ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / MANDAMIENTO DE PAGO – Se niega / EMPLEADOS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA – Liquidación del Quinquenio o bonificación especial como factor salarial en la pensión / QUINQUENIO – Corresponde a una sexta parte del último quinquenio devengado / LIQUIDACIÓN DEL QUINQUENIO – Conforme al criterio vigente al momento de proferir el acto administrativo que dio cumplimiento a la sentencia judicial / PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD – Aplicación / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En el caso concreto, precisó que el objeto de la acción ejecutiva consistía en que se librara mandamiento de pago, con el fin de que Cajanal reliquidara la pensión de la accionante, incluyendo la totalidad del quinquenio devengado durante los últimos 6 meses de servicio, «… y no de manera fraccionada como lo hizo en el acto administrativo que dio cumplimiento a los fallos».
(iv) En este punto de la discusión, manifestó que para el momento en que se dio cumplimiento la orden judicial por parte de Cajanal, esto es, el 25 de octubre de 2011, la jurisprudencia del Consejo de Estado establecía que solo se podría tenerse en cuenta una sexta parte del último quinquenio devengado para incluirse dentro del ingreso base de liquidación de la pensión de los empleados de la Contraloría, «y no en su totalidad como se interpretó en la sentencia a ejecutar.» (v) Igualmente, hizo hincapié en que, en el sub examine, se dio el cabal cumplimiento de las órdenes impartidas por los jueces que fallaron el proceso ejecutivo, toda vez que con la Resolución No. UGM 015175 del 25 de octubre de 2011, se reliquidó la mesada pensional de la accionante «…con la inclusión de la totalidad del quinquenio devengado por ella durante el tiempo que prestó sus servicios… y tomó una sexta parte de éste para incluirlo en el IBL de la mencionada pensión, es decir, que la entidad demandada dio cumplimiento a las sentencias aludidas con base en la interpretación jurisprudencial vigente para la época de los hechos…».
(vi) Así mismo, recalcó que la interpretación jurisprudencial contenida en la sentencia de 7 de octubre de 2010 – objeto de ejecución –, «…no está vigente, pues como se explicó, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estad dejaron sin piso jurídico la tesis de que se incluyera en su totalidad la bonificación especial o quinquenio para efectos pensionales.».
(Énfasis propio) (vii) Arguyó que, si bien la sentencia objeto de la ejecución hizo tránsito a cosa juzgada, lo cierto es que ordenó la inclusión de la bonificación especial en el IBL pensional de la actora en un 100%, y de libarse el mandamiento de ejecutivo, «…se estaría ordenando el pago de una pensión de jubilación con desproporcionalidad entre lo cotizado y el monto reconocido.».
Esta Sala de Decisión advierte que, tal y como lo subrayó la autoridad censurada, el Consejo de Estado, a lo largo de los años, ha interpretado de manera distinta el monto del quinquenio a tener en cuenta para efectos de liquidar el IBL pensional, de lo cual (…) señaló que para la época de la expedición de la Resolución No. UGM 015175 del 25 de octubre de 2011, por medio del cual Cajanal liquidó la prestación de la [actora] la tesis vigente consistía en aplicar la sexta parte del quinquenio.
En ese orden, concluyó que, si bien, para efectos de liquidar el IBL pensional se tuvo en cuenta una tesis del Consejo de Estado, adoptada con posterioridad al proceso ordinario, lo cierto es que ello se hizo en virtud de la proporcionalidad y correspondencia entre lo que la actora percibía con ocasión de la prestación de su servicio a la Contraloría, y sobre lo cual se efectuaron los correspondientes aportes al sistema.(…) Así las cosas, al no existir proporcionalidad entre lo devengado y lo que pretende la accionante que se le reconozca, esto es, la totalidad del monto del quinquenio, mal habría hecho el juez del proceso ejecutivo con la providencia de 14 de febrero de 2019, de haber librado mandamiento de pago, debido a que con ello también se desconocería el principio de sostenibilidad financiera del sistema, al reconocer una prestación totalmente incongruente con las condiciones fácticas del pensionado.
Finalmente, se hace hincapié en que, como se explicó en líneas previas, la sentencia de unificación de marzo de 2011 dictada por el Consejo de Estado, la cual fue tenida en cuenta por el juez ordinario para adoptar la decisión de 7 de octubre de 2010, fue dejada sin efectos por el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sede de tutela, hecho que fue repetido en sede del recurso extraordinario de revisión desatado por esta Sección, con fundamento en que jurídicamente no es viable reconocer pensiones que vulneren el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, con base en interpretaciones judiciales desproporcionadas con las que se pretenda un enriquecimiento sin causa a costa del Estado.
Así las cosas, esta Sala resalta que el defecto fáctico planteado por la parte actora, no se encuentra configurado CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN(E) Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02964-00(AC) Actor: EVA SUSANA ESTEBAN MELO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO TEMAS: Tutela contra providencia judicial – Defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y defecto fáctico.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por Eva Susana Esteban Melo contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud La señora Eva Susana Esteban Melo, actuando en nombre propio y, con escrito radicado el 25 de junio de 2019 en la Secretaría General del Consejo de Estado, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, con el fin de solicitar el amparo de sus derechos fundamentales «al debido proceso, a la defensa y contradicción, a la igualdad en conexidad con el derecho a la seguridad social, y al mínimo vital y móvil en condiciones dignas».
Las mencionadas garantías las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, a través de la cual se confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de 26 de noviembre de 2014, que negó el mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo promovido por la parte actora contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – en adelante UGPP –, proceso identificado con el radicado No. 25000-23-42-000-2014-02001-01[1]. 2.
Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: • La señora Eva Susana Esteban Melo obtuvo sentencia favorable de primera instancia de 17 de julio de 2008, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la extinta Cajanal, en la que, en el numeral 2º, se condenó a la demandada a pagar a la accionante «la diferencia entre las mesadas pensionales liquidadas sobre el 75% del promedio de los factores salariales contemplados en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, devengados durante el último semestre de servicio y actualizadas cada año según corresponda, y las sumas canceladas efectivamente por la entidad, valores que se indexaran (sic) conforme con lo contemplado en la parte motiva (sic) Para efecto de la reliquidación ordenada deberá (sic) computarse los factores de salario acreditados… como son: asignación básica, bonificación por servicios, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad.» • En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con sentencia de 7 de octubre de 2010, confirmó la decisión adoptada por el juez a quo, empero, modificó el numeral 2º de la parte resolutiva en el sentido de aclarar, para «precisar que los rubros que allí se ordena incluir (bonificación por servicios y las primas de vacaciones, de servicios y de navidad) se pagarán en forma proporcional; y se ADICIONA para incluir además la bonificación especial (quinquenio) esta sí en su totalidad.» • En cumplimiento de la orden judicial, Cajanal expidió la Resolución No. UGM 015175 de 25 de octubre de 2011, con la que se reliquidó la pensión de la accionante en los términos señalados por la judicatura contencioso administrativa. • Con ocasión de lo anterior, la tutelante promovió demanda ejecutiva[2], la cual correspondió al conocimiento de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por cuanto, a juicio de la tutelante «la entidad demandada al dar cumplimiento a las sentencias aludidas, solo lo hizo de manera parcial, bajo el entendido que no incluyó la totalidad del valor del quinquenio percibido durante los últimos seis (6) meses de servicio prestado a la Contraloría por parte de la ahora ejecutante.» • A través de auto de 26 de noviembre de 2014, el juez a quo del ejecutivo resolvió no librar el mandamiento de pago, con fundamento en que: «cuando el Consejo de Estado, previó que debía computarse la totalidad del quinquenio, refirió a que la parte correspondiente al último año, debía ser estimada en su totalidad, como percibida durante los últimos seis (6) meses, que es el término que le aplica a los empleados de la Contraloría General de la República.
En ese orden de ideas, no advierte la Sala la existencia y cumplimiento de los requisitos que debe reunir el documento allegado como título de recaudo ejecutivo, esto es, que contenga una obligación clara, expresa, líquida y actualmente exigible, que provenga del deudor o para el caso, se contenga en una providencia judicial. » • Adicionó que a la ejecutante no le asiste razón, cuando afirma que el quinquenio debe ser liquidado de manera acumulativa, según el ejemplo de la misma tutelante: «…1 salario por los primeros 5 años; dos (2) meses de salarios al cumplir 10 años; 3 meses de salario, al cumplir 15 años (sic)…», ello, por cuanto de conformidad con el Decreto No. 929 de 1976, dispone que es (1) salario por cada (5) años de servicio. • En el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, se señaló: «que para definir si la entidad demandada debe o no las sumas pretendidas, primero debe oponerse a las pretensiones porque no le es dable al juez declarar la excepción de pago de manera oficiosa y menos aún antes de librar mandamiento de pago (…) la sentencia de 7 de octubre de 2010…es constitutiva del título ejecutivo porque contiene una obligación clara, expresa y exigible, lo que lleva a concluir que esta no era la oportunidad para decidir si a la demandante le asistían derechos cuya declaratoria se pidió en su debida oportunidad.» • Dicho recurso de apelación fue desatado por la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad que con providencia de 14 de febrero de 2019, confirmó la decisión adoptada por el tribunal, al considerar que «…en el sub examine, se advierte que el cumplimiento de las sentencias del 17 de julio de 2008 y del 7 de octubre de 2010, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y por esta Corporación, respectivamente, estuvo ajustado a derecho, puesto que mediante la Resolución UGM 015175 del 25 de octubre de 2011, se reliquidó la mesada pensional de la señora Eva Susana Esteban Melo con la inclusión de la totalidad del quinquenio devengado por ella durante el tiempo que prestó sus servicios… y tomó como una sexta parte de este para incluirlo en el IBL de la mencionada pensión…» 3.
Fundamentos de la solicitud 1.3.1. La parte actora señaló que las autoridades judiciales incurrieron en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, por cuanto al emitir sus decisiones, no tuvieron en cuenta que la bonificación especial del quinquenio previsto en el artículo 23 del Decreto No. 929 de 1976, no es un beneficio de aplicación general, toda vez que está regulada por una normativa especial destinada a los empleados de la Contraloría General de la República, en ese orden, no es posible que se someta a las reglas de liquidación proporcional de los demás factores, máxime, porque para acceder a dicho beneficio, debe cumplirse un periodo de servicio de 5 años, pues de lo contrario, no es procedente el reconocimiento.
Al respecto, citó como desconocidas las siguientes providencias: (i) sentencia de 11 de marzo de «del año en curso», M.P. Luis Rafael Vergara Quintero; y (ii) sentencia de 28 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés. 1.3.2. Defecto fáctico, por no valorar la sentencia de segunda instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en la que se ordenó el pago de la bonificación especial, en un porcentaje del 100%. 13.3.
Finalmente, agregó que las judicaturas cuestionadas desconocieron que la decisión que puso fin al proceso ordinario hizo tránsito a cosa juzgada. 4. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: «PRIMERA: Al H. Consejero Ponente… se sirva TUTELAR LOS DERECHOS FUNDAMENTALES como son: IGUALDAD ANTE LA LEY, IRRENUNCIABLES AL DEBIDO PROCESO (…) SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior: TERCERA: DÉJESE SIN EFECTOS la sentencia (sic) del CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, en providencia del catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso ejecutivo presentado por la suscrita (…) CUARTA: ORDÉNASE al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”… que en el término de 20 días contados a partir del recibo del expediente del proceso de la acción ejecutiva, dicte como juez de segunda instancia, una nueva providencia, revocando la decisión del juez a quo y decidiendo en derecho y acatando en forma integral los lineamientos contentivos de los fallos judiciales que constituyen el título ejecutivo, teniendo en cuenta el principio Constitucional del tránsito de cosa juzgada, y dejando al arbitrio de la demandada las excepciones que a bien tenga proponer.» (Sic para toda la cita) 5.
Trámite de la acción Mediante auto de 28 de junio de 2019[3], se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar a los Magistrados de la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En calidad de tercero con interés, ordenó vincular a la UGPP, entidad demandada en el proceso ordinario. 6.
Contestaciones Efectuadas las notificaciones correspondientes[4], intervinieron las siguientes autoridades: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Con escrito radicado el 8 de julio de 2019 en la Secretaría General de la Corporación, el Magistrado Ponente de la decisión cuestionada, manifestó que lo pretendido por la parte actora consiste en convertir la acción de tutela en una tercera instancia, con el fin de reabrir un asunto ya decantado en el proceso ejecutivo.
Por último, resaltó que lo censurado en la solicitud de amparo «comporta el pago de una prestación que no es exigible, porque el reconocimiento del quinquenio liquidado como base de la pensión en los términos propuestos, como se indicó en la providencia cuestionada, rompe el principio de proporcionalidad entre lo cotizado durante su vida laboral y el monto reconocido; causaría un detrimento patrimonial para el Estado; y se generaría un enriquecimiento sin causa porque estas prestaciones ya no están vigentes en el ordenamiento jurídico.» 1.6.2.
UGPP Con escrito enviado por correo electrónico de 9 de julio de 2019, la subdirectora de defensa judicial pensional de la entidad, manifestó que el mecanismo constitucional es improcedente por cuento lo que pretende la accionante, es sustituir una decisión judicial ejecutoriada y proferida por el juez natural de la causa. Adicional a ello, advirtió que en el caso concreto no se acredita cómo la autonomía del juez de la causa y su decisión judicial vulnera los derechos fundamentales endilgados por la demandante.
Por último, adujo que en la tutela no se encuentran configuradas las causales generales y especiales de procedencia de la acción, ni el perjuicio irremediable ocasionado con la decisión que reprocha.
1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales «al debido proceso, a la defensa y contradicción, a la igualdad en conexidad con el derecho a la seguridad social, y al mínimo vital y móvil en condiciones dignas», invocados por la parte actora, los cuales consideró vulnerados con las providencias de 14 de febrero de 2019 y de 26 de noviembre de 2014, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, respectivamente, a través de las cuales se resolvió no librar mandamiento ejecutivo dentro del proceso identificado con el número de radicado 25000-23-42-000-2014-02001-01.
Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y (iii) el análisis del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.
Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[5] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[6].
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: «De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»[8] (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debió modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[9], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[10] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra sentencia de tutela, puesto que las providencias judiciales que censura el accionante, fueron proferidas en el marco del medio de un proceso ejecutivo identificado con el radicado No. 25000-23-42-000-2014-02001-01, que promovió contra la UGPP. 2.4.2.
Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es suficiente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.
Ahora bien, es preciso advertir que la acción de tutela, si bien, también pretende cuestionar el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A de 26 de noviembre de 2014, lo cierto es que la Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado, a través de la providencia de 14 de febrero de 2019, puso fin al proceso ejecutivo promovido por la parte accionante contra la UGPP, decisión que fue notificada por estado el 12 de abril de 2019, mientras que la acción de tutela se presentó el 25 de junio del corriente, por tanto, de plano se puede colegir que la parte actora acudió en un término razonable ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales invocados. 2.4.3.
Respecto a la subsidiariedad, en el caso concreto, el proceso ejecutivo finalizó con la providencia de 14 de febrero de 2019 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con la cual se confirmó el fallo de primera instancia que resolvió no librar mandamiento ejecutivo, razón por la cual contra la providencia controvertida no procede el recurso de alzada.
Así mismo, tampoco procede el recurso extraordinario de revisión debido a que dentro de los motivos de inconformidad que expone la accionante, no se configuran las causales señaladas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. No obstante lo anterior, esta Sala de Decisión, al revisar los argumentos expuestos en el recurso de apelación, contra el auto de 26 de noviembre de 2014, por medio del cual se resolvió no librar mandamiento de pago, se observa que los mismos se circunscribieron a señalar que el juez del proceso ejecutivo no podía pronunciarse sobre la excepción de pago de manera oficiosa, por cuanto, para que ello procediera, la demandada debía oponerse.
En ese orden, es necesario señalar que los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente y el cargo relativo a la cosa juzgada, no superan el requisito de subsidiariedad, pues es evidente que tales inconformidades no fueron alegadas en el momento procesal oportuno, a través del mecanismo judicial idóneo para hacerlo, esto es, el referido recurso de apelación, lo cual, diáfanamente, conlleva concluir que frente a estos reparos debe declararse la improcedencia de la acción. Decantado lo anterior, la Sala abordará el fondo de la solicitud respecto del cargo por defecto fáctico, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales.
En ese orden, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarle a sus derechos fundamentales, en relación con el defecto fáctico. 2.5. Caso concreto Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 2015[11] precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 2016[12], estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 2015[13] precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión: Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso.
De conformidad con la sentencia de 11 de febrero de 2016[14], estos aspectos tienen características que se transcriben a continuación: |Evento |Características | |Omisión de |Se da cuando la parte, con el fin de probar los | |decreto y |hechos que alega, solicitó al juez el decreto de| |práctica de |una prueba relevante para resolver el problema | |pruebas |jurídico sometido a consideración, y ésta fue | |indispensables |negada; ello sin desconocer la facultad del juez| |para fallar el |ordinario de negar pruebas que no atiendan los | |asunto |requisitos de conducencia, pertinencia e | | |idoneidad.
Así las cosas, es importante | | |considerar que no toda negativa a un decreto de | | |pruebas abre la posibilidad a la configuración | | |del defecto, ya que éste procederá cuando se | | |rechace el decreto y práctica de la prueba que, | | |solicitada oportunamente, no cumpla con los | | |parámetros arriba señalados. | | | | | |De esta manera, se requiere: | | | | | |Que la parte identifique el elemento probatorio | | |que solicitó | | |Que la parte demuestre que lo solicitó en | | |oportunidad legal | | |Se expongan las razones por la cuales la prueba | | |solicitada era conducente, pertinente o idónea. | | |Señalar de manera razonada la razón por la cual,| | |de haberse decretado la prueba, el sentido de la| | |decisión hubiere sido otro. | |Desconocimiento |Se presenta cuando, obrando los elementos de | |del acervo |convicción en el expediente, y estos resultan | |probatorio |decisivos frente a los hechos que se pretenden | |determinante |probar, éstos no son tenidos en cuenta por el | |para identificar|fallador ordinario.
En este punto, se requiere | |la veracidad de |que de forma específica, se concrete en el | |los hechos |escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas | |alegados por las|oportuna y legalmente, fueron desconocidas por | |partes |el juez. | | | | | |Así las cosas, se configura siempre que: | | | | | |Se identifiquen los elementos de prueba no | | |valorados por el juez. | | |Se demuestre que éstos fueron aportados en forma| | |legal y oportunamente al proceso | | |Señale las razones por las cuales eran | | |relevantes para la decisión | | |Se precise, razonadamente, la incidencia de los | | |mismos para variar el sentido del fallo. | |Valoración |Procede cuando, a la luz de los postulados de la| |irracional o |sana crítica, la apreciación efectuada por el | |arbitraria de |fallador, resulta manifiestamente equivocada o | |las pruebas |arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la | |aportadas |prueba se entiende alterado. | | | | | |Se requiere entonces que: | | | | | |La parte precise cual o cuales de las pruebas | | |fueron objeto de indebida valoración por el juez| | |La razón del por qué, en cada caso en | | |particular, la consideración del operador | | |judicial se aleja de las reglas de la lógica, la| | |experiencia y la sana crítica. | | | | | |El segundo de los elementos señalados, resulta | | |de vital importancia, pues es claro que un | | |sencillo desacuerdo en relación con la | | |conclusión a la cual arribó el juez de | | |instancia, en ninguna manera puede ser razón | | |para ordenar el amparo constitucional por este | | |aspecto.
Aceptar lo contrario, implicaría una | | |sustitución arbitraria del juez natural. | | | | | |Incidencia de la prueba en el fallo atacado | |Dictar sentencia|Refiere al supuesto cuando el fallador de | |con fundamento |instancia decide el asunto con base en pruebas | |en pruebas |que no observaron los requisitos legales para su| |obtenidas con |producción o introducción al proceso.
Así las | |violación del |cosas, el juez no ignora la prueba ni se | |debido proceso |equivoca en su apreciación, pero yerra al | | |haberla tenido en cuenta para decidir el | | |problema jurídico que le fue planteado, al ser | | |ésta una prueba que desconoce el debido proceso | | |de las partes. | | | | | |Para su configuración corresponde señalar: | | | | | |Señalar con claridad los elementos probatorios | | |aportados con violación al artículo 29 | | |constitucional. | | |Exponer las razones que sustentan dicha | | |vulneración. | | |Demostrar que estos elementos de convicción | | |fueron el sustento de la decisión. | Conforme el anterior cuadro, la Sección señaló: «Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar mínimamente en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial.
Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución. Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados, se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador.» En el caso objeto de estudio, la Sala observa que la parte accionante, en aras de demostrar que la autoridad reprochada incurrió en defecto fáctico en la providencia de 14 de febrero de 2019, cumplió con la carga de indicar la prueba que consideró indebidamente valorada por la judicatura reprochada, por medio de la cual se confirmó la decisión de no librar mandamiento de pago, para ello, señaló la sentencia de segunda instancia del proceso ordinario, en la que se ordenó el reconocimiento y pago de la bonificación especial en su totalidad, para efectos de calcular el IBL pensional.
De manera preliminar, esta Sala de Decisión señala que la solicitud de amparo interpuesta por la señora Eva Susana Esteban Melo, objeto de análisis, será denegada por las razones que pasan a explicarse: 2.5.1. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, al proferir la providencia censurada de 14 de febrero de 2019, realizó el análisis del caso objeto de litigio en los siguientes términos: (i) Al abordar la evolución jurisprudencial sobre la bonificación especial para los empleados de la Contraloría de la República, advirtió como primera medida, que dicha prestación fue prevista en el artículo 23 del Decreto No. 929 de 1976, en el cual se dispuso el pago de un mes de remuneración por cada período de cinco años cumplidos al servicio de la institución, durante el cual no se haya aplicado sanción disciplinaria o, de otro orden.
(ii) Señaló que el tema ha sido de reiterada discusión, y realizó un recuento de todas las reglas que se han fijado a lo largo de los años, en la materia. En ese orden, al llegar al año 2010, época de los hechos del caso concreto, abordó la sentencia de unificación de 11 de marzo[15] de la referida anualidad, proferida por esta Corporación, en la que se estableció que la bonificación debía incluirse en su totalidad, es decir, sin la posibilidad de ser fraccionada en el IBL pensional, tesis que fue aplicada en las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con la sentencia de unificación de 14 de septiembre de 2014, se señaló que el quinquenio debía incluirse en una sexta (1/6) parte del último devengado, «pues de acuerdo con la norma establecida en la Ley 929 de 1976, la liquidación de las pensiones de los miembros de la Contraloría debe hacerse con el promedio de lo devengado en los últimos 6 meses de servicios prestados» Arguyó que en el año 2016, el Consejo de Estado nuevamente rectificó su postura, al decantar que la forma de incluir el quinquenio en la base de liquidación pensional de los empleados de la Contraloría, consistía en «que el último quinquenio percibido se tenía que dividir en 12, correspondiente a las doceavas que componen un año de liquidación, y de este se debía tomar una unidad, es decir, su liquidación para efectos pensionales tendría que ser de 1/12.».
Indicó que la Corte Constitucional, en sentencia de unificación 395 de 2017[16], arribó a la conclusión que la bonificación especial de los servidores de la Contraloría General de la República debía ser incluida con el promedio de lo devengado en los últimos 10 años que dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y en todo caso resaltó que «de permitirse su inclusión en el promedio de lo devengado durante el último año de servicios prestados, se debería hacer de manera proporcional y no total como lo estableció la sentencia del Consejo de Estado, censurada vía acción de tutela.» Con este pronunciamiento, la Corte Constitucional, vía acción de tutela, dejó sin efectos la referida sentencia de unificación de 11 de marzo de 2010 del Consejo de Estado, dictada dentro del expediente No. 25000-23-25- 000-2005-06131-01, respecto de la cual se indicó que, el criterio que se predicaba en su contenido, consistía en que debía reconocerse el monto total de la prestación especial.
(Énfasis propio) Resaltó que, con posterioridad, la Sala Cuarta Especial de Revisión del Consejo de Estado, a través de la sentencia de 1° de agosto de 2017, con ponencia de la Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, replanteó la interpretación respecto del porcentaje en el que se debe incluir el quinquenio como factor salarial de liquidación pensional, de lo cual, concluyó: «…el nuevo pronunciamiento advierte que se tendrá únicamente el último quinquenio percibido como factor salarial, empero, este corresponderá a (6/60) seis sesentavas de la totalidad del valor percibido» Al respecto, indicó que esta nueva interpretación no es aplicable al caso concreto, por cuanto, de hacerlo, se vulneraría el principio de seguridad jurídica que cobija a la demandante, no obstante, es necesario tenerla como obiter dicta para eventuales casos similares.
Finalmente, advirtió que con esta providencia que resolvió un recurso extraordinario de revisión, se infirmó parcialmente la sentencia de 10 de marzo de 2011, proferida por el Consejo de Estado, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado No. 25000-23-25-000-2008-00894-01, en lo que respecta al numeral segundo, en el cual se había ordenado incluir la totalidad del quinquenio, para efectos de liquidar la pensión de jubilación del demandante, al considerar que en ese oportunidad, se había configurado un abuso del derecho por cuanto: «…una de las circunstancias que permitió ese incremento pensional obedeció a una indebida interpretación del sentido del fallo y que propició la desproporción en el monto del quinquenio con repercusión en el valor que se liquidó como pensión, al tener en cuenta sumas que no debieron incluirse soportadas en una certificación que no identificó el valor del quinquenio de los últimos cinco años sino el acumulado por el tiempo laborado.
Al margen de lo anterior debe subrayarse que las situaciones inmersas en las figuras de fraude a la ley y/o abuso del derecho entendidas como el aprovechamiento de la interpretación judicial para fines o resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico no pueden generar derechos adquiridos» (Énfasis propio) (iii) En el caso concreto, precisó que el objeto de la acción ejecutiva consistía en que se librara mandamiento de pago, con el fin de que Cajanal reliquidara la pensión de la accionante, incluyendo la totalidad del quinquenio devengado durante los últimos 6 meses de servicio, «… y no de manera fraccionada como lo hizo en el acto administrativo que dio cumplimiento a los fallos».
(iv) En este punto de la discusión, manifestó que para el momento en que se dio cumplimiento la orden judicial por parte de Cajanal, esto es, el 25 de octubre de 2011, la jurisprudencia del Consejo de Estado establecía que solo se podría tenerse en cuenta una sexta parte del último quinquenio devengado para incluirse dentro del ingreso base de liquidación de la pensión de los empleados de la Contraloría, «y no en su totalidad como se interpretó en la sentencia a ejecutar.» (v) Igualmente, hizo hincapié en que, en el sub examine, se dio el cabal cumplimiento de las órdenes impartidas por los jueces que fallaron el proceso ejecutivo, toda vez que con la Resolución No. UGM 015175 del 25 de octubre de 2011, se reliquidó la mesada pensional de la accionante «…con la inclusión de la totalidad del quinquenio devengado por ella durante el tiempo que prestó sus servicios… y tomó una sexta parte de éste para incluirlo en el IBL de la mencionada pensión, es decir, que la entidad demandada dio cumplimiento a las sentencias aludidas con base en la interpretación jurisprudencial vigente para la época de los hechos…».
(vi) Así mismo, recalcó que la interpretación jurisprudencial contenida en la sentencia de 7 de octubre de 2010 – objeto de ejecución –, «…no está vigente, pues como se explicó, tanto la Corte Constitucional… como el Consejo de Estado… dejaron sin piso jurídico la tesis de que se incluyera en su totalidad la bonificación especial o quinquenio para efectos pensionales.».
(Énfasis propio) (vii) Arguyó que, si bien la sentencia objeto de la ejecución hizo tránsito a cosa juzgada, lo cierto es que ordenó la inclusión de la bonificación especial en el IBL pensional de la actora en un 100%, y de libarse el mandamiento de ejecutivo, «…se estaría ordenando el pago de una pensión de jubilación con desproporcionalidad entre lo cotizado y el monto reconocido.». 2.5.1.1.
Esta Sala de Decisión advierte que, tal y como lo subrayó la autoridad censurada, el Consejo de Estado, a lo largo de los años, ha interpretado de manera distinta el monto del quinquenio a tener en cuenta para efectos de liquidar el IBL pensional, de lo cual, luego del recuento jurisprudencial, señaló que para la época de la expedición de la Resolución No. UGM 015175 del 25 de octubre de 2011, por medio del cual Cajanal liquidó la prestación de la señora Esteban Melo, la tesis vigente consistía en aplicar la sexta parte del quinquenio.
En ese orden, concluyó que, si bien, para efectos de liquidar el IBL pensional se tuvo en cuenta una tesis del Consejo de Estado, adoptada con posterioridad al proceso ordinario, lo cierto es que ello se hizo en virtud de la proporcionalidad y correspondencia entre lo que la actora percibía con ocasión de la prestación de su servicio a la Contraloría, y sobre lo cual se efectuaron los correspondientes aportes al sistema.
Lo anterior, encuentra asidero en el momento en que se verifican los valores correspondientes al monto salarial percibido por la tutelante, y el monto de la prestación especial o quinquenio, el cual, supera por mucho la asignación salarial, pues, mientras la señora Eva Susana Esteban Melo percibía por concepto de la prestación de su servicio alrededor de un millón de pesos ($1.000.000), o menos incluso, la bonificación reclamada asciende al total de seis millones cuatrocientos setenta y cinco mil quinientos ochenta y nueve pesos ($6.475.589).
Así las cosas, al no existir proporcionalidad entre lo devengado y lo que pretende la accionante que se le reconozca, esto es, la totalidad del monto del quinquenio, mal habría hecho el juez del proceso ejecutivo con la providencia de 14 de febrero de 2019, de haber librado mandamiento de pago, debido a que con ello también se desconocería el principio de sostenibilidad financiera del sistema, al reconocer una prestación totalmente incongruente con las condiciones fácticas del pensionado. 2.5.1.2.
Finalmente, se hace hincapié en que, como se explicó en líneas previas, la sentencia de unificación de marzo de 2011 dictada por el Consejo de Estado, la cual fue tenida en cuenta por el juez ordinario para adoptar la decisión de 7 de octubre de 2010, fue dejada sin efectos por el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sede de tutela, hecho que fue repetido en sede del recurso extraordinario de revisión desatado por esta Sección, con fundamento en que jurídicamente no es viable reconocer pensiones que vulneren el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional, con base en interpretaciones judiciales desproporcionadas con las que se pretenda un enriquecimiento sin causa a costa del Estado.
Así las cosas, esta Sala resalta que el defecto fáctico planteado por la parte actora, no se encuentra configurado en la sentencia de 14 de febrero de 2019, por las razones expuestas en precedencia, y en ese sentido, será denegado. 2.6. Conclusión De acuerdo con lo argumentado, esta Sala de Decisión negará el amparo solicitado por la señora Eva Susana Esteban Melo, comoquiera que no se encontró acreditado el defecto fáctico en la sentencia de 14 de febrero de 2019 dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Eva Susana Esteban Melo contra la providencia de 14 de febrero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, respecto de los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente, y el cargo relativo a la cosa juzgada; y NEGAR la solicitud de amparo en relación con el defecto fáctico, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no se impugna esta providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Número de radicado verificado en el sistema de consulta de procesos Siglo XXI. [2] En este momento, la demanda ejecutiva fue propuesta contra la UGPP. [3] Folio 94. [4] Las cuales obran a folios 95 a 100. [5] Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [7] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”.
Énfasis del original. [8] Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [11] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [12] Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01. [13] Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. [14] Consejo de Estado, sentencia del 11 de febrero de 2016, M.P. Rocío Araújo Oñate, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-03442-01. [15] Expedida dentro del proceso No. 25000232500020050613101, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. [16] SU-395 de 2017, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.