25000-23-27-000-2011-00399-02 — Consejo de Estado

25000-23-27-000-2011-00399-02Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2019-07-04

Ponente: Stella Jeannette Carvajal Basto

Actor: Marianne Banziger De Munger·Demandado: Municipio De Tocancipá

De qué trata

Síntesis: En el recurso de apelación se alude a la actuación surtida respecto de la señora Marina Acosta Cortés, a quien presuntamente le fue notificada personalmente una resolución «en un tiempo superior al señalado en el artículo 30 del Acuerdo 5 de 2009», lo cual es contradictorio e indebidamente soportado, en tanto las resoluciones demandadas asignaron la contribución de valorización a los predios de propiedad de la señora Marianne Banziger de Munger, quien sería la legitimada en este proceso, a través de su apoderado, para discutir si fue notificada en debida forma o no, por lo que no hay lugar a desplegar un análisis al respecto y el cargo no está llamado a prosperar. Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que respecto de quien se alega la indebida notificación es de la demandante, la Sala observa que en razón a que la señora Banziger de Munger interpuso los correspondientes recursos de reconsideración (que se entienden como de reposición según el artículo 31 del Acuerdo 05 de 2009), en los que planteó aspectos de fondo contra la resolución acusada, se evidencia que tuvo pleno conocimiento de los actos recurridos. En consecuencia, debe entenderse que la actora se notificó de las resoluciones por conducta concluyente, conforme con lo previsto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, y el criterio de la Sala frente a un caso con identidad fáctica y jurídica.CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Marco normativo / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Definición / ESTABLECIMIENTO, DISTRIBUCIÓN Y RECAUDO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - CompetenciaLa contribución de valorización fue creada por la Ley 25 de 1921. El Decreto 1604 de 1966 dispuso, en el artículo 1º lo siguiente:´«El impuesto (tributo) de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local" se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.» De acuerdo con la anterior disposición, a partir del año 1966 la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que ejecute cualquier entidad de derecho público. Por su parte, el artículo 2º del mismo Decreto 1604 de 1966, subrogado por el artículo 235 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), dispuso que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harían por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal, que ejecute las obras, y que el ingreso por la contribución se invertiría en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que fueran proyectadas por la entidad correspondiente. Lo anterior significa que son dichas entidades de derecho público las competentes para regular lo relacionado con la forma de distribuir el gravamen, de determinar las zonas de influencia, de calificar si las obras son de beneficio general o de beneficio local y de precisar la extensión de ese beneficio para toda el área urbana o rural o una parte cualquiera de estas.CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL - Municipio de Tocancipá / ZONA DE INFLUENCIA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Definición / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN PARA BENEFICIO DE LA TOTALIDAD DE LOS PREDIOS - Memoria Técnica / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN PARA BENEFICIO DE LA TOTALIDAD DE LOS PREDIOS - ConfiguraciónLa Sala observa que en el municipio de Tocancipá se definió la zona de influencia de la contribución de valorización, en el artículo 11 del Acuerdo 05 de 2009, Estatuto de Valorización del municipio, el cual señala: «ARTÍCULO 11. ZONA DE INFLUENCIA. Es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras. El Concejo Municipal aprobará las zonas de influencia con base en los estudios técnicos que elabore la Oficina de Planeación Municipal o la dependencia que haga sus veces. Las zonas de influencia serán determinadas de conformidad con las características de las obras a ejecutar. PARAGRAFO 1. La zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, se establecerá con base en los estudios técnicos adelantados por la entidad competente de la Administración Municipal. PARAGRAFO 2. De la zona de influencia se levantará un plano o mapa, complementado con una memoria explicativa de los aspectos generales de la zona y fundamentos que sirvieron de base para su delimitación». Mediante el Acuerdo 14 de 2009, se autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras. El artículo 13 ib. determinó la zona de influencia de las obras con base en los estudios técnicos que elaboró la Oficina de Planeación Municipal, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 13. ZONA DE INFLUENCIA. La zona de influencia de las obras a financiarse con cargo a la Contribución por Valorización, que se fija a través del presente Acuerdo, corresponde a la extensión superficiaria así: Casco Urbano, Vereda Canavita, Sector Buenos Aires, Vereda Verganzo, Sector Tibitoc, Sector Las Quintas y Polígono Minero». Como se advierte de las disposiciones citadas, la zona de influencia está definida como la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra o conjunto de obras y, para el caso concreto, incluye la totalidad de la vereda Canavita, en la que se encuentran ubicados los predios de la actora. Según la Memoria Técnica elaborada por la firma Proyecciones Ltda, contratada por el municipio para efectos de la contribución, los beneficios que reporta la ejecución de la obra en la Vereda Canavita son, entre otros, los siguientes: «4.2 Beneficios del Camino del Medio. Se han considerado como beneficios del proyecto los ahorros de costos operativos vehiculares y ahorros de tiempo de viaje que obtendrán los futuros usuarios de la vía, debido a las mejores condiciones de circulación. Asimismo, se consideran los beneficios de los usuarios de las vías urbanas en las que dejará de circular el tráfico interurbano de paso ya que tendrán menores niveles de congestión. (…) Por lo tanto, la Sala considera que las obras viales realizadas en el municipio de Tocancipá reportan beneficio para la totalidad de los predios ubicados en la zona de influencia de las obras, entre estas, la vereda Canavita, en la que se encuentran ubicados los predios de la actora, en tanto generan mejor movilidad en el sector, propician una mejor calidad de vida de sus habitantes y reportan una valorización en el precio de los inmuebles, entre otros aspectos, por lo cual este cargo no está llamado a prosperar.LIQUIDACIÓN DE DISTRIBUCIÓN DEL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Método de factores de beneficio. Municipio de Tocancipá / NULIDAD DE ACTO DE DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA - No configuración / NULIDAD DE ACTO DE DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR FALTA DE DETERMINACIÓN DEL BENEFICIO REAL - Falta de configuración / NULIDAD DE ACTO DE DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR INDEBIDA PARTICIPACIÓN CIUDADANA - No configuraciónLa Sala advierte que el Acuerdo 14 de 2009 autorizó el cobro de la contribución de valorización para la construcción de un plan de obras en la zona que incluyó la «1. Construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel» y la «4. Construcción vía Piedemonte costado Nororiental a empalmar con la Variante BTS Vereda Canavita». El Acuerdo adoptó como método de distribución de la contribución, el de factores de beneficio, así: «ARTÍCULO 6. - MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO. Adoptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente Acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo Uno de este Acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio. PARÁGRAFO 1. El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio. PARÁGRAFO 2. Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen». (Subraya la Sala) En consecuencia, para distribuir la contribución, el municipio de Tocancipá tuvo en cuenta como base de afectación las características más sobresalientes del predio, como el área del terreno, el estrato socioeconómico, los usos reglamentarios, la explotación económica y el régimen de propiedad horizontal, así como la relación del predio con las obras a realizar, por ejemplo, la cercanía, acceso, frentes, grado de beneficio, movilidad, etc. Con el propósito de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia, el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 4 del 29 de abril de 2010, que en el artículo 4 dispuso: «ARTÍCULO 4. Adóptase (sic) las modificaciones al anexo 1 (factores de explotación económica) del Acuerdo 14 de 2009 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE UNA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS” (…) En ese orden, los Acuerdos 14 de 2009 y 4 de 2010 desarrollan el artículo 18 del Acuerdo Municipal 05 de 2009 o Estatuto de Valorización de Tocancipá, pues esta norma definió el factor destinación económica o uso del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial. Adicionalmente, el factor grado de beneficio tiene en cuenta la ubicación del predio en relación con la obra u obras ejecutadas. Con base en el artículo 13 del Acuerdo 14 de 2009, que precisa los factores para determinar la zona de influencia, las Resoluciones 000132 y 00038 del 24 de mayo de 2010, que asignaron a la demandante la contribución de valorización por beneficio local discutida, delimitaron la zona de influencia como el área geográfica hasta cuyos límites se extiende el beneficio generado por el plan de obras y cuya extensión superficiaria quedará así: «Casco Urbano, Vereda Canavita, Sector Buenos Aires, Vereda Verganzo, Sector Tibitoc, Sector Las Quintas y Polígono Minero». En consecuencia, no tiene fundamento el argumento de la apelante, según el cual el municipio gravó los predios de su propiedad conforme a un grado de beneficio artificioso e inexistente, sin consultar el criterio de distancia, ya que una cosa es la cercanía del predio con relación a la construcción del «Camino del medio desde Ebel hasta Colpapel» y la construcción «Vía Piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS Vereda Canavita», y otra la distancia a las demás obras. La Administración se basó en el Plan de Ordenamiento Territorial, el estudio socioeconómico efectuado y los cruces de información de las bases de datos tanto catastrales como de industria y comercio, y determinó un factor de destinación económica para el predio «SAN LUIS» como «INDUSTRIA MEDIANA» y el predio «SAN ANTONIO» como «INDUSTRIA GRANDE TIPO 2» con un factor de destinación de 3.8 y 5.4, respectivamente, y para los dos un grado de beneficio MAYOR con una tarifa factor grado de beneficio para ambos de 2.50, lo que sirve además como parámetro de la capacidad contributiva. Se destaca que, si bien la actora alega que en los predios de su propiedad se desarrollan actividades de «pequeña industria ganadera», para efectos de la contribución de valorización prima la ubicación del predio y la destinación económica definida en el Plan de Ordenamiento Territorial, motivo por el cual el cargo no prospera. Por último, en cuanto al argumento según el cual en el proceso de determinación de la contribución de valorización no hubo una debida participación ciudadana como lo exige la normativa que regula la materia, la Sala pone de presente que, adicional a que los argumentos esbozados no concretan motivo de nulidad de los actos administrativos particulares, es lo cierto que la entidad demandada aportó al expediente las memorias técnicas explicativas registradas por la firma consultora que elaboró el estudio socioeconómico, en las cuales se advierte que la Administración municipal convocó a la comunidad del municipio de Tocancipá y, en especial, a los propietarios de los predios ubicados en las zonas de influencia de las obras a reuniones de «capacitación de socialización de los proyectos a realizar», «informativas», «relacionadas con las áreas de cesión y valorización de los predios», y «debates que se emitieron en directo por el canal APT del municipio de Tocancipá». Todo lo cual no fue desvirtuado por la demandante en este proceso, por lo que el cargo no prospera.

INDEBIDA NOTIFICACIÓN DE ACTO QUE ASIGNA LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – No soportado / NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE DE ACTO QUE ASIGNA LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Configuración En el recurso de apelación se alude a la actuación surtida respecto de la señora Marina Acosta Cortés, a quien presuntamente le fue notificada personalmente una resolución «en un tiempo superior al señalado en el artículo 30 del Acuerdo 5 de 2009», lo cual es contradictorio e indebidamente soportado, en tanto las resoluciones demandadas asignaron la contribución de valorización a los predios de propiedad de la señora Marianne Banziger de Munger, quien sería la legitimada en este proceso, a través de su apoderado, para discutir si fue notificada en debida forma o no, por lo que no hay lugar a desplegar un análisis al respecto y el cargo no está llamado a prosperar.

Ahora bien, si en gracia de discusión se aceptara que respecto de quien se alega la indebida notificación es de la demandante, la Sala observa que en razón a que la señora Banziger de Munger interpuso los correspondientes recursos de reconsideración (que se entienden como de reposición según el artículo 31 del Acuerdo 05 de 2009), en los que planteó aspectos de fondo contra la resolución acusada, se evidencia que tuvo pleno conocimiento de los actos recurridos.

En consecuencia, debe entenderse que la actora se notificó de las resoluciones por conducta concluyente, conforme con lo previsto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo, y el criterio de la Sala frente a un caso con identidad fáctica y jurídica. FUENTE FORMAL: ACUERDO 5 DE 2009 – ARTÍCULO 30 / ACUERDO 5 DE 2009 – ARTÍCULO 31 / DECRETO 01 DE 1984 (CCA) – ARTÍCULO 48 CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Marco normativo / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Definición / ESTABLECIMIENTO, DISTRIBUCIÓN Y RECAUDO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Competencia La contribución de valorización fue creada por la Ley 25 de 1921.

El Decreto 1604 de 1966 dispuso, en el artículo 1º lo siguiente:´«El impuesto (tributo) de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local" se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.» De acuerdo con la anterior disposición, a partir del año 1966 la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que ejecute cualquier entidad de derecho público.

Por su parte, el artículo 2º del mismo Decreto 1604 de 1966, subrogado por el artículo 235 del Decreto Ley 1333 de 1986 (Código de Régimen Municipal), dispuso que el establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harían por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal, que ejecute las obras, y que el ingreso por la contribución se invertiría en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que fueran proyectadas por la entidad correspondiente.

Lo anterior significa que son dichas entidades de derecho público las competentes para regular lo relacionado con la forma de distribuir el gravamen, de determinar las zonas de influencia, de calificar si las obras son de beneficio general o de beneficio local y de precisar la extensión de ese beneficio para toda el área urbana o rural o una parte cualquiera de estas.

FUENTE FORMAL: LEY 25 DE 1921 / DECRETO 1604 DE 1966 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1604 DE 1966 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 235 CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL – Municipio de Tocancipá / ZONA DE INFLUENCIA DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Definición / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN PARA BENEFICIO DE LA TOTALIDAD DE LOS PREDIOS – Memoria Técnica / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN PARA BENEFICIO DE LA TOTALIDAD DE LOS PREDIOS – Configuración La Sala observa que en el municipio de Tocancipá se definió la zona de influencia de la contribución de valorización, en el artículo 11 del Acuerdo 05 de 2009, Estatuto de Valorización del municipio, el cual señala: «ARTÍCULO

11. ZONA DE INFLUENCIA. Es la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra, plan o conjunto de obras. El Concejo Municipal aprobará las zonas de influencia con base en los estudios técnicos que elabore la Oficina de Planeación Municipal o la dependencia que haga sus veces. Las zonas de influencia serán determinadas de conformidad con las características de las obras a ejecutar.

PARAGRAFO 1. La zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, se establecerá con base en los estudios técnicos adelantados por la entidad competente de la Administración Municipal.

PARAGRAFO 2. De la zona de influencia se levantará un plano o mapa, complementado con una memoria explicativa de los aspectos generales de la zona y fundamentos que sirvieron de base para su delimitación». Mediante el Acuerdo 14 de 2009, se autorizó el cobro de la contribución de valorización por beneficio local para la construcción de un plan de obras.

El artículo 13 ib. determinó la zona de influencia de las obras con base en los estudios técnicos que elaboró la Oficina de Planeación Municipal, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

13. ZONA DE INFLUENCIA. La zona de influencia de las obras a financiarse con cargo a la Contribución por Valorización, que se fija a través del presente Acuerdo, corresponde a la extensión superficiaria así: Casco Urbano, Vereda Canavita, Sector Buenos Aires, Vereda Verganzo, Sector Tibitoc, Sector Las Quintas y Polígono Minero». Como se advierte de las disposiciones citadas, la zona de influencia está definida como la extensión superficiaria hasta cuyos límites se extiende el beneficio causado por la ejecución de una obra o conjunto de obras y, para el caso concreto, incluye la totalidad de la vereda Canavita, en la que se encuentran ubicados los predios de la actora.

Según la Memoria Técnica elaborada por la firma Proyecciones Ltda, contratada por el municipio para efectos de la contribución, los beneficios que reporta la ejecución de la obra en la Vereda Canavita son, entre otros, los siguientes: «4.2 Beneficios del Camino del Medio. Se han considerado como beneficios del proyecto los ahorros de costos operativos vehiculares y ahorros de tiempo de viaje que obtendrán los futuros usuarios de la vía, debido a las mejores condiciones de circulación. Asimismo, se consideran los beneficios de los usuarios de las vías urbanas en las que dejará de circular el tráfico interurbano de paso ya que tendrán menores niveles de congestión. (…) Por lo tanto, la Sala considera que las obras viales realizadas en el municipio de Tocancipá reportan beneficio para la totalidad de los predios ubicados en la zona de influencia de las obras, entre estas, la vereda Canavita, en la que se encuentran ubicados los predios de la actora, en tanto generan mejor movilidad en el sector, propician una mejor calidad de vida de sus habitantes y reportan una valorización en el precio de los inmuebles, entre otros aspectos, por lo cual este cargo no está llamado a prosperar.

FUENTE FORMAL: ACUERDO 05 DE 2009 MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – ARTÍCULO 11 / ACUERDO 14 DE 2009 MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – ARTÍCULO 13 LIQUIDACIÓN DE DISTRIBUCIÓN DEL COBRO DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN – Método de factores de beneficio. Municipio de Tocancipá / NULIDAD DE ACTO DE DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA – No configuración / NULIDAD DE ACTO DE DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR FALTA DE DETERMINACIÓN DEL BENEFICIO REAL – Falta de configuración / NULIDAD DE ACTO DE DISTRIBUCIÓN DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR INDEBIDA PARTICIPACIÓN CIUDADANA – No configuración La Sala advierte que el Acuerdo 14 de 2009 autorizó el cobro de la contribución de valorización para la construcción de un plan de obras en la zona que incluyó la «1.

Construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel» y la «4. Construcción vía Piedemonte costado Nororiental a empalmar con la Variante BTS Vereda Canavita». El Acuerdo adoptó como método de distribución de la contribución, el de factores de beneficio, así: «ARTÍCULO 6. - MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO. Adoptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente Acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo Uno de este Acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

PARÁGRAFO 1. El monto de la contribución de valorización a cargo de cada predio será el resultado de multiplicar el área de terreno por los coeficientes numéricos que correspondan a la destinación económica y el grado de beneficio.

PARÁGRAFO 2. Los factores de liquidación para la asignación del monto distribuible serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen». (Subraya la Sala) En consecuencia, para distribuir la contribución, el municipio de Tocancipá tuvo en cuenta como base de afectación las características más sobresalientes del predio, como el área del terreno, el estrato socioeconómico, los usos reglamentarios, la explotación económica y el régimen de propiedad horizontal, así como la relación del predio con las obras a realizar, por ejemplo, la cercanía, acceso, frentes, grado de beneficio, movilidad, etc.

Con el propósito de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia, el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 4 del 29 de abril de 2010, que en el artículo 4 dispuso: «ARTÍCULO 4. Adóptase (sic) las modificaciones al anexo 1 (factores de explotación económica) del Acuerdo 14 de 2009 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE UNA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS” (…) En ese orden, los Acuerdos 14 de 2009 y 4 de 2010 desarrollan el artículo 18 del Acuerdo Municipal 05 de 2009 o Estatuto de Valorización de Tocancipá, pues esta norma definió el factor destinación económica o uso del predio a partir de los usos urbanos y rurales definidos en el Plan de Ordenamiento Territorial.

Adicionalmente, el factor grado de beneficio tiene en cuenta la ubicación del predio en relación con la obra u obras ejecutadas. Con base en el artículo 13 del Acuerdo 14 de 2009, que precisa los factores para determinar la zona de influencia, las Resoluciones 000132 y 00038 del 24 de mayo de 2010, que asignaron a la demandante la contribución de valorización por beneficio local discutida, delimitaron la zona de influencia como el área geográfica hasta cuyos límites se extiende el beneficio generado por el plan de obras y cuya extensión superficiaria quedará así: «Casco Urbano, Vereda Canavita, Sector Buenos Aires, Vereda Verganzo, Sector Tibitoc, Sector Las Quintas y Polígono Minero».

En consecuencia, no tiene fundamento el argumento de la apelante, según el cual el municipio gravó los predios de su propiedad conforme a un grado de beneficio artificioso e inexistente, sin consultar el criterio de distancia, ya que una cosa es la cercanía del predio con relación a la construcción del «Camino del medio desde Ebel hasta Colpapel» y la construcción «Vía Piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante BTS Vereda Canavita», y otra la distancia a las demás obras.

La Administración se basó en el Plan de Ordenamiento Territorial, el estudio socioeconómico efectuado y los cruces de información de las bases de datos tanto catastrales como de industria y comercio, y determinó un factor de destinación económica para el predio «SAN LUIS» como «INDUSTRIA MEDIANA» y el predio «SAN ANTONIO» como «INDUSTRIA GRANDE TIPO 2» con un factor de destinación de 3.8 y 5.4, respectivamente, y para los dos un grado de beneficio MAYOR con una tarifa factor grado de beneficio para ambos de 2.50, lo que sirve además como parámetro de la capacidad contributiva.

Se destaca que, si bien la actora alega que en los predios de su propiedad se desarrollan actividades de «pequeña industria ganadera», para efectos de la contribución de valorización prima la ubicación del predio y la destinación económica definida en el Plan de Ordenamiento Territorial, motivo por el cual el cargo no prospera. Por último, en cuanto al argumento según el cual en el proceso de determinación de la contribución de valorización no hubo una debida participación ciudadana como lo exige la normativa que regula la materia, la Sala pone de presente que, adicional a que los argumentos esbozados no concretan motivo de nulidad de los actos administrativos particulares, es lo cierto que la entidad demandada aportó al expediente las memorias técnicas explicativas registradas por la firma consultora que elaboró el estudio socioeconómico, en las cuales se advierte que la Administración municipal convocó a la comunidad del municipio de Tocancipá y, en especial, a los propietarios de los predios ubicados en las zonas de influencia de las obras a reuniones de «capacitación de socialización de los proyectos a realizar», «informativas», «relacionadas con las áreas de cesión y valorización de los predios», y «debates que se emitieron en directo por el canal APT del municipio de Tocancipá».

Todo lo cual no fue desvirtuado por la demandante en este proceso, por lo que el cargo no prospera. FUENTE FORMAL: ACUERDO 14 DE 2009 MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – ARTÍCULO 6 / ACUERDO 14 DE 2009 MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – ARTÍCULO 13 / ACUERDO 14 DE 2009 MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ – ARTÍCULO 18 / ACUERDO 04 DE 2010 MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ ARTÍCULO 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-27-000-2011-00399-02(21699) Actor: MARIANNE BANZIGER DE MUNGER Demandado: MUNICIPIO DE TOCANCIPÁ FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 19 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente[1]: «PRIMERO.- DECLÁRANSE no probadas las excepciones propuestas por la parte accionada.

SEGUNDO. - NIÉGUENSE las pretensiones de la parte demandante, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERO.- Ejecutoriada esta providencia, ARCHÍVESE el expediente, previas las constancias secretariales de rigor. […]» ANTECEDENTES El 24 de mayo de 2010, el Gerente Financiero del Municipio de Tocancipá expidió las Resoluciones 000132 y 00038, por la cuales se asignó a los predios de propiedad de la actora[2], la contribución de valorización por beneficio local, establecida en los Acuerdos 14 de 2009, 3 y 4 de 2010, expedidos por el Concejo Municipal de Tocancipá[3].

De acuerdo con las liquidaciones individualizadas 25817000000060007-0 y 25817000000060009-0 del 24 de mayo de 2010 (que hacen parte de las citadas resoluciones), la contribución a cargo de la actora se fijó para el predio «Lote San Luis» en $102.714.441, y para el predio «Lote San Antonio» en $441.669.746[4]. El 1º de septiembre de 2010 la demandante interpuso los respectivos recursos de reconsideración[5], resueltos por el Gerente Financiero del municipio de Tocancipá mediante las Resoluciones 085 y 086 del 2 de septiembre de 2010, en el sentido de confirmar los actos recurridos[6].

LA DEMANDA MARIANNE BANZIGER DE MUNGER, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[7]: «Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 00038 y 000132 del 24 de mayo de 2010, expedidas por el Gerente Financiero del Municipio de Tocancipá, y de las Resoluciones 085 y 086 del 2 de septiembre de 2011 mediante las que se resolvió el Recurso de Reconsideración en contra de las mismas, proferidas por el Gerente Financiero de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE TOCANCIPÁ, y se restablezca el derecho de la demandante».

Invocó como disposiciones violadas, las siguientes: ➢ Artículos 95 [numeral 9], 338 y 363 de la Constitución Política. ➢ Artículo 9 del Decreto 1604 de 1966. ➢ Artículo 236 del Decreto 1333 de 1986. ➢ Artículos 17, 18, 19 y 23 del Acuerdo 05 de 2009 (Estatuto de Valoración en el Municipio de Tocancipá). Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Manifestó que los actos administrativos mediante los cuales se determinó la contribución de valoración desconocen los principios de equidad y legalidad tributaria, en la medida en que se utilizaron sistemas y métodos que, si bien fueron señalados en el Acuerdo 14 de 2009, en virtud de la discrecionalidad del municipio, al momento de su aplicación no se ajustaron a tales disposiciones.

Afirmó que se hizo exigible la contribución por la ejecución del plan de cuatro obras, sin embargo, el ente demandado al aplicar el método de distribución, no tuvo en cuenta que cada una tiene un valor distinto, y que los predios de su propiedad serían beneficiarios solamente de una de ellas, la de menor valor, por lo que se les impuso la obligación de pagar por tres obras sobre las que reportan poco o ningún beneficio directo.

Indicó que el criterio de «grado beneficio (FB)» utilizado para efectos de determinar la tarifa de la contribución de valorización, supuso erróneamente que todos los inmuebles gravados reportan el mismo nivel de beneficio con respecto a la totalidad de las obras a ejecutar, lo cual además atenta contra la capacidad económica de la contribuyente, en tanto los predios gravados son rurales y no producen lo suficiente para responder con la obligación impuesta.

Destacó que la asignación de la contribución en el 2010, no representó un aumento considerable en el avalúo catastral del año siguiente, que le permitiera a la actora como propietaria de los predios, tener un margen diferencial significativo entre el nuevo valor de los inmuebles y la capacidad de pago del tributo a cargo. Adujo que, contrario a lo dispuesto por el artículo 9 del Decreto 1604 de 1966, en este caso el valor de la contribución no se calculó de manera proporcional con el costo de cada una de las obras, dentro de los límites del beneficio que estas produjeran a los inmuebles sujetos, por lo que ese beneficio es indeterminado.

Señaló que, conforme con lo establecido por el Acuerdo 04 de 2010, el método específico utilizado para determinar cuándo y en qué dimensión se presenta un beneficio, es el de «la distancia del predio con relación a la obra», sin embargo, para efectos de liquidar la contribución de valorización se tuvo en cuenta la distancia del predio con relación únicamente a una de las obras, la más cercana, pero no se refirieron a la distancia de los predios frente a las otras tres obras, que tienen un mayor valor y distancias superiores.

En conclusión, no se calculó adecuadamente el grado de beneficio de los lotes ubicados en la vereda Canavita respecto de las demás obras a ejecutar, distintas a la «construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel». Resaltó que el ente demandado contaba con varios métodos para determinar la contribución de valorización, no obstante, sólo tuvo en cuenta el «factor de distancia», sin evaluar la situación particular de cada predio, dándole un alcance limitado al factor de beneficio, lo que condujo a una indebida asignación del gravamen, vulnerando el objeto y la naturaleza del tributo, otorgándole un carácter confiscatorio.

Expresó que en el proceso de realización de las obras de interés público, la Administración no cumplió con la obligación de implementar sistemas de información que les permitiera a los futuros beneficiarios su participación en la discusión de los proyectos a desarrollar, de acuerdo con lo previsto por el artículo 48 del Acuerdo 05 de 2009.

Finalmente aseguró que se debe declarar la nulidad de los actos administrativos demandados por vulneración al debido proceso, ya que la resolución que asignó la contribución de valorización fue notificada transcurridos más de 20 días hábiles desde su expedición, con lo cual se desconoció lo dispuesto por el artículo 30 del Acuerdo 05 de 2009.

OPOSICIÓN El municipio de Tocancipá se opuso a las pretensiones de la demanda, por los motivos que se resumen a continuación[8]: Propuso las excepciones de «ineptitud sustantiva de la demanda», al considerar que no se demandaron todos los actos que hicieron parte del proceso de formación de la contribución de valorización; «presunción de legalidad de los actos administrativos», pues no se ha demostrado la irregularidad en la que incurrió la autoridad demandada; «inexistencia de la falsa motivación», que sustentó en que no se configuraron las causales de nulidad invocadas, pues las decisiones de la administración se profirieron conforme con los principios de legalidad y competencia, y se ajustaron a derecho respecto de la imposición y liquidación de la contribución de valorización; «cumplimiento de la participación ciudadana en las etapas previas, durante la discusión y posterior del proyecto de acuerdo de valorización», según la cual el municipio cumplió con la participación de la comunidad en todas las etapas del proyecto y; la «genérica», sustentada en lo que se encuentre probado en el proceso.

En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que el método de distribución de la contribución de valorización es el conjunto de criterios fijados con anterioridad al momento de la asignación, con el fin de determinar el valor con el cual le corresponde contribuir a cada sujeto pasivo. Afirmó que, en aplicación del artículo 23 del Acuerdo 05 de 2009, el municipio de Tocancipá, a través de la firma consultora «Proyecciones Ltda», adelantó el estudio socioeconómico por medio del cual se analizaron los diferentes métodos para distribuir la contribución, advirtiendo las ventajas y desventajas de cada uno, y los motivos por los que se recomendó adoptar el método de los «factores de beneficio», por ser, a su juicio, el más «justo y equitativo», establecido finalmente a través del Acuerdo 14 de 2009 (artículo 6).

Precisó que los actos administrativos demandados se fundamentaron en el método y sistema previamente definidos en el Acuerdo 14 de 2009, que a su vez, está sustentado en el Decreto 1604 de 1966, y los Acuerdos Municipales 005 de 2009, 03 y 04 de 2010. Señaló que para determinar el valor a pagar a cargo de la demandante, se revisaron los conceptos de área bruta de cada predio, área de afectación, área de remanente, factor grado de beneficio, tarifa factor, factor destinación económica, tarifa factor de destinación económica, área ampliada, área virtual y monto distribuible, todo lo cual demuestra que se aplicaron los criterios normativos dispuestos para ese fin.

Destacó que la indeterminación del grado de beneficio alegada por la actora, además de no haber sido objeto de debate en la vía administrativa, estuvo debidamente definida, en cuanto el municipio aplicó la fórmula que se puede apreciar en el anexo 1 del Acuerdo Municipal 04 de 2010, según la cual se determinó en metros cuadrados contados desde el eje de la vía u obra construida, donde a mayor distancia, menor grado de beneficio.

Al efecto, puso de presente el cálculo que se hizo en las resoluciones acusadas por cada uno de los predios identificados con número catastral 25817000000060007 y 25817000000060009, de propiedad de la actora, conforme con los criterios dispuestos por el factor grado de beneficio mencionados. Expresó que la Administración socializó previamente el plan de obras viales y la valorización con los propietarios de los predios ubicados en la zona de influencia, quienes conocieron todo lo relativo a los proyectos de infraestructura, su presupuesto, formas de distribución de los costos, la delimitación de la zona de influencia, la fórmula tarifaria, los métodos y sistemas de valorización. Se llevó a cabo el mismo trámite en las etapas concomitante y posterior a la expedición del Acuerdo 014 de 2009 y, finalmente, se garantizó el control social y vigilancia con la estimulación de constitución de veedurías ciudadanas, todo lo cual fue registrado por la firma consultora que elaboró las memorias técnicas explicativas.

Adujo que no se vulneró el debido proceso de la actora, pues los actos de determinación de la contribución fueron notificados en la forma prevista por los Acuerdos 05 y 014 de 2009, según las certificaciones de envío y entrega expedidas por la empresa de mensajería. Además destacó que, sin perjuicio de lo mencionado, en aplicación del artículo 330 del C.P.C., en este caso se presentó la notificación por conducta concluyente, en la fecha en la cual la demandante presentó los recursos de reconsideración contra las resoluciones cuestionadas, lo que dio por concluida la discusión en vía administrativa.

SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, declaró no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que se resumen a continuación[9]: El a quo negó la prosperidad de los medios exceptivos, en concreto la «ineptitud sustantiva de la demanda», en razón a que los actos demandados fueron los que delimitaron la situación particular de la actora frente al pago de la contribución de valorización, derivada de los hechos generadores especificados por el ente territorial, de modo que no era necesario controvertir los demás actos que sirvieron como apoyo normativo para proferir las decisiones particulares.

Advirtió que los fundamentos aducidos frente a las demás excepciones se dirigen a controvertir el fondo del asunto, por lo que ameritan decisión en el estudio de legalidad de los actos enjuiciados. Respecto del fondo del asunto, negó las pretensiones de la demanda, porque consideró que las obras autorizadas por el Acuerdo 014 de 2009, sí reportaron un mayor provecho para los bienes de propiedad de la actora, en la medida en que según el estudio socioeconómico suscrito por la firma contratista «Proyecciones Ltda», los criterios utilizados para precisar la zona de influencia se determinaron teniendo en cuenta los impactos de las construcciones en los predios, como la mejora en la movilidad de personas, bienes y servicios, conectividad y accesibilidad en materia geográfica, seguridad, el aumento de los precios de los inmuebles y disminución de la contaminación. Destacó que no se advierte error por parte de la Administración en la clasificación de los predios en discusión en el rango de grado de beneficio «mayor»[10], por cuanto se trata de lotes ubicados entre los 0 y 500 metros de distancia medidos a partir del eje de la vía u obra, su destinación económica se categorizó como «industria grande tipo 2» para el predio San Antonio y de «industria mediana» para el predio San Luis, según las características diferenciales de cada uno. Adujo que los predios de propiedad de la actora están ubicados en la Vereda Canavita, una de las más beneficiadas con las obras, conforme con los estudios de grado de beneficio, destinación económica y cercanía, los cuales a su vez fueron sujetos de aplicación de la fórmula tarifaria de contribución individual, en los términos registrados en las resoluciones de asignación del tributo.

En cuanto al grado de beneficio destacó que fue debidamente determinado, puesto que el ente demandado tomó la información relativa a las características de los predios de la base de datos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, y la fórmula tarifaria aplicada fue la dispuesta en el Anexo 1 del Acuerdo 014 de 2009, esto es, «CI=Área física*Factor de destinación económica*Factor grado de beneficio x monto distribuible».

Sobre la indebida notificación de los actos de asignación de la contribución, señaló que en el caso no se desconoció el debido proceso, por cuanto la actora los conoció y contra ellos interpuso los respectivos recursos de reconsideración, resueltos por la entidad demandada a través de las Resoluciones 085 y 086, notificadas personalmente el 13 de diciembre de 2011, por lo que cumplieron con su finalidad y, en consecuencia, cualquier irregularidad sobre ese tópico quedó saneada, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 849-1 del Estatuto Tributario.

Finalmente destacó que carece de fundamento jurídico el cargo relativo a que la Administración desconoció los mecanismos de participación ciudadana en el proceso de determinación de la contribución de valorización, en razón a que estos se dirigen a cuestionar aspectos de fondo concernientes a la legalidad del Acuerdo 014 de 2009, que ya fueron resueltos en el estudio de las resoluciones particulares de asignación. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas, porque no se cumplen los presupuestos del artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998.

RECURSO DE APELACIÓN La demandante inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente[11]: Adujo que no hay prueba que demuestre que las obras por las cuales se cobró la contribución respecto de sus predios haya mejorado la movilidad, la calidad de vida o la seguridad, pues si bien en el estudio socioeconómico se citaron esos factores de beneficio, no se apreció ningún elemento objetivo que lo soporte.

Indicó que a pesar de que el método para determinar la contribución sea el adecuado, el error de la Administración consistió en la asignación de factores base de la liquidación, como el de destinación dispuesto por el Acuerdo 014 de 2009. Reiteró que los predios en discusión no tienen las características de destinación económica determinadas por la entidad demandada, y el punto de referencia más cercano de las obras está a 20 y 500 metros del mismo eje, por lo que la distancia de estos implica que la base para liquidar el gravamen disminuya.

Destacó que el plan de ejecución de cuatro obras de distinto valor, ubicación, afectación y beneficio, no podía tomarse como un todo para efectos de distribuir la valoración, como si se tratara de una sola infraestructura que beneficiara por igual a todos los predios gravados. Advirtió que los predios San Luis y San Antonio no tienen las mismas dimensiones ni cercanía con las obras en comparación con otros ubicados en la Vereda Canavita, sin embargo, la Administración de manera indiscriminada gravó a todos los inmuebles bajo el mismo sistema «factor grado de beneficio» en la clasificación «Mayor», lo cual es desproporcionado, inequitativo y confiscatorio.

Insistió en que el factor beneficio (FB) utilizado para efectos de establecer la tarifa de la contribución, gravó a los predios de su propiedad sobre un beneficio que no han recibido, y distribuyó el costo de la totalidad de las obras, lo que trae como consecuencia que el monto a pagar también se incremente en perjuicio del contribuyente que no cumple las condiciones de los demás sujetos pasivos de la obligación. Afirmó que la Administración tampoco aplicó con criterios de igualdad el «factor por destinación económica», en tanto los predios de la demandante están calificados como de «industria pequeña de ganadería», que no son comparables con otros lotes que cuentan con infraestructura de gran industria y que perciben un beneficio mayor frente las obras a ejecutar.

Consideró que aplicando la misma fórmula tarifaria utilizada por el municipio demandado para liquidar la contribución por valorización, teniendo en cuenta los criterios expuestos, esto es, que el factor económico (pequeña industria ganadera) y el factor grado de beneficio (distancia de 500 metros de una de las obras) de los predios San Luis y San Antonio, el valor a pagar difiere sustancialmente del que se determinó en los actos administrativos cuestionados.

Reiteró que se vulneró el debido proceso por indebida notificación de las resoluciones de liquidación de la contribución, puesto que los comprobantes de envío remitidos por la Administración no dan cuenta de ese hecho, por el contrario, lo demostrado en el proceso es que los actos acusados se dieron a conocer a la contribuyente por fuera del término establecido por el artículo 30 del Acuerdo 05 de 2009.

Por último, destacó que en el proceso de determinación de la contribución de valorización no hubo una debida participación ciudadana como lo exige la normativa que regula la materia, en la medida en que los esfuerzos de la Administración no fueron suficientes para integrar a la comunidad en las decisiones que a la postre los afectarían. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró lo expuesto en el recurso de apelación. La parte demandada se remitió a lo señalado en la contestación de la demanda.

El Ministerio Público no intervino en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se discute la legalidad de los actos administrativos que determinaron la contribución de valorización a cargo de la demandante sobre los predios de su propiedad identificados con cédula catastral 25817000000060007 y 25817000000060009, y matrícula inmobiliaria 176-39199 y 176-39220, denominados «San Luís» y «San Antonio», respectivamente.

En los términos del recurso de apelación, corresponde establecer i) si el municipio de Tocancipá vulneró el debido proceso de la demandante en la notificación de las resoluciones de liquidación de la contribución por valorización. En el evento negativo, la Sala determinará ii) si los actos administrativos demandados violaron el principio de equidad tributaria al utilizar un sistema y método de distribución de la contribución de valorización presuntamente inequitativo y confiscatorio; iii) si el municipio de Tocancipá liquidó la contribución de valorización sin tener en cuenta el grado de beneficio real y sin ponderar la capacidad contributiva del sujeto pasivo, así como el aspecto relativo a la participación ciudadana.

Notificación de los actos de asignación de la contribución Según lo señalado en el recurso de apelación, los actos acusados son nulos por cuanto «la fecha de la resolución que asigna la contribución por valorización es de 24 de mayo de 2010, para que finalmente fuera notificada personalmente a una de las contribuyentes, la accionante MARINA ACOSTA CORTÉS, en un tiempo muy superior al señalado en el artículo 30 del Acuerdo 5 de 2009, violando entre otros el derecho al debido proceso»[12].

Al respecto, la Sala advierte que, para sustentar este cargo, en el recurso de apelación se alude a la actuación surtida respecto de la señora Marina Acosta Cortés, a quien presuntamente le fue notificada personalmente una resolución «en un tiempo superior al señalado en el artículo 30 del Acuerdo 5 de 2009», lo cual es contradictorio e indebidamente soportado, en tanto las resoluciones demandadas asignaron la contribución de valorización a los predios de propiedad de la señora Marianne Banziger de Munger[13], quien sería la legitimada en este proceso, a través de su apoderado, para discutir si fue notificada en debida forma o no, por lo que no hay lugar a desplegar un análisis al respecto y el cargo no está llamado a prosperar.

En consecuencia, debe entenderse que la actora se notificó de las resoluciones por conducta concluyente, conforme con lo previsto en el artículo 48 del Código Contencioso Administrativo[14], y el criterio de la Sala frente a un caso con identidad fáctica y jurídica[15]. Precisado lo anterior, corresponde a la Sala verificar si con la expedición de las resoluciones acusadas se vulneró el principio de equidad tributaria «al utilizar un sistema y método de distribución de la contribución de valorización inequitativo y confiscatorio».

Asimismo, si el municipio de Tocancipá liquidó la contribución de valorización sin tener en cuenta el grado de beneficio real y sin ponderar la capacidad contributiva de la contribuyente. En relación con la controversia planteada, la Sala advierte que acogerá y reiterará, en lo pertinente, las consideraciones hechas en casos análogos, en los que se discutió la asignación de la misma contribución de valorización en el municipio de Tocancipá, conforme con lo dispuesto por el Acuerdo 14 de 2009[16].

Sistema y método de distribución de la contribución de valorización La contribución de valorización fue creada por la Ley 25 de 1921. El Decreto 1604 de 1966[17] dispuso, en el artículo 1º lo siguiente: «El impuesto (tributo) de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local" se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización.» De acuerdo con la anterior disposición, a partir del año 1966 la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que ejecute cualquier entidad de derecho público.

En el caso concreto, la apelante considera que los actos acusados desconocieron el principio de equidad tributaria al utilizar un sistema y método de distribución de la contribución de valorización «inequitativo y confiscatorio». En su sentir, el plan de obras consiste en la ejecución de cuatro (4) obras de distinto valor, ubicación, afectación y beneficio, en consecuencia, el hecho generador de esta contribución no podía tomarse como un todo para realizar la distribución del tributo como si se tratara de unas obras que benefician por igual a todos los predios gravados.

La Sala observa que en el municipio de Tocancipá se definió la zona de influencia de la contribución de valorización, en el artículo 11 del Acuerdo 05 de 2009, Estatuto de Valorización del municipio, el cual señala[18]: «ARTÍCULO

PARAGRAFO 1. La zona de influencia de la obra, plan o conjunto de obras, se establecerá con base en los estudios técnicos adelantados por la entidad competente de la Administración Municipal.

El artículo 13 ib. determinó la zona de influencia de las obras con base en los estudios técnicos que elaboró la Oficina de Planeación Municipal, en los siguientes términos: «ARTÍCULO

Según la Memoria Técnica elaborada por la firma Proyecciones Ltda, contratada por el municipio para efectos de la contribución, los beneficios que reporta la ejecución de la obra en la Vereda Canavita son, entre otros, los siguientes[20]: «4.2 Beneficios del Camino del Medio Se han considerado como beneficios del proyecto los ahorros de costos operativos vehiculares y ahorros de tiempo de viaje que obtendrán los futuros usuarios de la vía, debido a las mejores condiciones de circulación. Asimismo, se consideran los beneficios de los usuarios de las vías urbanas en las que dejará de circular el tráfico interurbano de paso ya que tendrán menores niveles de congestión. Para el Municipio de Tocancipá la construcción de la vía del Camino del Medio aportará en el desarrollo de la política de la administración para separar el tráfico según su caracterización, discriminando el tráfico pesado y liviano, transporte público y privado, lo que constituye conflictos ambientales, sociales, de seguridad y deterioro de las vías.

Además de regular el tipo de transporte ya que las vía rurales presentan notable deterioro a causa de la sobrecarga de los vehículos. La no organización del transporte y la falta de adecuación vial y de espacio público hacen que se generen conflictos con el peatón, trayendo como consecuencias altos grados de accidentalidad. La vía El Camino del Medio en su proyección total aportará a la movilidad de sur a norte y viceversa en la parte baja de la vereda Canavita del municipio de Tocancipá. Es necesario tener en cuenta que este sector de la Vereda Canavita, desde la Carretera Central del Norte hasta la Vía Piedemonte y desde el Municipio de Sopó hasta inmediaciones del caso urbano, concentra un área de gran desarrollo industrial la cual se encontraría directamente beneficiada con la construcción de esta vía, ya que los camiones y tracto mulas que generalmente utilizan la Carretera Central del Norte para suplir las necesidades industriales del sector tendrían una alternativa de acceso tanto por el sur como por el norte del municipio.

La realización del proyecto de construcción de la vía Camino del Medio en esta primera etapa consta de la ampliación de la vía desde Colpapel hasta el inicio del Parque Industrial Germán García continuando con la construcción completa de la vía hasta la intersección de la variante de Tocancipá beneficiando a industriales tales como: Morteros S.A., Bavaria S.A., Totex S.A., CEN “Centro empresarial del norte”, Bel Star S.A. “Ebel”, Formaletas Metálicas “Foster” y el barrio Chicalá. Este beneficio se traduce en mayor conectividad de los predios, vía segura, con una sección transversal que garantizará la movilidad de camiones y tracto mulas, adecuada señalización, disponibilidad de andenes y ciclo rutas.

Además, la construcción de esta vía garantizará la consolidación del sector como industrial determinando condiciones favorables a los inversionistas y propietarios para que las ciudadelas industriales sean exitosas.» Así mismo, la Memoria Técnica concluye lo siguiente[21]: • «La construcción de las vías financiadas por contribución de valorización aportan al desarrollo del municipio y lo consolidan como un sector atractivo para los inversionistas e industriales de Bogotá y el País. • La contribución de valorización es una alternativa conveniente para la Alcaldía de Tocancipá y para todos los pobladores del municipio porque libera recursos provenientes de los impuestos y demás recaudos para utilizarlos en las demás necesidades del municipio. • Teniendo en cuenta el tipo de obras que se realizarán en el Municipio de Tocancipá y su localización es evidente que estos desarrollos van dirigidos a fortalecer la industria existente y la expectativa de ampliación de este sector. • La construcción de las cuatro vías ofrece alternativas de conectividad norte-sur, desde el casco urbano de Tocancipá hacia Sopó y Zipaquirá y viceversa.

Además facilita la accesibilidad de los predios del sector oriental (vereda Canavita y parte de la vereda la Esmeralda) hacia los centros poblados de la zona rural, la Carretera Central del Norte, el casco urbano de Tocancipá y la futura variante BTS. • Los predios con mayor explotación económica, como las industrias, tendrán vías con especificaciones técnicas adecuadas para el transporte de sus mercancías y el ingreso de materias primas. • Los predios con mayor potencial de desarrollo, como aquellos que tienen proyección de parques industriales, adquieren mayor valor de venta con vías con especificaciones técnicas como las descritas. • El sector industrial de Tocancipá, ubicado en las veredas Canavita y Tibitoc son atractores de mano de obra de otros municipios.

Con las nuevas vías las personas que trabajan en las industrias podrán movilizarse en bicicleta o a pie por ciclo rutas y andenes que protegen su integridad física. • Las obras de urbanismo, paisajismo y espacio público en general agregan ornato a los sectores, mejoran la calidad de vida de los pobladores y transeúntes y al final generan una dinámica que se traduce en valorización económica de los predios de la zona de influencia y en incremento del bienestar general. • Los sectores del municipio considerados como de expansión urbana adquieren mayor valor económico con la construcción de las cuatro vías».

Por lo tanto, la Sala considera que las obras viales realizadas en el municipio de Tocancipá reportan beneficio para la totalidad de los predios ubicados en la zona de influencia de las obras, entre estas, la vereda Canavita, en la que se encuentran ubicados los predios de la actora, en tanto generan mejor movilidad en el sector, propician una mejor calidad de vida de sus habitantes y reportan una valorización en el precio de los inmuebles, entre otros aspectos, por lo cual este cargo no está llamado a prosperar.

Liquidación de la contribución de valorización frente al grado de beneficio real y la capacidad contributiva del sujeto pasivo A juicio de la actora, el ente demandado gravó de manera arbitraria los predios ubicados en la zona de influencia del plan de obras a construir, por cuanto liquidó el tributo conforme a un grado de beneficio que no consulta el criterio de distancia, según el cual «a mayor distancia, menor beneficio».

La Sala advierte que el Acuerdo 14 de 2009 autorizó el cobro de la contribución de valorización para la construcción de un plan de obras en la zona que incluyó la «1. Construcción camino del medio desde Ebel hasta Colpapel» y la «4. Construcción vía Piedemonte costado Nororiental a empalmar con la Variante BTS Vereda Canavita»[22]. El Acuerdo adoptó como método de distribución de la contribución, el de factores de beneficio, así[23]: «ARTÍCULO 6. - MÉTODO DE DISTRIBUCIÓN DEL BENEFICIO.

Adoptase como método de distribución de la contribución por valorización que se establece en el presente Acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual se liquidará el gravamen con base en factores o coeficientes numéricos que califiquen las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo Uno de este Acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), destinación económica y grado de beneficio.

Con el propósito de ajustar los factores de destinación económica y el área de influencia, el Concejo Municipal de Tocancipá expidió el Acuerdo 4 del 29 de abril de 2010, que en el artículo 4 dispuso[24]: «ARTÍCULO 4. Adóptase (sic) las modificaciones al anexo 1 (factores de explotación económica) del Acuerdo 14 de 2009 “POR EL CUAL SE AUTORIZA EL COBRO DE UNA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN POR BENEFICIO LOCAL PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UN PLAN DE OBRAS” así: La fórmula que se aplica para la contribución individual, según estos factores y para todos los predios del área de influencia es la siguiente: Ci= Área Física x Factor Destinación Económica x Factor Grado de Beneficio x Monto distribuible Suma de Áreas Ampliadas o Área Virtual Donde: Ci = Es la contribución individual.

Área Física = es el área bruta del predio descontando las áreas de afectación y de cesión según sea el caso. Factor de Destinación Económica = corresponde a los factores del anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009 según el uso. Factor de Grado de Beneficio = Corresponde al factor de distancia del predio a las obras, contenido en el anexo 1 del Acuerdo 14 de 2009.

El producto de multiplicar el área y los factores nos da el área ampliada o área virtual del predio. Suma de las áreas ampliadas o área virtual = corresponde la suma de las áreas virtuales de la totalidad de los predios que se encuentran en el área de Influencia. Monto Distribuible = Corresponde al valor aprobado por el Acuerdo Municipal 14 de 2009».

La Administración se basó en el Plan de Ordenamiento Territorial, el estudio socioeconómico efectuado[28] y los cruces de información de las bases de datos tanto catastrales como de industria y comercio, y determinó un factor de destinación económica para el predio «SAN LUIS» como «INDUSTRIA MEDIANA» y el predio «SAN ANTONIO» como «INDUSTRIA GRANDE TIPO 2» con un factor de destinación de 3.8 y 5.4, respectivamente, y para los dos un grado de beneficio MAYOR con una tarifa factor grado de beneficio para ambos de 2.50[29], lo que sirve además como parámetro de la capacidad contributiva.

Se destaca que, si bien la actora alega que en los predios de su propiedad se desarrollan actividades de «pequeña industria ganadera», para efectos de la contribución de valorización prima la ubicación del predio y la destinación económica definida en el Plan de Ordenamiento Territorial[30], motivo por el cual el cargo no prospera. Por último, en cuanto al argumento según el cual en el proceso de determinación de la contribución de valorización no hubo una debida participación ciudadana como lo exige la normativa que regula la materia, la Sala pone de presente que, adicional a que los argumentos esbozados no concretan motivo de nulidad de los actos administrativos particulares, es lo cierto que la entidad demandada aportó al expediente las memorias técnicas explicativas registradas por la firma consultora que elaboró el estudio socioeconómico, en las cuales se advierte que la Administración municipal convocó a la comunidad del municipio de Tocancipá y, en especial, a los propietarios de los predios ubicados en las zonas de influencia de las obras a reuniones de «capacitación de socialización de los proyectos a realizar», «informativas», «relacionadas con las áreas de cesión y valorización de los predios», y «debates que se emitieron en directo por el canal APT del municipio de Tocancipá»[31].

Todo lo cual no fue desvirtuado por la demandante en este proceso, por lo que el cargo no prospera. Conforme con las razones expuestas, la Sala confirmará el fallo recurrido. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia del 19 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C” en Descongestión. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Fl. 398 c.p. [2] De acuerdo con los certificados de tradición y libertad, la demandante es propietaria de los predios «Lote San Luis» y «Lote San Antonio» ubicados en la vereda Canavita del Municipio de Tocancipá, identificados con folio de matrícula inmobiliaria 176-39199 y 176-39220, respectivamente, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Zipaquirá (Fls. 32 y 33 c.p.) [3] Folios 34 a 42 c.p. [4] Fls. 46 a 49 c.p. [5] Como se expresa en las resoluciones que los resolvieron - Fls. 55 a 81 c.p. [6] Fls. 55 a 81 c.p. [7] Fls. 28 y 29 c.p. [8] Fls. 130 a 190 c.p. [9] Fls. 365 a 398 c.p. [10] Los grados de beneficio fueron calificados como mayor, medio, menor y mínimo. [11] Fls. 400 a 428 c.p. [12] Recurso de apelación radicado el 2 de febrero de 2015, y admitido por Auto del 24 de marzo de 2015 (Fls. 400 ss. y 435 c.p.) [13] Fls. 37 y 44 c.p. [14] CCA, Art. 48.

Falta o irregularidad de las notificaciones. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada, dándose por suficientemente enterada, convenga en ella o utilice en tiempo los recursos legales. Tampoco producirán efectos legales las decisiones mientras no se hagan las publicaciones respectivas en el caso del artículo 46. [15] Sentencia del 20 de febrero de 2017, Exp. 20415, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Actor Marina Acosta Cortés y Otra. [16] Sentencias del 22 de abril de 2015, Exp. 20064, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, del 20 de febrero de 2017, Exp. 20415, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, y del 15 de noviembre de 2017, Exp. 20857, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [17] «Por el cual se dictan normas sobre valorización». [18] Fls. 162 a 186 c.a. [19] De conformidad con el artículo 1 del Acuerdo 14 de 2009, la destinación de la contribución por beneficio local fue la construcción del Plan de Obras que se relaciona a continuación (Fls. 297 a 300 c.a.): «1.Construcción anillo vial Vereda Verganzo desde la autopista- Juancho Pola I.E.D. Técnico Industrial - Sector San Javier – Sector Tolima – Urbanización La Estación – Vía detrás del autódromo – Termoeléctrica Emgesa. 2.

Construcción Vía de acceso al Autódromo desde la autopista al glorieta de Emgesa – Lucta a Crown (Tramo propiedad del Municipio). 3. Construcción vía Piedemonte costado Nororiental a empalmar con la Variante BTS Vereda Canavita. 4. Construcción vía Piedemonte costado nororiental a empalmar con la variante de la Vereda Canativa.» [20] Fls. 530 a 531 c.a. [21] Fls. 533 y 534 c.a. [22] Fl. 297 c.a. [23] Fl. 299 c.a. [24] Fl. 101 c.p. [25] Fl. 205 c.a. [26] Fls. 206 a 2011 c.a. [27] Fls. 34 a 45 c.p. [28] Folios 289 a 453 c.a. [29] Fls. 39 y 46 c.p. [30] Ver sentencias del 4 de septiembre de 2014, Exp 19644, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, Actor Materiales de Colombia S.A MATCO, y del 23 de abril de 2015, Exp. 20064, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, Actor Enrique Sarmiento Acosta. [31] Fls. 251 a 282 c.a.