REESTRUCTURACIÓN DE ENTIDADES - Supresión y liquidación / SUPRESIÓN Y LIQUIDACIÓN – De la Empresa Social del Estado ESE Antonio Nariño / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA - Reclamación de acreencia / LIQUIDADOR – Funciones / PAGO DE LAS OBLIGACIONES DE LOS ACREEDORES – Legislación aplicable / RECLAMACIÓN DE ACREENCIA – Glosas [N]o resultan de recibo las argumentaciones expuestas por el apelante, cuando manifiesta que el agente liquidador desbordó las facultades a él conferidas en virtud del proceso de liquidación de la ESE, al exigirle pruebas o documentos adicionales en orden a aceptar la reclamación presentada, y a realizar auditorías solo frente a su caso, teniendo en cuenta que como ya se advirtió, y así se dejó consignado en la parte motiva de la Resolución núm. RCA 0069, “por expresa disposición legal, los acreedores que concurren al proceso universal y concursal de supresión y liquidación de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION, tienen el deber legal de cumplir la carga procesal de aportar las pruebas necesarias, siguiendo las reglas señaladas por la ley, los documentos que acrediten la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretenden hacer valer dentro del proceso, so pena, de sufrir las consecuencias desfavorables por la omisión o defecto en el cumplimiento de la mencionada carga procesal”.

Del mismo modo, la Sala acoge los argumentos expuestos por el señor liquidador en el acto que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución, núm. RCA 0069, […] Adicional a lo anterior, cabe señalar que con el fin de adelantar la correspondiente calificación de las reclamaciones, se creó en la estructura general de la ESE- Antonio Nariño en liquidación una Unidad Técnica Especializada integrada por profesionales expertos auditores en la materia, cuya finalidad era la de analizar, clasificar y calificar las acreencias presentadas al proceso liquidatorio, realizando una validación y verificación de los soportes probatorios aportados por el acreedor, los que se confrontaban a su vez, con los documentos y bases de datos que reposaran en los archivos de la referida ESE referida en liquidación. Luego, en virtud de ese análisis, que dicho sea de paso, se realizó de manera general sobre todas las reclamaciones presentadas por los diferentes acreedores que acudieron dentro de la oportunidad con el fin de que aquellas les fueran reconocidas, y no como equívocamente lo señala el recurrente cuando advierte que se realizó solo en su caso, se efectuaron las glosas correspondientes a cada una de las facturas que presentó para su respectivo pago el Hospital demandante, garantizando de esta manera, las mismas condiciones para los acreedores que concurrieron al proceso con el fin de hacer valer sus reclamaciones.

RECLAMACIÓN DE ACREENCIAS EN PROCESO LIQUIDATORIO - Trámite / PROCESO DE LIQUIDACIÓN FORZOSA – Carga de la prueba [E]n cuanto a la carga probatoria que le incumbe al solicitante de una reclamación o crédito dentro de un proceso liquidatorio de una entidad, la normatividad fue clara al establecer en el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004 ya citado, que en caso de que el liquidador tuviera dudas acerca de la procedencia o validez de la reclamación, la podía rechazar, tal y como aconteció en el sub lite.

Por las anteriores consideraciones, pierde solidez el argumento de discrepancia del apelante según el cual el Hospital no estaba obligado a aportar documentos adicionales a los que presentó con su reclamación inicial, ya que las causales que dieron origen a las glosas efectuadas sobre las facturas reclamadas, hacían referencia, entre otras, a la ausencia del contrato en sí mismo, así como a la no acreditación de la existencia del comprobante de registro presupuestal, la no presentación de documentos como la constancia del pago de los derechos de publicación del contrato núm. 778 de 2006 en el Diario Único de Contratación Pública, la no acreditación del pago de los aportes parafiscales relativos al Sistema General de Seguridad Social Integral, así como la no presentación del certificado de recibido a satisfacción de los servicios prestados por parte del Interventor o Supervisor del contrato, documentos que resultaban necesarios para tener por acreditada dicha reclamación. RECURSO DE APELACIÓN - Determina la competencia del juez de segunda instancia / COMPETENCIA DEL JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA – Límites En orden a dilucidar la controversia resulta pertinente delimitar las argumentaciones expuestas por el demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia de 29 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, teniendo en cuenta los reiterados pronunciamientos de esta Corporación en relación con el artículo 357 del CPC, en cuanto a que el juez de segunda instancia debe referirse solamente a los argumentos expuestos por el apelante en el escrito contentivo del recurso.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3870 DE 2008 / DECRETO LEY 254 DE 2000 / LEY 1105 DE 2006 / DECRETO 663 de 1993 / DECRETO 2211 DE 2004 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2010-00172-01 Actor: HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE “EVARISTO GARCÍA” E.S.E Demandado: E.S.E. ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tesis: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA.

EL AGENTE LIQUIDADOR EXIGIÓ LOS REQUISITOS LEGALES QUE DEBEN CONTENER LOS DOCUMENTOS PARA QUE PUEDAN SERVIR DE SOPORTE A LA RECLAMACION DEL PAGO DE ACREENCIAS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 29 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I.- ANTECEDENTES I.1.- El HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE “EVARISTO GARCÍA” E.S.E., a través de apoderado especial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del CCA, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, contra el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (hoy Ministerio de Salud y Protección Social), la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, el CONSORCIO LIQUIDACIÓN E.S.E ANTONIO NARIÑO (integrado por la FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A – FIDUAGRARIA S.A. y la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.), y el señor REYNEL FERNANDO BEDOYA RODRÍGUEZ (Liquidador de la E.S.E.), tendiente a que mediante sentencia, se declarara la nulidad de las resoluciones núms.

RCA 0069 de 26 de febrero de 2009 y RCA 000499 de 24 de junio del mismo año, expedidas por el apoderado general liquidador de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño en Liquidación, en adelante ESE - Antonio Nariño. I.2- En sustento de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, los siguientes hechos: Que el Hospital Universitario del Valle E.S.E. “Evaristo García”, en adelante el Hospital, suscribió con la ESE-Antonio Nariño el contrato núm. 778-2006, que tenía como objeto el suministro de componentes destinados para la atención en salud.

En virtud de lo servicios prestados el Hospital presentó ante la ESE-Antonio Nariño las cuentas de cobro núms. 45939 de 2007 y 45940 del mismo año, que ascendieron a la suma de $216.319.555. Agregó que mediante Decreto núm. 3870 de 3 de octubre de 2008, se ordenó la supresión y liquidación de la ESE-Antonio Nariño, proceso del que se encargó al “CONSORCIO LIQUIDACIÓN ESE ANTONIO NARIÑO (integrado por la Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario -FIDUAGRARIA S.A. y la Fiduciaria La Previsora -FIDUPREVISORA S.A.-), consorcio que a su vez, le otorgó poder general al señor Reynel Fernando Bedoya Rodríguez, en orden a ejecutar los actos inherentes a la referida liquidación. Que, por su parte, el Hospital, mediante apoderado, presentó reclamación el 27 de noviembre de 2008, radicada bajo el núm. 1053, por la suma de $216.319.555, correspondiente a los servicios prestados en virtud del contrato ya referido.

Indicó que tal solicitud fue resuelta mediante la Resolución núm. RCA 0069, expedida por el liquidador de la E.S.E-Antonio Nariño, en la que se dispuso rechazar totalmente la reclamación presentada oportunamente; decisión contra la que el apoderado del Hospital interpuso recurso de reposición, el que fuera resuelto mediante Resolución núm. 499 de 24 de junio de 2009, confirmando la decisión recurrida.

Anotó que el Liquidador de la E.S.E-Antonio Nariño en la Resolución núm. 0069 estableció las condiciones para el rechazo de las acreencias presentadas, con fundamento en la facultad que le asistía de objetar los créditos frente a los cuales se observara duda, en relación con la procedencia o validez de la reclamación. Que fue así como el liquidador advirtió que los acreedores reclamantes ante el proceso liquidatario, tenían la obligación de cumplir la carga procesal de aportar las pruebas necesarias, esto es, los documentos que acreditaran la existencia y la cuantía de la obligación que pretendían hacer valer dentro del proceso, y para el efecto, implementó lo que denominó: “catálogo de glosas para adelantar la auditoría integral y calificación de las reclamaciones de los acreedores del proceso liquidatario”.

Sostuvo que el liquidador se atribuyó facultades adicionales a las establecidas en las leyes respectivas, al crear una nueva obligación para los acreedores, cual es la de “probar la existencia de un crédito a su favor y a cargo de la E.S.E.-ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN” y al disponer que los acreedores que celebraron contratos con dicha ESE se obligaban a aportar junto con las facturas, los documentos señalados en cada uno de los contratos suscritos, so pena de tener que asumir las consecuencias desfavorables a sus pretensiones dentro del referido proceso.

Que en virtud de lo anterior, el Hospital presentó ante el proceso liquidatario la reclamación por la suma de $216.319.555, en el formulario dispuesto para el efecto, junto con el que se aportaron todos los documentos que hacían parte de la relación contractual. Sin embargo, con ocasión de las obligaciones impuestas a los acreedores por parte del liquidador, este procedió a rechazar la reclamación presentada con fundamento en el resultado entregado por la auditoría integral, y así estableció las glosas encontradas frente a cada una de las facturas presentadas.

Anotó que, por lo anterior, el Hospital en el recurso de reposición interpuesto contra la resolución RCA 0069, procedió a contestar una a una las glosas formuladas por el liquidador, resaltando como elemento común en cada una de ellas, que los documentos exigidos reposaban en la empresa en liquidación, razones todas estas por las que considera el demandante, que los actos acusados infringen las normas en que debían fundarse, como quiera que fueron expedidos con falsa motivación y con desconocimiento del derecho de defensa, además con desviación de las atribuciones propias que le fueron conferidas al apoderado general liquidador.

Sostuvo que en la decisión que resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0069, el liquidador se refiere a unas exigencias que no fueron advertidas en la convocatoria a los acreedores, como tampoco en el acto recurrido y que tienen que ver con su falta de competencia para reconocer créditos que no consten en títulos que presten mérito ejecutivo, con el principio del “in dubio” que favorece al liquidador, y con el hecho de que la liquidación es una situación sobreviniente e irresistible, que configura una causal de fuerza mayor, y no obstante señalar que el régimen de contratación de la ESE-Antonio Nariño se rige bajo las normas de derecho privado, manifiesta que son de obligatorio cumplimiento algunos requisitos exigidos por la Ley 80 de 1993, en cuanto al perfeccionamiento, ejecución y legalización de los contratos.

Adujo que, asimismo, el liquidador hizo consideraciones especiales en cuanto a las glosas impuestas en la primera de las resoluciones citadas, relativas a la inexistencia del contrato, la prestación fuera del plazo, la falta del registro y del certificado de disponibilidad presupuestal, los requisitos contractuales de publicidad, pagos de la seguridad social, entre otros.

I.3- Normas violadas y concepto de violación. Consideró que los actos acusados violaron los artículos 44, 45, 47, 48, 64,66,152, 155 y 206 del Código Contencioso Administrativo, así como el preámbulo y los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 237 y 238 de la Constitución Política. Advirtió que la interpretación de las normas y el desarrollo de los procedimientos efectuados por el liquidador en el proceso liquidatario de la empresa señalada, deben generar la nulidad de los actos administrativos acusados como quiera que se desconocieron los principios generales que deben regir este tipo de procesos concursales y liquidatarios, en especial la protección a los acreedores, el principio de la buena fe y la confianza en el Estado.

Sostuvo que una vez se inicia el proceso liquidatorio, este se vuelve especial y sus normas por ser de orden público, se sobreponen a los procedimientos de la entidad que entra en liquidación. Al respecto, destaca la obligación que se le impone a los acreedores de realizar la reclamación de sus acreencias como mínimo aportando prueba sumaria de la existencia de la obligación por parte del ente objeto de liquidación y a favor del reclamante.

Por lo tanto, considera que resulta desacertado y atentatorio de los derechos fundamentales constitucionales de los acreedores el exigir, por parte del liquidador, que deban presentarse títulos ejecutivos o títulos valores para el reconocimiento de las acreencias. Consideró que si bien el liquidador está en la obligación de no reconocer acreencias que ofrezcan dudas relativas sobre su procedencia o validez, esto no es sinónimo de certeza absoluta ni muchos menos de ausencia de requisitos que no se requieren en la liquidación, pero que se cumplieron cuando la entidad no se encontraba en dicho proceso.

Adicionalmente, indicó que no pueden exigirse documentos que reposen al interior de la entidad o que correspondían a ella antes de entrar en liquidación, por cuanto la carga de la prueba no es absoluta para el acreedor, sobre todo de requisitos que él no tiene que cumplir. Además, toda actuación del liquidador, desde el punto de vista probatorio, debe cumplir con el principio de contradicción, y en ese orden considera que una auditoría realizada internamente sin la concurrencia de la parte interesada, no tiene la validez jurídica que fundamente la decisión contenida en un acto administrativo.

I.4- La demanda fue oportunamente contestada a través de los apoderados judiciales por la Fiduciaria La Previsora S.A. -FIDUPREVISORA S.A.-, Reynel Fernando Bedoya Rodríguez en su calidad de Liquidador de la ESE Antonio Nariño y la E.S.E. Antonio Nariño en Liquidación. Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud y el Ministerio de la Protección Social, contestaron la demanda en forma extemporánea.

I.4.1 La Fiduciaria LA PREVISORA S.A. advirtió que constituyó con FIDUAGRARIA S.A., el Consorcio Liquidación ESE-Antonio Nariño, con el fin de llevar a cabo la liquidación de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño, designando como representante legal para todos los efectos a que hubiere lugar, a FIDUAGRARIA S.A. Luego de describir, en forma detallada, el proceso de creación y posterior supresión y liquidación de la ESE Antonio Nariño, expuso algunas consideraciones frente a la naturaleza jurídica del liquidador para señalar que es a él a quien le corresponde resolver todos aquellos asuntos que busquen liquidar el activo social de la empresa en liquidación, observando para ello lo prescrito en la Ley y los estatutos.

Consideró que el demandante desconoce que la contratación que realizó la empresa se sujetó a las normas de derecho privado, con sometimiento a las disposiciones que para el caso establece el Código de Comercio y el Código Civil, además de las reglamentaciones especiales sobre la materia, así como lo dispuesto por el Decreto 1750 de 2003, teniendo en cuenta los requisitos de índole presupuestal y de perfeccionamiento de contratos de entidades públicas.

Sostuvo que por tratarse de un procedimiento originado en circunstancias deficitarias de la empresa, la liquidación de entidades como la ESE referida, constituye la vía que tomó el legislador para garantizar la satisfacción de las prestaciones adeudadas, razón por la cual considera que admitir la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sería ir en contravía de los propósitos de la ley y afectar el derecho a la igualdad de otros acreedores sometidos a las reglas del proceso de liquidación. Indicó que el demandante se hizo presente dentro del trámite de la liquidación, conocedor de la normatividad que regía la prelación de créditos, así como las cargas que debía soportar, en atención al momento en el que hizo exigibles sus derechos.

De las normas especiales que rigen el procedimiento al que deben someterse todos los acreedores del proceso liquidatario, destacó la contenida en el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, aplicable por remisión expresa del Decreto 254 de 2000, que faculta al liquidador de la ESE para rechazar la reclamación, si duda sobre su procedencia o validez.

Por lo anterior aseguró que la auditoría de las reclamaciones presentadas al proceso liquidatario de la ESE-Antonio Nariño, se efectuó conforme a criterios objetivos, para lo cual se conformó el Comité Técnico para la Evaluación y Seguimiento del expediente, que estaba integrado por el liquidador, la interventoría designada por la empresa en liquidación y los coordinadores de áreas de la misma y definió las causales de glosa o rechazo que se deberían aplicar a las reclamaciones presentadas.

Añadió que la ESE-Antonio Nariño constituyó con personal propio, un equipo interdisciplinario especializado para realizar la interventoría a la auditoría integral realizada a las reclamaciones presentadas oportuna y extemporáneamente, proceso que se llevó a cabo conforme a los parámetros legales y contractuales establecidos y que validó jurídica y técnicamente los parámetros utilizados en cuanto a las normas legales vigentes y las normas de auditoría generalmente aceptadas, en especial el cumplimiento de la aplicación de las causales de glosa aprobadas por el Comité Técnico para la Evaluación y Seguimiento, grupo que también ayudó al liquidador en la solución de las controversias surgidas con ocasión de los resultados de la auditoría integral realizada por la firma contratada.

Sobre el fundamento de los actos acusados precisó que, si el demandante reclama el pago de facturas por el suministro de bienes o la prestación de servicios, el cumplimiento de los mismos debe acreditarse en su integridad, no solo en lo relacionado con la parte cuantitativa, sino cualitativa y que hace referencia a la calidad, idoneidad y pertinencia que permita establecer al liquidador que tales bienes o servicios cumplieron con las exigencias para las cuales fueron contratados en su oportunidad.

En ese sentido, advirtió que el certificado del interventor es fundamental y necesario para que el liquidador pueda establecer, sin duda alguna, que los servicios fueron prestados a la ESE-Antonio Nariño, por ello es imperativo que el liquidador exija este documento el cual permite dar certeza sobre el cumplimiento de las obligaciones contractuales y, por ende, proceder a avalar su reconocimiento.

Refirió que el liquidador, al momento de decidir sobre las reclamaciones presentadas al proceso liquidatario, debe tener en cuenta las pruebas allegadas por el acreedor, sin perjuicio de realizar una valoración exhaustiva de los soportes y pruebas existentes en la entidad que le permitan tener certeza para proferir su calificación, situación que en efecto ocurrió; no obstante esa búsqueda no permitió identificar o tener elementos de juicio suficientes que le permitieran reconocer el crédito reclamado por el demandante.

I.4.2 Por su parte, el señor REYNEL FERNANDO BEDOYA RODRÍGUEZ, obrando a través de apoderado judicial y en su condición de representante legal de la ESE-Antonio Nariño, manifestó que se opone a las pretensiones y condenas, al considerar que todas sus actuaciones al interior del proceso de liquidación se realizaron en ejercicio de las funciones y competencias a él conferidas mediante poder general, amplio y suficiente, por parte del consorcio liquidador, y nunca como persona natural.

Para el caso propuso como excepción la de falta de legitimación en la causa por pasiva, con fundamento en el hecho de que actuó en cumplimiento de una función pública transitoria como apoderado general del liquidador, por lo tanto el sujeto pasivo de la demanda lo sería la ESE-Antonio Nariño en liquidación. Sostuvo que en virtud de las funciones a él conferidas por los Decretos 3870 de 2008 y 254 de 2000 y las demás normas propias que regulan el proceso liquidatario, expidió los actos administrativos ahora demandados.

Argumentó que si, a juicio del demandante, el agente liquidador obró de mala fe, la acción procedente a instaurar en el presente caso era la de repetición establecida en la Ley 678 de 2001, en la que se debe probar el actuar doloso o gravemente culposo del funcionario que ejerce, en forma transitoria, funciones públicas, como es el caso del referido agente liquidador.

I.4.3 La ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN, adujo que ninguna de las pretensiones está llamada a prosperar y como fundamento de ello señaló, frente a la reclamación presentada por el demandante, que no se encontraron en el expediente las certificaciones de cumplimiento emitidas por el interventor del contrato, como tampoco se verificó la existencia de constancia del pago de aportes al sistema general de seguridad social, glosa ésta que se impone condicionada a su presentación al momento en que se ordene el respectivo pago.

Precisó que tal y como el mismo demandante lo señala, existen unos requisitos exigidos por la ley y pactados contractualmente que en el presente caso no se cumplieron, y por lo tanto, considera que realizar un reconocimiento sin el lleno de las exigencias establecidas, sería como perpetuar el manejo irresponsable de los recursos públicos.

Sostuvo que el procedimiento aplicable al proceso de liquidación de la ESE- Antonio Nariño, se rige por el Decreto 3870 de 2007 y por el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006, y las normas que lo desarrollan, modifican y complementan, entre las que se encuentran el Decreto Ley 663 de 1993, la Ley 510 de 1999 y el Decreto 2211 de 2004, así como el Código de Comercio, en lo que resulte compatible.

Advirtió que se trata de un procedimiento regulado por normas especiales a las que deben sujetarse todos los acreedores del proceso liquidatario en igualdad de condiciones y en virtud del cual, se establece la facultad que tiene el liquidador de rechazar la reclamación si duda de la procedencia o su validez, cuando como en el presente caso, no se acreditaron requisitos que incluso, habían sido pactados contractualmente.

Enfatizó en la diferencia que debe tenerse en cuenta y que a su juicio el demandante desconoció en relación con el desarrollo normal del objeto social de la ESE-Antonio Nariño, y el que se advierte ya en el proceso de liquidación, situación esta última en virtud de la cual no se le puede exigir al liquidador que convalide situaciones irregulares en la administración de dicha empresa en marcha, ni que ejecute acciones a cargo de la empresa cuando esta desarrollaba su objeto social, entre ellos expedir certificados de interventoría de contratos ya ejecutados.

Mencionó, en relación con el aporte de pruebas, que el artículo 23 del Decreto 254 de 2000, modificado por el artículo 12 de La Ley 1105 de 2006, determinó que dentro de los 45 días siguientes al inicio de la liquidación, se debe emplazar a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la entidad en liquidación, indicando el motivo de su reclamación y la prueba en que se fundamenta.

Por lo anterior, consideró que es evidente que el liquidador al momento de decidir sobre las reclamaciones presentadas al proceso liquidatario, debe tener en cuenta las pruebas allegadas por el acreedor, sin perjuicio de realizar una valoración exhaustiva de los soportes y pruebas existentes en la entidad que le permitan tener certeza, al momento de emitir su calificación, situación que ocurrió en el presente caso; no obstante realizada la búsqueda no se pudo identificar o tener elementos de juicio que permitieran reconocer el crédito reclamado por el demandante, en particular, por la inexistencia del contrato, registro presupuestal, constancia de publicación del contrato, certificados de los interventores sobre el cabal cumplimiento de las obligaciones contractuales, tal y como se señaló en los actos acusados.

En relación con los actos administrativos demandados, manifestó que allí se establecen las causales de rechazo respecto de la reclamación presentada, los que obedecen a una sistematización de requisitos legales y contractuales para obtener el reconocimiento, y que fueron conocidos por los acreedores con anterioridad a la orden de liquidación, y no obedecieron, como lo afirma el demandante, al criterio subjetivo del liquidador.

En lo que tiene que ver con el cumplimiento de los requisitos exigidos en el presente caso, advirtió que no se encontró contrato suscrito que amparara las facturas núms. 11350845 y 11363272, y que los servicios que se detallan en las facturas núms.11329475 y 11329477 tienen fecha de cumplimiento posterior al pactado en el contrato 778 de 2006.

Ahora, frente a la publicación del contrato referido, advirtió que no existe prueba en el expediente que acredite el cumplimiento de dicho requisito y respecto del certificado de cumplimiento, por parte del interventor, se observó que los servicios que contienen las facturas núms. 11350845 y 11363272, tampoco tienen certificado de interventoría. Ahora bien, sobre el certificado del interventor considera que este es fundamental y necesario para que el liquidador pueda establecer, sin duda alguna, que la cantidad y sobre todo la idoneidad de los productos suministrados ingresaron al patrimonio y activos de la ESE-Antonio Nariño; sin embargo, con ocasión de la iniciación del proceso liquidatario, para los servicios o bienes suministrados desde el mes de septiembre de 2008, no existían dichos documentos, razón por la cual el liquidador optó por agotar los diferentes medios probatorios que lo llevaran a tener certeza sobre la efectiva prestación de los servicios contratados y, en virtud de ellos, dispuso que los funcionarios idóneos para certificar sobre la prestación de estos servicios, realizaran una evaluación exhaustiva sobre dicho cumplimiento, labor que fue desarrollada y tenida en cuenta al momento de emitir la calificación respectiva.

Por todo lo anterior, considera que los actos demandados se encuentran debidamente motivados y su reconocimiento ajustado a la Constitución Política, a la ley y al acuerdo de voluntades que exigió, entre otras condiciones para el pago, la existencia del certificado del interventor expresamente delegado para ello, además del aporte de los soportes que acreditaran el cumplimiento de las obligaciones con el Sistema General de Seguridad Social.

II.

FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en adelante el Tribunal o el a quo, para proceder a negar las pretensiones de la demanda, luego de describir en forma detallada el proceso de creación y posterior liquidación de la ESE-Antonio Nariño, señaló que en desarrollo de este último y en virtud de lo preceptuado en el artículo 23 del Decreto 2211 de 2004, la referida entidad en liquidación procedió a emplazar a todas las personas naturales y jurídicas con derecho a presentar reclamaciones contra la intervenida, a través de los mecanismos diseñados para el efecto y establecidos en el referido decreto.

Agregó que en virtud del contrato de suministro núm. DA-RH-CSS-778 de 2006, suscrito entre el Hospital Universitario del Valle “Evaristo García” y la E.S.E ya mencionada, la parte demandante procedió a presentar las facturas respectivas, a través de la reclamación correspondiente, la que fue rechazada por el liquidador, con fundamento en la facultad que le otorga el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004.

Seguidamente, realizó un análisis respecto de las glosas que fueron impuestas por el agente liquidador de la ESE- Antonio Nariño a la reclamación presentada por el demandante, así: En relación con la glosa impuesta frente a las facturas núms. 11350845 y 11363272 por las sumas de $49.493.828 y $16.826.718 respectivamente, relativa a la “inexistencia de contrato que respalde la obligación reclamada”, sostuvo que, en efecto, las acreencias reclamadas deben estar plasmadas en un contrato estatal, siendo este un requisito fundamental para el pago de las mismas; y revisados los antecedentes arrimados al expediente, señaló que no se evidenciaba la existencia de contrato alguno que respaldara tales obligaciones, razón por la cual encontró probada la glosa efectuada.

En lo referente a las glosas núms. 1.2 y 1.4 que hacen alusión a la prestación del servicio, por fuera del plazo establecido en el contrato y la extemporaneidad del registro presupuestal y/o certificado de disponibilidad presupuestal, respectivamente, aplicadas frente a las facturas núms. 1329475 y 1329477, el Tribunal recordó que en la cláusula quinta del contrato núm. 778 de 2006, se estableció que “el término de vigencia del presente contrato será de dos (2) meses, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación del contrato, la cual no podría suscribirse sin antes haber cumplido las partes con cada uno de los requisitos de perfeccionamiento y ejecución del mismo”.

Por lo anterior y teniendo en cuenta además lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, consideró que la prestación del servicio por parte del demandante se ejecutó por fuera del término de ejecución y perfeccionamiento del contrato, como dan cuenta los documentos aportados, de los que se evidencia que la facturación fue realizada con antelación a la fecha de suscripción del contrato en mención, razón por la cual sostuvo que dicha glosa no debía ser levantada.

Ahora, sobre la glosa 1.3 relativa a la inexistencia de registro presupuestal y/o certificado de disponibilidad presupuestal, manifestó que al no obrar dentro del expediente el certificado de disponibilidad presupuestal y su correspondiente registro, no era posible levantar la referida glosa. En cuanto a la glosa 1.14, relacionada con la ausencia de la constancia del pago para efectuar la publicidad a la orden de servicios o contrato en el diario único de contratación, impuesta sobre las facturas núms. 11329475, 11329477, 11363241, 11350845 y 1363272, adujo que no encontró prueba del pago de los derechos de publicación del contrato, siendo este requisito sine qua non para la legalización del mismo.

Por último, y en lo que respecta a la glosa 1.15 relacionada con la no acreditación de los requisitos exigidos para el pago, sostuvo que si bien dentro de las cláusulas del contrato núm. 778 de 2006, no se estipuló lo propio frente al cumplimiento de las obligaciones parafiscales, las disposiciones que regulan la materia exigen, bien sea al momento de efectuar cada pago al contratista o al momento de liquidar el negocio jurídico, el cumplimiento de tales obligaciones frente a los aportes al Sistema General de Seguridad Social, durante la vigencia contractual, obligación que también echó de menos el a quo en el presente caso, al igual que la existencia de certificación de la prestación del servicio por parte del interventor del contrato, situación esta última a la que hace alusión la glosa núm. 1.18.

III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, dentro del término procesal correspondiente, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia básicamente reiterando en términos generales, los argumentos principales que expuso en su escrito de demanda, relativos a la presunta extralimitación de funciones por parte del señor liquidador de la ESE- Antonio Nariño, al exigir a la parte demandante, requisitos adicionales a los establecidos en la ley, en orden a calificar las acreencias reclamadas.

Sostuvo igualmente que, en virtud de tal exigencia, no se le podía imponer solo al acreedor la carga de la prueba, teniendo en cuenta que algunos de los documentos exigidos por el liquidador reposaban o se encontraban en poder de la entidad en liquidación y, además, enfatizó en el hecho de que una auditoría realizada al interior de la entidad, sin la concurrencia de la parte interesada, desconocía el principio de contradicción. Por lo anterior, insistió en que los actos administrativos acusados se expidieron con infracción de las normas en que debían fundarse, con desconocimiento del derecho de defensa y con falsa motivación, pero ante todo con desviación de las atribuciones propias del apoderado general liquidador de la ESE-Antonio Nariño en liquidación. IV.- ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Agencia del Ministerio Público[1], en la oportunidad procesal correspondiente, emitió el correspondiente pronunciamiento, mediante el cual solicitó la confirmación del fallo de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda, al considerar que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados.

Al establecer el marco normativo que rige el proceso de liquidación de la ESE-Antonio Nariño en liquidación, advirtió que el apelante en modo alguno explicó las razones por las cuales consideraba vulnerados los principios generales de los procesos concursales y liquidatarios, especialmente la protección de los acreedores, el principio de la buena fe, la credibilidad pública y la confianza del Estado.

Adujo que si bien el artículo 83 de la Constitución Política, prevé que las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, no por ello, el demandante podía pretender que se le relevara de la carga de aportar las pruebas que acreditaran, en debida forma, las obligaciones reclamadas en el proceso de liquidación. Agregó que no se evidenciaba que con tal exigencia se incurriera en violación de los principios generales de los procesos concursales y liquidatorios, la credibilidad y la confianza del Estado, teniendo en cuenta que el liquidador aplicó el régimen legal del proceso referido, que le permitía exigir las pruebas respectivas y en caso de duda y validez de la reclamación, proceder a rechazarla, como en efecto ocurrió en el caso sub examine.

Anotó que si los requisitos que señalaban los contratos celebrados entre las dos entidades se cumplieron a cabalidad, no entendía la razón por la cual el Hospital no pudiera acreditar el cumplimiento de los mismos, teniendo en cuenta que la mayoría de las causales de rechazo aplicadas a la reclamación, se referían a defectos en los documentos necesarios conforme a la ley, para el perfeccionamiento y ejecución de los contratos estatales.

De tal manera que el liquidador de la ESE-Antonio Nariño ordenó, mediante auto núm. 001 de 22 de abril de 2009, la incorporación como medios de prueba al proceso de liquidación, de las documentales aportadas con los recursos interpuestos, así como las allegadas al expediente por parte de la entidad en liquidación. Resaltó que lo anterior obedeció a que el liquidador dispuso una búsqueda interna en los archivos de la entidad, con la finalidad de que fueran incorporadas a la reclamación de la demandante y pudieran ser tenidas en cuenta en el proceso de calificación de la acreencia. Enfatizó en que el apelante no indicó, en forma específica y para cada causal de rechazo y factura reclamada, la forma en que en su sentir, cumplió con dichos requisitos, como tampoco estableció, los documentos que se encontraban en el expediente, y que permitieran levantar las glosas aplicadas a las facturas reclamadas.

En relación con las exigencias adicionales que, a su juicio, fueron solicitados por el liquidador, expresó que aquellas corresponden a requisitos que están previstos en la ley, como lo es la existencia del contrato, el registro presupuestal y la publicación del mismo, así como el pago de aportes parafiscales del Sistema de Seguridad Social, condiciones que fueron pactadas por las partes en los contratos estatales suscritos por aquellas.

Sostuvo que en virtud de la facultad que le otorga el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004 para rechazar las reclamaciones respecto de las que advirtiera duda sobre su procedencia o validez, el liquidador no obró en forma arbitraria, por cuanto procedió a realizar una auditoría frente a las reclamaciones presentadas, proceso que el apelante consideró violatorio del principio de contradicción; sin embargo en el trámite de este proceso judicial, no se solicitó que se practicara un dictamen pericial en orden a determinar si el proceso de auditoría presentaba alguna irregularidad.

En conclusión, señaló que el apelante no expuso en qué consistía la violación del debido proceso, la falsa motivación y la desviación de poder en la expedición de los actos acusados, como tampoco lo hizo en el libelo de la demanda. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: Corresponde a la Sala establecer si con fundamento en los argumentos expuestos por el apelante, procede desvirtuar la presunción de legalidad de las resoluciones núms.0069 de 26 de febrero de 2009 y 00499 de 24 de junio del mismo año, expedidas por el apoderado general liquidador de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN, y como consecuencia de ello, proceder al restablecimiento de los derechos reclamados por la parte demandante.

La parte resolutiva de los actos acusados, es del siguiente tenor literal: “Resolución RCA No. 0069 (26 FEB 2009) “Por medio de la cual se decide sobre las reclamaciones que se fundamentan en contratos de naturaleza administrativa, cuentas por servicios de salud, servicios públicos, reintegros, créditos a favor de terceros (libranzas), reparación por daños morales y materiales, presentados oportunamente al proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION”.

EL APODERADO GENERAL DEL CONSORCIO LIQUIDADOR DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION (….)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Aceptar las reclamaciones presentadas oportunamente, relacionadas en el anexo uno (1) anexo original y en el anexo dos (2) anexo individualizado a cada acreedor, frente a las cuales el proceso de auditoría integral no encontró motivos de glosa por cuanto cumplen íntegramente los requisitos contractuales y legales; se reconoce frente a tales reclamaciones los valores señalados en la columna titulada “Valor Reconocido” en el anexo uno (1) y en el anexo dos (2) ya citados, que hacen parte integral de esta Resolución, como obligaciones que se pagarán con cargo a la masa de la liquidación como créditos de la quinta clase, y que no tienen privilegio legal alguno, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo.

ARTÍCULO SEGUNDO: Rechazar total o parcialmente las reclamaciones presentadas oportunamente relacionadas en el anexo uno (1) general y en el anexo dos (2) anexo individualizado a cada acreedor, frente a las cuales el proceso de auditoría integral encontró motivos de glosa que conducen al rechazo total o parcial de dichas reclamaciones, correspondiente a los valores señalados en la columna titulada “Valor Rechazado” en el anexo uno (1) y en el anexo dos (2) ya citados, que hacen parte integral de esa Resolución, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo, en especial en los numerales 10.1 al 10.7.2. […]”.

“Resolución RCA No. 000499 (24 JUNIO 2009) “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición radicado con el No. 195, interpuesto por el HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE “EVARISTO GARCÍA” E.S.E., con NIT 890.303.461, contra la Resolución RCA No. 00069 del 26 de febrero de 2009, expedida en el proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN” EL APODERADO GENERAL DEL CONSORCIO LIQUIDADOR DE LA EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION (….)

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO. Reconocer personería jurídica al abogado DIEGO FERNANDO NIÑO VÁSQUEZ, con cedula de ciudadanía ( ) para actuar como apoderada del HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE “EVARISTO GARCÍA” E.S.E., en el proceso liquidatorio de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION.

ARTÍCULO SEGUNDO: Modificar la Resolución RCA No. 000069 del 26 de febrero de 2009, en la parte relacionada con la reclamación del recurrente, por las razones expuestas en la parte motiva de éste acto administrativo, tal y como se encuentra detallado en el Anexo No. 4 (individualizado por acreedor) que hace parte integral de la presente Resolución […]”.

En orden a dilucidar la controversia resulta pertinente delimitar las argumentaciones expuestas por el demandante en el recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia de 29 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, teniendo en cuenta los reiterados pronunciamientos de esta Corporación en relación con el artículo 357 del CPC, en cuanto a que el juez de segunda instancia debe referirse solamente a los argumentos expuestos por el apelante en el escrito contentivo del recurso.

Así las cosas, la inconformidad del apelante frente a la decisión del Tribunal radica en el hecho de que este se ocupó de realizar un análisis respecto de las glosas impuestas por el agente liquidador a la reclamación presentada por el Hospital, para concluir que aquellas se encontraban acordes con lo establecido para el efecto en el proceso liquidatorio, sin tener en cuenta que el agente liquidador, al expedir los actos administrativos acusados, se excedió en las facultades a él conferidas por la ley, al ordenar requisitos adicionales a los consagrados en las disposiciones que regulan el proceso de liquidación, con el fin de que pudieran ser aceptadas las reclamaciones presentadas por la parte actora, dentro del referido proceso.

Advirtió el apelante, en relación con la acreditación de requisitos adicionales a los previstos legalmente en esta clase de procedimientos, que si bien a los acreedores interesados en realizar una reclamación se les impone la obligación de aportar prueba sumaria de la existencia de la correspondiente acreencia, no lo es menos que el exigir la presentación de títulos ejecutivos o títulos valores para el reconocimiento de tales obligaciones, resulta totalmente atentatorio de los principios generales que rigen los procesos concursales y liquidatarios, en especial la protección a los acreedores, el principio de la buena fe y la confianza en el Estado, entre otros.

Considera que no podía el señor liquidador exigir documentos que reposaban al interior de la entidad cuando esta aún se encontraba cumpliendo su objeto social, tal y como lo advirtió al momento de pronunciarse frente a cada una de las glosas que fueron formuladas en la Resolución núm. RCA 0069 de 2009, ahora demandada. Para resolver cada uno de los argumentos sobre los cuales descansa la inconformidad del apelante, es del caso delimitar, en primer término, el marco normativo sobre el cual se desarrolló el proceso de liquidación de la ESE-Antonio Nariño, que se origina con la expedición por parte del Presidente de la República del Decreto núm. 3870 de 2006, “por el cual se suprime la Empresa del Estado Antonio Nariño y se ordena su Liquidación”.

En ese orden, dispuso la norma en comento, en su artículo segundo, frente al régimen de liquidación aplicable, que por tratarse de una Empresa Social del Estado del sector descentralizado, su liquidación se sujetaría a las disposiciones del Decreto Ley 254 de 2000 y de la Ley 1105 de 2006, y demás normas que los modificaran, sustituyeran o reglamentaran, así como las especiales contenidas en el referido Decreto 3870.

Ahora bien, como quiera que el primer reparo efectuado por el apelante se relaciona con las facultades conferidas al liquidador dentro del referido proceso que, a su juicio, excedieron las disposiciones contenidas en las normas regulatorias del mismo, es pertinente mencionar, en lo que tiene que ver con las funciones del liquidador, que la norma que ordenó la supresión y liquidación de la ESE-Antonio Nariño, señaló que el agente liquidador adelantaría bajo su dirección y responsabilidad el proceso de liquidación de la referida ESE, para lo cual ejercería, entre otras funciones, la de “[…]Transigir, conciliar, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente, en los procesos y reclamaciones que se presenten dentro de la liquidación, cuando sea del caso, y atendiendo las reglas sobre prelación de créditos que informan las disposiciones que regulan la liquidación […]”.

Igualmente, dispuso el aludido decreto que “[…] los actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”.

Por su parte, el Decreto 254 de 2000[2], estableció frente al ámbito de aplicación que: “ARTICULO 1º-Ámbito de aplicación. El presente decreto se aplica a las entidades públicas del orden nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. En lo no previsto en el presente decreto deberán aplicarse, en lo pertinente, las disposiciones del estatuto orgánico del sistema financiero y del Código de Comercio sobre liquidación, en cuanto sean compatibles con la naturaleza de la entidad.

PARAGRAFO -Aquellas entidades del Estado que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, incluyendo las sociedades continuarán rigiéndose por ellas”. Ahora bien, teniendo en cuenta que la ESE Antonio Nariño no disponía de un régimen propio de liquidación, resulta claro que para estos efectos y el consecuente pago de las obligaciones adquiridas, estaba sometida a las previsiones especiales de estos dos decretos, a las disposiciones pertinentes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y a las del Código de Comercio, entre otras normativas.

De acuerdo con lo transcrito, el reconocimiento de las facturas reclamadas por el demandante estaba sometido a la legislación que regulaba el pago de las obligaciones de los acreedores que fueron adquiridas por la ESE y reconocidas dentro del respectivo procedimiento de disolución y liquidación de la entidad. Por su parte, en relación con el tema específico del pago de las obligaciones, el Decreto 254 de 2000 estableció en el artículo 32 modificado por el artículo 18 de la Ley 1105 de 2006, lo siguiente: “ARTÍCULO   32.-Pago de obligaciones.

Corresponderá al liquidador cancelar las obligaciones pendientes a cargo de la masa de la liquidación, previa disponibilidad presupuestal, con el fin de realizar su liquidación progresiva; para ello se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 1. Toda obligación a cargo de la entidad en liquidación deberá estar relacionada en un inventario de pasivos y debidamente comprobada. 2.

En el pago de las obligaciones se observará la prelación de créditos establecida en las normas legales. Para el pago de las obligaciones laborales el liquidador deberá elaborar un plan de pagos, de acuerdo con las indemnizaciones a que hubiere lugar; éste programa deberá ser aprobado por la junta liquidadora, cuando sea del caso. 3. Las obligaciones a término que superen el plazo límite fijado para la liquidación podrán cancelarse en forma anticipada, sin lugar al pago de intereses distintos de los que se hubieren estipulado expresamente. 4.

El pago de las obligaciones condicionales o litigiosas se efectuará solamente cuando éstas se hicieren exigibles.5. Para el pago del pasivo se tendrá en cuenta la caducidad y la prescripción de las obligaciones, contenidas en las normas legales vigentes. PARAGRAFO-Las obligaciones de la entidad en liquidación, incluyendo los pasivos laborales, se cancelarán con el producto de las enajenaciones, con observancia de las normas legales y presupuestales del caso, teniendo en cuenta la prelación de créditos.

Los pasivos laborales incluirán el valor correspondiente al cálculo actuarial del pasivo pensional, el cual se entregará a la entidad que deba asumir el pago de las pensiones y de bonos pensionales, si hubiere lugar a ello, con la preferencia reconocida por las normas vigentes sobre obligaciones laborales. En caso de que los recursos de la liquidación de un establecimiento público o de una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional no societaria sean insuficientes, las obligaciones laborales estarán a cargo de la Nación o de la entidad pública del orden nacional que se designe en el decreto que ordene la supresión y liquidación de la entidad.

Para tal efecto se deberá tomar en cuenta la entidad que debía financiar la constitución de las reservas pensiónales. Así mismo, de acuerdo con lo dispuesto por el parágrafo 6º del artículo 1º de la Ley 573 de 2000, la Nación podrá asumir o garantizar obligaciones de las entidades públicas del orden nacional, incluidas las derivadas de las cesiones de activos, pasivos y contratos que haya realizado la entidad en liquidación, actuaciones que no causarán el impuesto de timbre siempre y cuando se realicen entre entidades públicas.

Para efectos de lo dispuesto en el inciso anterior, cuando se trate de entidades descentralizadas indirectas, sólo procederá la asunción respecto de aquellas cuya liquidación se encuentre en firme a la fecha de entrada en vigencia de éste decreto, y siempre y cuando en su capital participe una entidad descentralizada directa en un porcentaje superior al noventa por ciento (90%).

Para tal efecto, cuando de acuerdo con disposiciones legales la entidad descentralizada directa deba responder por los pasivos de la entidad de la cual es socia o accionista, se requerirá que ésta no se encuentre en capacidad financiera de hacerlo a juicio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cuando se trate de empresas industriales y comerciales del Estado o de sociedades de economía mixta directas, sólo podrá procederse a la asunción una vez se hayan agotado los activos o se haya establecido que no es posible la realización de los mismos.

En todo caso, la Nación únicamente será responsable por las obligaciones de las entidades societarias en los eventos expresamente previstos en el presente decreto.” De igual manera, en vista de la habilitación legal dada por el Decreto Ley 254 de 2000, según la cual, el Liquidador de la ESE podía recurrir a normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, contenidas en el Decreto 663 de abril 2 de 1993, en el proceso liquidatorio adelantado también era procedente que invocara normas del Decreto 2211 de julio 8 de 2004[3], que en los artículos 23 y 26 estableció lo siguiente: “Artículo 23.

Emplazamiento. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación. (…) El aviso de emplazamiento contendrá lo siguiente: a) La citación a todas las personas naturales o jurídicas de carácter público o privado que se consideren con derecho a formular reclamaciones de cualquier índole contra la institución financiera en liquidación, a fin de que se presenten con prueba siquiera sumaria de sus créditos, en el lugar que para el efecto se señale.

Cuando se trate de derechos incorporados en títulos valores deberá presentarse el original del título. Sin embargo, cuando sea necesaria la presentación de un título valor en varios procesos liquidatorios a la vez, el original del título valor se aportará en uno de los procesos liquidatorios y en los demás se aportará copia del mismo con certificación del liquidador del proceso en que se haya aportado el original, sobre la existencia del mismo.

Si los créditos constan en títulos valores que hayan sido depositados en depósitos centralizados de valores la existencia del crédito se probará con los documentos a que se refiere el artículo 26 de la Ley 27 de 1990. El depositante en el depósito centralizado de valores podrá autorizar al liquidador para solicitar el certificado a que se refiere dicho artículo;

(…) “Artículo 26.  1. Determinación de las sumas y bienes excluidos de la masa y de los créditos a cargo de la masa de la liquidación. Dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes al vencimiento del término para presentar reclamaciones, el Liquidador decidirá sobre las reclamaciones presentadas oportunamente mediante resolución motivada o mediante actos administrativos independientes en los que además de resolver las objeciones presentadas se señalará lo siguiente: (…) Parágrafo.

Si el Liquidador dudare de la procedencia o validez de cualquier reclamación prevista en el presente decreto, la rechazará.” (Resaltado fuera de texto). Así las cosas, revisado el contenido del primero de los actos demandados, esto es la Resolución núm. RCA 00069, se observa en el Anexo No. 1 que hace parte integral de dicho acto, frente a la reclamación núm. 1053 presentada por el Hospital Universitario del Valle “Evaristo García” por la suma de $216.319.555.oo, que aquella fue rechazada en su totalidad; así mismo, en el Anexo 2 que corresponde al “Resultado Individual Auditoría Integral reclamación Oportuna”, se registran las glosas que fueron impuestas a cada una de las facturas presentadas para su correspondiente pago por el Hospital Universitario del Valle dentro del proceso de liquidación de la ESE-Antonio Nariño. En ese orden, se evidencia que las glosas efectuadas a la reclamación presentada por el Hospital corresponden a las identificadas con los códigos núms. 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 1.7, 1.8, 1.14, 1.15, 1.18 y 4.4 dentro del “Catálogo de glosas para adelantar la auditoría integral y calificación de las reclamaciones de los acreedores del proceso liquidatorio” que se integró al referido acto acusado, y que corresponden, en su orden, a las siguientes causales: |CODIGO |GLOSAS DE CARÁCTER CONTRACTUAL | |GLOSA | | |1.1. |No existe contrato que respalde la obligación | | |reclamada | |1.2 |La prestación se ejecutó por fuera del plazo | | |establecido en el contrato | |1.3 |No existe Registro Presupuestal y/o Certificado de | | |Disponibilidad Presupuestal (CDP) | |1.4 |El Registro Presupuestal y/o Certificado de | | |Disponibilidad Presupuestal (CDP) fue extemporáneo | |1.5 |No se encontró evidencia de la entrega de la (s) | | |póliza (s) de garantía | |1.7 |No existe evidencia de la aprobación de la (s) póliza | | |(s) de garantía. | |1.8 |La aprobación de la(s) póliza (s) de garantía es | | |posterior a la prestación del servicio | |1.14 |No se aportó constancia del pago para la publicidad a | | |la orden de servicios o contrato en el Diario Único de| | |Contratación | |1.15 |No se acreditan los requisitos contractuales para el | | |pago | |1.18 |No existe certificación de la prestación del servicio | | |por parte del Interventor del Contrato u Orden de | | |Servicio | | |FACTURA O CUENTA DE COBRO | |4.4 |Factura no reúne requisitos DIAN, del Código de | | |Comercio y del régimen legal aplicable. | En virtud del recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la demandante contra la Resolución núm. RCA 0069 citada, se expidió la Resolución núm. RCA 00499 de 24 de junio de 2009, que si bien es cierto dispuso modificar el acto recurrido en cuanto ordenó levantar determinadas glosas impuestas frente a algunas de las facturas presentadas por el demandante para el respectivo pago, concretamente las identificadas bajo los códigos núms. 1.3, 1.5, 1.7, y 4.4 del catálogo antes señalado, no lo es menos que en lo que tiene que ver con el rechazo en su totalidad de la reclamación antes aludida, se mantuvo en la decisión inicialmente adoptada.

Por lo anterior, no resultan de recibo las argumentaciones expuestas por el apelante, cuando manifiesta que el agente liquidador desbordó las facultades a él conferidas en virtud del proceso de liquidación de la ESE, al exigirle pruebas o documentos adicionales en orden a aceptar la reclamación presentada, y a realizar auditorías solo frente a su caso, teniendo en cuenta que como ya se advirtió, y así se dejó consignado en la parte motiva de la Resolución núm. RCA 0069, “por expresa disposición legal, los acreedores que concurren al proceso universal y concursal de supresión y liquidación de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION, tienen el deber legal de cumplir la carga procesal de aportar las pruebas necesarias, siguiendo las reglas señaladas por la ley, los documentos que acrediten la existencia y la cuantía de las obligaciones que pretenden hacer valer dentro del proceso, so pena, de sufrir las consecuencias desfavorables por la omisión o defecto en el cumplimiento de la mencionada carga procesal”.

Del mismo modo, la Sala acoge los argumentos expuestos por el señor liquidador en el acto que resolvió el recurso de reposición contra la Resolución, núm. RCA 0069, cuando al referirse a la naturaleza del proceso liquidatario, señaló: “Conforme a la naturaleza del proceso liquidatario de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACIÓN y en concordancia con el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004, que establece la obligación del liquidador de rechazar cualquier reclamación, por la duda que le genere, acerca de la procedencia o validez de la misma, es necesario que el reconocimiento de todo crédito, a cargo de la Empresa en Liquidación, se encuentre contenido en documentos que presten mérito ejecutivo, conforme a la normatividad contractual, comercial o civil aplicable, porque sólo esta clase de documentos tienen la capacidad de determinar la existencia de obligaciones a cargo de la ESE ANTONIO NARIÑO EN LIQUIDACION”.

Adicional a lo anterior, cabe señalar que con el fin de adelantar la correspondiente calificación de las reclamaciones, se creó en la estructura general de la ESE- Antonio Nariño en liquidación una Unidad Técnica Especializada integrada por profesionales expertos auditores en la materia, cuya finalidad era la de analizar, clasificar y calificar las acreencias presentadas al proceso liquidatorio, realizando una validación y verificación de los soportes probatorios aportados por el acreedor, los que se confrontaban a su vez, con los documentos y bases de datos que reposaran en los archivos de la referida ESE referida en liquidación. Luego, en virtud de ese análisis, que dicho sea de paso, se realizó de manera general sobre todas las reclamaciones presentadas por los diferentes acreedores que acudieron dentro de la oportunidad con el fin de que aquellas les fueran reconocidas, y no como equívocamente lo señala el recurrente cuando advierte que se realizó solo en su caso, se efectuaron las glosas correspondientes a cada una de las facturas que presentó para su respectivo pago el Hospital demandante, garantizando de esta manera, las mismas condiciones para los acreedores que concurrieron al proceso con el fin de hacer valer sus reclamaciones.

Ahora, con ocasión del recurso de reposición citado, y con base no solo en las nuevos documentos aportados por el demandante en el trámite del referido recurso, sino también con fundamento en la revisión de la totalidad de los archivos documentales anexos al expediente de la reclamación, así como con apoyo en la búsqueda exhaustiva que realizó la ESE Antonio Nariño en Liquidación, el liquidador procedió a modificar la resolución recurrida, en orden a levantar algunas de las glosas que inicialmente habrían sido impuestas sobre las facturas presentadas para el respectivo pago por el Hospital.

No obstante lo anterior, no se subsanaron en su integridad los defectos inicialmente evidenciados por el señor liquidador, en cuanto hace referencia al aporte de algunos documentos y soportes indispensables para proceder a reconocer las acreencias reclamadas por el Hospital. Es por lo anterior que, en cuanto a la carga probatoria que le incumbe al solicitante de una reclamación o crédito dentro de un proceso liquidatorio de una entidad, la normatividad fue clara al establecer en el parágrafo del artículo 26 del Decreto 2211 de 2004 ya citado, que en caso de que el liquidador tuviera dudas acerca de la procedencia o validez de la reclamación, la podía rechazar, tal y como aconteció en el sub lite.

Por las anteriores consideraciones, pierde solidez el argumento de discrepancia del apelante según el cual el Hospital no estaba obligado a aportar documentos adicionales a los que presentó con su reclamación inicial, ya que las causales que dieron origen a las glosas efectuadas sobre las facturas reclamadas, hacían referencia, entre otras, a la ausencia del contrato en sí mismo, así como a la no acreditación de la existencia del comprobante de registro presupuestal, la no presentación de documentos como la constancia del pago de los derechos de publicación del contrato núm. 778 de 2006 en el Diario Único de Contratación Pública, la no acreditación del pago de los aportes parafiscales relativos al Sistema General de Seguridad Social Integral, así como la no presentación del certificado de recibido a satisfacción de los servicios prestados por parte del Interventor o Supervisor del contrato, documentos que resultaban necesarios para tener por acreditada dicha reclamación. Lo anterior, al margen de que el apelante insista en que dada la relación contractual que existió entre las partes, se puedan dar por satisfechos los requisitos que consagra tanto la ley al quedar insertos en el acuerdo de voluntades suscrito por las partes, así como los manuales de procedimientos internos de la entidad en liquidación, para proceder al pago de las facturas presentadas por el demandante en el proceso liquidatorio, y que corresponden a los servicios prestados en virtud del contrato ya referido, teniendo en cuenta que de aceptar esa posición se estaría desconociendo el hecho de que el contrato es ley para las partes, así como la prevalencia de las exigencias legales en torno al tema, que está dada por el marco normativo en precedencia analizado.

Lo anterior encuentra sustento por cuanto los documentos que se echaron de menos al momento de calificar las acreencias presentadas por el Hospital, constituían igualmente una exigencia para el momento de proceder a realizar el pago de la correspondiente acreencia, pues tal y como se dejó señalado en la cláusula tercera del contrato núm. 778 de 2006, el valor al que ascendió dicho negocio jurídico, la empresa lo cancelaría en dos mensualidades vencidas dentro de los 60 días siguientes a la presentación de la cuenta, de acuerdo con el valor resultante de cada acta mensual que suscribiera con el contratista, donde se liquidara el valor del servicio prestado.

Es así como la Resolución núm. 4416 de 1º de septiembre de 2005[4], dispuso una serie de requisitos para el trámite y pago de cuentas, diferenciándolas en cuentas administrativas y cuentas médicas. Frente a las primeras consagró para tal fin, en tratándose de contratos de prestación de servicios, el aporte de documentos como el contrato debidamente legalizado, registro presupuestal vigente, recibo de pago de impuestos de timbre y/o publicación en el Diario Oficial, póliza aprobada por la ESE-Antonio Nariño, factura de venta, certificación de cumplido a satisfacción, expedida por el área Supervisora, entre otros.

De otra parte, para la Sala no pasa desapercibido el hecho de que en el contrato núm. 778 de 2006, suscrito entre la Empresa Social del Estado Antonio Nariño y el Hospital Universitario del Valle “Evaristo García”, se estableció en la cláusula tercera que el valor de dicho negocio jurídico correspondía a la suma de $150.000.000, cuyo pago se realizaría en la forma que se dejó atrás descrita; no obstante el valor de las facturas presentadas por el Hospital en la reclamación respectiva ascienden a la suma de $216.319.555.oo, esto es, exceden ampliamente el valor del contrato suscrito.

Lo anterior permite colegir, en principio, que algunos de los servicios prestados por el Hospital y que fueron incluidos en la reclamación tantas veces mencionada, no se encontraban respaldados por el contrato núm. 778 de 2006, por cuanto como se evidenció, estos superaron el valor inicialmente acordado, circunstancia que el mismo demandante advierte en la demanda, cuando señala en el hecho núm. 4 del escrito que “[…]Por razón de los servicios prestados el HOSPITAL UNIVERSTARIO DEL VALLE “EVARISTO GARCÍA” E.S.E. el día 06 de Febrero de 2007 presentó la cuenta de cobro 45939 de 2007 amparada por el contrato DA-RH-CSS-778-2006, y la cuenta de cobro 45940 de 2007 por los servicios prestados adicionales al contrato[…]”, situación esta que tornaba aún más riguroso el proceso de verificación y acreditación de las cuentas presentadas para su respectivo cobro, si se atiende igualmente al hecho de que las copias de las facturas que reposan en el expediente, no registran con cargo a qué contrato fueron expedidas, requisitos éstos que debían concurrir para tener por acreditada, en debida forma, la prestación de los servicios suministrados por el Hospital.

De acuerdo con lo antes expuesto, así como con fundamento en las normas transcritas, queda claro para la Sala que en el presente caso, el Agente Liquidador de la ESE Antonio Nariño, no solo estaba legalmente facultado para exigir al Hospital las pruebas y/o documentos que se requerían para proceder al reconocimiento de la reclamación presentada por el demandante, sino que, además, no incurrió en transgresión a la normatividad vigente aplicable al proceso de liquidación de la ESE, teniendo en cuenta que pese al contrato suscrito entre las partes, se hacía indispensable la presentación de los soportes correspondientes en virtud de lo establecido en el contrato núm. 778 de 2006, cuyo objeto consistió en el suministro por parte del contratista de “[…]1.

Sangre total. 2.- Glóbulos rojos. 3.- Plaquetas. 4.- Plaquetas por aféresis los cuales deben contener Hemoclasificación, Rastreo de anticuerpos Fenotipo DU en los hemocomponentes de grupos negativos, Tamizaje para 7 marcadores infecciosos legales exigidos y conservar la cadena de frío y la calidad del despacho para el CONTRATISTA, este suministro estará supeditado a la disponibilidad de los grupos sanguíneos existentes por parte del CONTRATISTA, según donaciones captadas […]”.

Por su parte, para el demandante constituía una obligación la de acreditar con prueba siquiera sumaria[5] estos cobros, para lo cual, debía aportar los soportes que probaran, en debida forma, entre otros aspectos, la prestación efectiva del servicio. Ahora, el siguiente planteamiento sobre el cual el apelante edifica su inconformidad se relaciona con el hecho de que el liquidador de la ESE- Antonio Nariño no le podía exigir que aportara algunos documentos que daban cuenta de la relación contractual que sostuvo con la entidad en liquidación y de la prestación efectiva de los servicios dispensados, como quiera que dichos documentos reposaban en la entidad y por tal razón le correspondía al liquidador aportarlos.

En relación con este aspecto y de acuerdo con las motivaciones de los actos administrativos acusados, se observa que la auditoría integral creada al interior de la entidad en liquidación, se encargó de analizar, clasificar y calificar las acreencias presentadas al proceso liquidatario, con fundamento en la validación y verificación de los soportes probatorios aportados por el respectivo acreedor, confrontados con los documentos y bases de datos que reposaban en los archivos de la entidad; situación distinta es la que pretende el apelante, al advertir que toda la documentación exigida por el Agente Liquidador debía encontrarse en la entidad cuando aquella aún cumplía su objeto social, por cuanto esta carga probatoria recaía en quien pretendía constituirse acreedor de la entidad liquidada, en este caso, era obligación del Hospital Universitario del Valle “Evaristo García”, hacerlo.

Así las cosas, los cargos de falsa motivación y desviación de las atribuciones propias del Agente Liquidador carecen de sustento, teniendo en cuenta que la primera de ellas se fundamentó, en el presente caso, en la inconformidad del apelante frente a las razones por las cuales el liquidador rechazó la reclamación presentada, las que en virtud del análisis precedente han quedado suficientemente agotadas; y frente a la segunda, basta señalar que los argumentos sobre los cuales aquella se edificó, carecen de sustento de conformidad con los planteamientos que se han realizado a lo largo de la presente providencia, razón por la cual la sentencia de 29 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda, habrá de confirmarse y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 29 de abril de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

SEGUNDO. TENER a la doctora LILIANA MONCADA VARGAS como apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con el poder y los documentos anexos obrantes a folios 70 a 79 del cuaderno del recurso. En firme esta providencia, previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del día 5 de julio de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ----------------------- [1] Mediante auto de 26 de junio de 2018, se declaró fundado el impedimento manifestado por el doctor Roberto Augusto Serrato Valdés por cuanto, en su condición de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativo, rindió concepto en el presente proceso, razón por la que se le separó del conocimiento del mismo. [2] “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional” [3] “Por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa” [4] “Por medio de la cual se adopta el manual de procesos y procedimientos administrativos de la Empresa Social del Estado Antonio Nariño”. [5] La Corte Constitucional mediante Sentencia C-523 de agosto 4 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa, se refirió a la prueba sumaria en los siguientes términos: “Aunque la legislación colombiana no define lo que debe entenderse por prueba sumaria, su noción ha sido precisada por la doctrina y la jurisprudencia nacionales.

Así, para Antonio Rocha Alvira, la prueba sumaria es aquella que aún no ha sido controvertida por aquel a quien puede perjudicar, y de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la prueba sumaria es plena prueba, lo que quiere decir que debe reunir las mismas condiciones de fondo de cualquier prueba, que sea pertinente o conducente, esto es, que sea la adecuada para demostrar un hecho o un acto jurídico concretos.

En ese sentido la doctrina ha sido uniforme en señalar que la prueba sumaria suministra al juez la certeza del hecho que se quiere establecer en idénticas condiciones que lo hace la plena prueba, con la diferencia que la prueba sumaria no ha sido sometida a contradicción, ni conocimiento o confrontación por la parte contra quien se quiere hacer valer.” (Subrayas fuera del texto original).