IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - En trámite / PERJUICIO IRREMEDIABLE - No configuración En el caso concreto, el problema jurídico se contrae en primer lugar, a verificar si la acción reúne los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial.
(…) En el presente caso se advierte que, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante en contra de la Contraloría General de la República, todavía continua en trámite, dado que a la fecha no se ha resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de primera instancia de 28 de octubre de 2018, incluso, el mismo no se ha admitido (…) Por consiguiente, a la fecha, no existe una decisión en firme y, en consecuencia, no puede concluirse tal como lo hace el accionante que ya se agotaron todos los mecanismos de defensa existentes en el ordenamiento jurídico.
Por el contrario, el hecho que el recurso de apelación esté pendiente de resolución implica a su vez que, las inconformidades e irregularidades alegadas en el escrito de solicitud de amparo estén a la espera de resolución por el juez natural. (…) [En conclusión] [e]n el caso bajo estudio no se cumple con el requisito general de subsidiariedad, por cuanto: (i) existe otro medio de defensa idóneo y eficaz para proteger los derechos invocados, esto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual, en el caso concreto, se encuentra en trámite y (ii) no se configura la existencia de un perjuicio irremediable ni la falta de idoneidad y eficacia del medio de defensa referido.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02126-00(AC) Actor: EUGENIO MEJÍA SERNA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN PRIMERA, SUBSECCIÓN A Procede la Sala a resolver la acción de tutela de primera instancia instaurada por el señor Eugenio Mejía Serna, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A y la Contraloría General de la República.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo. 1.2. Hechos. 1.3. Fundamentos de la vulneración. 1.4. Actuaciones procesales relevantes. 1. Solicitud de amparo[1] 1. El señor Eugenio Mejía Serna, por intermedio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra 1) las decisiones No. 1890 de 2013 y No. 011 de 2014, emitidas por la Contraloría General de la República y 2) la Sentencia de 18 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, defensa, igualdad y acceso a la administración de justicia. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe)[2]: “1. La Tutela de mis derechos al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al Derecho de Defensa. 2. Declarar la nulidad del Fallo 1890 de 2013, del Auto 405 de 2014 y del Fallo de Apelación y Consulta No 011 de 2014 emitidos por la Contraloría General de la República.
Señalando que en este proceso fui la única persona que solicito vinculación del garante. 3. Declarar la nulidad de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección-A- del 18 de Octubre de 2018, Proceso No 250002341000201401512-00. 4. Se adopten las demás medidas de protección constitucional que se consideren necesarias.
VIII. PRETENSION SUBSIDIARIA En caso de prosperarla Declaración de Nulidad de los actos aquí demandados, solicito decretar la suspensión provisional de los mismos, con el objeto de garantizar mis derechos fundamentales vulnerados, hasta que exista pronunciamiento de fondo pro parte de la Justicia Contenciosa Administrativa, en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en relación a los hechos objeto de esta acción de tutela”.
(Subrayado del texto) 2. Hechos 3. Como hechos relevantes para sustentar la acción de tutela de la referencia, fueron narrados los siguientes: 4. 1) La Contraloría General de la República adelantó proceso de responsabilidad fiscal IP-010 de 2011 en contra del señor Eugenio Mejía Serna, quien fungía como gestor fiscal de Saludcoop EPS. 5. 2) En el referido proceso, el señor Eugenio Mejía Serna solicitó el llamamiento en garantía de la aseguradora Equidad Seguros Generales O.C, petición a la que no accedió la Contraloría General de la República en las decisiones No. 1890 de 29 de noviembre de 2013 y No. 011 de 2014, por considerar que no se incorporaron las pólizas de seguro. 6. 3) Con el fin de cuestionar los actos administrativos aludidos, el accionante formuló acción de tutela, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Valle de Cauca que, mediante Sentencia No. 53 de 2014, declaró la improcedencia de la misma por no haberse cumplido el requisito de subsidiariedad y la misma, fue confirmada por la Sección Quinta del Consejo de Estado al resolver la impugnación presentada. 7. 4) En desacuerdo, el actor interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que se declarara la suspensión provisional de los actos administrativos expedidos por la Contraloría General de la República, presentando la misma argumentación de la primera tutela. 8. 5) En virtud de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección A, mediante Sentencia de 19 de noviembre de 2018, resolvió negar las pretensiones de la demanda. 9. 6) Inconforme con el fallo de primera instancia, el actor presentó recurso de apelación, respecto del cual, manifestó que está pendiente de admisión y no puede solicitar pruebas. 3.
Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas 10. El accionante precisó que, si bien, instauró una tutela en contra de la Contraloría General de la República, la presente se fundamenta en el acaecimiento de hechos nuevos. Al respecto, manifestó que, en cumplimiento del fallo de tutela No. 53 de 2014, acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, en donde a su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A 1) no se pronunció sobre el llamamiento en garantía alegado, al igual que la Contraloría General de la República y, 2) no tuvo en cuenta los cargos por él desempeñados a la hora de atribuir el daño patrimonial. 11.
En ese orden, señaló que se configuró, por un lado, un defecto sustantivo a causa de la omisión de los accionados de aplicar el artículo 44 de la Ley 610 de 2000, relacionado con la vinculación de garante al proceso de responsabilidad fiscal y, por otro lado, un defecto fáctico por falta de valoración probatoria respecto de la póliza de seguro y las actuaciones que ocasionaron el supuesto daño patrimonial a la luz de los cargos desempeñados.
En esa medida el actor manifestó (se trascribe): “En el proceso de responsabilidad fiscal agoté todos los recursos y mecanismos procedentes reclamando la vinculación de la Compañía de Seguros como tercero civilmente responsable, todos desatendidos en forma arbitraria e injusta por la Contraloría, llegando hasta el punto de negar la existencia de las pólizas y afirmar, que el suscrito no hizo mención a los números de las pólizas cuando fue más que expreso en mi solicitud de vinculación al garante.
Claramente la Contraloría ignoró la existencia de la póliza y omitió su valoración con una falsedad, a pesar de haber solicitado la información sobre este respecto. De la misma manera la Justicia contenciosa administrativa en primera instancia ignoro el acervo probatorio y se limitó a copiar lo dicho por la Contraloría”[3]. (…) “Es evidente que en el periodo comprendido desde marzo 27 de 2003 a junio 30 de 2004, solo desempeñe funciones como Gerente Regional Cundinamarca, las cuales el Tribunal Administrativo de Cundinamarca califico como no generadoras del daño señalado por la Contraloría, pero que desafortunadamente omite tener en cuenta al momento de condenarme.
Está claro entonces que en mi caso particular no hubo continuidad en los hechos que fueron calificados como daño patrimonial, pues pasaron 15 meses sin que tuviera la calidad de gestor fiscal. Situación que para mi caso en particular es de vital importancia, pues cambia completamente mi posición dentro de este proceso”[4]. 12. Finalmente, indicó que la tutela resulta ser la última oportunidad jurídica con la cuenta para que se le protejan sus derechos, toda vez que en “cuatro (4) decisiones judiciales emitidas por diferentes funcionarios públicos” han omitido pronunciarse sobre sus solicitudes y le han causado con ello, un perjuicio irremediable. 13.
Con fundamento en lo anterior, el accionante invocó como casuales específicas: 1) defecto sustantivo y 2) defecto fáctico. 4. Actuaciones procesales relevantes 1. Admisión de la acción de tutela 14. Por Auto de 23 de mayo de 2019[5], este despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a las partes, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a los señores Zayda Lucía del Carmen Rincón Gutiérrez, María Helena Mejía Serna, Adriana María Mejía Serna, Laura Victoria Mejía Serna, Luis Fernando Mejía Serna y Juan Gabriel Mejía Serna, como terceros interesados en el proceso. 2.
Intervenciones 15. El magistrado ponente de la decisión cuestionada, perteneciente a la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca[6], se opuso a la acción de tutela de la referencia al considerar que la misma era improcedente por existir otro mecanismo de defensa, específicamente, el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia proferida por dicha Corporación. 16.
Por otra parte, sostuvo que, contrario a lo afirmado por el actor, sí se realizó una amplia valoración probatoria con respecto a la calidad de gestor fiscal del señor Eugenio Mejía Serna, el daño fiscal y el nexo de causalidad, en esa medida, precisó que el estudio de la responsabilidad fiscal se centró en su participación en el Consejo de Administración y en la Junta de Directores. 17.
Finalmente frente al cuestionamiento sobre la inaplicación del artículo 44 de la Ley 610 de 2000, indicó que este “fue desarrollado a folios 162 anverso a 164 de la sentencia de primera instancia (…), en los que concluyó que, al no haber sido determinada la existencia de una póliza que cubría al accionante, no era dable la vinculación de la aseguradora. 18.
La Contraloría General de la República[7], por conducto de apoderado judicial, de manera principal, solicitó que se declarara que la acción de tutela de la referencia recae sobre los mismos hechos alegados- inexistencia de solicitud de vinculación de una compañía aseguradora a partir de una póliza de seguro- en la acción de tutela que cursó bajo radicado No. 76001-23-33-000-2014-00243-00/01, manifestando que, lo único novedoso frente aquel trámite es la existencia de la Sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000- 23-41-000-2014-01512-00. 19.
De manera subsidiaria, la entidad solicitó “se niegue el amparo constitucional por improcedente atendiendo la causal del numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991”, ya que a la fecha, cursaba un recurso de apelación contra la providencia cuestionada, el cual, a su juicio, resulta ser el medio natural, ordinario y adecuado para que el accionante ventile todas sus inconformidades. 20.
Por último, indicó que en todo caso, el accionante no probó la alegada vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa e igualdad. 21. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y los terceros vinculados guardaron silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Problema jurídico 2.3. Verificación de requisitos generales. 2.4. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Conclusiones. 1. Competencia 22. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.
Problema jurídico 23. En el caso concreto, el problema jurídico se contrae en primer lugar, a verificar si la acción reúne los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 24. De resultar afirmativo, deberá establecerse si la sentencia acusada, está incursa en las causales específicas de procedencia invocadas, esto es, defecto sustantivo y defecto fáctico. 3.
Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutelas contra providencia judicial[8] 25. En el sub judice, no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, toda vez que[9]: 26. Frente a la subsidiariedad, debe indicarse que a priori se logra entrever que 1) existe un mecanismo de defensa idóneo que aún está en trámite, concretamente, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y 2) no se configura la existencia de un perjuicio irremediable. 27.
Para arribar a esa conclusión, en primer lugar, debe considerarse que la parte actora pretende que por vía de tutela se deje sin efecto 1) las decisiones No. 1890 de 2013 y No. 011 de 2014, emitidas por la Contraloría General de la República y 2) la Sentencia de 18 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera- Subsección A y, en consecuencia, se amparen sus derechos fundamentales hasta que haya pronunciamiento en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 28.
En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que la procedencia de la acción de tutela está sujeta al agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios[10]. En ese orden, la Corte Constitucional en Sentencia SU 003 de 2018 estableció que el juez constitucional “para el estudio del carácter subsidiario de la acción de tutela debe valorar, en cada situación, la existencia y eficacia de otros mecanismos judiciales principales, para efectos de garantizar una protección cierta y suficiente de los derechos constitucionales fundamentales, por medio de la acción de tutela”. 29.
No obstante lo anterior, en los asuntos que en efecto, existan otros medios de defensa judicial, la jurisprudencia Constitucional[11] ha determinado que existen dos excepciones que justifican la procedibilidad de la acción constitucional: 1) La ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio; y 2) La falta de idoneidad y eficacia del medio de defensa judicial para proteger los derechos fundamentales invocados, caso en el cual la tutela procede de manera definitiva. 30.
En el presente caso se advierte que, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el accionante en contra de la Contraloría General de la República, todavía continua en trámite, dado que a la fecha no se ha resuelto el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de primera instancia de 28 de octubre de 2018, incluso, el mismo no se ha admitido[12], tal como lo manifestó el actor (se trascribe)[13]: “En este momento se está iniciando la última etapa procesal de mi caso y actualmente estoy a la espera de la admisión de mi recurso en el Consejo de Estado contra la Sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el marco de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y en esta última instancia ya no puedo solicitar pruebas (…)”. 31.
Por consiguiente, a la fecha, no existe una decisión en firme y, en consecuencia, no puede concluirse tal como lo hace el accionante que ya se agotaron todos los mecanismos de defensa existentes en el ordenamiento jurídico. Por el contrario, el hecho que el recurso de apelación esté pendiente de resolución implica a su vez que, las inconformidades e irregularidades alegadas en el escrito de solicitud de amparo estén a la espera de resolución por el juez natural. 32.
Así las cosas, no es factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, para así pronunciarse sobre aspectos que se encuentran en trámite de ser resueltos por parte de aquel. 33. Debe recordarse que la acción de tutela no es un mecanismo complementario a los procesos ordinarios, sino que es un medio para proteger derechos fundamentales que hayan sido vulnerados y cuya protección no sea garantizada por las autoridades. 34.
Por otra parte y atendiendo las excepciones determinadas por la Corte Constitucional frente al requisito de subsidiariedad, se evidencia que: 35. 1) Pese a que el accionante alegó un perjuicio irremediable así[14]: “Obedecí a cabalidad la Sentencia de tutela número 53 de 204 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca (se anexa) solicitando la suspensión provisional la cual me fue negada y ejerciendo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, donde el Tribunal Superior de Cundinamarca nuevamente omitió considerar mis argumentos en relación al llamamiento en garantía y omitió considerar un hecho reconocido en la misma sentencia. Tomando en cuenta lo anterior es más que evidente que me encuentro ante un perjuicio irremediable, por las continuas y descaradas violaciones a mis derechos fundamentales (…)” No acreditó, siquiera de forma sumaria, su configuración, pues aquella no puede satisfacerse con el argumento de que el Tribunal accionado omitió pronunciarse sobre sus solicitudes, toda vez que a la fecha, v. gr., está pendiente la resolución del recurso de apelación interpuesto contra la decisión dictada por dicha autoridad judicial y en el cual, contrario a lo afirmado por el actor, sí se pueden solicitar pruebas en el término de ejecutoria del auto que admite dicho recurso y, en los eventos previstos en el inciso 4 del artículo 212 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[15]. 36. 2) No demostró que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho careciera de idoneidad y eficacia para proteger sus derechos invocados en la presente acción constitucional. 37.
En consecuencia a lo anterior, no hay lugar a que proceda transitoriamente la acción de tutela. 5. Conclusiones 38. En el caso bajo estudio no se cumple con el requisito general de subsidiariedad, por cuanto: (i) existe otro medio de defensa idóneo y eficaz para proteger los derechos invocados, esto es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual, en el caso concreto, se encuentra en trámite y (ii) no se configura la existencia de un perjuicio irremediable ni la falta de idoneidad y eficacia del medio de defensa referido. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Eugenio Mejía Serna, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta decisión de la forma más expedita y eficaz, de conformidad con lo señalado en el Decreto 2591 de 1991, entregando copia auténtica e íntegra del fallo a las partes.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA ----------------------- [1] Folios 1 a 16. [2] Folio 14. [3] Folio 6 [4] Folio 4. [5] Folio 72. [6] Folios 83 a 97. [7] Folios 99 a 101. [8] Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 [9] El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. [10] “Artículo 6.
La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. [11] T-373 de 2015;
T-736 de 2015; T-313 de 2016; T-185 de 2016; T-295 de 2018. [12] De acuerdo con la información contenida en el sistema de información de gestión de procesos y manejo documental Siglo XXI, el aludido recurso ingresó al despacho de la Consejera Nubia Margoth Peña Garzón, perteneciente a la Sección primera de esta Corporación, por reparto el 2 de febrero de 2019. [13] Folio 5. [14] Folio 5. [15] “Artículo 212. oportunidades probatorias.
Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. (…) En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta”.