el 2 de septiembre de 2005, cuando su cargo fue suprimido en razón del proceso de reestructuración. Narró que la Empresa Social del Estado San Vicente de Ramiriquí, mediante la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, autorizó el pago de las cesantías definitivas al señor Néstor Martínez Manosalva.
Sin embargo, reprochó que el ente empleador “no dio cumplimiento a la resolución referida y solo mediante orden judicial, éste cumplió su obligación de pago de cesantías, al doctor Martínez, mediante la Resolución número 377 del 27 de julio de 2011”. Relató que la Resolución 377 del 27 de julio de 2011 se le notificó el 29 de ese mismo mes y año, cuando igualmente recibió el pago de los dineros reconocidos en dicho acto administrativo.
Indicó que solicitó la cancelación de la sanción moratoria, regulada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, toda vez que se incumplieron los términos legales para la cancelación de sus cesantías definitivas, pero la entidad accionada a través del Oficio del 20 de septiembre de 2011 la negó, alegando que el Juzgado Civil de Ramiriquí, en la sentencia del 15 de septiembre de 2010 dentro del proceso ejecutivo 2007-2019, declaró probada la excepción de “improcedencia del cobro de la sanción moratoria”. 1.2 Normas violadas y concepto de violación En la demanda se citan como vulnerados los artículos 13 de la Constitución Política; 5, 9, 135 y 136 del Código Contencioso Administrativo y las Leyes 144 de 1995 y 1071 de 2006.
En el concepto de la violación la parte accionante sostuvo que tiene derecho al pago de la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995, como quiera que se desempeñó como empleado público, en el cargo de médico general, código 310, grado 6. Anotó que la Empresa Social del Estado San Vicente de Ramiriquí, mediante la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, autorizó el pago de sus cesantías definitivas, sin embargo, solo en virtud de un proceso ejecutivo, expidió la Resolución 377 del 27 de julio de 2011, para pagar las cesantías con cargo a sus propios recursos, ya que “su responsabilidad surge como consecuencia de su negligencia, al no cumplir su obligación de poner a disposición de la entidad pagadora ‘es decir el Fondo Pensional’, los recursos en cuenta individual a nombre del funcionario, responsabilidad atribuible única y exclusivamente al Hospital”.
Manifestó que la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, tiene como propósito garantizar que los términos para el pago de las cesantías sean respetados, por consiguiente, la entidad demandada debió pagarle sus cesantías definitivas dentro de los 45 días siguientes a la expedición de la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005.
Explicó que el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, a través de la sentencia del 15 de septiembre de 2010, sí declaró la excepción de “improcedencia del cobro de la sanción moratoria” al considerar que la acción ejecutiva no era procedente para obtener su reconocimiento, de modo que no se existe cosa juzgada, ya que no se pronunció de fondo.
Afirmó que cuando la entidad incumple el pago de las cesantías al ex trabajador, debe cancelarle la sanción moratoria causada por su negligencia. 3. Contestación de la demanda La Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí se opuso a las pretensiones de la demanda[2]. Aseveró que en la Resolución 405 de 2005 la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí reconoció y liquidó oportunamente las cesantías del actor, por el periodo del 13 de noviembre de 1990 al 2 de septiembre de 2005 y, que en oficio del 15 de noviembre de 2005 ordenó al Fondo Nacional del Ahorro que autorizara el desembolso de las cesantías definitivas.
Adujo que, acorde con lo ordenado en la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, el monto de $24.190.337 sería pagado directamente por el Fondo Nacional de Ahorro y el valor de $15.490.377 se consignaría al Juzgado Primero Promiscuo de Familia de San Gil (Santander), ya que estaban embargadas las prestaciones sociales del demandante. Afirmó que el valor de las cesantías reconocidas al accionante debía ser descontado por el Fondo Nacional del Ahorro de la cuenta individual que figuraba a su nombre y el saldo faltante de la cuenta global de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, la cual tenía recursos suficientes como lo acredita el Extracto de Cuenta Empresarial del FNA del 14 de septiembre de 2005.
Señaló que para hacer dicho pago, a través del Oficio ESEHSVR 250 del 15 de noviembre de 2005, se solicitó al Coordinador del Grupo Cargue Reportes de la División de Afiliados y Entidades del Fondo Nacional del Ahorro autorizar el desembolso de las cesantías definitivas reconocidas al demandante. Resaltó que para hacer efectivo el pago, el demandante debía diligenciar un formulario de retiro de cesantías ante el Fondo Nacional del Ahorro, por ello, si existió un retraso en el pago de la citada prestación no fue por incumplimiento de la entidad empleadora, sino por la negligencia del interesado en llenar y remitir el formulario con la documentación completa al fondo de pensiones.
Indicó que el actor inició un proceso ejecutivo laboral contra la entidad empleadora, aportando como título la Resolución 405 de 2005, que fue fallado por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí en la sentencia del 15 de septiembre de 2010, donde dispuso “DECLARAR probada la excepción de IMPROCEDENCIA DEL COBRO DE LA SANCIÓN MORATORIA’, propuesta por la parte demandada, por las razones expuestas en la parte motiva”.
Expresó que, mediante la Resolución 377 del 27 de julio de 2011, se reconoció al demandante la suma de $13.145.400 por concepto de cesantías definitivas, según lo ordenado por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí. Agregó que en la Resolución 193 del 4 de mayo de 2011, para acatar la decisión del juzgado en comento, se dispuso el pago de $19.609.633,52, por concepto de intereses legales moratorios causados sobre el valor de las cesantías, del 26 de septiembre de 2005 y el 30 de abril de 2011.
Señaló que en la Resolución 378 del 27 de julio de 2011 se dispuso el pago de intereses legales moratorios, causados sobre las cesantías desde el 1 de mayo al 27 de julio de 2011, por la suma de $856.215. Sostuvo que el demandante no solicitó ante la entidad empleadora el reconocimiento y liquidación de sus cesantía definitivas, cuando terminó su vínculo laboral, sin embargo, la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí expidió la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005 y ordenó al FNA autorizar su pago.
Aseveró que el pago de las cesantías definitivas de los trabajadores afiliados al Fondo Nacional del Ahorro es exigible desde la finalización de la relación laboral, cuando ya se ha radicado el formulario para el retiro de aquéllas, insistiendo así, en que como el interesado tenía la carga de solicitar el pago de sus cesantías no se generó la sanción moratoria regulada en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995. 4.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 4 de septiembre de 2014 negó las pretensiones de la demanda[3]. Señaló que lo pretendido por el actor es la declaratoria de nulidad del acto administrativo que le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria del 26 de septiembre de 2005 al 29 de julio de 2011, por el retardo en el pago de las cesantías definitivas.
Indicó que, acorde con lo previsto en la Ley 244 de 1995, la administración tiene un plazo de 15 días desde la petición de pago de las cesantías definitivas para expedir la resolución y de 45 días para realizar la cancelación; por lo tanto, advirtió que el punto de partida para el conteo de estos términos es la petición elevada por el interesado.
Precisó entonces que cuando no se haya interpuesto la reclamación, pero la administración por iniciativa propia reconoce las cesantías deberá pagarlas en el término de 45 días siguientes a la ejecutoria del acto administrativo. Explicó que no existe prueba de la solicitud presentada por el accionante para obtener el reconocimiento de las cesantías, pero sí está acreditado que mediante la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005 la administración las reconoció, “por lo que el término de ejecutoria sería el 4 de octubre siguiente y a partir de esta fecha comenzarían a contar los 45 días para su pago, los cuales se vencían el 12 de diciembre de 2005; por lo cual, considera esta Sala que la administración actuó dentro del término establecido para tal fin, ya que dentro del plenario obra comunicación calendada 21 de noviembre enviada al Fondo Nacional del Ahorro por parte de la Gerente de la E.S.E. demandada, instando al pago de las cesantías definitivas, no obstante lo anterior el actor no agotó el procedimiento administrativo requerido con el fin de surtir el pago efectivo, tal como lo indicó la profesional División de Cesantías del Fondo Nacional del Ahorro”.
Puntualizó que el artículo 32 del Decreto 1453 de 1998 prevé que el Fondo Nacional del Ahorro debe pagar la cesantía definitiva dentro de los 5 días hábiles siguientes a la solicitud del afiliado, por lo tanto, el Tribunal concluyó que el demandante no puede pretender el pago de la sanción moratoria cuando omitió realizar las gestiones necesarias para la cancelación de sus cesantías. 5.
El recurso de apelación La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia[4]. Advirtió que la providencia recurrida contiene vías de hecho por defectos fácticos por indebida valoración probatoria de la sentencia del 15 de septiembre de 2010, dictada por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, en el proceso ejecutivo laboral 2007-0219, como quiera que se vio obligado a demandar la ejecución de la Resolución 405 de 2005, porque en las múltiples ocasiones que se acercó al Fondo Nacional del Ahorro para obtener el pago de sus cesantías se le indicó que no existían fondos suficientes en su cuenta individual.
Advirtió que el A quo no valoró la sentencia dictada dentro del proceso ejecutivo, lo cual demuestra que “muy a pesar de que el ex trabajador haya buscado por todos los medios, la materialización del pago de sus cesantías, las mismas nunca le fueron canceladas, y éstas solo se hicieron efectivas, como consecuencia de la sentencia condenatoria aportada como prueba”.
Resaltó que no se entiende cuál fue el sustento probatorio del fallador de primera instancia para concluir que el demandante no agotó el procedimiento administrativo de pago de las cesantías definitivas, resaltando que solo se dio credibilidad a lo afirmado por la entidad accionada, sin tener en cuenta (i) la certificación del Fondo Nacional del Ahorro que informa la inexistencia de saldo suficiente en la cuenta del trabajador, (ii) los extractos del Fondo Nacional del Ahorro y (iii) la demanda que se vio obligado a presentar el trabajador para obtener el pago ejecutivo de la cesantía. Alegó que el A quo no valoró íntegramente el Oficio del 15 de diciembre de 2005 del Fondo Nacional del Ahorro, ya que en su primer párrafo la Profesional de División de Cesantías destacó que el saldo a esa fecha era de $5.764.079, por lo tanto, explicó el recurrente que el Fondo no podía cancelar al afiliado el monto de las cesantías con cargo a sus recursos o a los de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí. Apoyó esta precisión en lo dispuesto por el artículo 22 del Decreto 1453 de 1998, según el cual “Las entidades públicas empleadoras deberán consignar mensualmente los aportes de cesantías, correspondientes a la doceava parte de los factores de salarios que sean base para liquidar la cesantía devengados en el mes inmediatamente anterior (…)”.
Por consiguiente, estimó que la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí tenía la obligación de realizar ante el Fondo Nacional del Ahorro las consignaciones mensuales por los aportes del accionante, deber que fue incumplido como se desprende de la lectura del Oficio del 15 de diciembre de 2005. Siendo así evidente que no existía el saldo suficiente para realizar el pago de las cesantías ordenado en la Resolución 405 de 2005.
En este sentido, aseveró que el artículo 27 del Decreto 1453 de 1998 dispone que la responsabilidad del Fondo Nacional del Ahorro respecto del pago de las cesantías de los afiliados se limita al monto de los aportes efectivamente consignados En efecto, explicó que la obligación de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí consistía en consignar ante el FNA el valor de los aportes del trabajador, como requisito previo a la expedición de la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, que reconoció sus cesantías por el valor de $13.135.440.
Resaltó que el verdadero motivo de la falta de pago de las cesantías del demandante no fue la omisión del actor en presentar la solicitud, sino la insuficiencia de fondos en la cuenta individual del accionante. Señaló que es inadmisible la conclusión a la que llegó el Tribunal consistente en que la entidad empleadora cumplió su obligación de pagar las cesantías definitivas “al emitir la resolución número 405 del 26 de septiembre de 2005, y consecuentemente ordenar el pago a la entidad administradora de cesantías”, puesto que no tuvo en cuenta que su cancelación solo se realizó seis años después de haber sido reconocidas y en razón de una orden judicial.
Así pues, advirtió que no se puede equiparar el reconocimiento de las cesantías mediante un acto administrativo con su pago, pues solo con la cancelación se materializa el derecho; explicó entonces que para no incurrir en la sanción moratoria la entidad está obligada a liquidarlas y pagarlas. Anotó que la entidad empleadora cumple las funciones de liquidador y proveedor de los recursos para la cancelación de la cesantía, mientras que el Fondo Nacional del Ahorro solo es el pagador de dicha prestación. En este orden de ideas, resaltó que la entidad demandada no cumplió con su obligación de consignar o trasladar los dineros de las cesantías del actor a su cuenta individual en el FNA, “tornándose en imposible el pago, por más solicitudes que el trabajador hubiese presentado ante la entidad pagadora”. 6.
Alegatos de conclusión Las partes no presentaron alegatos de conclusión. 7. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público solicitó que se confirme la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá[5]. Indicó que en el sub lite se probó que el actor prestó sus servicios a la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, como médico general, código 310, grado 69, del 13 de noviembre de 1990 hasta el 2 de septiembre de 2005; y que a través de la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005 se autorizó el pago de sus cesantías definitivas, por lo tanto, como dicho acto administrativo quedó ejecutoriado el 4 de octubre de 2005, al día siguiente se empezó a contar el término de 45 días, previsto en la Ley 244 de 1995.
Señaló que el accionante no promovió el trámite administrativo ante el Fondo Nacional del Ahorro, tal como lo exige el Decreto 1453 de 1998. Igualmente, advirtió que en el artículo 3 de la Resolución 405 de 2005 se dispuso que “el valor total causado por estas cesantías deberá debitarse de la cuenta que figura a nombre de NESTOR MARTÍNEZ MANOSALVA y el saldo de la cuenta global que figura a nombre del Hospital San Vicente de Ramiriquí”; y que la entidad demandada mediante el Oficio 261123 del 16 de diciembre de 2005 informó al FNA sobre el reconocimiento hecho al actor.
Destacó que la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí en el año 2005 tenía un saldo de $23’388.094 en su cuenta empresarial y que en la cuenta individual del actor existía el valor de $5.682.471, por consiguiente sí existían los dineros para pagar las cesantías del actor. Así mismo, resaltó que la misma entidad empleadora ordenó debitar de su cuenta empresarial el saldo de las cesantías para cubrir la suma que el actor tenía en su cuenta individual, por lo tanto, aseveró que “el no pago de las cesantías se debió a la inactividad del actor y no a la falta de previsión por parte de la entidad por cuanto en el Fondo Nacional del Ahorro se encontraban a su disposición los recursos para cubrir el saldo de cesantías”.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del CCA. 2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante procede revocar la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones.
Para el efecto, se analizará si la existencia de los dineros destinados al pago de las cesantías del demandante en la cuenta empresarial de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí en el Fondo Nacional del Ahorro, y no en su cuenta individual, hace improcedente el pago de la sanción moratoria causada por el incumplimiento en la cancelación de las cesantías definitivas.
Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1) Marco normativo y jurisprudencial; 2.2) Hechos probados; y 2.3) Solución al caso concreto. 2.1) Marco legal de la sanción moratoria causada por el retardo en el pago de las cesantías definitivas Ley 244 del 29 de diciembre de 1995 “por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones” señala el procedimiento para la liquidación y pago de las cesantías definitivas de todos los servidores públicos, y en el parágrafo del artículo 2 regula la sanción moratoria causada por el incumplimiento del entidad pública empleadora consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta el pago efectivo de las mismas, así: “Parágrafo.- En caso de mora en el pago de las cesantías de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a éste”. La referida Ley 244 de 1995 fue adicionada y modificada por la Ley 1071 del 31 de julio de 2006, indicando que su objeto es “reglamentar el reconocimiento de cesantías definitivas o parciales a los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación” (art. 1), igualmente estipuló el término para la expedición de la resolución que reconoce las cesantías y la procedencia de la sanción moratoria, en los artículos 4 y 5 que indican: “Artículo 4°.
Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.
Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos y/o requisitos pendientes. Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.
Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.
Parágrafo. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo.
Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”. 2.2) Pruebas relevantes recaudadas en el proceso Terminación de la relación laboral -Oficio del 1 de septiembre de 2005 de la Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, donde le informó al actor la terminación de la transitoriedad de su cargo a partir del 2 de septiembre de 2005[6].
Orden judicial de pago de las cesantías definitivas - Copia del fallo del 15 de septiembre de 2010 del Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, dentro del proceso ejecutivo 2007-0219 contra la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, que declaró probada la excepción de improcedencia de cobro de la sanción moratoria y dispuso seguir adelante la ejecución por la suma de $13.135.400 reconocida en la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, por cesantías e intereses moratorios desde el 26 de septiembre de 2005, hasta cuando se verifique el pago total de la obligación[7].
Esta decisión fue notificada mediante acta del 1 de septiembre de 2005[8]. Reconocimiento y pago de cesantías Mediante la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, el Gerente de la ESE resolvió autorizar el pago al actor de la suma de $24.190.377 “causados como médico general de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, por el periodo comprendido entre el 13 de noviembre de 1990 y el 02 de septiembre de 2005, según detalle (sic) liquidación de cesantías” y en el artículo tercero explicó cómo el Fondo Nacional del Ahorro haría el pago, así: “Ordénase al FONDO NACIONAL DEL AHORRO con NIT 899.999.284-4 pagar al señor NESTOR MARTÍNEZ MANOSALVA, identificado con cédula de ciudadanía número 91.204.121 expedida en Bucaramanga, la suma de TRECE MILLONES CIENTO TREINTA Y CINCO MIL CUATROCIENTOS CUARENTA PESOS ($13.135.440,00) y la suma de QUINCE MILLONES CUATROCIENTOS NOVENTA MIL TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE PESOS ($15.490.377,00) ML. consignarlas a nombre del Juzgado Primero Promiscuo de Familia de San Gil (Santander), Código Juzgado 686793184001 por concepto de embargo de prestaciones sociales, cesantías definitivas correspondientes al periodo entre de (sic) 05 de marzo de 1994 y 22 de julio de 2003, el valor total causado por estas cesantías definitivas deberá debitarse de la cuenta que figura a nombre de NESTOR MARTÍNEZ MANOSALVA y el saldo de la cuenta global que figura a nombre del Hospital San Vicente de Ramiriquí”[9].
(Texto resaltado por la Sala). A través del Oficio ESEHSVR 250 del 21 de noviembre de 2005 de la Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí se solicitó a la División de Afiliados y Entidades del Fondo Nacional del Ahorro “su entera y urgente colaboración en el sentido de autorizar el desembolso de las cesantías definitivas causadas por el ex funcionario NESTOR MARTINEZ MANOSALVA (…) Me permito adjuntar copia de la Resolución número 405 del fecha 26 de septiembre de 2005, por medio de la cual se autoriza el pago de unas cesantías definitivas”[10].
La Profesional de División de Cesantías del Fondo Nacional del Ahorro, en Oficio 261123 del 15 de diciembre de 2005, le comunicó a Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí que el actor en su cuenta individual de cesantías tenía un saldo de $5’764.079 y, que para retirarlo debía diligenciar un formulario, anexar la fotocopia de su cédula de ciudadanía e indicar el número de cuenta bancaria[11].
Mediante la Resolución 193 del 4 de mayo de 2011, la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí autorizó el pago al actor de la suma de $22.609.664, por condena en costas y cancelación de intereses moratorios causados sobre las cesantías definitivas del 26 de septiembre de 2005 al 30 de abril de 2011, acorde con lo ordenado por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí en la sentencia del 15 de septiembre de 2010[12].
La Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, en la Resolución 377 del 27 de julio de 2011, resolvió autorizar al Fondo Nacional del Ahorro para pagar la suma de $13.135.400 “por concepto de cesantías definitiva, acorde con lo ordenado en la providencia emanada del Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, el día 15 de septiembre de 2010” e indicó que este valor debería “debitarse de la cuenta global que figura a nombre de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí”[13].
En la Resolución 378 del 27 de junio de 2011, la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, dispuso la entrega al demandante de un formulario del FNA para retiro de cesantías definitivas y el pago de $856.215 por concepto de intereses de mora causados sobre las cesantías definitivas del 1º de mayo de 2011 al 27 de julio de 2011, de conformidad con lo ordenado por el Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí[14].
Dineros existentes en la cuenta empresarial de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí en el Fondo Nacional del Ahorro Según los extractos del 14 de septiembre de 2005, en la cuenta empresarial del Fondo Nacional del Ahorro de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, existía un saldo de $23.388.094[15].
Reclamación administrativa Mediante petición radicada el 31 de agosto de 2011 ante la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, el actor pidió el pago de la sanción moratoria de la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, desde el 2 de septiembre de 2005 “hasta que se verifique el pago”[16]. Acto administrativo demandado Mediante el Oficio del 20 de septiembre de 2011, la Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí le negó al actor el pago de la sanción moratoria, prevista en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006[17]. 2.3) Solución al caso concreto En la demanda se solicita la nulidad del Oficio del 20 de septiembre de 2011 de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí que le negó al actor el pago de la sanción moratoria regulada en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
El Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda al considerar que en la cuenta empresarial de la ESE accionada en el Fondo Nacional del Ahorro y en la cuenta individual del actor estaban los dineros suficientes a 2005 para pagar sus cesantías definitivas, y que era el interesado quien tenía la carga de diligenciar el formulario de retiro ante el citado Fondo para disponer de ellas.
La parte actora solicita que se revoque la sentencia de primera instancia porque el A quo valoró indebidamente el fallo del 15 de septiembre del Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, dictado en el proceso ejecutivo contra la entidad accionada; el Oficio del 15 de diciembre de 2005 del Fondo Nacional del Ahorro en el que certifica el saldo por cesantías del actor del año 2005 en el monto de $5.764.079; la demanda ejecutiva que se vio obligado a presentar ante el incumplimiento en el pago de las cesantías definitivas; y que si bien la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005 reconoció sus cesantías definitivas solo seis años después se cancelaron, para acatar la orden judicial.
Precisado lo anterior, la Sala advierte que en el proceso se encuentra probado que el demandante laboró como médico general en la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí del 13 de noviembre de 1990 al 2 de septiembre de 2005 y que sus cesantías fueron reconocidas y liquidadas de oficio por la entidad empleadora, mediante la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005.
Igualmente está demostrado que la entidad empleadora dispuso en la citada Resolución 405 de 2005 que el monto por concepto de cesantías definitivas de $13.135.400 debía debitarse de la cuenta individual del actor en el Fondo Nacional del Ahorro y de la cuenta global de la Empresa Social del Estado San Vicente de Ramiriquí. La Sala también destaca que obra el oficio del 21 de noviembre de 2005 dirigido por la ESE al FNA donde solicitó la colaboración en la autorización del desembolso de las cesantías definitivas del actor, adjuntando la copia de la Resolución 405 de 2005.
En respuesta el FNA, en oficio del 16 de diciembre de 2005 le indicó a la ESE que en la cuenta individual del actor había un saldo por cesantías de $5.764.079, y que para retirarlas debía diligenciar un formulario, adjuntar la fotocopia de la cédula e informar un número de cuenta bancaria. Consta también el extracto de la cuenta empresarial de la ESE demandada con corte a 14 de septiembre de 2005, con un saldo de $23.388.094.
Obra igualmente la copia de la sentencia del 15 de septiembre de 2010 dictada por el Juzgado Civil de Ramiriquí en el proceso ejecutivo contra la ESE accionada, en la que ordenó seguir adelante con la ejecución por la suma de $13.135.400, donde se consideró que la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí no probó el pago al trabajador y por lo tanto se decidió seguir adelante con la ejecución, así: “Se argumenta por la excepcionante que la obligación de la entidad demandada se agota con la consignación de los valores correspondientes en el fondo de cesantías y señala que demostrará dentro del presente trámite que contaba con los recursos necesarios para tal efecto y el no pago de las mismas se atribuye al titular, -.
Al respecto ha de precisarse, que el auxilio de cesantía es una prestación laboral, la cual de acuerdo a lo preceptuado por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, corresponde al empleador. La circunstancia de pago de las mismas a través de fondos no lo exonera de esta responsabilidad, por cuanto es al empleador a quien le asiste la obligación de cancelar oportunamente (o consignar oportunamente al fondo) y le compete la prueba de dicho pago”[18].
Una vez hecho este recuento, la Sala estudiará si se comparte la hipótesis a la cual llegó el Tribunal a partir del análisis de las pruebas, consistente en que no se causó la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías definitivas, toda vez que el monto de $13.135.440 de las cesantías reconocidas al actor en la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, estaba disponible para que lo retirara de las cuentas empresarial (o global) de la ESE demandada y de la cuenta individual del trabajador en el FNA, debiendo solamente el interesado diligenciar el formulario de retiro dispuesto para el efecto y aportar los documentos exigidos por el Fondo.
Con este propósito se destaca que el Decreto Ley 19 de 2012[19] en el artículo 193 (que modificó el artículo 6 de la Ley 432 de 1998), regula la obligación de las entidades empleadores de transferir al Fondo Nacional del Ahorro el valor liquidado de las cesantías: “ARTÍCULO 193. TRANSFERENCIA DE CESANTIAS. El artículo 6 de Ley 432 de 1998, quedará así: "Artículo 6.
Transferencia de cesantías. Durante el transcurso del mes de febrero las entidades empleadoras deberán transferir al Fondo Nacional del Ahorro el valor liquidado por concepto de cesantías, teniéndose en cuenta los dos últimos números de NIT para fijar fechas de pago. Mensualmente, las entidades públicas empleadoras enviarán al Fondo Nacional de Ahorro una certificación que contenga el valor total de los factores salariales que constituyan base para liquidar cesantías, devengados en el mes inmediatamente anterior.
Los funcionarios competentes de las entidades públicas empleadoras, que sin justa causa no hagan oportunamente las consignaciones de los aportes mensuales o el envío de los reportes anuales de cesantías debidamente diligenciados, incurrirán en las faltas disciplinarias de conformidad con el régimen disciplinario vigente. En todas las entidades públicas será obligatorio incluir en sus presupuestos las partidas necesarias para atender las cesantías de la respectiva vigencia, como requisito indispensable para su presentación, trámite y aprobación por parte de la autoridad correspondiente.
PARÁGRAFO. Las fechas estipuladas en este artículo para el cumplimiento de la obligación de transferencia no serán aplicables a las entidades públicas empleadoras del orden departamental y municipal, el régimen establecido en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en lo relacionado con las fechas de transferencia de cesantías, y demás normas que la reglamenten, modifiquen o sustituyan”.
A su turno, la Ley 432 de 1998[20] en el artículo 13 indica que “La responsabilidad del Fondo Nacional de Ahorro en el pago de cesantías a los afiliados, se limitará al monto de los aportes de cesantías efectivamente consignados, los intereses sobre las cesantías y el porcentaje de que trata el artículo 11”[21]. A partir de la lectura de estas normas, se entiende que la entidad empleadora tiene la obligación de transferir durante el mes de febrero al Fondo Nacional del Ahorro el valor liquidado de las cesantías de sus afiliados y, que la responsabilidad del Fondo se limita al pago de los aportes de cesantías efectivamente consignados, con los intereses sobre las cesantías y el valor reconocido a título de protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, regulados en los artículos 11 y 12 de la Ley 432 de 1998, así: “ARTÍCULO
11. PROTECCIÓN CONTRA LA PÉRDIDA DEL VALOR ADQUISITIVO DE LA MONEDA. A partir del 31 de diciembre de 1997 y anualmente cada 31 de diciembre, el Fondo Nacional de Ahorro reconocerá y abonará en la cuenta individual de cesantías de cada afiliado, como mínimo un interés equivalente a la variación anual del Índice de Precios al Consumidor, IPC, sobre su saldo acumulado de cesantías a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, y proporcional por la fracción de año que corresponda al momento de retiro, sobre el monto parcial o definitivo de la cesantía pagada.
ARTICULO
12. INTERESES SOBRE CESANTÍAS. A partir del 1o. de enero de 1998 el Fondo Nacional de Ahorro reconocerá y abonará en la cuenta de cesantías de cada servidor público afiliado, un interés equivalente al sesenta por ciento (60%) de la variación anual del Índice de Precios al Consumidor, IPC, sobre las cesantías liquidadas por la entidad nominadora correspondientes al año inmediatamente anterior o proporcional por la fracción de año que se liquide definitivamente.
Para efectos de la presente ley, la variación anual del Índice de Precios al Consumidor, IPC, será la última certificada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE, para los meses de noviembre-noviembre, para empleados medios”. Visto lo anterior, se destaca que el juez con el objeto de formar su convicción acude al sistema de la libre apreciación de las pruebas que lo faculta “para que razonadamente haga una evaluación del material probatorio de manera amplia y llegue mediante adecuados razonamientos a la conclusión respectiva, sin estar sujeto a tarifa preestablecida alguna”[22], por ello, en el artículo 176 ídem se señala que las pruebas deben ser apreciadas en conjunto y acorde con las reglas de la sana crítica, así: “ARTÍCULO 176.
APRECIACIÓN DE LAS PRUEBAS. Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba”. En cuanto al concepto de sana crítica el tratadista Hernan Fabio López Blanco indica que comprende las reglas de lógica, la psicología y la experiencia, como instrumentos que le permiten al juez llegar a un grado de certeza sobre lo que decida en el proceso: “Se emplea la expresión ‘sana crítica’ que conlleva la obligación para el juez de analizar en conjunto el material probatorio para obtener, aplicando las reglas de la lógica, la psicología y la experiencia, la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que corresponda, tema acerca del cual nos parece atinado el resumido análisis que realiza Casimiro Varela quien luego de resaltar que la expresión de utiliza en la ley de Enjuiciamiento Civil Española de 1855, constituye un concepto no definido por la ley ni tratado con claridad por la doctrina advirtiendo que ‘Algunos fallos la identifican con lógica, otros con el buen sentido, con la crítica o el criterio racional, la rectitud y sabiduría de los jueces.
La sana crítica implica que en la valoración de la prueba el juez adquiere la convicción observando las leyes lógicas del pensamiento, en una secuencia razonada y normal de correspondencia entre éstas y los hechos motivo de análisis”[23]. Cabe destacar entonces que el juicio de valoración del juez se forma a partir de los supuestos de hecho sometidos a su conocimiento, las pruebas recaudadas en el proceso y las normas aplicables al sub lite.
Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que el fallador de primera instancia concluyó que el demandante habría podido disponer de la suma reconocida por la ESE por concepto de cesantías definitivas solo con adelantar el trámite administrativo ante el Fondo Nacional del Ahorro. El A quo llegó a esta inferencia porque consideró determinante la existencia de un saldo de $23.388.094 en la cuenta empresarial de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí para el año 2005 en el FNA, cuando se expidió el acto administrativo de reconocimiento de cesantías.
En la providencia censurada el Tribunal entendió que como en la Resolución 405 de 2005 la ESE accionada dispuso que el pago de las cesantías definitivas del actor debía debitarse de la cuenta individual del actor y de la cuenta global, el Fondo Nacional del Ahorro podía pagar directamente el valor de $13.135.440. Sin embargo, la Sala advierte que el Fondo Nacional del Ahorro, luego de recibir el oficio de la referida Empresa Social del Estado del 21 de noviembre de 2005 en el que ésta pedía colaboración para el desembolso de las cesantías del demandante, le envió el Oficio 261123 del 16 de diciembre de 2005 comunicándole que el actor contaba en su cuenta individual de cesantías con un saldo de $5.764.079 y que para retirarlas debía diligenciar un formulario, aportar la copia de la cédula e informar un número de cuenta bancaria.
A partir de la lectura de los dos oficios y de la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005, se vislumbra que la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí le solicitó al Fondo Nacional del Ahorro que pagara las cesantías definitivas del actor, sin embargo, no existe certeza sobre por qué el Fondo no trasladó a la cuenta individual del accionante el monto necesario para pagar sus cesantías definitivas, o si el FNA le manifestó a la entidad que no podía hacer el pago en los términos ordenados la resolución en cita, con cargo en parte a la cuenta global.
Entonces, el pago de las cesantías al actor reconocido en la Resolución 405 del 26 de septiembre de 2005 se materializó cuando la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, en cumplimiento del fallo del 15 de septiembre de 2010 del Juzgado Civil del Circuito de Ramiriquí, expidió la Resolución 377 del 27 de julio de 2011 autorizando al FNA para que pagara el valor de $13.135.400 e indicó “que este valor deberá debitarse de la cuenta global que figura a nombre de la Empresa Social del Estado San Vicente de Ramiriquí (…)”.
Como se observa casi seis años después de la expedición del acto de reconocimiento de las cesantías definitivas finalmente el valor adeudado al actor fue debitado de la cuenta global en el Fondo Nacional del Ahorro a nombre de la ESE accionada. En este orden de ideas, no existe claridad para la Sala sobre la incidencia real de la actuación del Fondo Nacional del Ahorro frente al incumplimiento de la Resolución 405 de 2005, toda vez que éste en el Oficio 261123 del 16 de diciembre de 2005 se limitó a comunicarle a la entidad empleadora que el demandante tenía un saldo de $5.764.079, pero no existe prueba que acredite por cuál motivo no debitó de la cuenta global el monto restante de las cesantías definitivas, como tampoco se evidencia que dicho fondo le haya comunicado a la ESE Hospital San Vicente de Ramiriquí sobre la imposibilidad de realizar la operación de pago pedida en la Resolución 405 de 2005.
Así pues, como lo solicitado por el actor en la demanda corresponde a la órbita del derecho sancionatorio y en el proceso está acreditado que la entidad empleadora reconoció y liquidó sus cesantías definitivas, y que ordenó al Fondo Nacional del Ahorro que las pagara con cargo a la cuenta individual del actor y a la cuenta global, en las que existían los recursos para satisfacer la obligación, siendo competencia de este último realizar su cancelación previo cumplimiento del actor de la solicitud administrativa, para la Sala existe duda sobre la atribución responsabilidad a la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí, toda vez que sí está acreditada la existencia de recursos para el año 2005 en el Fondo Nacional del Ahorro.
Se destaca que en el análisis de la imposición de la sanción moratoria a la entidad pública empleadora se impone el respeto por los principios del debido proceso que rigen todas las actuaciones judiciales y administrativas, de tal suerte que al existir duda sobre si la negligencia en el pago de las cesantías definitivas del actor se atribuye el Fondo Nacional del Ahorro, entidad que no le manifestó a la ESE accionada por qué no podía hacer el débito de la cuenta global, o se imputa al demandante por presuntamente no haber presentado el formulario de retiro de sus cesantías con los soportes requeridos, es improcedente acceder a ordenar el pago de la sanción moratorio regulada en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006.
En razón de los anteriores argumentos, la Sala denegará el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. III. DECISIÓN La Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 4 de septiembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- En atención al escrito que obra a folio 225 del expediente, se ACEPTA la renuncia de la abogada Elizabeth Patiño Zea, como apoderada de la Empresa Social del Estado Hospital San Vicente de Ramiriquí. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.
CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 3-9 [2] Folios 72-77 [3] Folios 122-155 [4] Folios 159-176 [5] Folios 226-236 [6] Folios 96-97 [7] Folios 14-23 [8] Folio 98 [9] Folios 40-42 [10] Folio 86 [11] Folio 88 [12] Folio 90 [13] Folio 30 [14] Folios 92-94 [15] Folios 78-82 [16] Folios 28-29 [17] Folios 10-13 [18] Folio 21 [19] Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública. [20] Por la cual se reorganiza el Fondo Nacional de Ahorro, se transforma su naturaleza jurídica y se dictan otras disposiciones. [21] El artículo 11 de la Ley 432 de 1998 regula la protección contra la pérdida del valor adquisitivo de la moneda [22] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Pruebas, pág. 118, Edit.
Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2017 [23] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, Código General del Proceso – Pruebas, págs. 119 y 120, Edit. Dupré Editores Ltda., Bogotá, 2017