ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / CONTEO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al sub examine, la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / ELEMENTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / NEXO DE CAUSALIDAD / IMPUTABILIDAD DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / DAÑO ANTIJURÍDICO [E]n vigencia del artículo 90 de la Constitución Política de 1991 -inclusive desde antes- y de la Ley 270 de 1996, el Estado está en la obligación de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, siempre que estén acreditados los elementos que estructuran su responsabilidad, esto es, que se haya causado un daño antijurídico, que éste resulte imputable a una actuación u omisión de la autoridad vinculada a la rama judicial y que exista un nexo causal entre el primero y la segunda.
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 90 FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / TÍTULO DE IMPUTACIÓN DE RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / ERROR JURISDICCIONAL / REQUISITOS DEL ERROR JURISDICCIONAL / PRESUPUESTOS DEL ERROR JURISDICCIONAL / PRESUPUESTOS DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL / REQUISITOS PARA LA CONFIGURACIÓN DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL En relación con la responsabilidad patrimonial del Estado se establecieron tres supuestos: el error jurisdiccional, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y la privación injusta de la libertad.
En todo caso, conviene precisar que, aún con anterioridad a la expedición de la Ley Estatutaria, la jurisprudencia de esta Corporación había distinguido ya entre el contenido del denominado error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, como títulos jurídicos de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado administrador de justicia. Se incurre en error judicial en providencias por medio de las cuales se interpreta, se declara o se hace efectivo el derecho; así, para que surja la responsabilidad patrimonial del Estado por el error judicial, es necesario que concurran los siguientes elementos: i) que dicho error esté contenido en una providencia judicial, ii) que ésta sea proferida por un funcionario investido de autoridad judicial y iii) que el afectado haya interpuesto contra la citada providencia los recursos procedentes.
No es necesario para configurar el error judicial que la providencia sea constitutiva de una vía de hecho, esto es, que se trate de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que obedezca a las motivaciones internas del juez que actúa sin fundamento objetivo y razonable. ACCIÓN DE TUTELA / OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / ADMISIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA / SENTENCIA DE REVISIÓN DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / REVOCATORIA DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR ERROR JURISDICCIONAL [L]as sentencias (…), proferidas por los Juzgados (…) por medio de las cuales se accedió al amparo de tutela solicitado, aun cuando esa acción no satisfacía los requisitos de procedibilidad, resultaron contrarias al ordenamiento -particularmente a lo dispuesto en los artículos del Decreto 2591 de 1991 (…) y, por consiguiente, produjeron un daño antijurídico indemnizable al acá demandante, en la medida en que ordenaron (…) pagar (…), con sustento en unos argumentos procesalmente inadmisibles para un juez de tutela, según el juez constitucional que, mediante fallo de revisión, revocó aquellas decisiones.
(…) [L]a Corte Constitucional encontró que los fallos de tutela que revocó reñían con los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela y con los parámetros que aquélla ha señalado al respecto, en tanto que con ellas: i) se obvió la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para que el tutelante reclamara unas sumas de dinero y, por ende, se desconoció la naturaleza subsidiaria o residual de esa acción constitucional, ii) el asunto debatido fue de tipo contractual y de estirpe económica y no se afectaron derechos fundamentales del contratista y iii) no se evidenció un perjuicio irremediable que ameritara el amparo concedido, ni siquiera de manera transitoria.
(…) Así, a juicio de la Sala se satisfacen los elementos de responsabilidad del Estado, en la medida en que está probado el nexo causal entre el daño alegado, esto es, el detrimento patrimonial causado al (…) [demandante] (…) por el pago que hizo (…) por concepto de obras adicionales e intereses (…) y el error judicial que generó ese pago y en el cual incurrieron las sentencias proferidas por los Juzgados.
NOTA DE RELATORÍA: En relación con los presupuestos para que se configure el error judicial generador de responsabilidad estatal, ver sentencia de 22 de noviembre de 2001, Exp. 13164. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 86 REQUISITOS DEL ERROR JURISDICCIONAL / EJECUTORIA DE LA SENTENCIA / EXCEPCIÓN DE EJECUTORIA / SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA / CUMPLIMIENTO DE SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA / RECURSO DE APELACIÓN / EFECTO DEVOLUTIVO EN LA APELACIÓN / EFECTOS DE LA SENTENCIA DE ACCIÓN DE TUTELA [S]i bien es cierto que las providencias contentivas del mencionado error no se encuentran en firme -pues precisamente la Corte Constitucional las revocó por las razones recién mencionadas- y, por tanto, se podría concluir, en principio, que no se reunieron todos los requisitos para alegar el error jurisdiccional, a la luz del artículo 67 de la Ley 270 de 1996, también es cierto que esta corporación ha interpretado dicha norma en casos similares al que se resuelve en esta sentencia y ha entendido que el requisito de ejecutoria no es predicable o aplicable de forma literal respecto de los fallos de tutela de primera instancia, en tanto que se trata de decisiones a las que, en virtud del Decreto 2591 de 1991, se les debe dar inmediato cumplimiento, aun cuando sean impugnadas, pues en ese caso el recurso se concede en el efecto devolutivo y, por tanto, la decisión judicial surte efectos que, a la postre, puede generar daños susceptibles de indemnización. NOTA DE RELATORÍA: En relación con el requisito de procedibilidad del error judicial consistente en la ejecutoria de la providencia, y su inaplicación cuando la sentencia contentiva del error es un fallo de tutela en primera instancia, ver sentencia de 14 de febrero de 2018, Exp. 43735.
FUENTE FORMAL: LEY 270 DE 1996 - ARTÍCULO 67 / DECRETO 2591 DE 1991 RESPONSABILIDAD DE FUNCIONARIO PÚBLICO / CULPA GRAVE / DOLO / ACCIÓN DE REPETICIÓN / PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / PROCEDENCIA DEL LLAMAMIENTO EN GARANTÍA / PRESUNCIÓN DEL DOLO / PRESUNCIÓN DE CULPA CIVIL / VIGENCIA DE LA LEY / APLICACIÓN DE LA VIGENCIA DE LA LEY EN EL TIEMPO El artículo 77 del C.A.A., aplicable al sub examine, dispone que, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponda al Estado, los funcionarios públicos son responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.
Es indispensable recordar que el Estado, a efectos de cumplir con sus fines y propósitos, desarrolla sus actividades a través de órganos o de personas que son sus agentes, servidores o autoridades públicas, cuyos actos en relación con el servicio resultan imputables directamente a aquél. Por eso, el artículo 78 del C.C.A., (…) dispuso que el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico causado por la acción u omisión estatal está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos (…) Por su parte, la Ley 678 de 2001, (…) reguló los aspectos sustanciales y procesales (…) de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición (…).
En cuanto a los primeros, se destacan los aspectos generales de la acción (objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio y especificidades), al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, así como el establecimiento de presunciones legales, con obvias incidencias respecto de la carga de la prueba.
En cuanto a los segundos, fueron regulados aspectos relativos a la jurisdicción y la competencia, la legitimación, el desistimiento, el procedimiento, la caducidad, la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, la cuantificación de la condena y la determinación de su ejecución, al igual que lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.
(…) [L]as normas aplicables para dilucidar si el servidor público enjuiciado actuó con dolo o con culpa grave serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado (artículos 63 del C.C., 6, 83, 90, 121, 122 y 124 de la Constitución Política), además de las funciones previstas en los reglamentos o manuales respectivos.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULOS 77 Y 78 / LEY 678 DE 2001 / CÓDIGO CIVIL - ARTÍCULO 63 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULOS 6, 83, 90, 121, 122, 124 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 76001-23-31-000-2003-01019-01(46929) Actor: EMCALI EICE E.S.P. Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 31 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que resolvió: “PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la demandada – RAMA JUDICIAL y las llamadas en garantía. “SEGUNDO: DECLARAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL administrativa y patrimonialmente responsable por los perjuicios causados a la entidad demandante EMCALI EICE ESP, como consecuencia del error jurisdiccional que desencadenó en el pago de la suma de $407.915.657.oo por parte de EMCALI a un particular.
“TERCERO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a pagar a la entidad demandante, por concepto de PERJUICIOS MATERIALES la suma de Setecientos (sic) treinta y dos millones setecientos veintiún mil quinientos cuarenta y dos pesos ($732’721.542,00 M/cte.), suma actualizada a la fecha de esta sentencia. “CUARTO: ABSOLVER a las llamadas en garantía, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. “QUINTO: Se dará cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176, 177 y 178 del C.C.A., de conformidad con la S. (sic) C-188 de 1996, Corte Constitucional.
“SEXTO: Ejecutoriada esta sentencia se archivará, realizándose (sic) las desanotaciones del libro radicador correspondiente. “Sin costas en esta instancia” (fl. 387, cdno. ppal.). I.
ANTECEDENTES 1.1 La demanda El 28 de marzo de 2003, en ejercicio de la acción de reparación directa y por conducto de apoderada judicial, las Empresas Municipales de Cali –Emcali EICE E.S.P. solicitaron que se declarara responsable a la Nación – Rama Judicial por los daños y perjuicios causados por los Juzgados 14 Civil Municipal de Cali y 15 Civil del Circuito de esa misma ciudad, por haber ordenado que se le pagara al señor Carlos Alberto Arango, Gerente de Coneléctricas Ltda., $407’915.657, por concepto de obras adicionales e intereses.
Manifestó que el citado señor instauró una tutela en contra de Emcali, con el fin de obtener el pago de unas obras adicionales que se habrían ejecutado durante el desarrollo del contrato de obra GE-ZO-158-98. La demandante afirmó que, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2000, el Juzgado 14 Civil Municipal de Cali concedió el amparo solicitado y ordenó el pago de los perjuicios e intereses reclamados.
Señaló que, el 11 de enero de 2001, el juzgado informó a Emcali que se había promovido un incidente de desacato y, a pesar de que el fallo era contrario a derecho, había sido apelado y la demandante se encontraba en proceso de intervención, el juzgado ordenó el desembolso del dinero y éste (el desembolso) se produjo el 12 de esos mismos mes y año. Dijo que, mediante fallo del 9 de febrero de 2001, el Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali confirmó la decisión de primera instancia y la Corte Constitucional, a través de sentencia T-903 de 2001, revocó las providencias anteriores, en consideración a que la tutela era improcedente, por cuanto no hubo vulneración o amenaza de derecho fundamental alguno, la controversia era de naturaleza estrictamente económica y no se configuró un perjuicio irremediable, pues Emcali pagó al contratista la totalidad del valor pactado en el contrato, esto es, $1.041’011.544,15.
Aseguró que Emcali solicitó al Juzgado 14 Civil Municipal de Cali que ordenara al señor Carlos Alberto Arango la devolución del dinero cancelado; sin embargo, la solicitud fue negada con el argumento de que la Corte Constitucional no ordenó dicho reintegro y porque, además, existían otros mecanismos judiciales para obtener la devolución, con lo cual se desconoció su debido proceso.
Expresó que los fallos de tutela revocados vulneraron el ordenamiento legal, pues, de un lado, omitieron valorar las pruebas que Emcali aportó al proceso y, de otro lado, protegieron derechos fundamentales de una persona natural, cuando lo cierto es que el contrato sobre el cual versó la controversia fue suscrito con una persona jurídica –Coneléctricas Ltda.- y agregó que la condena impuesta no tuvo en cuenta los estudios técnicos ni financieros del contrato, pues se limitó a ordenar el resarcimiento de unas supuestas obras adicionales que el accionante solicitó en la demanda sin prueba alguna, a lo cual se sumó que Emcali se encontraba en proceso de intervención por parte de la Superintendencia de Servicios Públicos.
Arguyó que, el 5 de marzo de 2002, Emcali presentó una tutela, con el fin de que se ordenara la devolución del dinero que pagó en cumplimiento de los fallos que fueron revocados por la Corte Constitucional y, mediante providencia del 12 de abril de ese mismo año, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la negó, decisión que fue confirmada el 12 de julio de 2002 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
En consecuencia, pidió que se condenara a la demandada a pagarle $407’915.657, correspondientes a lo que pagó en cumplimiento de lo ordenado por el juez de tutela, más $257’764.349, por concepto de intereses (fls. 157 a 193 cdno. 1). 1.2 Auto admisorio y contestación de la demanda 1.2.1 El 8 de abril de 2003, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó que el auto admisorio fuera notificado a la accionada y al Ministerio Público (fls. 194 a 195, cdno. 1). 1.2.2 La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, en consideración a que las decisiones de los Juzgados 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali estuvieron ajustadas al ordenamiento legal, respetaron el debido proceso y fueron proferidas luego de un concienzudo análisis probatorio y jurisprudencial.
Adujo que, si bien la Corte Constitucional revocó los fallos de tutela, ello, por sí solo, no comporta que éstos fueran errados o equivocadas o ilegales o que se hubieran proferido con dolo o con culpa grave (fls. 209 a 2015, cdno. 1). 1.3 Llamamientos en garantía 1.3.1 En escrito separado de la contestación de la demanda, la accionada llamó en garantía a Yaneth Herrera Cardona, quien fungió como Juez 14 Civil Municipal de Cali (fls. 216 a 2018, cdno. 1).
El 16 de julio de 2004, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió el llamamiento (fl. 233, cdno. 1). 1.3.2 La llamada en garantía se opuso a las pretensiones de la demanda, por cuanto –asegura- el fallo de tutela se profirió previo análisis de las pruebas aportadas al proceso y se fundamentó en la jurisprudencia constitucional aplicable al caso, tanto que fue confirmado en segunda instancia por el superior jerárquico.
Sostuvo que los jueces gozan de autonomía y libertad para interpretar los hechos que se someten a su conocimiento y que la Corte Constitucional, al revocar los fallos de tutela, no encontró que se hubieran cometido conductas dolosas o gravemente culposas. Propuso la excepción de caducidad de la acción, pues el pago del dinero al señor Carlos Alberto Arango se produjo el 12 de enero de 2001 y la demanda de reparación se instauró el 28 de marzo de 2003, esto es, después de transcurridos los 2 años de que trata el artículo 136 del C.C.A. (fls. 241 a 243, cdno. 1). 1.3.3 En el mismo escrito de contestación del llamamiento, la señora Yaneth Herrera Cardona solicitó vincular al proceso a la Juez 15 Civil del Circuito de Cali, Luxandra Escobar López (fls. 243 a 245, cdno. 1).
En auto del 29 de agosto de 2005, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió el llamamiento (fl. 261, cdno. 1). 1.3.4 La señora Escobar López solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto ninguna responsabilidad tuvo en la causación de los perjuicios reclamados por Emcali, ya que el pago que ésta realizó al señor Arango, en cumplimiento del fallo de tutela, ocurrió el 12 de enero de 2001, esto es, antes de proferirse la sentencia de segunda instancia del 9 de febrero de ese mismo año. Señaló que el fallo proferido por su despacho tuvo en cuenta la normativa y la jurisprudencia aplicables al asunto y realizó una interpretación sana y lógica de los derechos fundamentales involucrados.
Afirmó que la acción de reparación directa se encuentra caducada, pues el pago se efectúo el 12 de enero de 2001 y la acción de reparación directa se instauró el 28 de marzo de 2003 (fls. 275 a 283, cdno. 1). 1.4 Alegatos de conclusión en primera instancia 1.4.1 Vencido el período probatorio, el 28 de mayo de 2012 se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para rendir concepto (fl. 301, cdno. 1). 1.4.1.1 La demandante manifestó que los fallos de tutela proferidos por las Jueces 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali vulneraron el ordenamiento legal y reiterados pronunciamientos de la Corte Constitucional y, por ende, configuran un error judicial, pues se inmiscuyeron en análisis de temas técnicos e interpretación del contrato de obra celebrado entre Emcali y Coneléctricas Ltda., protegieron derechos fundamentales que no fueron demostrados, desconocieron la existencia de otros mecanismos de defensa judicial, vulneraron el debido proceso y pasaron por alto que la acá demandante estaba sometida a un proceso de intervención. Manifestó que la suma de dinero que se ordenó pagar a favor del contratista debía ser asumida por éste, de conformidad con lo pactado en el contrato de obra, dado que se trató de un error de diseño. Dijo que la negativa de la juez de primera instancia de ordenar la devolución de la suma cancelada, después de revocado su fallo, desconoció el mandato de la Corte Constitucional y agregó que, como en este caso se encuentran acreditados la falla en la administración de justicia, el daño y el nexo causal entre estos 2 elementos, se debe acceder a las pretensiones de la demanda (fls. 311 a 331, cdno. 1). 1.4.1.2 La señora Luxandra Escobar López pidió negar las pretensiones de la demanda y esgrimió para ello las mismas razones que expuso en la contestación del llamamiento en garantía (fls. 303 a 310 cdno. 1). 1.4.1.3 La demandada, la otra llamada en garantía (Yaneth Herrera Cardona) y el Ministerio Público guardaron silencio (fl. 333, cdno. 1). 1.5 La sentencia recurrida Mediante sentencia del 31 de agosto de 2012, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró la responsabilidad de la demandada y la condenó en los términos citados ab initio, pues, en su opinión, se demostró que el pago que Emcali hizo a un particular obedeció a un error jurisdiccional.
Aseguró el tribunal que la acción de reparación directa no se encuentra caducada, por cuanto los 2 años para interponerla deben contabilizarse a partir de la decisión de la Corte Constitucional de revocar los fallos de tutela, puesto que en este momento Emcali se percató de la existencia del error judicial. Dijo que, según la sentencia de tutela de la Corte Constitucional, el amparo que solicitó el señor Carlos Alberto Arango no se ajustó a los presupuestos del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y, por tanto, no se podía ordenar la protección de derechos fundamentales ni el pago de sumas de dinero.
Manifestó el tribunal que el tutelante contaba con otros medios de defensa judicial, para discutir la controversia contractual surgida con Emcali y que los fallos que el máximo órgano constitucional revocó fueron equivocados, dado que sostenían que se afectó el mínimo vital del accionante, cuando lo cierto es que las pruebas allegadas al plenario mostraron que a éste se le pagó el valor total que se acordó en el contrato de obra.
Por otra parte, el tribunal negó la responsabilidad de las llamadas en garantía, toda vez que se acreditó que no hubo dolo ni culpa grave en su actuación, ya que las decisiones que profirieron estuvieron ajustadas a derecho y fueron el resultado de un análisis juicioso y ponderado. Precisó que, después de la decisión que revocó los fallos de tutela, la Juez 14 Civil Municipal de Cali intentó ubicar al señor Carlos Alberto Arango, representante legal de Coneléctricas Ltda., para enterarlo de la revocatoria de tales decisiones, pero no fue posible.
Aseguró que, en todo caso, la citada juez no tenía competencia para realizar un cobro ejecutivo con miras a recuperar el dinero pagado al citado señor, pues, en su opinión, la vía adecuada es la civil ordinaria (fls. 334 a 388, cdno. ppal.) 1.6 El recurso de apelación Dentro del término legal, la demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia anterior, a fin de que se revoque, se le exonere de responsabilidad y se condene a las llamadas en garantía. Afirmó que la sentencia del tribunal es incongruente, porque, a pesar de que consideró que los fallos proferidos por las Jueces 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali fueron equivocados, por contravenir lo dispuesto en el ordenamiento legal y la jurisprudencia constitucional, concluyó que la actuación de las llamadas en garantía se ciñó a la ley.
Aseguró que, dado que estaba demostrado en el proceso que la actuación de las lIamadas en garantía fue gravemente culposa, debía declarárseles responsables por los hechos imputados (fls. 392 a 396 cdno. ppal.) 1.7 Audiencia de conciliación, admisión del recurso y alegatos de conclusión 1.7.1 El 8 de abril de 2013 fracasó la audiencia de conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, por cuanto no hubo ánimo conciliatorio, razón por la cual el tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto por la demandada (fls. 411 a 413, cdno. ppal.). 1.7.2 Mediante auto del 28 de agosto de 2013, el despacho admitió el recurso de apelación (fl. 424 cdno. ppal.) y, el 9 de octubre de ese mismo año, se corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio Público, para rendir concepto (fl. 426, cdno. ppal.) 1.7.2.1 La demandante pidió confirmar la sentencia de primera instancia, en razón a que se acreditó que las decisiones judiciales cuestionadas fueron arbitrarias y violatorias de la Constitución Política y la ley (fls. 428 a 432, cdno. ppal.). 1.7.2.2 El Ministerio Público solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto -asegura- la revocatoria de los fallos de tutela no configuró un daño antijurídico, pues para ello es necesario acreditar que hubo una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, lo cual no se demostró. Afirmó que, si bien hubo error en los fallos proferidos por los Juzgados 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali, la Corte Constitucional subsanó el yerro, pues los revocó. En adición, manifestó que hubo negligencia del apoderado de Emcali, por cuanto omitió solicitar al juez de tutela que se abstuviera de proferir una decisión en contra de ésta mientras se surtía la revisión en la Corte Constitucional (fls. 433 a 439, cdno. ppal.). 1.7.2.3 La demandada y las llamadas en garantía guardaron silencio (fl. 440, cdno. ppal.).
II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación, toda vez que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia y con el auto proferido por la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación el 9 de septiembre de 2008[1], de las acciones de reparación directa relacionadas con el ejercicio de la administración de justicia conocen, en primera instancia, los Tribunales Administrativos y, en segunda instancia, el Consejo de Estado, sin tener en cuenta la cuantía del proceso. 2.2 Caducidad de la acción De conformidad con el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, aplicable al sub examine[2], la acción de reparación directa caduca al cabo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena, por causa de trabajo público o por cualquier otra causa.
La parte actora alega que el daño sufrido, esto es, el pago de $407’915.657 al señor Carlos Alberto Arango, en su calidad de representante legal de Coneléctricas Ltda., se debió a un error judicial, pues los fallos que ordenaron dicho pago fueron revocados por la Corte Constitucional. Consta en el plenario que, mediante sentencia T-903 del 27 de agosto de 2001, la Corte Constitucional revocó los fallos del 15 de diciembre de 2000 y del 9 de febrero de 2001, proferidos por el Juzgado 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali, respectivamente, en atención a que la tutela que promovió el señor Arango en contra de Emcali, a fin de obtener el pago de una suma de dinero, era improcedente (fls. 135 a 159, cdno. 2).
Para la Sala, el término de caducidad de la acción debe contabilizarse a partir de la citada sentencia del 27 de agosto de 2001 y no desde cuando se produjo el pago (12 de enero de 2001)[3], pues, como se verá adelante, el error judicial alegado se hizo evidente con aquella decisión del máximo órgano constitucional. Así las cosas, la parte actora tenía plazo para instaurar la demanda de reparación directa hasta el 28 de agosto de 2003; por lo tanto, como esto ocurrió el 28 de marzo de ese mismo año (fl. 193, cdno. 1), no hay duda de que la demanda fue presentada dentro del término de ley. 2.3 Responsabilidad del Estado por el funcionamiento de la administración de justicia Antes de que entrara a regir la Constitución Política de 1991, la Sección Tercera del Consejo de Estado distinguió entre lo que denominó: i) responsabilidad derivada de la administración de justicia, que la asimiló a una falla en la prestación del servicio y consideró, por ejemplo, que había lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por los actos de los secuestres que ocasionaran grave deterioro a los bienes, o por la sustracción de títulos o bienes que se encontraran bajo custodia de las autoridades judiciales[4] y ii) responsabilidad derivada del error judicial, que en un principio fue rechazada por la jurisprudencia de esta Corporación, bajo el entendido de que, en los eventos en los que funcionarios judiciales incurrieren en errores en desarrollo de su actividad, de los que se derivaran daños para los administrados, quien comprometía la responsabilidad era el propio funcionario judicial y no el Estado.
En ese mismo sentido, se entendió que admitir la responsabilidad derivada del error judicial implicaría el desconocimiento del principio de cosa juzgada, en cuya virtud no es posible que un aspecto ya decidido por el juez sea fallado nuevamente, de tal suerte que los daños causados como consecuencia de ese error judicial únicamente comprometían la responsabilidad personal del funcionario judicial, en los términos del artículo 40 del Código de Procedimiento Civil[5].
De manera excepcional, la Corporación llegó a reconocer la responsabilidad de la administración de justicia en aquellos eventos en los que el funcionario judicial, aún en el ejercicio de sus funciones, había incurrido en una vía de hecho y causado lesión a una de las partes, sus apoderados, un auxiliar de la justicia o un tercero[6]. La Constitución Política de 1991 establece como regla de principio la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción u omisión de las autoridades públicas, incluidas, por supuesto, las judiciales.
En una decisión del 22 de julio de 1994 (expediente 9043), la Sección Tercera aseguró que, en aplicación del artículo 90 de la Constitución Política, no existía duda alguna en torno a que los errores judiciales podían ser fuente de reclamaciones por quienes resultaran dañados o perjudicados con ellos, independientemente de la responsabilidad que pudiera caberle al funcionario judicial.
En los artículos 232 y siguientes del Decreto 2700 de 1991 –antiguo Código de Procedimiento Penal-, fue consagrada la acción de revisión, que estableció la posibilidad de reabrir un proceso ya clausurado, cuando se incurriera en error judicial. Dicha acción constituía una excepción a la intangibilidad de la cosa juzgada. En relación con la responsabilidad patrimonial del Estado se establecieron tres supuestos: el error jurisdiccional, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y la privación injusta de la libertad.
En todo caso, conviene precisar que, aún con anterioridad a la expedición de la Ley Estatutaria, la jurisprudencia de esta Corporación había distinguido ya entre el contenido del denominado error jurisdiccional y el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, como títulos jurídicos de imputación de responsabilidad patrimonial del Estado administrador de justicia. Se incurre en error judicial en providencias por medio de las cuales se interpreta, se declara o se hace efectivo el derecho; así, para que surja la responsabilidad patrimonial del Estado por el error judicial, es necesario que concurran los siguientes elementos: i) que dicho error esté contenido en una providencia judicial, ii) que ésta sea proferida por un funcionario investido de autoridad judicial y iii) que el afectado haya interpuesto contra la citada providencia los recursos procedentes.
No es necesario para configurar el error judicial que la providencia sea constitutiva de una vía de hecho, esto es, que se trate de una actuación subjetiva, caprichosa, arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso, que obedezca a las motivaciones internas del juez que actúa sin fundamento objetivo y razonable, como lo entendió la Corte Constitucional al condicionar la exequibilidad del artículo 66 de la Ley 270 de 1996[7], porque ello implicaría desconocer la fuente constitucional de la responsabilidad del Estado, consagrada en el artículo 90 de la Constitución Política, en cuanto dicha disposición prevé que se debe indemnizar todo daño antijurídico que llegue a ocasionarse, con prescindencia de la eventual falta personal del agente que lo causa[8].
Hechas las anteriores precisiones, puede concluirse que, en vigencia del artículo 90 de la Constitución Política de 1991 -inclusive desde antes- y de la Ley 270 de 1996, el Estado está en la obligación de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, siempre que estén acreditados los elementos que estructuran su responsabilidad, esto es, que se haya causado un daño antijurídico, que éste resulte imputable a una actuación u omisión de la autoridad vinculada a la rama judicial y que exista un nexo causal entre el primero y la segunda.
En consecuencia, la Sala, con fundamento en los hechos alegados por las partes, el material probatorio y la jurisprudencia traída a colación, entrará a establecer si en este caso se encuentra comprometida o no la responsabilidad de la demandada y de las llamadas en garantía. 2.4 Caso concreto y análisis probatorio Está acreditado que el señor Carlos Alberto Arango, en nombre propio y en representación de Coneléctricas Ltda., presentó acción de tutela contra Emcali, mediante la cual reclamó el pago de unas obras adicionales que se habrían realizado en desarrollo del contrato GE-ZO-158-98 (fls. 10 a 15, cdno. 2).
El 15 de diciembre de 2000, el Juzgado 14 Civil Municipal de Cali amparó los derechos del tutelante y ordenó que, en un término no mayor a 10 días, se le pagaran las sumas reclamadas. Sostuvo el juzgado que, según el material probatorio, el Gerente de Emcali reconoció que hubo un rompimiento en el equilibrio económico del contrato y que los pagos de las actas de obra 1 y 2 se realizaron en forma extemporánea, lo cual, en opinión del juzgado, perjudicó al contratista y agregó que la alegada vulneración al mínimo vital del tutelante y de las familias de los trabajadores de la empresa no fue desvirtuada por Emcali, razón por la cual procedía la protección de los derechos fundamentales afectados (fls. 43 a 51, cdno. 2).
El 11 de enero de 2001, el juzgado solicitó a Emcali que informara si había dado cumplimiento o no al fallo anterior, por cuanto el señor Carlos Alberto Arango había presentado un incidente de desacato (fl. 54, cdno. 2). La acá demandante respondió que, el 12 de esos mismos mes y año, pagó $407’915.657 al citado señor (fls. 56 a 83, cdno. 2).
El 12 de enero de 2001, Emcali impugnó la sentencia del 15 de diciembre de 2000 (fls. 56 a 83, cdno. 1), la cual fue confirmada por el Juzgado 15 Civil del Circuito de Cali, mediante providencia del 9 de febrero de 2001 (fl. 111, cdno. 2)[9]. El 27 de agosto de 2001, la Corte Constitucional revocó los fallos de primera y de segunda instancia, con fundamento en que la tutela era improcedente, por cuanto: i) el contratista disponía de otro medio judicial para obtener el reconocimiento y pago de obras adicionales que se habrían ejecutado, ii) el asunto debatido giró en torno a una controversia contractual y económica que en nada afectó derechos fundamentales, iii) se acreditó que Emcali pagó al contratista la totalidad del valor del contrato, esto es, $1.041’011.544,15 y iv) no se trató de un mecanismo transitorio, pues no se estaba frente a un perjuicio irremediable del contratista (fls. 135 a 159, cdno. 2).
En noviembre de 2001, Emcali solicitó al Juzgado 14 Civil Municipal de Cali que ordenara al tutelante restituir los dineros que aquélla (Emcali) le pagó a este último en cumplimiento de lo dispuesto por el juez de tutela, en razón a que la providencia que ordenó dicho pago había sido revocada por la Corte Constitucional (fls. 98 a 108, cdno. 1).
El 20 de febrero de 2002, Emcali instauró una tutela en contra del citado juzgado, por violación de los derechos fundamentales al debido proceso, defensa, igualdad y derecho de propiedad, a fin de que adoptara las medidas necesarias para obtener el reintegro del dinero que pagó al señor Carlos Alberto Arango; sin embargo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 12 de abril de 2002, negó dicha tutela por improcedente (fls. 113 a 140, cdno. 1), decisión que fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 12 de julio de ese mismo año (fls. 145 a 156, cdno. 1).
Con lo hasta aquí dicho es posible evidenciar, en síntesis: (i) que el señor Carlos Alberto Arango, en representación de Coneléctricas Ltda., instauró una tutela en contra de Emcali, para obtener el pago de unas obras adicionales que se habrían ejecutado en desarrollo del contrato GE-ZO-158- 98 y (ii) que los Juzgados 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali, en sentencias del 15 de diciembre de 2000 y del 9 de febrero de 2001 -respecto de las cuales se predica el error judicial-, accedieron a las pretensiones y ordenaron a la acá demandante pagar $407’915.657; sin embargo, la Corte Constitucional, en fallo de revisión de tutela del 27 de agosto de 2001, revocó aquellas decisiones.
La parte demandante pide la declaratoria de responsabilidad del Estado por la falla en el servicio, a título de error judicial, dada la expedición de los fallos del 15 de diciembre de 2000 y del 9 de febrero de 2001, pues a través de éstos se amparó el derecho alegado por el accionante y se ordenó pagarle $407’915.657, cuando lo cierto es que, según la Corte Constitucional, la tutela instaurada en contra de Emcali era improcedente.
Así las cosas, procede la Sala a verificar si las sentencias de primera y de segunda instancia, proferidas por los Juzgados 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali, que resolvieron la acción de tutela incoada en contra de Emcali, incurrieron en error judicial. Según la jurisprudencia reiterada de esta Corporación, los presupuestos para que se configure el error judicial generador de responsabilidad estatal son los siguientes: “a. Que conste en una providencia judicial respecto de la cual se hayan agotado los recursos ordinarios legalmente procedentes.
“(…) “Mediante el ejercicio de los recursos procedentes contra la providencia judicial el interesado solicita al órgano judicial que corrija el yerro, de manera que cuando no agota estos medios de defensa judicial el perjuicio sería ocasionado por su negligencia y no por el error judicial; (sic) en estos eventos se presenta una culpa exclusiva de la víctima que excluye la responsabilidad del estado (sic).
“b. Que la providencia sea contraria a derecho, sin que esto signifique que la contradicción tenga que ser grosera, abiertamente ilegal o arbitraria”[10]. En el sub examine, la Corte Constitucional encontró que los fallos de tutela que revocó reñían con los presupuestos de procedibilidad de la acción de tutela y con los parámetros que aquélla ha señalado al respecto, en tanto que con ellas: i) se obvió la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para que el tutelante reclamara unas sumas de dinero y, por ende, se desconoció la naturaleza subsidiaria o residual de esa acción constitucional, ii) el asunto debatido fue de tipo contractual y de estirpe económica y no se afectaron derechos fundamentales del contratista y iii) no se evidenció un perjuicio irremediable que ameritara el amparo concedido, ni siquiera de manera transitoria.
El Decreto 2591 de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, dispone: “ART. 1o. OBJETO. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este Decreto.
Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela. (…) “ART. 2o. DERECHOS PROTEGIDOS POR LA TUTELA. La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiere a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión. “(…) “ART. 5o.
PROCEDENCIA DE LA ACCION DE TUTELA. La acción de tutela procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas, que haya violado, viole o amenace violar cualquiera de los derechos de que trata el artículo 2 de esta ley. También procede contra acciones u omisiones de particulares, de conformidad con lo establecido en el Capítulo III de este Decreto.
La procedencia de la tutela en ningún caso está sujeta a que la acción de la autoridad o del particular se haya manifestado en un acto jurídico escrito. “ART. 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. (…) “ART. 8o. LA TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
“En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. “En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela.
“Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. “Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo … “ART. 9o. AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA.
No será necesario interponer previamente la reposición u otro recurso administrativo para presentar la solicitud de tutela. El interesado podrá interponer los recursos administrativos, sin perjuicio de que ejerza directamente en cualquier momento la acción de tutela. “El ejercicio de la acción de tutela no exime de la obligación de agotar la vía gubernativa para acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo” (se subraya).
Es evidente, entonces, que las sentencias del 15 de diciembre de 2000 y del 9 de febrero de 2001, proferidas por los Juzgados 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali, por medio de las cuales se accedió al amparo de tutela solicitado, aun cuando esa acción no satisfacía los requisitos de procedibilidad, resultaron contrarias al ordenamiento -particularmente a lo dispuesto en los artículos del Decreto 2591 de 1991 recién transcritos- y, por consiguiente, produjeron un daño antijurídico indemnizable al acá demandante, en la medida en que ordenaron a Emcali pagar $407’915.657, con sustento en unos argumentos procesalmente inadmisibles para un juez de tutela, según el juez constitucional que, mediante fallo de revisión, revocó aquellas decisiones, en consideración a que, como se vio, la acción de tutela no procede para obtener el pago de sumas de dinero provenientes de la ejecución de un contrato, pues éstas pueden ser solicitadas a través de otro mecanismo de defensa judicial -como lo es la acción contractual-, salvo que lo que se pretenda sea la protección o salvaguarda de un derecho constitucional fundamental, circunstancia que este caso no se daba, pues realmente no existía amenaza al mínimo vital ni a ningún otro derecho fundamental susceptible de tutela.
Además, en este caso no se trató de una apreciación o interpretación distinta de las Jueces 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali respecto del Decreto 2591 de 1991 y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, caso en el cual no se podría hablar de error judicial, sino que se trató de un evidente desconocimiento y de falta de aplicación de la normatividad y del precedente judicial relativos a los requisitos de procedencia de la acción de tutela.
Ahora, si bien es cierto que las providencias contentivas del mencionado error no se encuentran en firme -pues precisamente la Corte Constitucional las revocó por las razones recién mencionadas- y, por tanto, se podría concluir, en principio, que no se reunieron todos los requisitos para alegar el error jurisdiccional, a la luz del artículo 67 de la Ley 270 de 1996, también es cierto que esta corporación ha interpretado dicha norma en casos similares al que se resuelve en esta sentencia y ha entendido que el requisito de ejecutoria no es predicable o aplicable de forma literal respecto de los fallos de tutela de primera instancia, en tanto que se trata de decisiones a las que, en virtud del Decreto 2591 de 1991, se les debe dar inmediato cumplimiento, aun cuando sean impugnadas, pues en ese caso el recurso se concede en el efecto devolutivo y, por tanto, la decisión judicial surte efectos que, a la postre, puede generar daños susceptibles de indemnización. Así se ha pronunciado esta Sección del Consejo de Estado (se transcribe literal): “13.
Ahora bien, como se anunció en el problema jurídico, cabe preguntarse si el hecho de que dicha providencia errónea haya sido impugnada y revocada por la Sala Penal del tribunal Superior de Bogotá …, implicó que en el presente caso no se cumpliera con el requisito de la firmeza que deben tener las providencias respecto de las cuales se predica el error judicial (…).
“13.1. Al respecto, considera pertinente la Sala tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que la interposición de la impugnación en contra de la sentencia de tutela de primera instancia no impide el cumplimiento inmediato de la misma[11], que no es otra cosa diferente a afirmar que se trata de un mecanismo de control que se concede en el efecto devolutivo ( ).
(…) “13.2. Como se observa, el mecanismo de impugnación de las sentencias de tutela, al igual que ocurre cuando se realiza la escogencia de un caso para su revisión por parte de la Corte Constitucional, se concede siempre en el efecto devolutivo[12], el cual ha sido definido por el legislador procesal civil como aquel en el que los efectos de la providencia no quedan suspendidos durante el trámite del medio de control, sino que sus determinaciones son ejecutables hasta cuando el pronunciamiento eventualmente sea revocado … (…) “13.4.
De tal manera que, como se dejó explicado, si bien el juez de tutela de segunda instancia y la Corte Constitucional pueden enervar la ejecutoria de las providencias de tutela con ocasión de la sentencias que respectivamente profieran en sede de impugnación o de revisión, lo cierto es que no siempre existe la capacidad de desandar los efectos que hayan podido producir las decisiones revisadas.
En efecto, al concederse en el efecto devolutivo ambos mecanismos –impugnación y revisión–, el pronunciamiento bajo cuestión sigue produciendo efectos hasta tanto sea infirmado por el superior, de tal manera que sus consecuencias pueden permanecer incluso cuando ha perdido firmeza la sentencia por orden de lo decidido por el juez de segunda instancia o el máximo tribunal de la jurisdicción constitucional, según el caso (se resalta).
“13.5. Esto último fue, precisamente, lo que ocurrió en el caso sometido a estudio de la Sala de Subsección ‘B’ en la presente oportunidad pues, a pesar de que la sentencia de tutela del 27 de octubre de 2005 –proferida por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá– perdió su firmeza por virtud de lo decidido por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá en la sentencia del 21 de febrero del 2006, también es cierto que, al haberse concedido la impugnación en el efecto devolutivo tal como lo disponen las normas pertinentes del Decreto 2591 de 1991, las consecuencias del pronunciamiento judicial enervado por el juez de tutela en segundo grado, sobrevivieron a la pérdida de firmeza de aquél. (…) “15.
En todo caso … a pesar de la actual falta de firmeza de la sentencia de amparo proferida por el Juzgado 31 de Penal del Cricuito de Bogotá, considera la Sala que en casos como el presente, donde la parte interesada ha hecho uso de todos los recursos que procedían en contra de la providencia que se considera errónea, y en el que la firmeza ha cesado por virtud de la prosperidad de un mecanismo de control que ha sido concedido en el efecto devolutivo, como es el caso de la impugnación revisada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá, entonces es necesario efectuar una interpretación teleológica de lo consignado al respecto en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, de tal forma que lo que se exija para que proceda la declaración de responsabilidad con base en el título de imputación allí referido, no sea la firmeza meramente formal del pronunciamiento que se considera equivocado, sino que lo sea la prevalencia de sus efectos a pesar de su enervación por virtud de la prosperidad del correspondiente mecanismo procesal pues, de lo contrario, con una interpretación estrictamente gramatical de la referida norma, podría arribarse a resultados absurdos e inadmisibles a la luz del sistema jurídico.
(…) “15.2. En el caso concreto, si se entendiera que la firmeza a la que se refiere el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 es la meramente formal, con independencia de la prevalencia de las consecuencias de la decisión judicial, y sin reparar en la modalidad en la que se concedió el mecanismo procesal que dio lugar a la revocación de la misma, con ello se arribaría a la absurda conclusión de que, en estos casos, el error judicial no podría dar lugar a la responsabilidad extracontractual de la administración de justicia, lo que a su vez podría implicar la imposibilidad de resarcir los daños que por ella han sido causados, lo que iría en contra de los postulados del artículo 90 de la Constitución Política … y del inciso segundo del artículo 65 de la Ley 270 de 1996 … “15.3.
Por manera que, en aras de salvaguardar el régimen de responsabilidad administrativa emanado de un mandato de rango constitucional, resulta entonces necesario interpretar la exigencia de firmeza de que trata el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, en el sentido de que no consiste la misma en una ejecutoria meramente formal, sino que se trata de un requisito que se cumple también cuando los efectos dañosos de la providencia revocada perduran en el tiempo porque, como ocurre con los medios de impugnación y eventual revisión propios de la acción de tutela regulados por el Decreto 2591 de 1991, el mecanismo de control que dio lugar a la enervación del pronunciamiento fue concedido en el efecto devolutivo (se resalta).
“15.4. Así, en la medida en que la sentencia de tutela que en primera instancia favoreció al señor … –proferida el 27 de octubre de 2005 por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá– fue revisada y revocada por el superior jerárquico –Sala Penal del Tribunal Superior de Bogotá– y, por tanto, actualmente carece de firmeza a la luz de una interpretación gramatical de lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley 270 de 1996, entonces, en principio, debería concluirse que en el presente caso no es posible predicar responsabilidad de la Nación-Rama Judicial con base en el título de imputación que se viene refiriendo, como lo es el error judicial.
“15.5. No obstante, dicha interpretación deviene irrazonable si se tiene en cuenta que la sentencia de primera instancia revocada por el juez de tutela de segundo grado, a pesar de no estar actualmente en firme, produjo efectos durante su vigencia, máxime cuando el mecanismo de impugnación fue tramitado en el efecto devolutivo –como lo ordenan las normas pertinentes–, esto es, que la susodicha decisión fue ejecutada hasta antes de que se expidiera la citada sentencia de segunda instancia del 21 de febrero de 2006, lo que implicó que FONPRECON pagara algunas mesadas pensionales reliquidadas a un monto de aproximadamente el doble del valor inicialmente reconocido –párr. 9.6, hechos probados– (se resalta).
“15.6. Ello hace necesario hacer una interpretación pragmática o teleológica del requisito relacionado con la firmeza de las providencias contentivas del error, de tal forma que sea procedente la imputación de responsabilidad con la sola verificación de la equivocación contenida en la sentencia de primera instancia de tutela del 27 de octubre de 2005 proferida por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, así como también con la constatación de que dicha providencia produjo efectos antes de que fuera revocada en sede de impugnación, tal como ocurrió en el sub examine”[13].
Así, a juicio de la Sala se satisfacen los elementos de responsabilidad del Estado, en la medida en que está probado el nexo causal entre el daño alegado, esto es, el detrimento patrimonial causado a Emcali por el pago que hizo a favor del representante legal de Coneléctricas Ltda., por concepto de obras adicionales e intereses en relación con el contrato GE-ZO-158-98 y el error judicial que generó ese pago y en el cual incurrieron las sentencias proferidas por los Juzgados 14 Civil Municipal y 15 Civil del Circuito de Cali.
Ahora bien, teniendo en cuenta que la demandada alegó en el recurso de apelación que las llamadas en garantía son las que deben responder por los perjuicios causados a la parte actora, la Sala procederá a establecer si le asiste razón o no. 2.5 Actuación de las llamadas en garantía El artículo 77 del C.A.A., aplicable al sub examine, dispone que, sin perjuicio de la responsabilidad que le corresponda al Estado, los funcionarios públicos son responsables de los daños que causen por culpa grave o dolo en el ejercicio de sus funciones.
Es indispensable recordar que el Estado, a efectos de cumplir con sus fines y propósitos, desarrolla sus actividades a través de órganos o de personas que son sus agentes, servidores o autoridades públicas, cuyos actos en relación con el servicio resultan imputables directamente a aquél. Por eso, el artículo 78 del C.C.A., declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, dispuso que el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico causado por la acción u omisión estatal está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos y que, de llegar a prosperar la demanda “contra la entidad o contra ambos y (sic) se considera que el funcionario debe responder, en todo o en parte, la sentencia dispondrá que satisfaga los perjuicios la entidad”, caso en el cual ésta “repetirá contra el funcionario por lo que le correspondiere”.
Por su parte, la Ley 678 de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición” reguló los aspectos sustanciales y procesales de ambas acciones. En cuanto a los primeros, se destacan los aspectos generales de la acción (objeto, noción, finalidades, deber de ejercicio y especificidades), al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las que se califica la conducta del agente, así como el establecimiento de presunciones legales, con obvias incidencias respecto de la carga de la prueba.
En cuanto a los segundos, fueron regulados aspectos relativos a la jurisdicción y la competencia, la legitimación, el desistimiento, el procedimiento, la caducidad, la oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, la cuantificación de la condena y la determinación de su ejecución, al igual que lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.
Ahora bien, la jurisprudencia de esta Corporación[14] ha sido clara en señalar que, a fin de garantizar el derecho al debido proceso -artículo 29 de la C.P.-, la Ley 678 de 2001 se aplica en lo sustancial a los actos y hechos ocurridos con posterioridad a su entrada en vigencia -4 de agosto de 2001[15], de modo que, si las actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad pública fueron anteriores a la expedición de la citada ley, las normas aplicables para dilucidar si el servidor público enjuiciado actuó con dolo o con culpa grave serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado (artículos 63 del C.C., 6, 83, 90, 121, 122 y 124 de la Constitución Política)[16], además de las funciones previstas en los reglamentos o manuales respectivos.
Pues bien, como los fallos de tutela del 15 de diciembre de 2000 y del 9 de febrero de 2001, que fueron revocados por la Corte Constitucional y que, en opinión de la parte demandante, configuran error judicial se expidieron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 678 de 2001, las presunciones de dolo y de culpa grave que ésta prevé no son aplicables al caso, teniendo en cuenta que dicha ley entró a regir el 4 de agosto de ese mismo año. En el sub examine, la Rama Judicial llamó en garantía a Yaneth Herrera Cardona, quien fungió para entonces como Juez 14 Civil Municipal de Cali (fls. 216 a 218, cdno. 1).
A su vez, dicha señora llamó en garantía a Luxandra Escobar López, quien fungió para entonces como Juez 15 Civil del Circuito de Cali (fl. 243, cdno. 1). No obstante, el único fundamento que se esgrimió en ambos llamamientos consistió en que aquellas jueces fueron quienes profirieron las sentencias de tutela que la Corte Constitucional revocó y nada más, es decir, ningún cargo concreto se formuló en su contra, ya que no se dijo o no se explicó en qué consistió o cómo fue su actuación en el trámite de las tutelas que culminó con la expedición de los fallos del 15 de diciembre de 2000 y del 9 de febrero de 2001, esto es, si obraron con dolo o con culpa grave, lo cual, como es lógico, impide a la Sala hacer un pronunciamiento al respecto.
Ahora bien, para la Sala resulta contradictorio que la Rama Judicial, de un lado, hubiera alegado en su defensa que los fallos de tutela que la Corte Constitucional revocó se ajustaron al ordenamiento legal, contaron con el debido soporte probatorio y jurisprudencial y fueron fruto de un juicioso y concienzudo análisis por parte de las citadas funcionarias judiciales y, de otro lado, decidiera llamar en garantía a la señora Yaneth Herrera Cardona, a fin de que respondiera por los hechos objeto de debate.
Con fundamento en lo anterior, la Sala considera que en este caso no resulta procedente el llamamiento en garantía aceptado en contra de las señoras Yaneth Herrera Cardona y Luxandra Escobar López y, en consecuencia, se confirmará la sentencia del 31 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que exoneró de responsabilidad a las llamadas en garantía y condenó a la Rama Judicial por los daños y perjuicios causados a la parte demandante.
III. INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS - Perjuicios materiales Comoquiera que se acreditó que, el 12 de enero de 2001, Emcali pagó $407’915.657 al señor Carlos Alberto Arango, representante legal de Coneléctricas Ltda., la Sala actualizará dicha suma (Rh), aplicando para ello la siguiente fórmula, en la que el índice inicial IPC (i) es el vigente en la fecha en que se realizó el pago (enero de 2001) y el índice final IPC (f) es el que corresponde al mes anterior a la fecha de esta sentencia (junio de 2019): Ipc (f) Ra = Rh ------------ Ipc (i) índice final – junio /2019 (102,71) Ra = R ($407’915.657) ---------------------------------------------- -------- = $958’303.228,10 índice inicial – enero /2001 (43,72) Así las cosas, el valor de la indemnización por daño emergente, a favor de Emcali, es de novecientos cincuenta y ocho millones trescientos tres mil doscientos veintiocho pesos con diez centavos ($958’303.228,10).
Sin embargo, el pago de dicha suma de dinero por parte de la Rama Judicial, a favor de Emcali, se sujetará a que el señor Carlos Alberto Arango no le haya devuelto el dinero que se consignó en su cuenta con ocasión de los fallos de tutela de primera instancia y de segunda instancia y que Emcali no haya adelantado ninguna actuación en contra de él, aún pendiente por resolver, dirigida a obtener el pago de esa suma.
IV. PRONUNCIAMIENTO SOBRE COSTAS En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenarlas en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la ley 446 de 1998. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: MODIFÍCASE la sentencia del 31 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLÁRASE patrimonialmente responsable a la Nación - Rama Judicial por los perjuicios causados a las Empresas Municipales de Cali, EMCALI EICE E.S.P., con ocasión del error jurisdiccional en que incurrió aquélla.
SEGUNDO: CONDÉNASE a la Nación - Rama Judicial a pagar, a favor de las Empresas Municipales de Cali, EMCALI EICE E.S.P., a título de indemnización por perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, la suma de novecientos cincuenta y ocho millones trecientos tres mil doscientos veintiocho pesos con diez centavos ($958’303.228,10), siempre y cuando: (i) el señor Carlos Alberto Arango no le haya devuelto aún a Emcali el dinero que ésta consignó en su cuenta en cumplimiento de los fallos de tutela de primera y de segunda instancia mencionados a lo largo de la parte motiva de esta providencia y (ii) Emcali no haya adelantado ninguna actuación en contra de él, aún pendiente por resolver, dirigida a obtener el pago de esa suma.
TERCERO: NIÉGASE la responsabilidad de las llamadas en garantía Yaneth Herrera Cardona y Luxandra Escobar López.
CUARTO: ABSTIÉNESE de condenar en costas.
QUINTO: Una vez en firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
SEXTO: DESE cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual se expedirá copia de la sentencia de segunda instancia, conforme a lo dispuesto en el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil. Para tal efecto, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cumplirá los dictados del artículo 362 del C. de P. C. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Expediente 2008 00009. [2] Ley 446 de 1998 (artículo 44). [3] (fl. 92, cdno. 2). [4] Ver, entre otras, sentencias del 10 de noviembre de 1967 (expediente 868); del 31 de julio de 1976, (expediente 1808); y del 24 de mayo de 1990 (expediente 5451). [5] El artículo 40 del C. de P.C. disponía: “Además de las sanciones penales y disciplinarias que establece la ley, los magistrados y jueces responderán por los perjuicios que causen a las partes, en los siguientes casos: 1.
Cuando procedan con dolo, fraude o abuso de autoridad. 2. Cuando omitan o retarden injustificadamente una providencia o el correspondiente proyecto. 3. Cuando obren con error inexcusable, salvo que hubiere podido evitarse el perjuicio con el empleo del recurso que la parte dejó de interponer”. En sentencia C-244A de 30 de mayo de 1996, la Corte Constitucional declaró que esta norma fue subrogada por la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia. [6] Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 16 de diciembre de 1987 (expediente R-01). [7] Sentencia C-037 de 1996. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de septiembre de 1997 (expediente 10.285). [9] Así lo indica el oficio 170 del 9 de enero de 2001 que el juzgado remitió a Emcali.
Se aclara que la providencia en mención no reposa en el expediente. [10] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001 (expediente 13.164). “[11] Característica que también es predicable de los efectos en que se concede la impugnación eventualmente presentada contra los pronunciamientos de tutela de primer grado.
Dispone al respecto el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991: 'ART. 31.- Impugnación del fallo. Dentro de los tres días siguientes a su notificación el fallo podrá ser impugnado por el Defensor del Pueblo, el solicitante, la autoridad pública o el representante del órgano correspondiente, sin perjuicio de su cumplimiento inmediato.' // 'Los fallos que no sean impugnados serán enviados al día siguiente a la Corte Constitucional para su revisión' (subrayas y negrillas de la Sala)”.
“[12] Todo ello sin perjuicio, como lo dice el artículo 35 citado, de las medidas de protección que se podrán adoptar en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4º ibídem, a cuyo tenor: 'ART. 7º.- Medidas provisionales para proteger un derecho. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere.' // 'Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante.' // 'La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible.' // 'El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.' // 'El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado'”. [13] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 14 de febrero de 2018 (expediente 43.735). [14] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2006 (expedientes 17.482 y 28.448). [15] Diario Oficial 44.509 del 4 de agosto de 2001. [16] “Artículo 63 del C.C. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.
“Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. “Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. “El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. “Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpas se opone a la suma diligencia o cuidado. “El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. “Artículo 6 de la C.P. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
“Artículo 83 ibídem. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”. “Artículo 90 ibídem. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
“En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste. “Artículo 121 ibídem. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley”.
“Artículo 122 ibídem. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.
“Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas. “Dicha declaración sólo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público”. “Artículo 123 ibídem. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.
“Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. “La ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio”. “Artículo 124 ibídem. La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”.