PENSIÓN GRACIA – La disponibilidad que certifica el delegado del FER regional en el acto de nombramiento territorial docente no conlleva a que el tiempo de servicio tenga el carácter de nacional [E]sta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. […] [E]l derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, por lo que, es claro que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas. […] «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». […] [E]s claro que es del orden territorial aquel tiempo de servicio prestado por un docente cuyo acto de nombramiento haya sido proferido por el representante legal del ente territorial para una plaza de ese nivel, aunque en el acto de su vinculación haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la disponibilidad presupuestal.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “B” Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-25-000-2016-00698-00(3047-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Demandado: BERTHA RODRÍGUEZ MANDÓN Referencia: PENSIÓN GRACIA – LA DISPONIBILIDAD QUE CERTIFICA EL DELEGADO DEL FER REGIONAL EN EL ACTO DE NOMBRAMIENTO TERRITORIAL DOCENTE NO CONLLEVA A QUE EL TIEMPO DE SERVICIO TENGA EL CARÁCTER DE NACIONAL.
SE DECLARA INFUNDADA LA ACCIÓN DE REVISIÓN I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia dentro de la acción de revisión interpuesta[1] por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar de fecha 1 de noviembre de 2012[2] que confirmó el fallo del juzgado segundo administrativo del circuito de Valledupar del 19 de mayo de 2011[3] que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la docente Bertha Rodríguez Mandón. De la acción de revisión[4]. 2.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social invocó la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003[5] y el numeral 4º del artículo 188 del C.C.A hoy numeral 7º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que a su tenor señalan lo siguiente: «ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y…» «ARTÍCULO 250. CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida…» 3. Como sustento de las causales invocadas señaló que dentro del expediente no se probó que la señora Bertha Rodríguez Mandón cumpliera con el requisito de la docencia hábil y autorizada para acceder a la pensión gracia, por espacio igual o superior a los 20 años de servicio, pues indicó que el tribunal no realizó una debida valoración de las pruebas obrantes en el expediente, como quiera que existen documentos que dan cuenta que el servicio prestado desde el 1 de marzo de 1973 a mayo 26 de 1982 es nacional, así como también, reposan otras certificaciones en las que se hace constar que dicho tiempo de servicio es nacionalizado, de manera que, ante la incongruencia de tales certificaciones, el juez debió observar que si bien el nominador fue el departamento del Cesar, también lo es que los recursos con que se financiaba dichos servicios provenían de los denominados Fondos Educativos Regionales, por lo que el vínculo era de carácter nacional, por consiguiente, la señora Bertha Rodríguez Mandón durante toda su vinculación docente desde el 1 de marzo de 1973 hasta el 1 de octubre de 2003 fue de carácter nacional, percibiendo por el pago de sus servicios docentes dineros provenientes de la Nación. 4.
De otra parte, alegó que al proferirse el fallo acusado se presentó vulneración al debido proceso como quiera que el Tribunal Administrativo del Cesar recurrió a mencionar el contenido de una página de internet que no fue pedida por las partes ni fue decretada de oficio dentro de la oportunidad y con las formas propias del juicio adelantado.
Contestación del recurso extraordinario[6]. 5. La señora Bertha Rodríguez Mandón, fue notificada de manera personal[7] y por conducto de apoderado judicial contestó la demanda oponiéndose a las súplicas de la misma, para lo cual, alegó que de acuerdo con la definición que trae el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, la señora Bertha Rodríguez Mandón se encuentra dentro del concepto de personal nacionalizado, por haber sido nombrada por una entidad territorial como lo es el municipio de Gamarra y el departamento del Cesar. 6.
Adujo que contaba con la experiencia y su vinculación fue antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplió con los demás requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 toda vez que se desempeñó con honradez, consagración idoneidad y buena conducta, le asiste el derecho a que se le reconocerá la pensión gracia. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA.
De la competencia. 7. La demanda en ejercicio de la acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo- Ley 1437 e 2011-, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocerlo, en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem[8]. 8.
De igual manera, atendiendo el criterio de especialización, por tratarse de un asunto de carácter pensional, la Sección Segunda, en la Subsección a la que corresponda el reparto del proceso, es competente para conocer de la acción de revisión al tenor de lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 2003[9].
Problema jurídico. 9. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de fecha 1 de noviembre de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar se encuentra inmersa en la causal de revisión contenida en el literal a) de la Ley 797 de 2003 y en el numeral 7º del artículo 249 de la Ley 1437 de 2011, invocadas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en tanto, el reconocimiento del derecho a la pensión gracia dispuesto en la aludida sentencia le fue otorgado a la docente sumándole tiempo de carácter nacional en la medida que los recursos con que se financió los servicios docentes durante el lapso comprendido del 1 de marzo de 1973 al 26 de mayo de 1983, se financió con los dineros que provenían del fondo educativo regional – FER-, del cual deduce la actora que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación y por tanto, los tiempos son de carácter nacional. 10.
De igual manera, deberá la Sala determinar si se quebrantó el derecho fundamental al debido proceso por el hecho de haber usado el tribunal adquem información que reposa en la página de internet referente a la naturaleza de la institución educativa promoción social del municipio de Gamarra y que sirvió de base para la decisión aquí cuestionada. 11.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: 1. El contexto normativo de la pensión gracia. 2. Situación jurídica de los educadores oficiales cuando intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación. 3. finalmente, resolver el caso concreto.
Contexto normativo de la pensión gracia. 12. La pensión gracia fue creada por la Ley 114 de 1913[10] para los educadores que cumplan 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial o nacionalizado y 50 años de edad, siempre y cuando demuestren haber ejercido la docencia con honradez, eficacia, consagración, observando buena conducta.
Esta prestación es compatible con la pensión de jubilación. 13. Así, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos[11]: «El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…».
(En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» (Negrillas fuera de texto original). 14. De conformidad con la normativa que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia por parte de la Sala Plena del Consejo de Estado, se establece que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicio en colegios del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 15.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria, normales e inspectores, así: Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 16. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual. 17.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley» 18.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenada por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 19.
Después se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca). 20.
De lo anterior, se infiere que el derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, por lo que, es claro que el tiempo de servicio corresponde a 20 años que deben ser prestados exclusivamente en instituciones educativas territoriales o nacionalizadas.
Naturaleza o carácter de la vinculación de los educadores oficiales cuando en el acto administrativo de nombramiento intervienen los fondos educativos regionales en el acto de vinculación. 21. En Sentencia CE-SUJ-SII-11-2018 del 21 de junio de 2018[12], al unificar la jurisprudencia frente a sí los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados en su momento con recursos del situado fiscal, posteriormente sistema general de participaciones, en cuya vinculación además haya intervenido el respectivo fondo educativo regional (FER), ostentan la condición de educadores nacionales en virtud de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provienen directamente de la Nación, señaló que «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal[13]; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación».
A fin de arribar a tal conclusión sostuvo lo siguiente: «[…] La postura que en esta oportunidad prohíja la Sala respalda una tesis contraria a la que se deriva del interrogante planteado, si se tienen en cuenta las vicisitudes presupuestales ya analizadas, relativas a la naturaleza de los recursos girados a las entidades territoriales en virtud de la figura jurídica de origen constitucional, que concierne al situado fiscal Así, desde la creación de los fondos educativos regionales (Decreto 3157 de 1968) se está dando aplicación a las figuras jurídicas de descentralización administrativa (artículo 36 idem) y autonomía territorial (artículo 32 ibidem), como también, aunque sin mencionarlo, al situado fiscal consagrado por primera vez en la reforma constitucional de 1968.
De esta manera, las autoridades territoriales, como administradoras de los fondos educativos regionales —artículo 31 del Decreto 3157—, mediante una contabilidad especial debían manejar en forma separada de sus fondos comunes los dineros aportados tanto por la Nación como por los departamentos, el Distrito Especial y los municipios, para cubrir las erogaciones derivadas de los referidos fondos educativos —artículos 29 y 32 ídem—.
Desde ese momento se empieza a notar cómo los recursos provenientes de la Nación, cedidos a las entidades territoriales, eran incorporados a los presupuestos locales como de su propiedad exclusiva —renta exógena—, para el funcionamiento de los respectivos fondos educativos regionales. Esa situación tampoco fue ajena a la Ley 46 de 1971[14], comoquiera que la totalidad de los recursos del situado fiscal, transferidos o cedidos por la Nación a las entidades territoriales, debían ser invertidos por los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá en los gastos de funcionamiento de la enseñanza primaria, no obstante que la administración de esos recursos correspondía a los fondos educativos regionales (artículo 5 ib), sin que las autoridades territoriales perdieran la competencia del manejo administrativo de los aludidos fondos educativos (artículo 31 del Decreto 3157).
La situación tampoco varió con la nacionalización de la educación primaria y secundaria que oficialmente prestaban los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios, las intendencias y las comisarías, de que trata la Ley 43 de 1975, dado que la administración de los recursos para atender la referida nacionalización continuó en los fondos educativos regionales —artículo 6 ibídem—; se insiste, sin que las autoridades territoriales perdieran la competencia del manejo administrativo de los aludidos fondos educativos.
Por su parte, aunque no de manera sustancial, la situación varió con la descentralización de la administración de los planteles educativos nacionales en los fondos educativos regionales (Decreto 102 de 1976), pues se creó la figura de la junta administradora de esos fondos, integrada por el representante legal de la respectiva entidad territorial, los secretarios de educación y hacienda, el delegado permanente del Ministerio de Educación, y un representante del Magisterio, entre otros, y se fijó en los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde del Distrito Especial de Bogotá la facultad de ejecutar las decisiones de las referidas juntas administradoras.
Pese a ello, continuó la transferencia o cesión de recursos del situado fiscal a las entidades territoriales en las condiciones ya anotadas (artículos 9, 10 y 11 del Decreto 102 de 1976), pero con la novedad de que la administración de esos recursos no dependía únicamente del representante legal de la respectiva entidad territorial, sino también de los demás servidores que integraban la junta administradora de los fondos educativos regionales.
Es de resaltar, de acuerdo con el análisis de algunas de las funciones previstas para las juntas administradoras de los fondos educativos regionales en el artículo 4.º del Decreto 102 de 1976, que así como dicha junta proponía al Gobierno central la creación de nuevos cargos docentes de carácter nacional, cuya administración haya asumido el fer (letra f. ib), lo propio acontecía con el Gobierno departamental (letra g. ídem), con la diferencia de que en este último caso, colige la Sala, la creación de las nuevas plazas era de naturaleza territorial (departamental) mas no nacional, cuyos gastos también eran asumidos por el fer.
Tampoco debe perderse de vista que así como los cargos docentes de los planteles nacionales, cuya administración fue delegada en los entes territoriales por virtud del Decreto 102 de 1976, continuaban siendo nacionales y seguían sometidos al régimen salarial y prestacional de ese orden (artículo 12 ibídem); lo mismo debe predicarse de los educadores territoriales y nacionalizados, por cuanto la situación jurídica de estos últimos cobra relativa distancia de los primeros.
Ello se infiere de la diferencia establecida por el legislador, al definir entre los docentes oficiales quiénes ostentan la calidad de educadores nacionales, nacionalizados y territoriales (artículo 1.º de la Ley 91 de 1989). Las premisas normativas que anteceden continuaron vigentes inclusive con la expedición de la Ley 24 de 1988 (modificada por la Ley 29 de 1989), que a lo ya regulado asignó a los representantes legales de las entidades territoriales la función de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.
En esa medida, (i) se mantuvo incólume la transferencia o cesión de recursos del situado fiscal[15] a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales —artículo 60 de la Ley 24 de 1988—; (ii) la administración del fer continuó en el representante legal de la entidad territorial respectiva, así como las funciones de ordenador de gastos y ejecutor de las decisiones de la junta administradora del fer —parágrafo 1 del artículo 60 ibídem—;
(iii) y, al igual que la Nación, las entidades territoriales seguían destinando recursos para el funcionamiento de los fondos educativos regionales, los cuales debían ser manejados, incluso, de manera separada (inciso 2.º del artículo 60 ídem). Desde otra perspectiva, con la expedición de la Constitución de 1991 y la posterior entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993, reglamentaria del artículo 356 de la Carta, se presentaron cambios significativos frente al situado fiscal, en lo que guarda relación directa con los fondos educativos regionales.
De esta forma, los fondos educativos regionales debían ser incorporados a la estructura administrativa de las entidades territoriales, así como la consecuente administración de los recursos provenientes del situado fiscal para tal fin, los cuales también «pasaron a incorporarse a los presupuestos de [los entes locales]»[16], previo cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 14 de la Ley 60 de 1993, es decir, mientras se certificaban en materia educativa.
Pese a ello, esto es, mientras las entidades territoriales acreditaban el cumplimiento de los aludidos requisitos para que fueran certificadas en materia educativa (Decreto 2676 de 1993), los recursos que ingresaban a los presupuestos de los entes locales, provenientes del situado fiscal para atender los gastos que generaban los fondos educativos regionales, debían administrarse con la intervención técnica y administrativa de la Nación por intermedio de la respectiva Cartera (artículo 15, inciso 2.º, de la Ley 60 de 1993).
Asimismo, se precisa que la circunstancia descrita en el párrafo que antecede, por sí sola, no alcanza a enervar la autonomía de que gozan las entidades territoriales para administrar sus recursos (artículo 287- 3 de la Carta Política), dado que conforme a las reglas del situado fiscal estos ingresaban de manera efectiva a sus presupuestos, como sus propietarios directos, pese a la limitante ya advertida, para costear los gastos que generaban los fondos educativos regionales.» Conforme lo expuesto, es claro que es del orden territorial aquel tiempo de servicio prestado por un docente cuyo acto de nombramiento haya sido proferido por el representante legal del ente territorial para una plaza de ese nivel, aunque en el acto de su vinculación haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la disponibilidad presupuestal.
Del caso concreto. 22. La sentencia cuestionada a través de la presente acción de revisión accedió a las pretensiones de la señora Bertha Rodríguez Mandón ordenando el reconocimiento de la pensión gracia al considerar que la docente laboró por más de 20 años al servicio de la educación oficial como educadora territorial y nacionalizada en el departamento del Cesar. 23.
La UGPP, discrepa de tales conclusiones al estimar que existe prueba que da cuenta del carácter nacional de la vinculación que fungió la docente durante el lapso comprendido entre el 1 de marzo de 1973 al 26 de mayo de 1982, tiempo con el cual no cumple con el requisito de los 20 años de servicio, toda vez que, aduce que si bien el nombramiento fue efectuado por el nominador del departamento del Cesar, también lo es que, los recursos con los que se sufragó dichos servicios provenían del fondo educativo territorial FER, percibiendo la docente dineros de la Nación, lo que a juicio del ente previsional, le da el carácter de vinculación del orden nacional. 24.
Para resolver el problema suscitado en la presente acción de revisión, la sala acudirá a las pruebas obrantes en la actuación, encontrando la siguiente información de la señora Bertha Rodríguez Mandón: ▪ Nació el 24 de febrero de 1951[17]. ▪ Certificación de fecha 18 de septiembre de 2009 expedida por el coordinador de archivo y hojas de vida de la secretaría de educación del departamento del Cesar, en la que hace constar lo siguiente[18]: «Que BERTHA RODRIGUEZ MANDON, con cedula de ciudadanía No 42.489.104 expedida en Valledupar, prestó sus servicios al departamento del Cesar en el ramo de educación según el siguiente detalle: Que por Resolución No 5178 del 28 de mayo de 1973, emanada de la gobernación del Cesar, fue nombra como maestra de enseñanza básica primaria para la Escuela Hogar del municipio de Gamarra, posesionada el 1 de junio de 1973, con retroactividad al 1 de marzo de mismo año. Que por Resolución No 7842 del 27 de mayo de 1993, fue trasladada para la Institución EDUCATIVA instituto de Promoción Social del municipio de Gamarra.
Que el tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar, fue en educación básica primaria y secundaria y su nombramiento nacionalizado. Que el tiempo total de servicio prestado al departamento del Cesar, fue de TREINTA (30) AÑOS y SIETE (7) MESES, según Resolución No 00340 del 1 de octubre de 2003, fecha en la cual le fue aceptada la renuncia del cargo…» Negrillas fuera de texto. ▪ Acta de posesión de fecha 1 de junio de 1973[19], a través del cual, la señora Bertha Rodríguez Mandón tomó posesión del cargo de profesora de enseñanza primeria en la Escuela Hogar, para lo cual, había sido nombrada mediante Resolución 5178 de mayo 28 de 1973, nombrada por la secretaría de educación. ▪ Formato único para expedición de certificación de salarios[20] de fecha septiembre 17 de 2009, en el que se certifica los factores de salarios percibidos por la docente Bertha Rodríguez Mandón durante el periodo comprendido del 1 de enero de 200 al 30 de diciembre de 2001, indicándose que tuvo vinculación nacionalizada. ▪ Certificaciones expedidas por la gerencia de historias laborales y nómina de pensional del seguro social y de la jefa de la unidad de recursos humanos de la gobernación del Cesar en las que se hace constar que la señora Bertha Rodríguez Mandón no recibe pensión de parte de tales órganos[21]. ▪ Copia de certificado de fecha 9 de agosto de 2001 de tiempo de servicio expedido por el rector del Instituto Nacional de Promoción Social y Comercial de Gamarra Cesar[22], en el cual hace saber que: « Que la especialista BERTHA RODRIGUEZ MANDON, identificada con cédula de ciudadanía No 42.489.104 expedida en Valledupar (Cesar), laboró como profesora de tiempo completo en la enseñanza primeria, en la Escuela Hogar de Gamarra Cesar, según resolución de nombramiento No 5178 del 28 de mayo de 1973, emanada de la secretaria de educación del departamento del Cesar, con retroactividad al 1 de marzo de 1973.
Tiempo de servicio laborado en enseñanza primaria. Años: (3), meses: (2), días (8)…» ▪ Copia de certificado de fecha 28 de agosto de 2003 expedido por el coordinador de archivo y hojas de vida de la secretaría de educación, cultura y deporte del departamento del Cesar[23], en el que hace constar: « Que BERTHA RODRIGUEZ MANDON, identificada con la cedula de ciudadanía 42.489.104 de Valledupar, presta sus servicios al Departamento del Cesar en el ramo de educación, según el siguiente detalle: Que por Resolución No 5178 del 28 de mayo de 1973 fue nombrada profesora para la Escuela Hogar del municipio de Gamarra, posesionada el 1 de junio de 1973 con retroactividad a marzo 1 del mismo año. Que por Resolución No 7842 del 27 de mayo de 1993 fue trasladad para el Instituto Promoción Social de Gamarra.
Tiempo de servicio prestado en educación primeria desde el 1 de marzo de 1973 hasta el 26 de mayo/82 y es nacional. Total del tiempo de servicio prestado al Departamento del Cesar hasta la fecha es de. TREINTA (30) AÑOS CINCO (5) MESES Y VEINTISIETE (27) DIAS.» Negrillas fuera de texto ▪ Así mismo, en el cuaderno principal de la acción bajo estudio, reposa certificado de fecha 19 de febrero de 2013 expedido por el profesional universitario de la oficina de personal de la secretaría de educación del departamento del Cesar[24], en el que hace constar lo siguiente: «Que la docente BERTHA RODRIGUEZ MANDON, con cedula de ciudadanía número 42.489.104 presta sus servicios al departamento del Cesar, en el ramo de la educación según el siguiente detalle: Que por Resolución No 5178 del 28 de mayo de 1973 fue nombrada profesora para la Escuela Hogar del municipio de Gamarra, posesionada el 1 de junio de 1973 con retroactividad a marzo 1 del mismo año. Que por Resolución No 7842 del 27 de mayo de 1993 fue trasladad para el Instituto Promoción Social de Gamarra.
Que por Decreto 000340 de fecha 1 de octubre del 2003, le fue aceptada la renuncia del Instituto de Promoción Social Diversificado del municipio de Gamarra. Que el tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar fue en educación básica primaria y secundaria y su nombramiento es de carácter nacionalizado. Que el total del tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar es de TREINTA (30) AÑOS SIETE (7) MESES.» Negrillas fuera de texto. ▪ Certificado de fecha 27 de mayo de 2013 emitido por el técnico de hojas de vida de la secretaría de educación departamental del Cesar[25], en el que se indica lo siguiente: « Que BERTHA RODRIGUEZ MANDON, con cedula de ciudadanía número 42.489.104 de Valledupar (Cesar) prestó sus servicios al departamento del Cesar, en el ramo de la educación según el siguiente detalle: Que por Resolución No 5178 de 28 de mayo de 1973, emanado de la Gobernación del Cesar, fue nombrada para ocupar el cargo de maestra en el nivel básica primaria, para la Escuela Hogar del municipio de Gamarra, posesionada el 1 de marzo de 1973.
Que por Resolución No 7842 del 27 de mayo de 1993 fue trasladad para el Instituto Promoción Social de Gamarra. Que por el Decreto 000340 de fecha 1 de octubre del 2003, le fue aceptada la renuncia del Instituto de Promoción Social Diversificado del municipio de Gamarra. Que el tiempo laborado fue en el nivel de educación primaria y secundaria y el tipo de vinculación Nacionalizado.
Que el total del tiempo de servicio prestado al Departamento en educación de (304) sic TREINTA AÑOS (07) MESES» Negrillas fuera de texto. ▪ Certificado de fecha 23 de abril de 2013 emitido por el profesional universitario de administración de hojas e vidas de la secretaría de educación departamental del Cesar, en la que haces constar que[26]: «« Que BERTHA RODRIGUEZ MANDON, con cedula de ciudadanía No 42.489.104 prestó sus servicios al departamento del Cesar, en el ramo de la educación según el siguiente detalle: Que por resolución # 5178 de 28 de mayo de 1973, emanado de la Gobernación del Cesar, fue nombrada maestra de primaria, de la Escuela Hogar del municipio de Gamarra, posesionada el 1 de marzo del mismo año. Que por resolución No 7842 de 27 de mayo de 1993 fue trasladada para la Institución Educativa Instituto de Promoción Social del municipio de Gamarra.
Que por el Decreto 000340 de fecha 1 de octubre del 2003, le fue aceptada la renuncia del Instituto de Promoción Social Diversificado del municipio de Gamarra. Que el tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar fue en Educación Básica primaria y secundaria y su nombramiento es de carácter Nacionalizado. Que el total del tiempo de servicio prestado al Departamento del Cesar es de: TREINTA (30) AÑOS SIETE (7) MESES» Negrillas fuera de texto 25.
De acuerdo con los documentos relacionados en precedencia, encuentra la Sala que en la totalidad de las certificaciones de tiempo de servicio se hizo constar que la docente Bertha Rodríguez Mandón se vinculó al servicio docente en fecha 1 de marzo de 1973 de acuerdo con la Resolución de nombramiento No 5178 del 28 de mayo de 1973, emanado de la gobernación del Cesar, en el cargo de maestra de primaria de la Escuela Hogar del municipio de Gamarra, siendo posteriormente trasladada a través de la Resolución No 7842 del 27 de mayo de 1993 a la Institución Educativa de Promoción Social del municipio de Gamarra y se desvinculó del servicio en fecha 1 de octubre de 2003, siéndole aceptada la renuncia mediante Decreto 000340 de fecha 1 de octubre del 2003, arrojando lo anterior un tiempo total de servicio como docente de treinta (30) año y siete (7) meses. 26.
De igual manera, se observa que en dichos certificados de tiempo de servicios se indicó como común denominador, que el nombramiento de la docente Bertha Rodríguez Mandón es de carácter nacionalizado, salvo el expedido en fecha 28 de agosto de 2003 en el cual se manifestó que el tiempo de servicio era nacional. 27. Precisamente, con base en lo indicado en este último certificado, es decir, en la que se hace constar que el tiempo laborado por la docente Bertha Rodríguez Mandón en educación primaria en el departamento del Cesar es de carácter nacional, pero ante la evidente existencia de múltiples certificaciones en las que se indicó que el vínculo de la educadora fue de carácter nacionalizado, arguye la UGPP que debe tenerse en cuenta entonces, que si bien el nominador fue el representante legal del ente territorial – gobernación del Cesar-, también lo es que los recursos con que se financió o sufragó los servicios de la maestras provenían del FER regional, por lo que corresponde a dineros de la Nación y en esa medida, el vínculo tiene el carácter de nacional. 28.
Pues bien, es un hecho acreditado y no controvertido por las partes, que la señora Bertha Rodríguez Mandón, con cedula de ciudadanía No 42.489.104 se vinculó mediante Resolución No 5178 del 28 de mayo de 1973, emanado de la gobernación del Cesar, es decir, que la autoridad nominadora fue del orden territorial, para que la docente prestara sus servicios como maestra de primaria en la Escuela Hogar del municipio de Gamarra, de manera que, la plaza en la que la demandada laboró fue de igual naturaleza, valga decir, territorial y, además, se trata de una educadora que conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989[27], había sido vinculada antes del 31 de diciembre de 1980 al sector educativo. 29.
Lo anterior deja demostrado que tanto el nominador, como la plaza en la que prestó los servicios docentes la accionada son de carácter territorial. Sin embargo, el ente previsional a pesar de aceptar tales condiciones, alega que «los fondos con que se financiaba provenían de los denominados Fondos Educativos Regionales FER[…], Siendo así, con vinculación por parte del FER y con financiación de fondos de la Nación, el vínculo era de carácter nacional» 30.
Al respecto, debe señalar la Sala que si bien la UGPP afirma que los servicios de la educadora demandada fueron financiados con recursos del FER y en ese contexto, los dineros percibidos por la docente provenían de la Nación, lo cierto es que no existe prueba alguna que demuestre lo aseverado por el ente previsional. 31. De igual manera, si en gracia de discusión se admitiera que el pago de los servicios docente percibidos por la señora Bertha Rodríguez provenían de los recursos del fondo educativo regional, ello no puede llevar a que cambie el carácter nacionalizado de la vinculación de la educadora, como quiera que, los FER eran financiados con bienes o recursos aportados tanto por la Nación como por la entidad territorial, de cuya administración se responsabilizó a las «autoridades» de los referidos entes, bajo la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 31[28] de Decreto 3157 de 1968[29], es decir, que no correspondían a recursos exclusivos de la Nación. 32.
Aunado a lo anterior, se tiene que no es el origen de los recursos con que se financia el pago de los servicios docente lo que determina la naturaleza del vínculo – nacional, territorial o nacionalizado- para efectos de acceder al reconocimiento de la pensión gracia, sino que se acredite que la plaza a ocupar sea de carácter territorial o nacionalizada, pues, en lo que respecta a los educadores territoriales o nacionalizados, el pago de sus acreencias provenían directamente de los recursos propios del ente territorial, o de los procedentes del situado fiscal cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales, observando que dicho requisito o condición para el caso bajo estudio se demostró, toda vez que, la nominación provino del ente territorial gobernación del Cesar y la plaza en la que prestó los servicios la docente Bertha Rodríguez fue en el municipio de Gamarra, quedando probado que el vínculo fue de carácter nacionalizado. 33.
En consecuencia, es inadmisible que la vinculación de la señora Bertha Rodríguez Mandón como docente nacionalizada se convierta en educadora nacional por el hecho de habérsele pagado sus servicios con recursos del FER regional, supuesto que no fue probado y que de conformidad con las razones antes expuestas, la Sala desestima el argumento del ente previsional consistente en que los recursos destinados para el sostenimiento de la plaza docente ocupada por la demandada tienen su origen o fuente en la Nación y por lo tanto, su vinculación es del orden nacional. 34.
Así las cosas, la sentencia controvertida no vulneró el derecho al debido proceso y muchos menos, la docente carece de la aptitud legal para acceder al derecho pensional, pues si bien existió un certificado emitido por el coordinador de archivo y hojas de vida de la secretaría de educación, cultura y deporte del departamento del Cesar en la cual, hizo saber que la vinculación de la docente al servicio del ente territorial era de carácter nacional, también lo es que, tal prueba documental fue debidamente valorada en su conjunto con los demás elementos probatorios que permitieron establecer que la vinculación se efectuó para que la docente prestara sus servicios como maestra en el municipio de Gamarra, de manera que se encontró acreditado que tanto la plaza a ocupar por parte de la educadora y su nominación son de carácter territorial y con fundamento en ello, se obtiene que el tiempo prestado por la demandada en virtud de la vinculación efectuada con ocasión de la Resolución No 5178 del 28 de mayo de 1973, emanada de la gobernación del Cesar, es de carácter nacionalizado. 35.
Conforme lo señalado, de acuerdo con los tiempos de servicios prestados por la docente accionada, se observa que la educadora acreditó haber laborado tiempo superior a los 20 años que exige la Ley 114 de 1913 para acceder a la pensión gracia, en la medida que demostró un tiempo de servicio comprendido del 1 de marzo de 1973 fecha en que tomó posesión del cargo de maestra de primaria de la Escuela Hogar del municipio de Gamarra de acuerdo con la Resolución de nombramiento No 5178 del 28 de mayo de 1973, hasta el 1 de octubre de 2003, arrojando lo anterior un tiempo total de servicio como docente de treinta (30) año y siete (7) meses, encontrando que el derecho reconocido se ajustó a la ley. 36.
De otra parte, arguye el ente demandante que al proferirse el fallo acusado se presentó vulneración al debido proceso como quiera que el Tribunal Administrativo del Cesar recurrió a mencionar el contenido de una página de internet que no fue pedida por las partes ni fue decretada de oficio dentro de la oportunidad. Sobre el particular, se tiene que el fallador de segunda instancia en la sentencia controvertida señaló lo siguiente[30]: «Consultada la página de internet www.gamarra- cesar.gov.co se pudo establecer que la INSTITUCIÓN EDUCATIVA INSTITUTO DE PROMOCIÓN SOCIAL, es una entidad pública que presta el servicio de educación básica primaria y media técnica en el nivel departamental y municipal, al punto que se le identifica como parte de “otras entidades del municipio” ítems “instituciones de educación “, por lo que, no existe elemento alguno que permita inferir o presumir que la vinculación de los docentes que prestan sus servicios en el establecimiento son nacionales y no nacionalizados».
Negrillas original del texto. 37. Analizado el texto anterior y el expediente contentivo del proceso ordinario del cual emanó el fallo controvertido, se obtiene que si bien la aludida consulta realizada por el Tribunal Administrativo del Cesar a la mencionada página web no viene precedida de la ordenación de pruebas que la sustente, también lo es que, de excluir lo manifestado en dicho párrafo en nada afecta lo decidido en la sentencia de fecha 1 de noviembre de 2012, puesto que, lo allí expuesto no contiene el fundamento o argumento central de la decisión cuestionada, de suerte que, si se prescindiera de ese aparte del fallo en nada cambiaria lo resuelto, como quiera que al estar demostrado que la docente se vinculó como maestra en el municipio de Gamarra el 1 de marzo de 1973 y fue trasladada a la predicha Institución Educativa Promoción Social de la misma entidad territorial mediante Resolución 7842 del 27 de mayo de 1993, se evidencia que para esta última calenda la educadora ya contaba con un tiempo de servicio prestado al departamento del Cesar de 20 años, 2 meses y 27 días y por ende, satisfacía el requisito de temporalidad que establece la Ley 114 de 1913, exigencia que era el objeto de debate y por el cual, el ente previsional no solo se opuso en las dos instancias procesales sino que también, en sede del presente medio extraordinario lo alegó, pero sin que el mismo tuviese vocación de prosperidad.
Con fundamento en lo antes expuesto, se tiene que contrario a lo alegado por la parte accionante, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar de fecha 1 de noviembre de 2012, no se encuentra inmersa en las causales de revisión invocadas en la demanda, de manera que lo observado es la reiterada formulación de una inconformidad con la posición adoptada por el tribunal de instancia, sin que este mecanismo excepcional de impugnación pueda convertirse en una tercera instancia para continuar con el debate presentado en sede contenciosa, razones por las que habrá de declarar infundada la presente acción de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLÁRASE INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar de fecha 1 de noviembre de 2012 que confirmó el fallo del juzgado segundo administrativo del circuito de Valledupar del 19 de mayo de 2011 que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia en favor de la docente Bertha Rodríguez Mandón.
SEGUNDO. Devolver al tribunal de origen el expediente No20001333100220100064600, que fue enviado en calidad de préstamo a esta Corporación. Cumplido lo anterior, archivar el expediente. Notifíquese y cúmplase. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Proceso ingreso al despacho para fallo en fecha 12 de abril de 2019. [2] Ver folios 154 al 161 del cuaderno principal. [3] Ver folios 150 al 153 del cuaderno principal. [4] Reposa a folios 229 al 262 del cuaderno principal. [5] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [6] Reposa a folios 239 al 243 del cuaderno principal. [7] Ver acta de notificación que reposa a folio 252 del expediente. [8] «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). [9] «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». [10] “Que crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela.” [11] Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. [12] Proferida dentro del proceso con radicación No 25000-23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014), en el que obró como parte demandante: Gladys Amanda Hernández Triana y como demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter [13] Artículo 73 (numerales 8 y 15) del Decreto 525 de 1990. [14] «Por la cual se desarrolla parcialmente el artículo 182 de la Constitución Nacional». [15] De conformidad con el inciso segundo del artículo 60 de la Ley 24 de 1988, entre los recursos que debe girar la Nación a las entidades territoriales para atender los gastos que generan los fondos educativos regionales se encuentran los establecidos en la Ley 12 de 1986, esto es, los relativos a la cesión de impuestos a las ventas o impuesto al valor agregado (IVA). [16] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección primera, sentencia de 3 de noviembre de 2011, radicación 25000-23-24-000- 2002-00482-01, M.P. María Claudia Rojas Lasso. [17] A folio 7 del cuaderno de origen reposa registro civil de nacimiento. [18] Ver folio 14 del expediente de origen. [19] Ver folio 15 del cuaderno de origen. [20] Ver folios 16 del expediente de origen. [21] Ver folios 17 y 18 del cuaderno de origen. [22] Ver folio 36 del expediente de origen. [23] Ver folio 37 del cuaderno de origen. [24] Ver folio 89 del cuaderno principal. [25] Ver folio 90 del cuaderno principal. [26] Ver folio 91 del cuaderno principal. [27] Artículo 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. [28] En ese sentido, el artículo 31 del mencionado decreto, a su tenor señaló lo siguiente: «Los Fondos Educativos Regionales serán administrados por las autoridades del respectivo Departamento, Distrito Especial o Área Metropolitana con la supervisión de un delegado del Ministerio de Educación Nacional que será funcionario de éste y que tendrá funciones que le asigne el Gobierno Nacional.» [29] «[P]or el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación». [30] Ver folio 138 del cuaderno de origen.