PENSIÓN GRACIA – El origen de los recursos con que se financia el pago de los servicios docentes no es lo que determina la naturaleza del vínculo [E]sta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. […] [E]l derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, por lo que, es claro que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. […] «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». […] [E]s claro que es del orden territorial aquel tiempo de servicio prestado por un docente cuyo acto de nombramiento haya sido proferido por el representante legal del ente territorial para una plaza de ese nivel, aunque en el acto de su vinculación haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la disponibilidad presupuestal.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00273-00(1541-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: INNE MARÍN DE GONZÁLEZ Referencia: PENSIÓN GRACIA – EL ORIGEN DE LOS RECURSOS CON QUE SE FINANCIA EL PAGO DE LOS SERVICIOS DOCENTES NO ES LO QUE DETERMINA LA NATURALEZA DEL VÍNCULO.
SE DECLARA INFUNDADA LA ACCIÓN DE REVISIÓN I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia dentro de la acción de revisión interpuesta[1] por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de fecha 22 de mayo de 2014[2] que revocó el fallo del juzgado séptimo administrativo de descongestión del circuito de Bucaramanga de fecha 31 de octubre de 2012[3] que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar a la señora Inne Marín de González pensión gracia a partir del 14 de septiembre de 2006, declarando prescritas las mesadas pensionales causadas con antelación al 29 de octubre de 2006.
De la acción de revisión[4]. 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó las causales contenidas en los literales a y b del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[5], que a su tenor señala lo siguiente: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» 3.
Como sustento de la causal invocada señaló que la presente acción es procedente como quiera que la sentencia de fecha 22 de mayo de 2014 ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a la señora Inne Marín de González pese a que fue demostrado que los tiempos de servicios prestados a partir del año 1993 correspondían a tiempos nacionales pagados con dineros del situado fiscal que certificó como disponibles el Ministerio de Educación Nacional tal como consta en la Resolución No 2513 del 21 de abril de 1993.
En esa medida al haberse apartado al tribunal del material probatorio que daba cuenta del incumplimiento de los requisitos por parte de la docente para acceder al beneficio pensional, vulneró el debido proceso de la actuación surtida y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos. 4. Indicó que si bien el tribunal consideró que lo que determina la vinculación es la naturaleza del ente nominador que expidió el acto administrativo de nombramiento, que para el caso bajo estudio fue proferido por el gobernador de Santander, también lo es que, debe verificarse de donde proviene el presupuesto con que se sufraga los pagos laborales para establecer si son nacionales o territoriales, siendo que para el presente asunto quedó definido en el mismo acto administrativo que la existencia de disponibilidad presupuestal para el nombramiento de los cargos emanó del Ministerio de Educación Nacional, por lo que se establece la naturaleza nacional del servicio oficial prestado por la docente. 5.
Adujo que la docente acreditó válidamente tiempos de servicio donde ostentaba la calidad de maestra nacionalizada, siendo ellos insuficientes para acreditar el requisito de los 20 años al servicio oficial en establecimiento del orden departamental, municipal o distrital, siendo mayores los tiempos acreditados donde laboró como docente nacional, en la medida que los tiempos servidos a partir del año 1993 fueron prestados como docente nacional, por lo que estos no pueden ser tenidos en cuenta para completar los 20 años de servicia que exige la ley.
Contestación del recurso extraordinario[6]. 6. La señora Inne Marín de González, por conducto de apoderado judicial contestó la demanda oponiéndose a las súplicas de la misma, para lo cual, alegó que la sentencia cuestionada se profirió conforme a la línea jurisprudencial fijada por esta corporación a través de la cual se estableció que el carácter territorial o nacional de los docentes lo determina el ente gubernativo que profiere el acto administrativo de nombramiento, de manera que, para su caso, la Resolución 2513 del 21 de abril de 1993 que la nombró fue proferida por el gobernador de Santander y los secretarios privado y de educación departamental, de suerte que la vinculación de la educadora es de carácter territorial y por ende, cumple con la totalidad de los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. 7.
Adujo que, si la accionada en algún certificado de tiempo de servicio aparece equivocadamente como docente nacional, dicho error se subsana con el acto administrativo de nombramiento. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 8. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 e 2011-, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocerlo, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem[7]. 9.
De igual manera, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer de la acción de revisión al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003[8].
Problema jurídico. 10. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de fecha 22 de mayo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander se encuentra inmersa en las causales de revisión contenidas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, invocadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en tanto, aduce que el reconocimiento del derecho a la pensión gracia dispuesto en la aludida sentencia le fue otorgado a la docente sumándole tiempo de carácter nacional en la medida que en el acto de vinculación del año 1993 intervino además del representante legal de la entidad territorial, la delegada permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el fondo educativo regional – FER- que certificó la existencia disponibilidad presupuestal y con el cual deduce la actora que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación, por lo tanto, dicho tiempo de servicio es nacional. 11.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: 1. El contexto normativo de la pensión gracia. 2. Situación jurídica de los educadores oficiales cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación. 3. finalmente, resolver el caso concreto.
Contexto normativo de la pensión gracia. 12. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[9] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta.
Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación. 13. Así, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos[10]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…».
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» (Negrillas fuera de texto original). 14. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, se establece que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 15.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así: Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 16. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual. 17.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley» 18.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 19.
Después se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca). 20.
De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, por lo que, es claro que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.
Naturaleza o carácter de la vinculación de los educadores oficiales cuando en el acto administrativo de nombramiento intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación. 21. En Sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018[11], al unificar la jurisprudencia frente a sí los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación, señaló que «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[12]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».
A fin de arribar a tal conclusión sostuvo lo siguiente: «[…] La postura que en esta oportunidad prohíja la Sala respalda una tesis contraria a la que se deriva del interrogante planteado, si se tienen en cuenta las vicisitudes presupuestales ya analizadas, relativas a la naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales en virtud de la figura jurídica de origen constitucional, que concierne al situado fiscal Así, desde la creación de los fondos educativos regionales (Decreto 3157 de 1968) se está dando aplicación a las figuras jurídicas de descentralización administrativa (artículo 36 ídem) y autonomía territorial (artículo 32 ibídem), como también, aunque sin mencionarlo, al situado fiscal consagrado por primera vez en la reforma constitucional de 1968.
De esta manera, las autoridades territoriales, como administradoras de los fondos educativos regionales —artículo 31 del Decreto 3157—, mediante una contabilidad especial debían manejar en forma separada de sus fondos comunes los dineros aportados tanto por la Nación como por los departamentos, el Distrito Especial y los municipios, para cubrir las erogaciones derivadas de los referidos fondos educativos —artículos 29 y 32 ídem—.
Desde ese momento se empieza a notar cómo los recursos provenientes de la Nación, cedidos a las entidades territoriales, eran incorporados a los presupuestos locales como de su propiedad exclusiva —renta exógena—, para el funcionamiento de los respectivos fondos educativos regionales. Esa situación tampoco fue ajena a la Ley 46 de 1971[13], comoquiera que la totalidad de los recursos del situado fiscal, transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales, debían ser invertidos por los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria, no obstante que la administración de esos recursos correspondía a los fondos educativos regionales (artículo 5 ib), sin que las autoridades territoriales perdieran la competencia del manejo administrativo de los aludidos fondos educativos (artículo 31 del Decreto 3157).
La situación tampoco varió con la nacionalización de la educación primaria y secundaria que oficialmente prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y las comisarías, de que trata la Ley 43 de 1975, dado que la administración de los recursos para atender la referida nacionalización continuó en los fondos educativos regionales —artículo 6 ibídem—; se insiste, sin que las autoridades territoriales perdieran la competencia del manejo administrativo de los aludidos fondos educativos.
Por su parte, aunque no de manera sustancial, la situación varió con la descentralización de la administración de los planteles educativos nacionales en los fondos educativos regionales (Decreto 102 de 1976), pues se creó la figura de la junta administradora de esos fondos, integrada por el representante legal de la respectiva entidad territorial, los secretarios de educación y hacienda, el delegado permanente del Ministerio de Educación, y un representante del Magisterio, entre otros, y se fijó en los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde del Distrito Especial de Bogotá la facultad de ejecutar las decisiones de las referidas juntas administradoras.
Pese a ello, continuó la transferencia o cesión de recursos del situado fiscal a las entidades territoriales en las condiciones ya anotadas (artículos 9, 10 y 11 del Decreto 102 de 1976), pero con la novedad de que la administración de esos recursos no dependía únicamente del representante legal de la respectiva entidad territorial, sino también de los demás servidores que integraban la junta administradora de los fondos educativos regionales.
Es de resaltar, de acuerdo con el análisis de algunas de las funciones previstas para las juntas administradoras de los fondos educativos regionales en el artículo 4.º del Decreto 102 de 1976, que así como dicha junta proponía al Gobierno central la creación de nuevos cargos docentes de carácter nacional, cuya administración haya asumido el fer (letra f. ib), lo propio acontecía con el Gobierno departamental (letra g. ídem), con la diferencia de que en este último caso, colige la Sala, la creación de las nuevas plazas era de naturaleza territorial (departamental) mas no nacional, cuyos gastos también eran asumidos por el fer.
Tampoco debe perderse de vista que así como los cargos docentes de los planteles nacionales, cuya administración fue delegada en los entes territoriales por virtud del Decreto 102 de 1976, continuaban siendo nacionales y seguían sometidos al régimen salarial y prestacional de ese orden (artículo 12 ibídem); lo mismo debe predicarse de los educadores territoriales y nacionalizados, por cuanto la situación jurídica de estos últimos cobra relativa distancia de los primeros.
Ello se infiere de la diferencia establecida por el legislador, al definir entre los docentes oficiales quiénes ostentan la calidad de educadores nacionales, nacionalizados y territoriales (artículo 1.º de la Ley 91 de 1989). Las premisas normativas que anteceden continuaron vigentes inclusive con la expedición de la Ley 24 de 1988 (modificada por la Ley 29 de 1989), que a lo ya regulado asignó a los representantes legales de las entidades territoriales la función de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.
En esa medida, (i) se mantuvo incólume la transferencia o cesión de recursos del situado fiscal[14] a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales —artículo 60 de la Ley 24 de 1988—; (ii) la administración del fer continuó en el representante legal de la entidad territorial respectiva, así como las funciones de ordenador de gastos y ejecutor de las decisiones de la junta administradora del fer —parágrafo 1 del artículo 60 ibídem—;
(iii) y, al igual que la Nación, las entidades territoriales seguían destinando recursos para el funcionamiento de los fondos educativos regionales, los cuales debían ser manejados, incluso, de manera separada (inciso 2.º del artículo 60 ídem). Desde otra perspectiva, con la expedición de la Constitución de 1991 y la posterior entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, reglamentaria del artículo 356 de la Carta, se presentaron cambios significativos frente al situado fiscal, en lo que guarda relación directa con los fondos educativos regionales.
De esta forma, los fondos educativos regionales debían ser incorporados a la estructura administrativa de las entidades territoriales, así como la consecuente administración de los recursos provenientes del situado fiscal para tal fin, los cuales también «pasaron a incorporarse a los presupuestos de [los entes locales]»[15], previo cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, es decir, mientras se certificaban en materia educativa.
Pese a ello, esto es, mientras las entidades territoriales acreditaban el cumplimiento de los aludidos requisitos para que fueran certificadas en materia educativa (Decreto 2676 de 1993), los recursos que ingresaban a los presupuestos de los entes locales, provenientes del situado fiscal para atender los gastos que generaban los fondos educativos regionales, debían administrarse con la intervención técnica y administrativa de la Nación por intermedio de la respectiva Cartera (artículo 15, inciso 2.º, de la Ley 60 de 1993).
Asimismo, se precisa que la circunstancia descrita en el párrafo que antecede, por sí sola, no alcanza a enervar la autonomía de que gozan las entidades territoriales para administrar sus recursos (artículo 287- 3 de la Carta Política), dado que conforme a las reglas del situado fiscal estos ingresaban de manera efectiva a sus presupuestos, como sus propietarios directos, pese a la limitante ya advertida, para costear los gastos que generaban los fondos educativos regionales.» Conforme lo expuesto, es claro que es del orden territorial aquel tiempo de servicio prestado por un docente cuyo acto de nombramiento haya sido proferido por el representante legal del ente territorial para una plaza de ese nivel, aunque en el acto de su vinculación haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la disponibilidad presupuestal.
Del caso concreto. 22. La sentencia cuestionada a través de la presente acción de revisión accedió a las pretensiones de la señora Inne Marín de González ordenando el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que si bien es cierto que en la certificación allegada al proceso ordinario por parte del departamento de Santander se establece que a partir del año 19993 la aludida educadora tiene la calidad de docente nacional, no obstante ello, el acto administrativo que la vincula el 21 de abril de 1993 es firmado por el gobernador de dicho ente territorial, el secretario privado y el secretario de educación departamental sin contar con la firma de ningún delegado del Ministerio de Educación Nacional y sin que en el referido acto se señale que actúa en nombre de la Nación, además, el nombramiento es para desempeñarse como maestra de un grupo urbano del municipio de Barbosa. 23.
La UGPP, discrepa de tales conclusiones al estimar que en el acto de nombramiento expedido en el año 1993, quedó plasmado que el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Santander, certificó la existencia de disponibilidad presupuestal, lo que a juicio del ente previsional, le da el carácter de vinculación del orden nacional y en esa medida, arguye que el reconocimiento se produjo con vulneración del debido proceso, en tanto existe prueba que da cuenta del carácter nacional de la vinculación que fungió la docente a partir del año 1993, tiempo con el cual no cumple el requisito de los 20 años de servicio. 24.
Para resolver el problema suscitado en la presente acción de revisión, la sala acudirá a la prueba obrante en la actuación, encontrando la siguiente información de la señora Inne Marín de González: ▪ Nació el 14 de septiembre de 1956[16]. ▪ Decreto No 1942 del 8 de julio de 1975[17], expedido por el gobernador de Santander, por medio del cual, se causan unas novedades de personal y se aclara el Decreto 1285 del 14 de mayo de 1975, en el sentido de que la nombrada Ivonne Marín Velazco es maestra de un grupo urbano del municipio de Barbosa y no maestra de un grupo urbano en comisión Colegio Integrado de Comercio del municipio de Barbosa como aparece en el mencionado decreto. ▪ Decreto No 2108 del 22 de julio de 1979[18] proferido por el gobernador de Santander por medio del cual se aclara el Decreto 1942 del 8 de julio de 1975, en el sentido que « la nombrada para un grupo urbano del municipio de Barbosa, es la señorita INNE MARÍN VELASQUEZ y no IVONNE MARIN VELAZCO como aparece en el mencionado decreto. ▪ Acta de posesión No 853 del 29 de julio de 1975[19] a través de la cual, la docente INNE MARIN VELASQUEZ toma posesión del cargo de maestra de un grupo urbano en el municipio de Barbosa de conformidad con el decreto de nombramiento 1285 del 14 de mayo de 1975, documento en el cual se dejó constancia que por medio del Decreto 1942 del 8 de julio de 1975 se aclaró el lugar donde desempeñaría sus funciones e igualmente, por Decreto 2108 del 22 de julio de 1979 se aclaró lo relacionado con el nombre de la posesionada. ▪ Resolución No 2513 del 21 de abril de 1993[20] expedido por el gobernador de Santander «por el cual se producen novedades en el personal docente nacionalizado» y en virtud del mismo, es nombrada la señora INNE MARÍN VELASQUEZ para desempeñar el cargo de maestra de un grupo urbano del municipio de Barbosa. ▪ Acta de posesión No 818 de fecha 29 de abril de 1993, a través de la cual, la señora INNE MARIN DE GONZALEZ tomó posesión del cargo de educado en el grupo urbano del municipio de Barbosa de acuerdo a la Resolución de nombramiento No 2513 del 21 de abril de 1993. 25.
En este punto, encuentra la Sala que la docente Inne Marín de González logró demostrar una prestación del servicio como docente en dos periodos discontinuos de la siguiente manera: El primero, originado por el nombramiento efectuado por el gobernador de Santander, mediante Decreto 1285 de 1975 nombrada para un grupo urbano del municipio de Barbosa desarrollando su servicios desde el 29/07/1975 al 13/02/1983, es decir, por un lapso de 7 años, 6 meses y 12 días. 26.
De éste periodo, debe decir la Sala que se encuentra acreditado a través del acto administrativo de nombramiento, posesión y debidamente certificada como una plaza «municipal», que por demás no fue objetado en sede gubernativa ni tampoco en vía jurisdiccional. 27. El segundo periodo de servicio, que comprende el de la discordia, originado por el nombramiento efectuado a través del Decreto 2513 del 21 de abril de 1993, que corrió ininterrumpidamente desde el 29 de abril de 1993 hasta el 10 de octubre de 2006 – fecha de presentación petición reconocimiento pensión gracia-, es decir, por un lapso de 13 años, 5 meses y 10 días. 28.
Éste último periodo, se acreditó a través del acto administrativo de nombramiento el cual en los considerandos del mismo se plasmó lo siguiente: « Que a solicitud de esta gobernación la oficina seccional de escalafón Santander, certificó en oficio OSE No 705 del 16 de abril de 1993, que INNE MARIN VELASQUEZ reúne los requisitos para ser nombrada como Maestra de un Grupo Urbano del Municipio de BARBOSA.
Que la delegada permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Santander, certificó que existe disponibilidad presupuestal, en oficio No 463 del 6 de abril de 1.993. Que el cargo está vacante según Decreto No 106 del 4 de Marzo de 1993, emanado de la alcaldía municipal de Zapatoca…» 29. De acuerdo con lo indicado en el Decreto 2513 del 21 de abril de 1993 se observa que la autoridad que nominó a la aludida docente fue el gobernador del departamento de Santander, nombrando a la señora Inne Marín como maestra de un grupo urbano en el municipio de Barbosa, de manera que, el nombramiento fue efectuado por una autoridad del orden territorial para una plaza de igual naturaleza, sin que en dicho acto administrativo haya intervenido autoridad del Ministerio de Educación Nacional y, que además, se trataba de una educadora que conforme al mismo artículo 15 de la Ley 91 de 1989, había sido vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 en otra plaza territorial, lo que le permitía computar tiempos así fueran discontinuos para efectos de ser beneficiaria de la pensión gracia. 30.
De otra arista y a propósito del contenido del Decreto 2513 del 21 de abril de 1993 que vinculó a la educadora Inne Marín al servicio educativo oficial del municipio de Barbosa, específicamente, en lo que atañe a la certificación emitida por la delegada permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Santander, a través de la cual, dio constancia de la existencia de disponibilidad presupuestal respecto del nombramiento efectuado, aspecto que en sentir del ente previsional hace que mute la naturaleza de la vinculación municipal a nacional, como quiera que a la docente se le pagó con dineros del situado fiscal. 31.
Al respecto, si bien es cierto que en el acto administrativo de vinculación se dejó constancia de la existencia de disponibilidad presupuestal de acuerdo con la certificación emitida por la delegada permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Santander, ello no puede llevar a que cambie el carácter territorial de la vinculación de la educadora Inne Marín, como quiera que, la viabilidad presupuestal certificada por la delegada del Ministerio de Educación lo hace respecto de los recursos con que contaba el respectivo fondo educativo regional de Santander, los cuales eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por la entidad territorial, de cuya administración se responsabilizó a las «autoridades» de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 31[21] de Decreto 3157 de 1968[22], es decir, que no correspondían a recursos exclusivos del ente rector de la educación en Colombia. 32.
En esa medida, no le asiste razón al ente previsional cuando manifiesta que el presupuesto con que se sufragó los pagos que se le efectuaron a la docente provenían del Ministerio de Educación Nacional y bajo esa perspectiva, los tiempos de servicios prestados a partir del año 1993 tienen el carácter de nacional, por cuanto que, si bien dentro de las funciones más relevantes asignadas al delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional en los fondos educativos regionales se encuentra la contenida en el numeral 15 del artículo 73 del Decreto 525 de 1990[23], atinente a «certificar la vacancia de los cargos y refrendar la disponibilidad correspondiente[24], para los nombramientos y demás novedades de personal que efectúe la autoridad nominadora y que afecten los recursos del presupuesto», ello no conlleva afirmar que los recursos certificados por el prenotado delegado correspondieran al presupuesto del órgano rector de la educación en Colombia. 33.
Aunado a lo anterior, se tiene que no es el origen de los recursos con que se financia el pago de los servicios docente lo que determina la naturaleza del vínculo – nacional, territorial o nacionalizado- para efectos de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, sino que se acredite que la plaza a ocupar sea de carácter territorial o nacionalizada, pues, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenían directamente de los recursos propios del ente territorial, o de los procedentes del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales. 34.
Es por ello que esta colegiatura en la sentencia de unificación antes mencionada, señaló que la vinculación territorial o nacionalizada no se trasforma en nacional por el hecho que en el acto administrativo de nombramiento intervenga, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal como ocurrió en el caso bajo estudio. 35.
En consecuencia, es inadmisible que la vinculación de la señora Inne Marín de González como docente territorial se convierta en educadora nacional por el hecho que en el acto de su vinculación se haya dejado plasmado la certificación emitida por el representante del Ministerio de Educación Nacional referida a la disponibilidad presupuestal para dicho nombramiento, desestimando la Sala el argumento del ente previsional consistente en que los recursos destinados para el sostenimiento de la plaza docente ocupada por la demandada tienen su origen o fuente en la Nación y por lo tanto, su vinculación es del orden nacional. 36.
Así las cosas, la sentencia controvertida no vulneró el derecho al debido proceso y muchos menos, reconoció en exceso a lo debido el derecho pensional a la docente demandada, pues si bien existió un oficio emitido por la coordinadora de historias laborales del departamento de Santander en la cual, hizo saber que la vinculación de la docente al servicio del ente territorial en el año 1993 era de carácter nacional, también lo es que, tal prueba documental fue debidamente valorada por el Tribunal Administrativo de Santander al señalar que de acuerdo al acto administrativo de nombramiento, la vinculación se efectuó para que la docente prestara sus servicios como maestra de un grupo urbano del municipio de Barbosa, de manera que encontró acreditado la plaza a ocupar por parte de la educadora es de carácter territorial y con fundamento en ello, estimó acertadamente que el tiempo prestado por la accionada en virtud de la vinculación efectuado a través del Decreto No 2513 del 21 de abril de 1993 es de carácter territorial. 37.
Conforme lo señalado, de acuerdo con los tiempos de servicios prestados por la docente Inne Marín de González, se observa que la educadora acreditó haber laborado tiempo superior a los 20 años que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, en la medida que en el primer periodo de vinculación ejecutó su servicio como maestra para un grupo urbano del municipio de Barbosa por el lapso comprendido del 29 julio de 1975 al 13 de febrero de 1983, es decir, por espacio de 7 años, 6 meses y 12 días y, conforme al Decreto de nombramiento No 2513 del 21 de abril de 1993, laboró desde el 29 de abril de 1993 hasta el 10 de octubre de 2006 – fecha de presentación petición de reconocimiento de pensión gracia-, es decir, por un lapso de 13 años, 5 meses y 10 días, los cuales arrojan un tiempo total de 20 años, 11 meses y 22 días, encontrando que el derecho reconocido se ajustó a la ley. 38.
Con fundamento en lo antes expuesto, se tiene que contrario a lo alegado por la parte accionante, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de fecha 22 de mayo de 2014, no se encuentra inmersa en la causal de revisión contenida en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, de manera que lo observado es la formulación de una inconformidad con la posición adoptada por el tribunal de instancia, sin que este mecanismo excepcional de impugnación pueda convertirse en una tercera instancia para continuar con el debate presentado en sede contenciosa, razones por las que habrá de declarar infundada la presente acción de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLÁRASE INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander de fecha 22 de mayo de 2014[25] que revocó el fallo del juzgado séptimo administrativo de descongestión del circuito de Bucaramanga de fecha 31 de octubre de 2012 que negó las pretensiones de la demanda y en su lugar, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer y pagar a la señora Inne Marín de González pensión gracia a partir del 14 de septiembre de 2006.
SEGUNDO. Devolver al tribunal de origen el expediente No 68001-2331-000- 2011-00687-01, que fue enviado en calidad de préstamo a esta Corporación. Cumplido lo anterior, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Proceso ingreso al despacho para fallo en fecha 22 de marzo de 2019. [2] Ver folio 210 al 220 del cuaderno principal. [3] Ver folios 174 al 179 del cuaderno principal. [4] Reposa a folios 229 al 262 del cuaderno principal. [5] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [6] Reposa a folios 291 al 293 del cuaderno principal. [7] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [8] «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». [9] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [10] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [11] Proferida dentro del proceso con radicación No 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), en el que obró como parte demandante: Gladys Amanda Hernández Triana y como demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter [12] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [13] «Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional». [14] De conformidad con el inciso segundo del artículo 60 de la Ley 24 de 1988, entre los recursos que debe girar la Nación a las entidades territoriales para atender los gastos que generan los fondos educativos regionales se encuentran los establecidos en la Ley 12 de 1986, esto es, los relativos a la cesión de impuestos a las ventas o impuesto al valor agregado (IVA). [15] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 3 de noviembre de 2011, radicación 25000-23-24-000- 2002-00482-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. [16] A folio 75 del cuaderno de origen reposa registro civil de nacimiento. [17] Folio 306 del cuaderno principal. [18] Folio 308 del cuaderno principal [19] Folio 309 del cuaderno principal. [20] Folio 311 y 312 del cuaderno principal. [21] En ese sentido, el artículo 31 del mencionado decreto, a su tenor señaló lo siguiente: «Los Fondos Educativos Regionales serán administrados por las autoridades del respectivo Departamento, Distrito Especial o Área Metropolitana con la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional que será funcionario de éste y que tendrá funciones que le asigne el Gobierno Nacional.» [22] «[P]or el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación». [23] por el cual se reglamentan los artículos 55, 57, 59 y 60 de la Ley 24 de 1988, parcialmente los artículos 12, 13 y 18 de la Ley 29 de 1989 y se dictan otras disposiciones. [24] Negrillas fuera de texto. [25] Ver folio 210 al 220 del cuaderno principal.