11001-03-15-000-2018-01883-00 — Consejo de Estado

11001-03-15-000-2018-01883-00Consejo de Estado · SALA PLENASentencia2019-07-02

Ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez

Actor: Ana Lucía Padrón Carvajal·Demandado: Caja Nacional De Previsión Social, Cajanal Eice En Liquidación

De qué trata

Síntesis: Debe aclararse que en este caso, el recurso de revisión que se invocó, se rige por las causales contenidas en el artículo 20 la Ley 797 de 2003, cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales, bajo el restricto examen sobre la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si resultan excesivas a lo ordenado por la ley. Este evento constituye un fin constitucionalmente válido, en tanto que lo que se pretende con este mecanismo es la defensa del tesoro público ante situaciones que desborden los límites de reconocimiento fijados por la ley y, legalmente previstos en el ordenamiento procesal contencioso administrativo (…).En términos generales el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada, que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 ibidem. Tales causales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. (…) Las causales de revisión se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual se pueden revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione i) la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción de revisión especial, ver: Corte Constitucional, Sentencia C - 835 de 2003, M.P. Jaime Araújo RenteríaCAUSAL DE REVISIÓN DE SENTENCIA QUE RECONOCE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA - ProcedenciaAl respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: «Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadasCOSA JUZGADA - Excepción / SEGURIDAD JURÍDICA - Frente al recurso extraordinario de revisiónEs claro que el ejercicio de esta clase de recursos entran en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley. Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales. Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la leyUGPP - Legitimación por activa para interponer el mecanismo extraordinario de revisiónPara su ejercicio el inciso 1º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 determinó que eran los sujetos allí establecidos, los legitimados para interponer los recursos extraordinarios de revisión, dentro de los cuales, (…) no figura la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP. Aunque en efecto, la UGPP no está enlistada como una de facultadas para actuar en orden a interponer este recurso extraordinario, lo cierto es que, según el numeral 6° del artículo 6° del Decreto No. 5021 de 2009, a dicha entidad se le asignó la competencia de «adelantar o asumir cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». Esta función debe analizarse además a la luz del artículo 2° del Decreto No. 2051 de 2009, que establece dentro del objeto de dicha entidad la protección de recursos pensionales. Por si lo anterior no fuese suficiente, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, de manera expresa decantó como regla de unificación la facultad que tiene la aquí recurrente para hacer uso del medio de control extraordinario en cuestión. (…) En ese orden de ideas, es evidente que tanto por ministerio de las citadas disposiciones normativas como por vía jurisprudencial se encuentra habilitada la UGPP para hacer uso del recurso extraordinario de revisión por los motivos que contiene el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, independientemente de que en dicha previsión mencione o no expresamente a dicha entidad.NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión, ver: Corte Constitucional, sentencia de unificación SU - 427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero PérezINGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN, IBL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Jurisprudencia unificada del Consejo de Estado / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - Reglas temporales de aplicación / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Es vinculante hacia el futuro[E]l Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018, rectificara el criterio defendido uniformemente por la Sección Segunda desde el año 2010 para, en su lugar, acoger la postura defendida por la Corte Constitucional (…) Sin embargo, dentro de ese ejercicio de unificación, esta Corporación efectuó una acotación que resulta de cardinal importancia en lo que toca con la resolución del asunto de la referencia, aupada, principalmente, en razones de buena fe, seguridad jurídica y cosa juzgada (…). De hecho fue enfática en la parte resolutiva de dicho fallo, al depositar en su numeral tercero que «Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley». (…)[E]l Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo blindó con la garantía intangibilidad las providencias que fueron proferidas al abrigo de la tesis fijada por la Sala Plena de la Sección Segunda en el precedente judicial contendido en la sentencia de 4 de agosto de 2010, reseñada líneas atrás. En tal sentido, proscribió la utilización del recurso extraordinario de revisión para desconocer las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir de una postura jurisprudencial vigente de su órgano de cierre, por el solo hecho de que en la actualidad tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado defiendan la tesis contraria en materia de IBL. Ahora, también fue claro la sentencia de 28 de agosto de 2018 en señalar que la validez del reclamo por la vía del recurso extraordinario de revisión, a partir de un eventual abuso del derecho, debía ser mirado por su juzgador natural, a partir de un análisis de las circunstancias particulares de cada caso.

RECURSO ESPECIAL DE REVISIÓN – Finalidad y procedencia / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Contra sentencia que reconoce sumas periódicas del erario público / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Generalidades / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN ESPECIAL – Limitaciones Debe aclararse que en este caso, el recurso de revisión que se invocó, se rige por las causales contenidas en el artículo 20 la Ley 797 de 2003, cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales, bajo el restricto examen sobre la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si resultan excesivas a lo ordenado por la ley.

Este evento constituye un fin constitucionalmente válido, en tanto que lo que se pretende con este mecanismo es la defensa del tesoro público ante situaciones que desborden los límites de reconocimiento fijados por la ley y, legalmente previstos en el ordenamiento procesal contencioso administrativo (…).En términos generales el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada, que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 ibidem.

Tales causales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. (…) Las causales de revisión se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual se pueden revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione i) la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 797 DE 2002 – ARTÍCULO 20 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la acción de revisión especial, ver: Corte Constitucional, Sentencia C-835 de 2003, M.P. Jaime Araújo Rentería CAUSAL DE REVISIÓN DE SENTENCIA QUE RECONOCE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA – Procedencia Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: «Artículos 20 y 21.

Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.

Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley FUENTE FORMAL: LEY 792 DE 2003 – ARTÍCULO 20 LITERAL B UGPP - Legitimación por activa para interponer el mecanismo extraordinario de revisión Para su ejercicio el inciso 1º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 determinó que eran los sujetos allí establecidos, los legitimados para interponer los recursos extraordinarios de revisión, dentro de los cuales, (…) no figura la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

Aunque en efecto, la UGPP no está enlistada como una de facultadas para actuar en orden a interponer este recurso extraordinario, lo cierto es que, según el numeral 6° del artículo 6° del Decreto No. 5021 de 2009, a dicha entidad se le asignó la competencia de «adelantar o asumir cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen».

FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 INCISO 1 / DECRETO 5021 DE 2009 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 6 / DECRETO 5021 DE 2009 – ARTÍCULO 2 NOTA DE RELATORÍA: Sobre la facultad de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión, ver: Corte Constitucional, sentencia de unificación SU-427 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN, IBL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN – Jurisprudencia unificada del Consejo de Estado / SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO – Reglas temporales de aplicación / PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL - Es vinculante hacia el futuro [E]l Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018, rectificara el criterio defendido uniformemente por la Sección Segunda desde el año 2010 para, en su lugar, acoger la postura defendida por la Corte Constitucional (…) Sin embargo, dentro de ese ejercicio de unificación, esta Corporación efectuó una acotación que resulta de cardinal importancia en lo que toca con la resolución del asunto de la referencia, aupada, principalmente, en razones de buena fe, seguridad jurídica y cosa juzgada (…).

De hecho fue enfática en la parte resolutiva de dicho fallo, al depositar en su numeral tercero que «Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley».

(…)[E]l Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo blindó con la garantía intangibilidad las providencias que fueron proferidas al abrigo de la tesis fijada por la Sala Plena de la Sección Segunda en el precedente judicial contendido en la sentencia de 4 de agosto de 2010, reseñada líneas atrás. En tal sentido, proscribió la utilización del recurso extraordinario de revisión para desconocer las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir de una postura jurisprudencial vigente de su órgano de cierre, por el solo hecho de que en la actualidad tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado defiendan la tesis contraria en materia de IBL.

Ahora, también fue claro la sentencia de 28 de agosto de 2018 en señalar que la validez del reclamo por la vía del recurso extraordinario de revisión, a partir de un eventual abuso del derecho, debía ser mirado por su juzgador natural, a partir de un análisis de las circunstancias particulares de cada caso. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 21 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 36 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA CUARTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-01883-00(REV) Actor: ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL, CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: Ingreso base de liquidación – régimen de transición – el precedente es vinculante hacia el futuro si no se modulan sus efectos SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión presentado por el Subdirector de Defensa Judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), el 8 de junio de 2018, contra la sentencia dictada el 27 de octubre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23- 25-000-2008-01032-01, promovido por la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL contra la Resolución No. 35482 de 30 de julio de 2008, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social (en lo sucesivo CAJANAL) le reconoció la pensión de vejez.

Dicha autoridad judicial, en segunda instancia, confirmó parcialmente la decisión proferida el 20 de enero de 2011 por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A declaró la nulidad del acto enjuiciado y ordenó reconocer y liquidar una pensión mensual vitalicia a la señora PADRÓN CARVAJAL. I.

ANTECEDENTES

1.1. DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Mediante Resolución No. 35482 de 30 de julio de 2008 proferida por el Gerente General de CAJANAL, se reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a favor de la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, a partir del 1° de junio de 2007, en cuantía de $2.278.921, aplicando el régimen especial de la Contraloría General de la República, pero sin incluir el valor total de las primas bonificaciones y compensación de vacaciones devengadas entre el 1º de diciembre de 2006 y el 30 de mayo de 2007 La señora PADRÓN CARVAJAL, el 14 de noviembre de 2008[1],presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de obtener la nulidad parcial de dicho acto administrativo y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a CAJANAL a reliquidar la pensión incluyendo todos los factores de salario devengados durante el último semestre de servicio, tales como prima técnica, bonificación por servicios, bonificación especial, compensación de vacaciones en dinero y primas de servicios, vacaciones y navidad.

1.2. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección A, con sentencia del 20 de enero de 2011[2], resolvió:[3] «PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial de la Resolución N° 35482 de 30 de julio de 2008, expedida por la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social mediante la cual, reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia por vejez a la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, de conformidad con la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior decisión, ORDENAR A la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL E.I.C.E., efectuar una nueva liquidación de la pensión de jubilación de la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, en cuantía equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de servicios esto es, del 1° de diciembre de 2006 al 30 de mayo de 2007, tomando como factores salariales para realizar la correspondiente liquidación además de los ya reconocidos, los devengados anualmente tales como la bonificación por servicios, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad; en una doceava parte como corresponde a partir de la fecha del retiro definitivo del servicio.

TERCERO: Como consecuencia de lo ordenado en el numeral anterior se CONDENA a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL a pagar a la demandante las diferencias de los valores que resulten por razón de la nueva liquidación ordenada, debiéndose hacer los reajustes autorizados por la Ley 100 de 1993.

CUARTO: Las diferencias que resulten de la reliquidación serán ajustadas en los términos del art. 178 del C.C.A., siguiendo para esto la fórmula dada en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: ORDENAR a la entidad demandada efectuar los descuentos a dicha suma de los aportes que se debieron hacer por concepto de los nuevos factores a tener en cuenta en la reliquidación de conformidad con los porcentajes señalados en la ley y debidamente indexados. SEXTO A esta providencia se le dará cumplimiento dentro de los términos establecidos en los artículos 176 y 177 del C.C.A., El {sic} artículo 177 ajustado a la sentencia de inexequibilidad C-188/99 de la Corte Constitucional.

SÉPTIMO: Negar las demás pretensiones de la demanda». El a quo explicó que CAJANAL reconoció la pensión conforme a lo dispuesto en el Decreto No. 929 de 1976, pero la liquidó con base en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto No. 1158 de 1994, esto es, promediando lo devengado en los últimos 10 años de servicio. Igualmente, puso de presente que el Decreto 926 determina que el monto de la pensión debe ser equivalente al 75% de los salarios devengados durante el último semestre.

Y comoquiera que dicha norma no fija los factores de liquidación, se aplican los decretos Nos. 3135 de 1968 y 1045 de 1978 –normas generales–, siempre que no se opongan a su texto y finalidad. De ahí que debieran incluirse en la liquidación pensional de la actora, como factores salariales, las bonificaciones por servicios y especial y las primas de vacaciones, servicios y navidad devengadas entre el 1° de diciembre de 2006 y el 30 de mayo de 2007, fraccionadas en doceavas para incluir únicamente la proporción correspondiente a los últimos seis meses de servicio, como lo ha sostenido la jurisprudencia del Consejo de Estado. 1.3.

APELACIÓN La señora PADRÓN CARVAJAL, inconforme con la decisión adoptada, interpuso recurso de apelación pidiendo su revocatoria parcial[4], en tanto, a su juicio, los factores salariales, entre ellos el quinquenio, deben ser tenidos en cuenta por el valor total, no en doceavas, por tratarse de la aplicación de un régimen especial que supone un mejor derecho pensional, incluida la indemnización de las vacaciones en dinero, al hacer parte de la asignación salarial adicional derivada de la relación laboral, tal como lo prescribe el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo.

1.4. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, a través de sentencia del 27 de octubre de 2011, resolvió:[5] «1. Confírmase parcialmente la sentencia de 20 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda incoada por la señora Ana Lucía Padrón Carvajal. 2.

Modifícase el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de 20 de enero de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de ordenar que los factores salariales denominados bonificaciones especial y por servicios, y las primas de servicio, navidad y vacaciones deben ser incluidos en sextas partes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia».

Para llegar a la anterior conclusión, explicó que, en relación con la liquidación de la prestación, el artículo 40 del Decreto Ley 720 de 1978[6], fija los factores salariales que perciben los empleados de la entidad, incluyendo, además de la asignación básica y el trabajo suplementario realizado en días de descanso, «todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios», así: a) Los gastos de representación. b) La bonificación por servicios prestados. c) La prima técnica. d) La prima de servicio anual. e) Los viáticos percibidos por los funcionarios en comisión de servicio.

Puso de presente que, como la norma sólo cita algunos factores salariales, es del caso atender lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto No. 929 de 1976, que expresamente dispone la aplicación del Decreto No. 3135 de 1968 y las normas que lo modifican y adicionan en cuanto no se opongan al texto y finalidad de ese estatuto. En este sentido, concluyó que resulta forzoso remitirse a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto No. 1045 de 1978, que enlista los factores que deben ser incluidos para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación, de manera general y no como una relación taxativa[7].

La norma establece lo siguiente: «De los factores de salario para la liquidación de cesantía y pensiones. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados públicos y trabajadores oficiales, en la liquidación se tendrán en cuenta los siguientes factores de salario: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación y la prima técnica; c) Los dominicales y feriados; d) Las horas extras; e) Los auxilios de alimentación y transporte; f) La prima de navidad; g) La bonificación por servicios prestados; h) La prima de servicios; i) Los viáticos que reciban los funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; j) Los incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al decreto-ley 710 de 1978; k) La prima de vacaciones; l) El valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; m) Las primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del art. 38 del decreto 3130 de 1968».

A partir de lo anterior y en vista de que la demandante reúne los requisitos pensionales dispuestos en el régimen especial de pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República, indicó que «la entidad demandada debe incluir en la liquidación pensional todos los factores devengados por la demandante durante el último semestre de servicios comprendido entre el 1 de diciembre de 2006 y el 30 de mayo de 2007, como son, el sueldo, las bonificaciones especial y por servicios, y las primas técnica, de servicio, navidad y vacaciones», divididas en seisavas, lo cual aplica también para el quinquenio, tal como lo decantó la Sección Segunda en sentencia de 14 de septiembre de 2001[8].

Destacó que «no es posible incluir lo pagado por concepto de “compensación de vacaciones en dinero” porque tal emolumento no constituye una retribución habitual y periódica que retribuya los servicios prestados[9] sino que se da como consecuencia de la imposibilidad de disfrutar el período vacacional por presentarse el retiro definitivo del servicio».

1.5. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La UGPP[10], en su condición de sucesora procesal de CAJANAL, invocó como causal del recurso la contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al considerar que la cuantía del reconocimiento de la prestación excede lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva legalmente aplicables.

Explicó que los jueces de instancia omitieron que a la accionante le es aplicable, para efectos del IBL, lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y las reglas que sobre la materia ha definido la Corte Constitucional en los siguientes pronunciamientos: C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto No. 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto No. 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018.

En tales providencias la alta Corporación ha precisado que el régimen de transición solo comprende para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la Ley 100 de 1993, en los siguientes aspectos: (i) edad, (ii) tiempo de servicios o semanas cotizadas y (iii) monto de la pensión; mientras que la base de liquidación se rige por las reglas previstas en el inciso 3º del artículo 36 de la mencionada ley.

A su juicio, en el sub lite se presenta un «ABUSO PALMARIO DEL DERECHO», como lo ha denominado la Corte Constitucional, en el reconocimiento prestacional de la causante, no solo porque se malinterpreto el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino porque se desconocieron los referidos precedentes, que son obligatorios y vinculantes para todas las jurisdicciones, y que establecen precisiones sobre la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición y los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar la prestación. Por ello reconocimiento prestacional efectuado por vía judicial a la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL resulta irregular, por cuanto obtiene unas ventajas irrazonables relacionadas con un incremento de su prestación en grave detrimento del erario público, cuando lo correcto era aplicarle el promedio de los últimos 10 años o del tiempo que le hiciere falta con los factores salariales enlistados en el Decreto No. 1158 de 1994, conforme lo establece inciso tercero del artículo 36, concordante con el 21 de dicha Ley.

Es así que «por configurarse la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la acción de revisión “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”» elevó las siguientes solicitudes: «PRIMERA: Revocar la sentencia de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección A del 27-octubre-2011 confirmada por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCION B del 27-octubre-2011, la cual quedo {sic} debidamente ejecutoriada el 27-octubre-2011 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL contra la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL, en el proceso radicado con el No. 250002325000200801032.

SEGUNDA: Declarar que a ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, en cuanto a la liquidación de su mesada pensional, no es acreedora de un DERECHO ADQUIRIDO amparable por la Legislación Colombiana, y en su lugar, ORDENAR LA RELIQUIDACIÓN Y PAGO de su mesada pensional conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU 631 de 2017, T-039 de 2018 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% previsto en Decreto 929 de 1976; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes.

TERCERA: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, RELIQUIDAR Y PAGAR la mesada pensional de ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, conforme a las reglas previstas en las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017 y SU- 631 de 2017 proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, esto es, adoptando como INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN las directrices fijadas en el inciso 3º del artículo 36 o las consignadas en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según el caso, así como los FACTORES BASE DE COTIZACIÓN TAXATIVAMENTE determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que EXPRESAMENTE consagren esa condición de FACTORES SALARIALES con incidencia pensional, y fijando como MONTO PENSIONAL O TASA DE REEMPLAZO el 75% de lo devengado en el devengado en el último año de servicios; por haber adquirido su status pensional conforme a las condiciones del RÉGIMEN DE TRANSICIÓN creado por el Sistema General de Pensiones, y no antes».[11]

1.6. TRÁMITE DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1.6.1. Admisión La Magistrada ponente, mediante auto de 28 de agosto de 2018,[12] admitió el recurso extraordinario de revisión y ordenó notificar a los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, a la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, a la Procuradora Segunda Delegada ante esta Corporación y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 1.6.2.

Recurso de reposición La abogada ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, en nombre propio, mediante memorial radicado el 26 de septiembre de 2018,[13] en la Secretaría General de la Corporación, interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio alegando, ausencia de fraude o abuso del derecho, así como existencia de caducidad y falta de legitimación en la causa por activa de la UGPP. 1.6.3.

Traslado de la reposición La UGPP descorrió traslado de la reposición a través de escrito del 5 de octubre de 2018.[14] Consideró que los argumentos del recurso de reposición atacan el fondo del asunto y, por lo tanto, deberían ser decididos en la sentencia. Sobre el término de caducidad del recurso extraordinario, refirió que al caso sí le aplican las pautas definidas en la sentencia SU- 427 de 2016, a partir de la cual el plazo máximo para presentar el recurso era el 12 de junio de 2018, requisito que fue cumplido.

Por último, aclaró que la UGPP sí está legitimada para presentar el recurso extraordinario conforme al artículo 6 del Decreto 5021 de 2009 y el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Al respecto, citó la sentencia del 7 de abril de 2015 (rad. 2013-00577-00) y el auto del 20 de febrero de 2017 (rad. 2016-00525-00). 1.6.4. Auto que decide el recurso de reposición La Magistrada ponente, con providencia del 11 de diciembre de 2018,[15] resolvió no reponer el auto admisorio, luego de señalar que los aspectos sustanciales del reconocimiento pensional atañen al fallo de revisión. Del mismo modo, puntualizó que, según la SU-427 de 2016, estableció un plazo especial de 5 años de caducidad para alegar el abuso del derecho bajo los derroteros del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que, en ningún caso puede empezar a computarse para esta desde una fecha anterior al 12 de junio de 2013, cuando asumió la defensa judicial de los negocios jurídicos que otrora concernían a CAJANAL.

Y bajo ese parámetro la demanda fue oportuna. En lo que respecta a la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, dado que el CPACA no establece una regla especial respecto de su trámite en sede de revisión, como si ocurre con el procedimiento ordinario para cuyo efecto se contempla la audiencia inicial de que trata el artículo 180 ibidem, acudió a la premisa genérica prevista en el inciso segundo del artículo 187 de la antedicha codificación, conforme con la cual «en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada». 1.6.5.

Traslado para contestar el recurso extraordinario de revisión Negado el recurso de reposición presentado por la señora PADRÓN CARVAJAL contra el auto admisorio, con providencia del 11 de diciembre de 2018,[16] la Secretaría General de la Corporación el 14 de febrero del presente año, fijó el aviso No. 32, informando que inició a correr el traslado de 10 días para contestar el recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativa y de lo Contencioso Administrativo. 1.6.6.

Decreto de pruebas La Magistrada ponente, con providencia del 18 de marzo de 2019,[17] dispuso que se oficiara a la UGPP para que certificara los descuentos que efectuó en cumplimiento de lo resuelto por el fallador de primera instancia y denegó el decreto de exhortos solicitados por la señora PADRÓN CARVAJAL; decisión confirmada por la Sala en sede de súplica a través de auto de 4 de junio de 2019 En auto del 19 de junio de 2019,[18] se resolvió correr traslado de las pruebas allegadas por la UGPP en cumplimiento de la mencionada orden.

1.7. CONTESTACIÓN DE LA SEÑORA ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL La señora PADRÓN CARVAJAL presentó escrito de contestación, el 26 de febrero de 2019,[19] en el que refirió argumentos similares a los que elevó contra el auto admisorio (ver numeral 2.1) y propuso la excepción de caducidad del recurso de conformidad con el artículo 251 del CPACA, en síntesis, así: (i) Operó la caducidad del recurso de revisión. Los supuestos de hecho que alega el revisionista no se configuran ni demuestran, ya que en la sentencia de segunda instancia no existe abuso del derecho, fraude a la ley o alguno de los supuestos de que trata el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 que haga procedente el recurso extraordinario de revisión en el plazo de 5 años al que se refiere la sentencia SU-427 de 2016, por lo tanto, se debe aplicar el término fijado expresamente en el artículo 251 del CPACA.

(ii) Se deben observar tanto el trámite como las consideraciones de las instancias ordinarias; pero especialmente que, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018[20], la Sala Plena del Consejo de Estado descartó que pudiera considerarse que una providencia adolezca de los yerros que esgrime la UGPP por el hecho de haberse aplicado la jurisprudencia vigente en su momento respecto del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

(iii) Adicionalmente, insistió en la excepción de falta de legitimación en la causa por activa de la UGPP, pues, a su juicio, dicha entidad no figura dentro del listado «taxativo» fijado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, conforme con el cual, para la época de la ejecutoria del fallo de segunda instancia, esto es, el 7 de mayo de 2012, tal habilitación «… recaía en el Gobierno por conducto del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación…».

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. COMPETENCIA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, acorde con lo establecido en el artículo 249 del CPACA, y a través de las Salas Especiales de Decisión implementadas mediante el Acuerdo N° 321 de 2014 de esta Corporación, “por medio del cual se reglamenta la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión”, compilado en el Acuerdo 080 de 2019, es competente para conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto, por cuanto se trata de una providencia ejecutoriada dictada por una de las Secciones de esta Corporación. Debe aclararse que en este caso, el recurso de revisión que se invocó, se rige por las causales contenidas en el artículo 20 la Ley 797 de 2003, cuyo propósito específico es la revisión de las sentencias judiciales, bajo el restricto examen sobre la legalidad del reconocimiento de las sumas periódicas conferidas, a efectos de establecer si resultan excesivas a lo ordenado por la ley.

2.2. PROBLEMA JURÍDICO Corresponde a la Sala, con base en los argumentos esgrimidos por el recurrente en la demanda contentiva del recurso extraordinario, determinar si existen fundadas razones para declarar la prosperidad de la causal establecida en el artículo 20 de la Ley 797 de 2002, respecto de la decisión recurrida, en el entendido que presuntamente prohijó un abuso del derecho frente al reconocimiento pensional de la señora PADRÓN CARVAJAL, al apartarse de las reglas de interpretación establecidas por la Corte Constitucional frente al ingreso base de liquidación en el régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, a partir de lo señalado en las providencias -168 de 1995, C-258 de 2013, Auto No. 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto No. 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018.

Es menester precisar que la Sala se releva de estudiar la excepción de caducidad propuesta por la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, comoquiera que este aspecto fue desarrollado en etapas previas del presente trámite contencioso, en las que se concluyó que la presentación del recurso extraordinario de revisión fue oportuna, a la luz de las reglas decantadas en la sentencia SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional.

2.3. EL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN ESPECIAL DEL ARTÍCULO 20 DE LA LEY 797 DE 2003 En términos generales el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional, regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, que posibilita el análisis de las sentencias dictadas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, amparadas bajo la intangibilidad de la cosa juzgada, que ante el hallazgo de concurrir en ellas una causal de revisión permite infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las circunstancias que taxativamente consagra el artículo 250 ibidem.

Tales causales dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía de este recurso extraordinario. No obstante, paralelamente a estos eventos de revisión, según las consideraciones esbozadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003, la Ley 797 de 2003 estableció una acción de revisión sui generis.

Este entendido porque su ejercicio está restringido a: i) una parte activa calificada, solo unas entidades están llamadas a instaurarla, ii) procede únicamente por dos causales específicas que tienen por finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público, iii) en su trámite se aplica el procedimiento previsto por el CPACA de manera general para las causales del artículo 250 ibidem, y iv) su objeto es delimitado y su análisis se dirige a establecer la legalidad de las sumas periódicas que han sido reconocidas.

Las causales de revisión se prevén en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según el cual se pueden revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas, en las que se cuestione i) la violación al debido proceso, y/o ii) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

2.4. DE LA CAUSAL INVOCADA La entidad actora fundó el recurso de revisión en la causal contemplada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003,[21] que dispone: «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[22] Al respecto ha de señalarse que esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: «Artículos 20 y 21.

Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación».[23] Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte transcrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.

Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entran en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.

Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.

En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión.

2.5. DE LA LEGITIMACIÓN DE LA UGPP PARA INTERPONER ESTE MECANISMO EXTRAORDINARIO Conforme se mencionó atrás, la Corte Constitucional en la sentencia C-835 de 2003[24], señaló que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 consagra una «una acción especial o sui génesis de revisión” diferenciada de la simple verificación de legalidad de las sentencias, que debe tramitarse “a través de una demanda, esto es, observando las formalidades y requisitos previstos en los prenotados estatutos para el recurso extraordinario de revisión».

Para su ejercicio el inciso 1º del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 determinó que eran los sujetos allí establecidos, los legitimados para interponer los recursos extraordinarios de revisión, dentro de los cuales, señala la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, no figura la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.

Esta función debe analizarse además a la luz del artículo 2° del Decreto No. 2051 de 2009, que establece dentro del objeto de dicha entidad la protección de recursos pensionales. Por si lo anterior no fuese suficiente, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-427 de 2016, de manera expresa decantó como regla de unificación la facultad que tiene la aquí recurrente para hacer uso del medio de control extraordinario en cuestión. En tal sentido, señaló: «(iv) Declarará que la Sala Plena de la Corte Constitucional unifica su jurisprudencia con la adopción de las siguientes reglas, que constituyen precedente para los operadores jurídicos: (a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal.» (Subrayas propias).

En ese orden de ideas, es evidente que tanto por ministerio de las citadas disposiciones normativas como por vía jurisprudencial se encuentra habilitada la UGPP para hacer uso del recurso extraordinario de revisión por los motivos que contiene el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, independientemente de que en dicha previsión mencione o no expresamente a dicha entidad.

Con esto, queda de manifiesto que no lo asiste razón a la señora PADRÓN CARVAJAL en cuanto a la alegada excepción de falta de legitimación en la causa por activa, la cual será despachada desfavorablemente.

2.6. EXAMEN DE LA CENSURA DE REVISIÓN Para la UGPP la sentencia recurrida omitió que a la accionante le es aplicable, para efectos del IBL, lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón de que no tuvo en cuenta las reglas que sobre la materia ha definido la Corte Constitucional en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto No. 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto No. 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T- 039 de 2018, en las cuales la mencionada Corporación ha precisado que el régimen de transición solo comprende para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la Ley 100 de 1993, en los siguientes aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión; mientras que, en lo que a la base de liquidación se refiere, se rige por las reglas previstas en el inciso 3º del artículo 36 de la mencionada ley.

De ahí que, para el recurrente, la pensión debía reconocerse con el promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, como se había estipulado en el acto administrativo demandado; y no con el de los últimos 6 meses, como se ordenó en el fallo contencioso objeto del reparo de la referencia. Pues bien, ciertamente, anticipa la Sala que le asiste razón al recurrente en señalar que existe una contradicción entre lo resuelto por el ad quem y buena parte de los pronunciamientos de la Corte Constitucional enunciados en el párrafo inmediatamente anterior.

Sin embargo, ello no significa que el recurso extraordinario de revisión esté llamado a prosperar, principalmente por cuanto el asunto fue resuelto con apego a una postura válida, amparada en la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa vigente en su momento, tal y como se pasa a explicar. En línea con tal aserto, es menester acotar que la sentencia C-168 del 20 de abril de 1995[25] declaró la exequibilidad de «los incisos segundo y tercero del artículo 36 de la ley 100 de 1993, salvo el aparte final de este último que dice: "Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuere igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos", el cual es INEXEQUIBLE».

Empero, en tal providencia no se fijaron reglas jurisprudenciales sobre cómo se debía entender el IBL en el régimen de transición. Estas solo empiezan a aparecen en el panorama constitucional con la sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013[26], y luego con la SU-230 del 29 de abril de 2015, que las extendió a los demás regímenes especiales[27].

No obstante, antes de abordarlas con mayor detalle resulta imperioso poner de presente que el Consejo de Estado, en cambio, había sentado su postura, de forma contundente y con alcance de unificación, desde la providencia de 4 de agosto de 2010[28], en la que la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación refirió lo siguiente: «Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993… (…) En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985… (…) De acuerdo con el anterior marco interpretativo y en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación…».[29] (Énfasis propio). Nótese que, para el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, por razones de favorabilidad, igualdad y primacía de la realidad, entre otras, debía entenderse que el régimen de transición en cuestión implicaba la posibilidad de que la cuantía de la pensión se determinara a partir de lo devengado durante el último año de servicio como lo señalaban las Leyes 33 y 62 de 1985, antes de la Ley 100 de 1993, dentro del régimen general aplicable a los servidores públicos.

En suma, en la providencia transcrita se consolidó la tesis de que, para el Consejo de Estado, el IBL también hacía parte del régimen de transición. Por su parte, el 7 de mayo de 2013, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013 fijó la regla de aplicación del IBL en un sentido diferente: «4.3.6.3. Sobre el Ingreso Base de Liquidación La Corte declarará la inexequibilidad de la expresión “durante el último año”, contenida en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992.

Además, teniendo en cuenta que, de un lado, la declaración de inconstitucionalidad de la expresión referida creará un vacío en materia de regla de Ingreso Base de Liquidación, y de otro, tal vacío puede conducir a una situación de inconstitucionalidad aún más grave, pues haría imposible la liquidación de las pensiones y limitaría entonces de forma absoluta el derecho a la seguridad social en pensiones de los beneficiarios del régimen especial bajo estudio, la Sala, por medio de un condicionamiento, debe establecer un criterio compatible con la Constitución dentro del respeto al margen de configuración del Legislador.

Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

(ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: (…) En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionadas a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso».[30] Así pues, al ocuparse del régimen de transición en pensiones de los Congresistas, la Corte fijó una regla general al indicar que el IBL no quedaba cobijado por las normas de transición, basándose en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, adicionalmente, señaló que lo pertinente era entender que este debía ser calculado en la misma forma prevista en el artículo 21 como fórmula general, esto es, a partir del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años o el tiempo que faltare, según el caso.

Posteriormente, la Corte Constitucional tuvo en cuenta esa regla para señalar que el ingreso base de liquidación debe ser el fijado de conformidad con el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993[31], especialmente en la sentencia SU-230 de 2015, en la cual extendió de forma expresa las anteriores consideraciones sobre el IBL a todos los demás regímenes (distintos al previsto para los congresistas).

Sobre el particular, indicó: «2.6.2. Sin embargo, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013[32] fijó el precedente que debe ser aplicado al caso que se estudia, en cuanto a la interpretación otorgada sobre el monto y el ingreso base de liquidación en el marco del régimen de transición, y por ende, a todos los beneficiarios de regímenes especiales. … Con fundamento en estas razones, la Sala Plena de la Corte declaró inexequible la expresión “durante el último año” y estableció que el IBL aplicable debía ser el dispuesto en el régimen general del artículo 36 de la Ley 100.

Es necesario advertir en este punto que, a diferencia de la jurisprudencia vigente de las Salas de Revisión de Tutela de la Corte Constitucional sobre la aplicación inescindible de los regímenes especiales, incluyendo las condiciones del IBL, esta providencia declara la inexequibilidad de la norma especial y ordena remitirse al régimen general de pensiones.

Esto se encuentra suficientemente justificado en la medida en que, para la Sala, al igual que ocurre con las reglas de Ingreso Base de Liquidación, factores y beneficiarios, la expresión aludida (i) vulnera el principio de igualdad en tanto conduce a la transferencia de subsidios públicos excesivos a un grupo de personas que no sólo no están en condición de vulnerabilidad o debilidad, sino que, por el contrario, por regla general pertenecen a un sector en mejores condiciones socio-económicas; e (ii) impone un sacrificio desproporcionado de los principios y finalidades de la seguridad social. … 3.2.2.1.

Es importante recordar que el propósito original del legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue crear un régimen de transición que beneficiara a las personas que tenían una expectativa legítima de pensionarse bajo la normativa que sería derogada con la entrada en vigencia de la ley 100. En concreto, en la Sentencia C-258 de 2013[33] se señaló que, el beneficio derivado de pertenecer al régimen de transición se traduce en la aplicación posterior de las reglas derogadas en cuanto a los requisitos de (i) edad, tiempo de servicios o cotizaciones y (iii) tasa de reemplazo.

Sin embargo, frente al ingreso base de liquidación (IBL) la Corte sostuvo que no era un aspecto a tener en cuenta en dicho régimen. Dicha voluntad del legislador, afirmó la Corte, puede evidenciarse del mismo texto del inciso tercero del artículo 36 de la ley 100. Agregó que entender lo contrario, en el caso particular del régimen especial derivado del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, desconocía el derecho a la igualdad.

Así, este Tribunal declaró inexequible la expresión ‘durante el último año’ señalando que el IBL debía calcularse de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Como se evidencia, la Corte, en sede de control abstracto de constitucionalidad, adoptó una interpretación sobre la aplicación integral del régimen especial de los beneficiarios del régimen de transición e interpretó la regla a seguir sobre el IBL, estableciendo que este no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en el artículo 36 de la ley 100. … 3.2.2.2.

Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013[34] se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca. … 3.2.2.5.

Teniendo en cuenta lo expuesto, esta Sala evidencia que en el caso del actor no existe vulneración de su derecho al debido proceso, específicamente, no se estructuró el defecto sustantivo alegado, en razón a que si bien existía un precedente jurisprudencial que seguían las salas de revisión para resolver problemas jurídicos como el que ahora el actor pone a consideración de la Corte, lo cierto es que dicho precedente cambió a partir de los recientes pronunciamientos de la Sala Plena, en donde fijan un precedente interpretativo sobre el alcance de los incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Sobre este punto, la sentencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia objeto de reproche, realiza el siguiente análisis: ‘Precisamente con el régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no quiso el legislador mantener para los beneficiarios la aplicación en su totalidad de la normatividad que gobernaba sus derechos pensionales, sino solamente una parte de ella.

Esta Sala de la Corte ha consolidado, por reiterado y pacífico, el criterio de que dicho régimen comporta para sus beneficiarios la aplicación de las normas legales anteriores a la vigencia del Sistema General de Pensiones, en tres puntuales aspectos: edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto de la pensión. Y que el tema de la base salarial de liquidación de la pensión no se rige por tales disposiciones legales, sino que pasa a ser regido, en principio, y para quienes les hacía falta menos de diez años para adquirir el derecho por el inciso 3º del artículo 36 citado’[35].

Como se observa esta interpretación de la Sala Laboral del órgano de cierre de la jurisdicción ordinaria no contraría la reciente interpretación que fijó la Sala Plena de la Corte Constitucional acerca del IBL en el régimen de transición y, por eso, no se estructura el defecto sustantivo alegado. … 3.3. CONCLUSIONES 3.3.1. Si bien existía un precedente reiterado por las distintas Salas de Revisión en cuanto a la aplicación del principio de integralidad del régimen especial, en el sentido de que el monto de la pensión incluía el IBL como un aspecto a tener en cuenta en el régimen de transición, también lo es que esta Corporación no se había pronunciado en sede de constitucionalidad acerca de la interpretación que debe otorgarse al inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, señalando que el IBL no es un elemento del régimen de transición. 3.3.2.

En ese sentido, como la Sala Plena tiene competencia para establecer un cambio de jurisprudencia, aún en aquéllos casos en que existe la denominada jurisprudencia en vigor, el anterior precedente interpretativo es de obligatoria observancia».[36] De lo anterior se extrae, con la claridad que surgió hasta 2015, que para la Corte Constitucional el IBL no fue uno de los elementos sometidos al régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que solo incluye, edad, tiempo de servicio y porcentaje; contrario a lo que, desde hace más de un quinquenio venía defendiendo el Consejo de Estado.

Paradójicamente, una de sus Salas de Revisión entró en contradicción con esta postura. Fue así que en la sentencia T-615 de 2016, hizo referencia a cuándo debía o no aplicarse su precedente relacionado con el IBL, en los términos que se pasan a transcribir: «Lo anterior evidencia, sin ningún asomo de duda que la señora del Río Arellano adquirió su estatus pensional antes de haber sido proferida la sentencia C-258 de 2013, dado que cumplió los requisitos exigidos para ello el 4 de junio de 2006.

En ese sentido, no hay lugar a acceder a las pretensiones de la UGPP, por cuanto ello implicaría aplicar de manera retroactiva dicha providencia, lo cual no es de recibo porque, a menos que la Corte Constitucional module sus efectos, las sentencias que esta Corporación profiere deben ser aplicadas a partir del momento de su publicación. Así las cosas, los parámetros establecidos en la sentencia C-258 de 2013, no resultan aplicables a aquellas pensiones consolidadas con anterioridad a su expedición, en razón a que constituyen derechos adquiridos, los cuales solo pueden ser modificados luego de agotar el procedimiento dispuesto en la ley para los casos en que las pensiones fueron reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.

Lo anterior, en plena observancia del artículo 48 Superior, según el cual en materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos y donde “el Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo.

Las leyes en materia pensional que se expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas”».[37] Cabe mencionar que dicha providencia fue declarada nula mediante Auto No. 229 de mayo 10 de 2017, puesto que la Corte Constitucional consideró que ese fallo no tuvo en cuenta el precedente contenido en las sentencias C- 258/13, SU-230/15 y SU-405/16, según el cual el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 no puede ser el estipulado en el sistema pensional anterior al cual se encontraban afiliados, sino el previsto en el inciso tercero de esa norma.

Además, el máximo tribunal constitucional advirtió sobre la obligación de acatar la línea jurisprudencial de las decisiones emitidas por la Sala Plena. Acto seguido, en la sentencia SU-395 de 2017 –y en las subsiguientes–, la Corte Constitucional, con ponencia del Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez, reiteraría la regla sobre IBL contenida en las referidas providencias, así: «8.17.

Vistas así las cosas, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de seguridad social. Dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el peticionario, pero solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo el ingreso base de liquidación. Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión. 8.18.

A similar conclusión también se arribó en la Sentencia SU-210 de 2017 previamente referida, en el sentido de advertir que el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, está circunscrito únicamente a los aspectos de la edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de la pensión, en la medida en que “lo atinente a las demás condiciones y requisitos pensionales que no estén regulados por dicho artículo, como el ingreso base de liquidación, deben regirse por las normas contenidas en la ley, correspondientes al sistema general de pensiones”. 8.19.

Con todo, no sobra agregar que la Ley 100 de 1993, al regular el régimen de transición, no estableció un derecho autónomo. Por el contrario, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional[38] (i) la estabilidad del régimen pensional, si bien no da lugar a un derecho adquirido, sí protege una expectativa legítima, (ii) esa especial protección se deriva no sólo de la confianza legítima a la estabilidad de las reglas pensionales, sino también del carácter progresivo de los derechos sociales, y, por consiguiente, (iii) el Legislador solo puede reformar ese régimen, cuando la modificación se encuentre suficientemente justificada y respete criterios de razonabilidad y proporcionalidad[39].

Es por estos motivos que el propio constituyente derivado reformó (Acto Legislativo 01 de 2005) el artículo 48 Superior, debido a que el régimen de transición no es, en sí mismo, indefinido en el tiempo[40]».[41] Ha quedado de manifiesto, entonces, que la regla que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 y que reiteró en las providencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, se insiste, se contrae a que el ingreso base de liquidación no era un aspecto sujeto a transición y, por tanto, existe sujeción sobre esta materia a lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993.

En consecuencia, a quienes son beneficiarios de ella se les tomará como IBL el promedio de los factores salariales sobre los cuales se cotizó durante los últimos 10 años de servicio o todo el tiempo si este fuere superior (art. 36) o inferior (art. 21). Esta sólida línea jurisprudencial condujo a que el Consejo de Estado, mediante la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 28 de agosto de 2018[42], rectificara el criterio defendido uniformemente por la Sección Segunda desde el año 2010 para, en su lugar, acoger la postura defendida por la Corte Constitucional en los citados pronunciamientos.

Sin embargo, dentro de ese ejercicio de unificación, esta Corporación efectuó una acotación que resulta de cardinal importancia en lo que toca con la resolución del asunto de la referencia, aupada, principalmente, en razones de buena fe, seguridad jurídica y cosa juzgada: « 113. El artículo 237, ordinal 1, de la Constitución Política consagra como una de las atribuciones del Consejo de Estado el desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo.

En este sentido, la jurisprudencia que profiere este órgano de cierre es vinculante para resolver los conflictos cuya competencia está atribuida a esta jurisdicción, por la Constitución y la Ley. 114. La Corte Constitucional, en sentencia C-816 de 2011, estableció que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional - como guardiana de la Constitución -, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica previstos en los artículos 13 y 83 de la Constitución Política36.

Por lo tanto, su contenido y la regla o norma jurídica que exponen, tienen características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio. 115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.

Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada»[43] (Énfasis propio) De hecho fue enfática en la parte resolutiva de dicho fallo, al depositar en su numeral tercero que «Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley».

Como puede verse, el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo blindó con la garantía intangibilidad las providencias que fueron proferidas al abrigo de la tesis fijada por la Sala Plena de la Sección Segunda en el precedente judicial contendido en la sentencia de 4 de agosto de 2010[44], reseñada líneas atrás. En tal sentido, proscribió la utilización del recurso extraordinario de revisión para desconocer las decisiones adoptadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo a partir de una postura jurisprudencial vigente de su órgano de cierre, por el solo hecho de que en la actualidad tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado defiendan la tesis contraria en materia de IBL.

Ahora, también fue claro la sentencia de 28 de agosto de 2018[45] en señalar que la validez del reclamo por la vía del recurso extraordinario de revisión, a partir de un eventual abuso del derecho, debía ser mirado por su juzgador natural, a partir de un análisis de las circunstancias particulares de cada caso. Descendiendo las anteriores consideraciones al sub judice, encuentra la Sala, como primer aspecto a destacar, que –salvo la C-168 de 1995, que como se vio, no estableció regla alguna en materia de IBL– las providencias invocadas por la UGPP[46] (C-258 de 2013, Auto No. 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto No. 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018) son posteriores al fallo de segunda instancia objeto del revisión, esto es, la de 27 de octubre de 2011 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y adicional a lo anterior, ninguna de las providencias de la Corte se profirió con efectos retroactivos.

En similar sentido, esta Sala Especial de Decisión resalta el hecho que para el momento en que se el fallo recurrido, que dispuso la reliquidación de la pensión de la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, estaba vigente la tesis jurisprudencial establecida el 4 de agosto de 2010[47], que permitía que el IBL se calculara a partir de lo establecido en la norma aplicable antes de la vigencia del sistema de pensiones de la Ley 100 de 1993.

Por otro lado, no se evidencia que la pensión de la señora PADRÓN CARVAJAL haya sido reconocida con abuso del derecho o por sumas diferentes a las autorizadas por la ley, se repite, en el entendimiento histórico de la Sección Segunda, pues la entidad recurrente se limita a exponer la contradicción entre la tesis adoptada por el ad quem y la defendida por la Corte Constitucional, sin poner de manifiesto circunstancias específicas que denoten un verdadero abuso del derecho, materializado en una vinculación precaria o en cualquier otra circunstancia de orden individual que trascienda la discusión sobre la dicotomía jurisprudencial tratada a lo largo del presente acápite, lo cual, se repite, va en contra de lo signado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el fallo unificatorio de 28 de agosto de 2018[48] En consecuencia, como la sentencia dictada el 27 de octubre de 2011 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2008-01032-01 se profirió al abrigo de la postura de esta corporación que se encontraba vigente para ese momento, y como de las circunstancias particulares del caso no surjan elementos que permitan vislumbrar un abuso del derecho, emerge palmario que el recurso extraordinario de revisión propuesto por la UGPP no está llamado a prosperar, razón por la cual, esta Sala Especial de Decisión lo declarará infundado.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Negar la excepción de falta de legitimación en la causa por activa propuesta por la señora ANA LUCÍA PADRÓN CARVAJAL, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, Subsección B el 27 de octubre de 2011, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 25000- 23-25-000-2008-01032-01, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.

TERCERO: En firme este proveído, devuélvase el expediente del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho remitido en préstamo al despacho judicial de origen. Luego archívese el de la referencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Magistrada ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Magistrado ----------------------- [1] Fls. 17 – 38 del expediente ordinario allegado en calidad de préstamo (en lo sucesivo Exp.

Ord.). [2] M. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. [3] Fls. 411 - 425. Idem. [4] Fls. 427 – 433. Exp. Ord. [5] Fls. 471 – 491. Exp. Ord. [6] Que establece el régimen salarial especial de los servidores de la Contraloría General de la República. [7] «Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia de 21 de mayo de 2009, expediente 0525-2008, M.P. Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez». [8] M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, exp.

No. 0899-2011 [9] «Artículo 40 del Decreto Ley 720 de 1978». [10] Fls. 85 – 94 expediente del recurso extraordinario de revisión (en los sucesivo REV). [11] Énfasis del original. [12] Fls. 97 – 99. REV. [13] Fls 120 – 127. REV. [14] Fls 139-142. REV. [15] Fls. 144 – 148. REV. [16] Fls. 144 – 148. REV. [17] Fls. 175 – 179. REV. [18] Fl. 258.

Idem. [19] Fls. 154 – 172. Idem. [20] M. P. Cesar Palomino Cortés, radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143- 01. [21] «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». [22] Énfasis de la Sala. [23] Consulta disponible en: http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [24] Corte Constitucional.

M. P. Jaime Araújo Rentería. [25] M. P. Carlos Gaviria Diaz. Expediente No. D-686. Normas acusadas: artículos 11 parcial, 36 parcial y 288 de la ley 100 de 1993. [26] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Referencia: expediente D-9173 y D- 9183. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 17 de la Ley 4 de 1992. [27] M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Referencia: Expediente T- 3.558.256. Acción de tutela instaurada por el señor Salomón Cicerón Quintero Rodríguez en contra de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y el Banco Popular S.A. [28] Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, sentencia de 4 de agosto de 2010, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [29] Énfasis del original. [30] Énfasis del original. [31] Al efecto ver Sentencia T-078/14, CP.

Dr. Mauricio González Cuervo. [32] «M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub». [33] Idem. [34] «M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub». [35] «Ver folio 53 del cuaderno principal». [36] Énfasis del original. [37] Idem. [38] «Consultar, entre otras, las Sentencias C-789 de 2002, C-1011 de 2008 y C-258 de 2013». [39] «En la Sentencia C-754 de 2004, este Tribunal, reiteró la Sentencia C- 789 de 2002, y señaló que aunque el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 protegía las expectativas legítimas de las personas próximas a pensionarse, la consagración de tal tipo de régimen generó un derecho a continuar en el régimen de transición para quienes ya ingresaron a él, por lo que los cambios normativos posteriores que afecten ese derecho resultan inconstitucionales.

Con todo, la Corte explicó que ello no implica la imposibilidad del legislador de hacer modificaciones al sistema pensional, pero ellas siempre deberían respetar los principios de proporcionalidad y razonabilidad en la toma de decisiones del legislador. En igual sentido, consultar la sentencia C-789 de 2002». [40] «Mediante el Acto Legislativo 01 de 2005 se dispuso que “el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010; excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá dicho régimen hasta el año 2014.

Los requisitos y beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen dicho régimen.”». [41] Cursiva del original. [42] M. P. César Palomino Cortés, rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01, accionante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [43] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, M. P. César Palomino Cortés, sentencia de 28 de agosto de 2018, rad. 52001-23-33- 000-2012-00143-01, accionante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [44] Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000-2006-07509-01, sentencia de 4 de agosto de 2010, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [45] M. P. César Palomino Cortés, rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01, accionante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. [46] Como son la C-258 de 2013, Auto No. 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU- 427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto No. 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, en especial la C-258 de 2013 que fijó la reglas sobre el entendimiento del IBL establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para régimen específico de los de congresista y, que luego, con la SU-230 de 2015, extendió para los demás régimen especiales de pensiones y las demás que han reiterado dicha tesis. [47] Por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 25000-23-25-000- 2006-07509-01, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. [48] M. P. César Palomino Cortés, rad. 52001-23-33-000-2012-00143-01, accionante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro.