ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO PROCEDIMENTAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Adecuada aplicación normativa / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO - Acto administrativo de carácter general que produce efectos particulares / ACTO ADMINISTRATIVO MIXTO – Produce efectos a partir de su publicación / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - 4 meses contados a partir del día siguiente a su publicación / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Opero / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES En primer lugar, pudo advertirse que las pretensiones invocadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho van dirigidas contra los acuerdos del 2001 y 2004 por medio de los cuales el Concejo Municipal de San José de Cúcuta expidió los correspondientes planes de ordenamiento territorial – P.O.T., instrumentos estos que hallan su clasificación legal dentro de los denominados actos administrativos de carácter general y que por disposición expresa del artículo 65 del CPACA surten sus efectos a partir de la publicación en el diario oficial o en las gacetas territoriales, según corresponda.
Sin embargo, dadas las pretensiones de la demandante, la Sección Primera del Consejo de Estado optó por analizar el punto a partir de lo que la jurisprudencia ha denominado actos administrativos de carácter mixto y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA consideró que es viable su impugnación por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el lapso de los cuatro meses siguientes a la fecha de su publicación. (…) la Sección Primera concluyó que en el caso concreto no existieron actos intermedios, y así lo afirma la demandante quien manifiesta que la administración municipal no adelantó el procedimiento de expropiación y, en consecuencia, no se profirieron actos adicionales de carácter particular y concreto; de manera que le asiste la razón a los despachos accionados en cuanto previeron que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho fueron dirigidas contra dos actos administrativos de carácter general, en cuyo caso la legislación dispuso de un término de caducidad de 4 meses, contados a partir del día siguiente a su publicación. En otras palabras, como el Acuerdo No. 83 del 17 de enero de 2001 fue publicado en el Registro Municipal No. 004 del mismo 17 de enero, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducó el 18 de mayo de 2001 e, igualmente, como el Acuerdo No. 15 del 12 de febrero de 2004 fue publicado en el Registro Municipal No. 18 del 13 de febrero de esta anualidad, el término de caducidad venció el 14 de junio de 2004, de modo que la solicitud de conciliación y la demanda se interpusieron tardíamente, es decir, con 14 y 10 años de retardo, por lo que era imperioso para el juez contencioso administrativo declarar la caducidad de la acción y rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la accionante.
(…) De este modo, la Sala advierte que las decisiones objeto de la acción de tutela no se apartaron de las normas procesales sino que dieron plena observancia a la normatividad que regula la materia, específicamente a la forma de publicidad de los actos administrativos de carácter general y a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida contra tales actos FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 65 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 – NUMERAL 2 - NUMERAL 2 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque, sin medio magnético a la fecha (08/08/2019) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02377-00(AC) Actor: CONJUNTO DE PROPIEDAD HORIZONTAL – CENABASTOS CÚCUTA Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Asunto: Acción de Tutela – sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales y específicos de procedibilidad. Subtema 2: Defecto procedimental y defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Decisión: Negar la solicitud de amparo por cuanto no se acreditaron las causales de procedencia especifica de la acción de tutela contra providencia judicial. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el Conjunto de Propiedad Horizontal – Cenabastos Cúcuta, en contra del Consejo de Estado - Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017[1].
I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 27 de mayo de 2019, la persona jurídica Conjunto de Propiedad Horizontal – Cenabastos Cúcuta, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela[2] contra el Consejo de Estado – Sección Primera y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Mediante los acuerdos Nos. 083 de 2001 y 015 de 2004 el Concejo Municipal de San José de Cúcuta expidió el Plan de Ordenamiento Territorial, a causa del cual la administración municipal expropió una vía de propiedad del Conjunto Cenabastos Cúcuta, sin compensación económica y mediante una vía de hecho.
Al respecto, la accionante refiere que la administración municipal de San José de Cúcuta expropió una vía de su propiedad, sin adelantar el procedimiento de expropiación que correspondía, de manera que nunca notificó un acto administrativo de carácter particular y, simplemente, ejecutó el acto general sin notificación personal del mismo. 1.1.2.- Corolario de lo anterior, la Propiedad Horizontal interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Municipio de San José de Cúcuta, en cuyas pretensiones solicitó la nulidad de los acuerdos Nos. 083 de 2001 y 015 de 2004. 1.1.3.- El conocimiento del asunto correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Norte de Santander y, en segunda instancia, a la Sección Primera del Consejo de Estado quienes, en su orden, mediante providencias proferidas el 20 de agosto de 2015 y 26 de noviembre de 2018 declararon que operó el fenómeno de la caducidad de la acción y, en consecuencia, rechazaron la demanda interpuesta. 1.2.- Fundamento de la acción de tutela La accionante expuso que las providencias emitidas por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y por la Sección Primera del Consejo de Estado vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, en la medida en que adolecen del defecto procedimental y son violatorias de la jurisprudencia que ha fijado la caducidad como una sanción —argumento final que la Sala clasifica bajo el denominado defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial—. 1.3.- Pretensión de la acción de tutela “PRIMERA: Que se TUTELEN los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia a favor de la persona jurídica CONDOMINIO CENABASTOS S.A. SEGUNDA: Que con ocasión de la decisión se ordene la revocatoria de la decisión antes mencionada del CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN PRIMERA (…) de fecha 26 de noviembre de 2018 dentro del radicado 54001233300020150017001 (…).
TERCERO: Se ordene la elaboración de una decisión acorde a los criterios de la CORTE CONSTITUCIONAL de acceso de la justicia y a los hechos jurídicos relevantes que acompañan el caso y los hechos relevados en esta acción de tutela T-059 de 2006, y las múltiples decisiones sobre el fenómeno de caducidad de la propia SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 2.1.- Este Despacho en proveído del 31 de mayo de 2019[3] admitió la solicitud de amparo, ordenó notificar a la accionante[4], al Consejo de Estado – Sección Primera[5], al Municipio de San José de Cúcuta[6] y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander[7]. 2.2.- La Sección Primera del Consejo de Estado dio contestación a la acción de tutela y solicitó que se rechazara.
Advirtió que las decisiones enjuiciadas no vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, ya que fueron demandados dos actos administrativos de carácter general y el término de caducidad para incoar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses, que inicia a partir de la publicación de cada uno de los actos generales demandados[8]. 2.3.- El municipio de San José de Cúcuta solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva en cabeza suya o que se le desvincule del procedimiento de amparo, en razón a que este asunto no se encuentra dentro del marco funcional del alcalde municipal[9]. 2.4.- El Tribunal Administrativo de Norte de Santander consideró que en el caso concreto no se dan los presupuestos del defecto fáctico o procedimental, pues las decisiones objeto de tutela se hallan probatoria y jurídicamente fundamentadas.
II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 86[10] de la Constitución Política y 37[11] del Decreto 2591 de 1991, así como en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 377 del 11 de diciembre de 2018 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”[12].
Con fundamento en lo anterior y no evidenciándose irregularidad alguna dentro del trámite del proceso de la acción de tutela, la Sala procede a resolver el asunto. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales, y en caso afirmativo procederá el estudio de los defectos específicos alegados por el accionante, esto es, el defecto procedimental y el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 3.- La acción de tutela contra providencias judiciales – requisitos generales de procedibilidad La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005[13] reconoció que la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad[14]”, dentro de los que se distinguen los siguientes: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 3.1.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto El asunto goza de relevancia constitucional en la medida que se trata de dilucidar si efectivamente las decisiones proferidas en fechas 20 de agosto de 2015 y 26 de noviembre de 2018, por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y por la Sección Primera del Consejo de Estado, respectivamente, desconocieron los derechos fundamentales de la accionante al decretar la caducidad de la acción de manera incorrecta.
De igual forma, cumple el requisito de subsidiariedad toda vez que contra la sentencia objeto de tutela no existe otro medio de impugnación ni procede el recurso extraordinario de revisión[15]. Asimismo, se acredita el presupuesto de inmediatez, pues la última decisión objeto de la solicitud se notificó el 18 de enero de 2019[16] y el amparo se interpuso el 27 de mayo del mismo año, esto es, dentro del término razonable de 6 meses señalado por la jurisprudencia[17].
El escrito de amparo se encuentra debidamente motivado por cuanto en él se indicaron de forma razonada los hechos vulneradores y los derechos vulnerados y, por último, no se ataca una decisión de tutela sino los autos proferidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 54001-23-33-000-2015-00170-00 (01). 4.- Causales específicas de procedencia de tutela contra providencias judiciales Únicamente en el caso en que se encuentren reunidos los requisitos anteriores, el juez del amparo analizará las causales específicas de procedencia de tutela contra providencias, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales del peticionario[18].
Estas son: defecto orgánico[19]; defecto procedimental; defecto fáctico[20]; defecto material o sustantivo[21]; defecto por error inducido[22]; defecto por falta de motivación[23]; defecto por desconocimiento del precedente[24] y defecto por violación directa de la Constitución[25]. Así las cosas, habiéndose cumplido los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala procederá a decidir si en el caso de autos se encuentran configurados los defectos alegados por la accionante, estos son: el defecto procedimental y el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 4.1.- Defecto procedimental La Corte Constitucional ha señalado que se configura cuando el funcionario se aparta de manera evidente y grosera de las normas procesales aplicables al asunto.
Al respecto, la jurisprudencia ha establecido que existen dos modalidades del defecto procedimental, a saber: (i) El defecto procedimental absoluto, que ocurre cuando el funcionario judicial se aparta por completo del procedimiento legalmente establecido, bien sea porque sigue un trámite ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto[26] o porque omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, con lo que afecta el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso[27].
(ii) El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que se presenta cuando el funcionario arguye razones formales a manera de impedimento, las cuales constituyen una denegación de justicia[28]. 4.2.- Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial La Corte Constitucional ha señalado que una providencia judicial adolece de defecto sustantivo cuando la autoridad jurisdiccional se “aparta del precedente judicial – horizontal o vertical[29] – sin justificación suficiente”, pues el precedente es de carácter obligatorio, en atención a que de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución Política, los jueces si bien “tienen una autonomía interpretativa e independencia para fallar” deben “hacerlo dentro de los parámetros que les presenta la ley[30]”.
Así las cosas, la Corte Constitucional[31] ha precisado que solo es procedente apartarse del precedente jurisprudencial cuando se dé cumplimiento a los siguientes requisitos: (i) hacer una referencia expresa, amplia y suficiente del precedente aplicado a casos similares y (ii) exponer las razones por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado. 5.- Análisis de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales en el caso concreto Con fundamento en lo anterior, la Sala procede a determinar si en el caso de autos se encuentra configurado el defecto procedimental y el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial.
Ab initio, la Sala advierte que la demanda de amparo constitucional impetrada por Cenabastos Cúcuta – P.H., contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado, a pesar de que satisface los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, no cumple con las causales especificas antes señaladas, como pasa a explicarse: 5.1.- Como se sabe, el 6 de mayo de 2015, la Propiedad Horizontal accionante presentó demanda contra el Municipio de San José de Cúcuta, en la que elevó las siguientes pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho: “PRIMERA: La nulidad del acuerdo 083 del 17 de enero de 2001 EXPEDIDO POR EL CONCEJO MUNICIPAL DE CÚCUTA, de la expresión contenida en el artículo 122 de la clasificación del sistema vial del numeral
5.1.2.2. CORREDORES MIXTOS ARTICULADORES SECUNDARIOS. VIAS EXISTENTES: “vía que conecta la Avenida LOS LIBERTADORES – CENABASTOS con la vía proyectada que conecta a la Avenida Panamericana con el canal BOGOTÁ.” SEGUNDA: la nulidad del acuerdo 015 de fecha 12 de febrero de 2004 expedidos (sic) por el CONCEJO MUNICIPAL DE CUCUTA de la expresión contenida en el Artículo primero así: “Avenida Segunda o avenida Los Urapos pasando por CENABASTOS y que como corredor mixto articulador secundario une la avenida 16E (avenida libertadores) en el Anillo Vial Oriental.”
TERCERO: Que se declare o se acuerde la devolución de las vías internas del CONDOMINIO CENABASTOS (conocido como la VIA LOS URAPOS) las cuales fueron declaradas vías públicas mediante Acuerdo 083 del 17 de enero de 2001, y el acuerdo número 015 de febrero de 2004.
CUARTO: Que se ordene a las partes demandadas al pago (sic) de las (sic) perjuicios y daños ocasionados en la falta de cobro de cuota de sostenimiento desde el día de la apertura de las vías hasta la devolución de la misma, adjuntamos informe del daño material hasta el año 2012, esto que en el mismo acuerdo 015 del 2004 establece el pago de una indemnización por la declaratoria de vía pública.
(…)”[32]. 5.2.- Tal demanda correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Norte de Santander que en providencia del 20 de agosto de 2015 ordenó su rechazo por considerar que había operado el fenómeno de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Anotó que, dado que los actos administrativos enjuiciados eran de carácter general, se debía analizar la caducidad de cada uno, por separado, teniendo como punto de partida su fecha de publicación. En este sentido, el Tribunal previó que el Acuerdo No. 83 del 17 de enero de 2001 fue publicado en el Registro Municipal No. 004 del mismo 17 de enero, y el Acuerdo No. 15 del 12 de febrero de 2004 fue igualmente publicado en el Registro Municipal No. 18 del 13 de febrero de esta anualidad.
De tal manera, concluyó que de conformidad con el artículo 169 del CPACA, el término de caducidad para demandar dichos acuerdos, venció el 18 de mayo de 2001 y el 14 de junio de 2004, en su orden. Sin embargo, el A quo encontró probado que la parte demandante había solicitado conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 24 Judicial II para Asuntos Administrativos el día 5 de diciembre de 2014, esto es, cuando ya se encontraba vencido el término para presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los dos actos administrativos, la que, a su vez, tuvo lugar el 6 de mayo de 2015, se reitera, por fuera del término legalmente previsto.
En razón de lo expuesto, la aludida autoridad judicial procedió a rechazar la demanda. 5.3.- Inconforme con esta decisión, la accionante presentó recurso de apelación y solicitó la admisión de la demanda, porque, a su juicio, al tratarse de actos administrativos de carácter general que produjeron efectos contra particulares, estos debieron notificársele personalmente, frente a lo cual advirtió que este tema debe ser analizado en el fondo del asunto y no tratarse como una mera formalidad que afecte la admisibilidad del libelo introductorio. 5.4.- La alzada correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado que, en providencia del 26 de noviembre de 2018 resolvió “CONFIRMAR el auto de 20 de agosto de 2015 que rechazó la demanda presentada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por el Condominio Central de Abastos de Cúcuta – Propiedad Horizontal en contra de los acuerdos nro.83 (sic) del 17 de enero de 2001 y nro.15 (sic) del 12 de febrero de 2004, expedidos por el Concejo Municipal de San José de Cúcuta.” Así, la Sección Primera del Consejo de Estado determinó que sí había operado la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado en contra de los dos actos administrativos de carácter general, que produjeron efectos contra particulares, con fundamento en las siguientes consideraciones: “(…) De los actos demandados se evidencia que se trata de actos administrativos de contenido general que en principio no van dirigidos a crear modificar o extinguir una situación jurídica al condominio demandante, pues nos encontramos ante dos acuerdos municipales que, respectivamente, adoptan el Plan de Ordenamiento Territorial de Cúcuta y ordenan que se conserve el uso del suelo de unas vías urbanas como elementos constitutivos del espacio de uso público y necesarias en el sistema de infraestructura vial del municipio de San José de Cúcuta.
En el caso concreto, indica el Condominio que los acuerdos municipales demandados surtieron efectos particulares con respecto a él por cuanto una de sus vías internas fue declarada de utilidad pública y tal decisión le generó perjuicios. Su desacuerdo se plantea con respecto a expresiones específicas de los actos demandados, el cual fue señalado en las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos: (…) Aclara la Sala que si bien el recurrente alega que, siendo los actos acusados de carácter general, le causaron una afectación particular, lo que obligaba a su notificación personal, de la lectura de los actos administrativos demandados no resulta evidente tal situación; sin embargo, en esta etapa procesal y en virtud del recurso presentado, se analizará el punto a partir de lo que la jurisprudencia ha denominado actos administrativos de carácter mixto.
En cuanto a los actos administrativos de carácter general que surten efectos con respecto a particulares, y por los que se pretende una indemnización, la jurisprudencia de esta Corporación ha indicado que se trata de actos administrativos de carácter mixto que deben ser demandados por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el lapso de los cuatro meses siguientes a la fecha de su publicación. (…) De conformidad con el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, es posible incoar pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de actos administrativos de carácter general cuando se considere que con aquellos se vulneraron de manera directa los derechos de un particular, o se le causó un daño. Pretensiones que deberán ser impetradas “dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación”.
No obstante, si como consecuencia de ese acto administrativo de carácter general se expidió un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el cómputo de la caducidad se hará a partir de la notificación de este último y no desde la publicación del acto general. Establece el inciso segundo del artículo 138 del CPACA, lo siguiente: “[…] Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel […]” (Negrilla fuera te texto) Ahora bien, debido a que en el caso bajo estudio, la demanda se interpone en contra de dos actos administrativos de carácter general: dos acuerdos municipales, y no obra en el expediente acto administrativo intermedio, de ejecución o cumplimiento de dichos actos administrativos, el término de caducidad se contará desde el momento en que los actos administrativos de carácter general fueron publicados.
En consecuencia, pese a lo alegado por el demandante en relación con la necesidad de notificación personal de los actos administrativos de carácter general que surtan efectos contra particulares, evidencia esta Sala que la realidad es otra, en la medida en que la oportunidad para demandar ese tipo de actos, por mandato legal, comienza a contar a partir del día siguiente a su publicación. Lo anterior significa que dichos actos administrativos de contenido general, pese a afectar derechos de particulares, no debieron ser notificados personalmente, pues todos los actos generan una afectación en la medida en que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas a personas determinadas o indeterminadas; por lo que, tratándose de actos generales y precisamente para ser controvertidos, si es del caso, la ley exige su publicación y no su notificación. Con respecto a la afirmación del apoderado de la parte actora referente a que el análisis sobre la caducidad no debe realizarse en este momento procesal, esto es, al decidir sobre la admisión de la demanda, sino que debe efectuarse al resolver el fondo del asunto, considera la Sala que no le asiste razón, pues de conformidad con el numeral primero del artículo 169 del CPACA, la demanda presentada con posterioridad al vencimiento del término de caducidad debe ser rechazada.
(…) De ahí que, como los acuerdos municipales demandados son actos administrativos de carácter general que fueron publicados en el registro municipal de San José de Cúcuta los días 17 de enero de 2001 y 13 de febrero de 2004, pero la demanda se radicó más de diez años después, el 6 de mayo de 2015, se encuentra incumplido el requisito de presentación oportuna de la demanda y, por ende, aquella debe ser rechazada.” 5.5.- Aún inconforme, la accionante impetró acción de tutela contra las autoridades judiciales que rechazaron el medio de control, con exposición de los mismos argumentos señalados en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso de apelación, esto es, considerando que los actos administrativos debieron notificársele personalmente, que la administración municipal debió adelantar el procedimiento de expropiación y que la declaratoria de caducidad de la acción configura los defectos procedimental y de desconocimiento del precedente judicial. 5.6.- Para desatar la solicitud de amparo, es necesario citar el artículo 164, numeral 2º, literal d) de la Ley 1437 de 2011 – C.P.A.C.A., que señala lo siguiente: “(…) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo (…)”.
Así, la pregunta que habrá de hacerse es si en el evento que aquí se discute, los actos administrativos demandados debían notificarse o si, por el contrario, su publicación era suficiente para tener por acreditado el conocimiento de su contenido en cabeza de la demandante, y de esta manera determinar la fecha cierta a partir de la cual correspondía contabilizar el término de la caducidad.
En primer lugar, pudo advertirse que las pretensiones invocadas en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho van dirigidas contra los acuerdos del 2001 y 2004 por medio de los cuales el Concejo Municipal de San José de Cúcuta expidió los correspondientes planes de ordenamiento territorial – P.O.T., instrumentos estos que hallan su clasificación legal dentro de los denominados actos administrativos de carácter general y que por disposición expresa del artículo 65 del CPACA[33] surten sus efectos a partir de la publicación en el diario oficial o en las gacetas territoriales, según corresponda.
Sin embargo, dadas las pretensiones de la demandante, la Sección Primera del Consejo de Estado optó por analizar el punto a partir de lo que la jurisprudencia ha denominado actos administrativos de carácter mixto y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 138 del CPACA consideró que es viable su impugnación por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el lapso de los cuatro meses siguientes a la fecha de su publicación. Al respecto debe preverse que el inciso 2º del mencionado artículo 138 expresamente dispone que: “(…) podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
(Subrayado fuera del texto). En este sentido, la Sección Primera concluyó que en el caso concreto no existieron actos intermedios, y así lo afirma la demandante quien manifiesta que la administracion municipal no adelantó el procedimiento de exporopiacion y, en consecuencia, no se profirieron actos adicionales de carácter particular y concreto; de manera que le asiste la razón a los despachos accionados en cuanto previeron que las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho fueron dirigidas contra dos actos administrativos de carácter general, en cuyo caso la legislación dispuso de un término de caducidad de 4 meses, contados a partir del día siguiente a su publicación. En otras palabras, como el Acuerdo No. 83 del 17 de enero de 2001 fue publicado en el Registro Municipal No. 004 del mismo 17 de enero, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducó el 18 de mayo de 2001 e, igualmente, como el Acuerdo No. 15 del 12 de febrero de 2004 fue publicado en el Registro Municipal No. 18 del 13 de febrero de esta anualidad, el término de caducidad venció el 14 de junio de 2004, de modo que la solicitud de conciliación y la demanda se interpusieron tardíamente, es decir, con 14 y 10 años de retardo, por lo que era imperioso para el juez contencioso administrativo declarar la caducidad de la acción y rechazar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la accionante.
Como se sabe, la caducidad de la acción configura un instituto de orden público que representa una manifestación clara del principio de seguridad jurídica y de la prevalencia del interés general, de manera que no puede ser modificada por los particulares, no se interrumpe y no se suspende, salvo las excepciones consagradas en la Ley 446 de 1998, en los artículos 21 y 102[34] de la Ley 640 de 2001 y del C.P.A.C.A., respectivamente; que tampoco admite renuncia y que de encontrarse probada, debe ser declarada de oficio por el juez[35].
Lo anterior indica que corresponde al juez de lo contencioso administrativo, dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar el extremo inicial a partir del cual debe contabilizarse la caducidad, pues, se itera, este no es un asunto que pertenezca a la potestad del particular o de los sujetos procesales, sino que corresponde únicamente al juzgador de la causa, como en efecto se hizo razonablemente dentro del sub judice.
Así las cosas, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y la Sección Primera del Consejo de Estado no incurrieron en los defectos alegados por la accionante en sede de tutela, toda vez que, como se vio, la decisión demandada adoptó el término de cómputo de la caducidad con fundamento en los hechos válidamente acreditados y en lo dispuesto por los artículos 138 y 164 del CPACA, que establecen la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos de carácter general, así como el término de caducidad de la acción y la forma de iniciar su computo.
De este modo, la Sala advierte que las decisiones objeto de la acción de tutela no se apartaron de las normas procesales sino que dieron plena observancia a la normatividad que regula la materia, específicamente a la forma de publicidad de los actos administrativos de carácter general y a la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ejercida contra tales actos, no como un aspecto meramente adjetivo, sino de tipo sustancial que garantiza derechos como el de acceso a la administración de justicia, el interés general y la seguridad jurídica.
En el mismo orden de ideas, la Sala no encuentra que las decisiones objeto de la acción de tutela contravengan los mandatos jurisprudenciales de la Corporación o de la honorable Corte Constitucional que, por el contrario, ha reconocido que: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través del cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.
En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso” [36]. Dicho de otro modo, la interpretación legal y la valoración probatoria efectuadas por los despachos accionados se halla acorde con el ordenamiento jurídico, de modo que no se configuran los defectos alegados por la accionante, en quien se apercibe la intención de reabrir el debate jurídico frente a la calificación efectuada por la autoridad judicial de los hechos y las pretensiones que dieron lugar al ejercicio del medio de control contencioso, y la determinación del extremo inicial a partir del cual habría de contabilizarse la caducidad de la acción. En este sentido, la Sala observa que la interposición de la acción de tutela que aquí se resuelve obedece únicamente a la insatisfacción de los intereses de la demandante, quien pretende que se admita el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando el juez natural de la causa ha evidenciado su caducidad, convirtiendo con su pretensión a este mecanismo de protección de derechos fundamentales en una tercera instancia judicial.
A la sazón, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni del principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada[37], lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia[38].
De conformidad con lo anterior, dado que no se acreditaron las causales de procedencia especifica de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala negará las pretensiones de amparo peticionadas por el Condominio Cenabastos Cúcuta – Propiedad Horizontal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por el Condominio Cenabastos Cúcuta – Propiedad Horizontal, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no presentarse impugnación en contra de la presente decisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03386-01/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero Ponente ----------------------- [1] Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. [2] Fls.1-10 C.P. [3] Fl. 31 C.P. [4] Fl. 33 C.P. [5] Fl. 35 C.P. [6] Fl. 37 C.P. [7] Fl. 38 C.P. [8] Fls. 40-42 C.P. [9] Fl. 46 C.P. [10] Artículo 86.
Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
(…). [11] Artículo 37. Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud. [12] Adicionándose un numeral al artículo 13 del reglamento del Consejo de Estado, en lo que se refiere a la competencia de la Sección Tercera para conocer del trámite de acciones de tutela. [13] Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. [14] Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [15] No se evidencia la existencia de alguna de las causales previstas en el artículo 250 del CPACA. [16] Fls. 24-25 C.P. [17] El Consejo de Estado estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional.
Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de unificación del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. [18] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 8 de noviembre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2018- 02775-01(AC). [19] Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. [20] Surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. [21] Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. [22] Se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. [23] Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. [24] Se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. [25] Se configura cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. [26] Corte Constitucional, sentencia T-996 de 2003. [27] Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. [28] Ibídem. [29] Sobre el precedente horizontal y vertical, la Corte Constitucional ha señalado: “Esta Corporación ha diferenciado entre dos clases de precedentes, el horizontal y el vertical, de conformidad con quién es el que profiere la providencia previa.
El primero hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial, y el segundo se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional. Así, para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales es determinado por la Corte Suprema de Justicia o por el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción. En los casos en los que no son susceptibles de ser revisados por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores”.
Corte Constitucional. Sentencia T -794 de 2011, T-082 de 2011, T-209 de 2011 y T-102 de 2014. [30] Corte Constitucional. Sentencia T-102 de 2014. [31] Corte Constitucional. Sentencia T-446 de 2013 y T-328 de 2018. [32] Fls. 16-29 C.P. [33]
ARTÍCULO
65. DEBER DE PUBLICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso. Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general, se comunicarán por cualquier medio eficaz.
En caso de fuerza mayor que impida la publicación en el Diario Oficial, el Gobierno Nacional podrá disponer que la misma se haga a través de un medio masivo de comunicación eficaz.
PARÁGRAFO. También deberán publicarse los actos de nombramiento y los actos de elección distintos a los de voto popular. [34] Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
(…) La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código. [35] Consejo de Estado, Auto de fecha 26 de marzo de 2007, Rad. 33372. [36] Corte Constitucional, SC-832 de 2001.
Puede verse también sentencias C- 394 de 2002, C-1033 de 2006, C-410 de 2010. [37] Corte Constitucional, sentencia T-310 de 30 de abril de 2009. [38] Corte Constitucional, sentencia T-384 de 20 de septiembre de 2018.