RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Características El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos.
En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009, recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.
En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 250 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 248 CAUSAL ESPECIAL DE REVISIÓN – Respecto de sentencia que reconoce prestaciones periódicas son de naturaleza especial, pues sólo pueden ser invocadas por algunas entidades específicas señaladas en la norma y ampliadas por la Corte Constitucional, entre otras: pagadoras de pensiones y entes de control, y buscan que se revisen las prestaciones periódicas que han sido reconocidas con violación del debido proceso o por fuera de los parámetros legales, con el fin de salvaguardar el erario público.
(…) [A]dvierte la Sala que toda la argumentación del recurso extraordinario se centra en la presunta irregularidad de los documentos aportados por el señor Luis Alberto Herrera García ante las autoridades judiciales que tramitaron el proceso ordinario de reconocimiento de pensión gracia, con los cuales presuntamente las hizo incurrir en error, sin especificar en manera alguna la forma en que con el reconocimiento pensional en controversia se vulneró el debido proceso o la cuantía en que aquella debió haber sido reconocida.
Frente al punto, se debe tener en cuenta que aunque la demanda fue inicialmente inadmitida mediante auto del 11 de octubre de 2018 con el fin de que la entidad demandante desarrollara en forma precisa la causal o causales invocadas, lo cierto es que mediante el escrito subsanatorio de la demanda, la apoderada de la UGPP se limitó a insistir en que el señor Herrera García había obtenido su pensión gracia de manera irregular, por lo que en aras de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, el recurso finalmente fue admitido mediante auto del 7 de noviembre siguiente.
(…) Sin embargo, como se mencionó con antelación lo cierto es que la parte actora no sustentó la configuración de ninguna de las dos causales consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y con las pruebas allegadas al expediente en la oportunidad procesal pertinente tampoco se encuentran demostradas FUENTE FORMAL: LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CAUSAL ESPECIAL DE REVISIÓN – Caducidad [E]l término de caducidad para la causal consagrada en los numeral 2 de la norma en cita es de un año contado a partir de la ejecutoria de la respectiva providencia, la cual, como se dejó dicho, en este caso tuvo lugar el 16 de mayo de 2014 –según constancia visible a folio 213 del cuaderno principal del expediente ordinario- por lo que es claro que para el momento en que se radicó el presente recurso, esto es, el 7 de septiembre de 2018, ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la causal consagrada en el numeral 7 de la referida norma, se advierte que en este evento no se invocó y mucho menos demostró, que el demandado no hubiera tenido la aptitud legal necesaria para el reconocimiento de la pensión gracia o que la hubiera perdido. En tales condiciones, se advierte que, resulta a todas luces reprochable que se invoquen las causales especiales consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el único propósito de beneficiarse del término especial de caducidad consagrado para dicha norma y la excepción autorizada por la Corte Constitucional para casos concretos y así, desconocer el término de caducidad ordinario establecido en el precitado artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 251 / LEY 797 DE 2003 – ARTÍCULO 20 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA SEXTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03688-00(REV) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: LUIS ALBERTO HERRERA GARCÍA Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN SENTENCIA La Sala procede a resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 18 de octubre de 2012, confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B a través de fallo del 27 de febrero de 2014, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 88001-23-31-000-2011-00059-00, con fundamento en las causales consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda 1. Pretensiones El señor Luis Alberto Herrera García, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - vigente para esa época - contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal E.I.C.E. en liquidación[1], dentro de la cual solicitó: “1.
Se declare la nulidad del acto administrativo – resolución No. 20710 del 14 de mayo de 2008 proferido por el Gerente General de la Caja Nacional de Previsión Social ‘CAJANAL EICE’ por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a mi poderdante. 2. Se declare la nulidad del acto ficto o presunto negativo producto del silencio administrativo negativo al no darse respuesta por parte de la Caja Nacional de Previsión Social ‘CAJANAL EICE – EN LIQUIDACIÓN’ a la petición de reconocimiento de pensión gracia radicada el 13 de febrero de 2009 en los términos del artículo 40 del CCA. 3.
Se declare que el (la) Docente LUIS ALBERTO HERRERA GARCÍA tiene derecho a que la Caja Nacional de Previsión Social EICE ‘CAJANAL EICE – EN LIQUIDACIÓN’ le reconozca la pensión gracia en cuantía del 75% del IBL en donde se incluyan todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha del status pensional o adquisición del derecho de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 en concordancia con la Ley 4 de 1966 y el Decreto 1743 de 1996. 4.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones se condene a título de restablecimiento del derecho a la Nación – Caja Nacional de Previsión Social ‘CAJANAL EICE – EN LIQUIDACIÓN’ o quien haga sus veces o la remplace, a RECONOCER y PAGAR la Pensión Gracia al (la) Docente LUIS ALBERTO HERRERA GARCÍA a partir del 19 de marzo de 2002, día en que adquirió el status pensional por tiempo de servicio, retroactivamente toda vez que no ha operado la prescripción trienal, y se incluya en la liquidación todos y cada uno de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de consolidación del derecho pensional (status) con los correspondientes reajustes de ley”.
(Resaltado del texto original) 2. Fundamentos fácticos En la demandada de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte actora expuso los siguientes hechos: Señaló que nació el 8 de marzo de 1951 y prestó sus servicios como docente territorial y/o nacionalizado así: |Entidad |Tipo de |Sustento |Desde |Hasta |Días | |territorial |vinculación |Legal | | | | |Departamento |Interinidad |Resolución |11/03/1972 |09/04/1972|30 | |de |Nacionalizado|No. 00660 | | | | |Cundinamarca | |de 1972 | | | | |Departamento |Nombramiento |Decreto |20/04/1982/|21/02/2006|8582 | |Archipiélago |en propiedad |Intendencia| | | | |de San Andrés|Nacionalizado|l No. 095 | | | | | | |de 1982 | | | | |Total días |8612 | |Total tiempo servido: 23 años, 11 meses y 02 días | Afirmó que adquirió su estatus pensional como docente nacionalizado el 19 de marzo de 2002, fecha en la cual cumplió 20 años al servicio del magisterio y contaba con más de 50 años, requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y la jurisprudencia para acceder a la pensión gracia. Mencionó que el 30 de marzo de 2006 solicitó por primera vez a Cajanal el reconocimiento de la referida pensión, petición que reiteró el 18 y 30 de mayo del mismo año y que fue denegada mediante la Resolución 20710 del 14 de mayo de 2008.
Destacó que pidió la revocatoria de la decisión anterior mediante escrito del 4 de septiembre siguiente, sin que Cajanal se haya pronunciado al respecto. Refirió que el 13 de febrero de 2009 solicitó por segunda vez el reconocimiento de la pensión gracia, frente a lo cual la entidad tampoco se pronunció. Sostuvo que mediante comunicación del 23 de marzo de 2011, Cajanal le informó que su caso había sido devuelto para nuevo estudio y revisión jurídica, por lo que a la fecha de presentación de la demanda no se había resuelto de fondo su petición, configurándose así la figura del silencio administrativo negativo. 3.
Fundamentos jurídicos La parte actora consideró que con los actos demandados se desconocieron los artículos 1, 2, 4, 29, 48 y 53 de la Constitución Política; 2 del Código Contencioso Administrativo; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913 y 1 y 15 de la Ley 91 de 1989. Como fundamento de lo anterior, expresó, en resumen lo siguiente: Argumentó que prestó sus servicios de docencia oficial del orden territorial por más de 20 años, lo que sumado al hecho de contar con más de 50 años de edad, lo hacía acreedor de la pensión gracia en los términos de las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.
Comentó que sólo los docentes vinculados al 31 de diciembre de 1980 tenían derecho a esa pensión, siempre que cumplieran los requisitos antes señalados. Resaltó que tal disposición se prestó para múltiples interpretaciones, pero la jurisprudencia del Consejo de Estado se encargó de dilucidar este aspecto al determinar que no era necesario que el docente tuviera una relación laboral vigente al 31 de diciembre de 1980, sino que con anterioridad se hubiera vinculado al servicio del magisterio con nombramientos en entidades del orden territorial.
Por lo anterior, consideró que el tiempo que se desempeñó como docente interino entre el 11 de marzo y el 9 de abril de 1972 en la Escuela Urbana de Facatativá, era computable con el tiempo laborado al servicio del departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Aclaró que esa vinculación en interinidad territorial y/o nacionalizada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 era la que le permitía acceder la pensión gracia. Resaltó que se trataba de un tiempo válido durante el cual ejerció la profesión de docente, cuyo respaldo legal fue el nombramiento efectuado mediante acto administrativo.
Reiteró que tenía derecho al reconocimiento del beneficio pensional, toda vez que los tiempos territoriales y/o nacionalizados que fueron prestados en forma discontinua, resultaban idóneos para reconocer la pensión gracia, pues al sumarlos se superaban los 20 años que exigía la Ley 114 de 1913 para el efecto. 2. Sentencias objeto de revisión El Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, mediante fallo del 18 de octubre de 2012[2], accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, dispuso: “(…)
TERCERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 20710 de 14 de mayo de 2008, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social niega el reconocimiento de la pensión gracia al señor LUIS ALBERTO HERRERA GARCÍA.
CUARTO: DECLÁRASE la nulidad del acto ficto por haber operado el silencio administrativo negativo, ante la omisión de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, de resolver la solicitud de pensión elevada por el actor de fecha 13 de febrero de 2009.
QUINTO: ORDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, a reconocer y pagar la pensión gracia al señor Luis Alberto Herrera García, identificado con la cédula de ciudadanía No. 19.128.973.
SEXTO: DECLÁRASE la prescripción de las mesadas pensionales del actor causadas del 19 de marzo de 2002 hasta el 31 de diciembre de 2002, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia.
SÉPTIMO: CONDÉNASE a CAJANAL a pagar las mesadas pensionales al actor a partir del primero (1º) de enero de 2003, de conformidad con lo expuesto en la presente providencia”.(Resaltado del texto original) Como fundamento de su decisión expuso en resumen los siguientes argumentos: Encontró acreditado que el actor nació el 8 de marzo de 1951, por lo que cumplió 50 años de edad el 8 de marzo de 2001.
Indicó que de acuerdo con certificación suscrita por el secretario de Educación Municipal de Facatativá, el accionante laboró como docente interino en la Escuela Urbana de dicho municipio, entre el 11 de marzo y el 9 de abril de 1972. Señaló que en el expediente reposaba copia auténtica de la Resolución 0660 del 14 de marzo de 1972, por medio de la cual se efectuó el nombramiento en interinidad del demandante.
Precisó que ese acto administrativo fue suscrito por el secretario de Educación de Cundinamarca y el jefe de la Sección Educativa Elemental, y allí se dispuso la remisión de una copia con destino al Instituto de Seguridad Social de Cundinamarca, al alcalde de Facatativá, al tesorero o pagador de la Oficina de Registro y Control, a la Auditoría de Educación y a la Jefatura de Personal de la Gobernación para los efectos legales.
Mencionó que a través de Certificación 2012054164 de la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, se informó que ese nombramiento ostenta una vinculación jurídica de índole territorial en los términos del artículo 1 de la Ley 91 de 1989. Consideró que el demandante prestó sus servicios como docente interino en el departamento de Cundinamarca, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y que si bien en su nombramiento no se hizo mención expresa de que su vinculación era de carácter territorial o nacionalizada, esto se podía inferir al revisar qué autoridades que realizaron el nombramiento y qué entidades estaban encargadas del pago de sus prestaciones.
Con base en lo anterior, estableció que el señor Herrera García era acreedor de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos establecidos en el literal A del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada la apeló bajo el argumento de que la única vinculación laboral de la cual se tenía registro era del 20 de abril de 1982, en el departamento de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, por lo que el tribunal había incurrido en un yerro al dar por probado que el demandante se desempeñó como docente antes del 31 de diciembre de 1980.
Por lo anterior, afirmó que no era posible acceder al reconocimiento de la pensión gracia, debido a que el señor Herrera García no cumplía la totalidad de los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, por no existir una vinculación laboral antes del 31 de diciembre de 1980. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 27 de febrero de 2014[3], confirmó el fallo de primera instancia por las mismas razones.
Resaltó que de acuerdo con las certificaciones expedidas por el secretario de Educación del municipio de Facatativá, la Dirección de Personal y Establecimientos Educativos de Cundinamarca y la Secretaría de Educación de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, visibles a folios 69 del cuaderno 1 y 22 y 40 del cuaderno 2 del expediente, el señor Luis Alberto Herrera García laboró como docente territorial del 11 de marzo al 9 de abril de 1972, y nacionalizado del 20 de abril de 1982 al 3 de abril de 2006, inclusive.
En virtud de lo anterior, advirtió que el hecho de que el demandante se hubiera desempeñado como docente territorial antes del 31 de diciembre de 1980 le confería la posibilidad de percibir la pensión gracia. Aclaró que no era necesario acreditar una permanencia mínima en el desempeño del empleo docente, pues basta con que se registre una experiencia idónea, esto es, como territorial o nacionalizado, para que sea posible su reconocimiento en los términos previstos por el legislador.
Por último, indicó que no le asistía razón a la entidad al afirmar que el demandante no contaba con una vinculación laboral antes del 31 de diciembre de 1980, pues el señor Herrera García no solo acreditó haber laborado más de 20 años, sino que durante todo ese tiempo ostentó la condición de docente territorial, esto es, entre el 11 de marzo al 9 de abril de 1972, y nacionalizado del 20 de abril de 1982 al 3 de abril de 2006. 3.
El recurso extraordinario de revisión Mediante escrito radicado el 7 de septiembre de 2018 en la Secretaría de la Sección Segunda de esta Corporación, la UGPP, por conducto de apoderada, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 18 de octubre de 2012, confirmada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través de fallo del 27 de febrero de 2014, con fundamento en las causales consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Como fundamento del recurso expuso que se indujo en error a los jueces de conocimiento al presentar certificaciones que no corresponden a la verdad, respecto del tiempo de servicio prestado en el municipio de Facatativá, por cuanto no existe registro alguno de que el señor Herrera García haya sido empleado de dicha entidad. Al respecto, aportó una captura de pantalla de una consulta realizada en el sistema de la entidad, que muestra el registro de un proceso en contra del demandante por el delito de fraude procesal, junto con una anotación que hacía referencia a que el documento que sirvió de base para reconocer la pensión carecía de validez.
Por lo tanto, aseguró que dicho tiempo no podía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, lo que evidenciaba una irregularidad ostensible en los fallos objeto de controversia pues se contabilizaron tiempos que no coinciden con la realidad y, por tal razón, se ocasionó un grave detrimento al patrimonio del Estado. Recordó los requisitos exigidos legalmente para el reconocimiento de la pensión gracia con el fin de concluir que el señor Herrera García no los reunía y por tanto, no tiene derecho a dicho beneficio. 4.
El trámite del recurso El Despacho ponente, mediante auto del 11 de octubre de 2018[4] concedió al recurrente el término de 10 días con el fin de que indicara de forma precisa y razonada la causal de revisión invocada. Cumplido lo anterior, el 7 de noviembre de 2018 se admitió el recurso, se rechazó por improcedente la solicitud de medida cautelar y se ordenó notificar personalmente al señor Luis Alberto Herrera García y al señor agente del Ministerio Público, en los términos del artículo 253 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[5].
A través de auto del 5 de febrero de 2019[6] se decretaron las pruebas oportunamente solicitadas y aportadas por las partes, que reunían los requisitos de pertinencia, conducencia, utilidad y eficacia. Posteriormente, con providencia del 9 de abril de 2019[7] se requirió al señor Luis Alberto Herrera y a la Secretaría de Educación de Facatativá, para que allegaran la documental requerida a través de los oficios GLRA 1516, GLRA 1891, GLRA 1518, GLRA 1893 y GLRA 1970. 5.
La contestación del recurso 1. Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado A través de memorial presentado el 30 de noviembre de 2018, la Procuraduría General de la Nación contestó en forma oportuna el recurso extraordinario de revisión, en los siguientes términos[8]: Advirtió que la UGPP no precisó en cuál de las causales previstas por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se fundamenta la presentación del recurso.
En todo caso, señaló que para efectos de dilucidar el objeto del mismo, se debían analizar las posibilidades traídas en dicha norma. Así, mencionó que la primera causal se refiere a la violación del debido proceso, la cual podía interpretarse en el sentido de que la pensión del señor Herrera García fue reconocida producto de maniobras probatorias contrarias a la verdad.
Sin embargo, consideró que se trataba de un aspecto sobre el cual no se hizo la claridad requerida, pues los documentos base del reconocimiento judicial no fueron atacados en el proceso ordinario, ni en otro de naturaleza penal previsto para ello. Recalcó que su eficacia no fue disminuida por gestión o actuación alguna de la entidad, por cuanto no hubo tacha de falsedad ni se recriminación objetiva para restarle valor de certeza o convicción a la certificación en la que el secretario de Educación de Facatativá expresó que el señor Herrera García trabajó como docente interino en la Escuela Urbana de ese municipio entre el 11 de marzo y el 9 de abril de 1972.
Manifestó que era imposible para los juzgadores de las dos instancias hacer valoraciones por hechos no alegados y menos probados en el trámite judicial, así que no podía desconocerse el debido proceso cuando fue la parte demandada la que no controvirtió la certificación aludida. Agregó que tampoco refutó la copia de la Resolución 660 del 14 de marzo de 1972, por la cual se prorrogó el encargo en interinidad al demandante, sino que se limitó a desconocerla sin fundar su posición en hechos concretos y probados.
Sostuvo que en relación con el proceso penal que se mencionó en el recurso, no se informó ni se aportó prueba alguna de su estado actual, o si el mismo culminó con alguna decisión que haya declarado que la documentación aportada para el reconocimiento de la pensión gracia es falsa o adolece de algún vicio que invalide su contenido. Respecto de la causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, consistente en que la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido, destacó que en el recurso no se dijo nada frente al monto de la prestación, ni se explicó si fue mayor a las previsiones legales, por lo que resultaba imposible conceptuar sobre este aspecto.
En cuanto a la inducción en error a los jueces de instancia por presentar documentos que no corresponden a la verdad, advirtió que la entidad allegó un informe visible a folio 66 del cuaderno anexo al recurso, en el que un grafólogo de Cyza Outsourcing S.A. manifestó haber examinado la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Facatativá en una visita que hizo esas instalaciones.
Precisó que el experto evidenció que allí no había documento o registro alguno que sustentara la historia laboral del señor Herrera García, lo cual se sumaba al hecho de que la Alcaldía de Facatativá, al revisar los archivos de nómina respectivos, no encontrara información sobre el particular. Afirmó que el grafólogo llegó a dos conclusiones: i) que la información sobre la historia laboral del mencionado docente, aportada por la Fiscalía General de la Nación y relacionada con el trabajo desempeñado entre el 11 de marzo y el 9 de abril de 1972, “carece de autenticidad”, ya que no reposa información alguna en el archivo ni en el sistema humano que ratifique dicho periodo; 2) que según el análisis realizado al documento allegado para estudio, “no es idóneo” para el reconocimiento pensional, por lo que se procedía a cerrar el caso en estado “inconforme”.
Expresó que a partir de lo anterior surge como inquietud si es posible aceptar la conclusión de que el documento carece de autenticidad solo por el hecho de que no se encontró información en el archivo y, por ello, que la certificación no es idónea para decretar el reconocimiento de la pensión gracia. Cuestionó si tal circunstancia es prueba suficiente y determinante para establecer que esos documentos no son auténticos y asignarles las consecuencias graves que esto implica, toda vez que se trata de la comisión de un delito.
Señaló que no existía una explicación de qué significa “cerrar el caso en estado inconforme”, pues puede referirse a que existe falsedad en el documento o a que no se pudo hacer el cotejo requerido. Insistió en que en el recurso no se indicó claramente la causal invocada, pero que podía interpretarse que se invocan las causales previstas en los numerales 1, 2 y 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Precisó que el numeral 1 del artículo 250 idem hace referencia a haber recuperado documentos decisivos para dar una dirección diferente a la decisión adoptada. Al respecto, concluyó que con el recurso no se han aportado documentos que pudieran llevar a la certeza de que el señor Herrera García no tenía derecho a la pensión gracia, pues frente al informe antes mencionado no se tiene claridad hacia quién se dirigió, ni hace referencia alguna a si la certificación aportada en el proceso ordinario dejó de tener eficacia y validez, sino que se limitó a describir una visita realizada a la Secretaría de Educación de Facatativá, en la que no se encontró antecedente alguno respecto de la vinculación interina del docente.
En relación a la causal prevista en el numeral 2 del artículo 250 antes referido, aseveró que en el recurso extraordinario no obraba plena prueba que brindara certeza sobre la falsedad del documento atacado, el cual sirvió de base para proferir las sentencias de primera y segunda instancia. Por último, en lo que tiene que ver con la causal contemplada en el numeral 7, recalcó que no era cierto que el señor Herrera García no tuviera una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, pues contrario a ello en el proceso ordinario el docente probó tal prerrogativa mediante los documentos visibles a folios 33 y 34 de dicho expediente, los cuales fueron desconocidos por la entidad en ese trámite judicial pero sin aportar elementos de juicio que les restaran validez, como ocurre igualmente en el presente asunto.
En tales condiciones, concluyó que ninguna causal de las analizadas se acomoda a las pretensiones de la recurrente. Estimó que las pruebas que sirven de base para impugnar los fallos cuestionados, son resultado de averiguaciones unilaterales de la UGPP. Mencionó que el informe grafológico fue realizado por una persona natural al servicio de una empresa privada, quien se encargó de hacer unas visitas a la entidad territorial, lugar en donde le entregaron alguna información sobre el asunto pero no le permitieron cotejar firmas ni acceder a la información concreta sobre las vinculaciones realizadas en el año de 1972, de lo cual se desprendía que su gestión fue muy limitada.
Agregó que el resultado de la misma era el obvio, pues no se tuvo en cuenta el ciclo vital de los documentos, ni se pidió tabla de retención documental para determinar la existencia de los elementos relativos a tiempo de servicios y nombramiento en interinidad del docente. Por ello, planteó que existía duda sobre la posibilidad de aceptar las conclusiones de ese informe, sobre la falta de autenticidad de los documentos que sirvieron de soporte para reconocer la pensión gracia por la simple ausencia de datos físicos y sistematizados, pues podían ser documentos retenidos, eliminados o de difícil consecución por su antigüedad.
Sostuvo que los fallos fueron producto de los elementos que obraban en el expediente, sin que existiera oposición real a los documentos que se cuestionan a través del recurso extraordinario de revisión, por lo que el mismo no contaba con fundamentos jurídicos que le dieran vocación de prosperidad. Con todo, en aras de aclarar los temas objeto de controversia y como quiera que están involucrados recursos del erario, solicitó que se oficiara a las Secretarías de Educación de Facatativá y Cundinamarca para que brindaran la información necesaria para esclarecer la verdad sobre la vinculación del señor Herrera García. Así mismo, solicitó que se requiriera a la Fiscalía General de la Nación para que informara si se había adelantado proceso penal alguno en contra del docente y, en caso tal, por qué delito y que decisiones se han tomado al respecto. 2.
Luis Alberto Herrera García El señor Luis Alberto Herrera García, por conducto de apoderado, se pronunció oportunamente mediante escrito radicado el 18 de diciembre de 2018[9], en el cual expuso, en resumen, lo siguiente: Alegó que en el presente asunto se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad, de conformidad con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, toda vez que el recurso debía ser interpuesto dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia, mientras que en este caso se hizo más de 4 años después. Señaló que si lo pretendido por la UGPP es aducir que hubo un fraude en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar al reconocimiento de la pensión gracia, la entidad debería contar con una sentencia ejecutoriada que declare la existencia de dicho fraude.
Refirió que en el recurso no se allegó fallo alguno proferido por la autoridad penal competente, en el que se haya establecido la comisión de un hecho punible, pues aunque la recurrente lo denunció a él y a su anterior apoderado, ello no implicaba responsabilidad de ningún tipo ni resultaba suficiente para configurarse alguna de las causales de revisión de que trata el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011.
Consideró que esta Corporación debía esperar el resultado de la investigación que adelanta la Fiscalía General de la Nación en su contra, a partir de la cual se determinará si, en efecto, hubo adulteración de los documentos que se aportaron al proceso ordinario. Afirmó que el hecho verídico y cierto es que sí prestó sus servicios como docente nacionalizado en la Escuela Urbana del municipio de Facatativá en las fechas certificadas, pues de ello existe prueba en los archivos de la Gobernación de Cundinamarca, concretamente, en las Resoluciones No. 00435 del 21 de febrero de 1972 y 00660 del 15 de marzo del mismo año, así que sí tenía derecho a percibir la pensión gracia. Manifestó que el recurso extraordinario de revisión debía declararse desierto pues la parte demandante no prestó caución, en los términos del artículo 57 de la Ley 446 de 1998.
Sostuvo que aunque la UGPP aduce como causales de revisión las contempladas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003, no explicó de manera clara en qué consiste la presunta violación al debido proceso o el evento que motiva la revisión de los fallos de instancia. Aclaró que incluso en el escrito de subsanación del recurso, la entidad se limitó a reproducir el contenido del artículo 29 de la Constitución Política, por lo que la carencia de un señalamiento concreto en contra de las sentencias dictadas en el proceso ordinario, conllevaba que se rechazara por improcedente el recurso o, en su defecto, se denegara la causal de revisión que se invocó de manera abstracta.
Recalcó que el recurso extraordinario de revisión no puede utilizarse como un medio para sustituir al juez natural. Explicó que la UGPP allegó documentos a partir de los cuales se desprende que inició una investigación administrativa interna para demostrar que no laboró como docente en la Escuela Urbana de Facatativá con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, pero que tal investigación no ha sido concluyente.
Adujo que la recurrente se limitó a cuestionar las mismas pruebas que ya fueron valoradas por los jueces naturales del proceso, quienes reconocieron su derecho a percibir la pensión gracia. Destacó que fue designado como docente interino mediante las Resoluciones. 00435 del 21 de febrero de 1972 y 00660 del 15 de marzo siguiente, desde el 10 de febrero al 10 de marzo de 1972, y desde el 11 de marzo al 9 de abril de 1972.
Agregó que esos actos administrativos habían sido emitidos por la Gobernación de Cundinamarca y no han sido aclarados, derogados, anulados o revocados por acto posterior. Comentó que la UGPP no desvirtuó la veracidad de las resoluciones en cuestión, las cuales habían sido obtenidas directamente de los archivos originales de la Gobernación de Cundinamarca, según consta en el sello impreso en la parte superior de esos documentos.
Informó que la Resolución 00435 del 21 de febrero de 1972 lo encargó en interinidad y la Resolución 00660 del 15 de marzo del mismo año prorrogó tal designación, lo cual ponía en evidencia que el segundo acto es consecuencia del primero y, como tal, demuestra que efectivamente hubo una prestación material del servicio de docente en el lugar y fechas indicadas.
Aseguró que no existían hechos nuevos que desvirtuaran la prestación material del servicio como docente. Al respecto, precisó que en el proceso ordinario la oposición de la entidad giró en torno a la ausencia de prueba del tiempo laborado desde el 11 de marzo al 9 de abril de 1972, controversia que fue zanjada tanto por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, como por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, a través de los fallos cuestionados, en los cuales se estableció la veracidad de los certificados laborales antes mencionados, y en virtud de ellos determinaron que le asistía el derecho a percibir la pensión gracia. Por eso, consideró que el recurso extraordinario de revisión se enmarca en las circunstancias que ya fueron debatidas, por lo que no hay un evento novedoso acaecido con posterioridad a la ejecutoria de las sentencias, que controviertan el hecho de que laboró como docente interino en la Escuela Urbana de Facatativá antes del 31 de diciembre de 1980.
Señaló que el recurso está fundado en el hecho de que en la investigación interna adelantada por la UGPP no se encontró documento ni registro alguno en los archivos de la Gobernación de Cundinamarca y la Secretaría de Educación de Facatativá, del cual se pudiera sustentar su historia laboral. Aclaró que fue justamente por esa razón que desde el principio Cajanal le denegó el reconocimiento de la pensión gracia y por eso promovió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que concluyó con las sentencias censuradas, por lo que no es posible que la entidad, a través del recurso extraordinario de revisión, pretenda incorporar las mismas pruebas para reabrir un debate sobre hechos que ya fueron estudiados por el juez natural de la causa.
Informó que por indagación que realizó por sus propios medios en el año 2018, encontró en los archivos de la Gobernación de Cundinamarca las Resoluciones 00435 del 21 de febrero de 1972 y 00660 del 15 de marzo del mismo año, a partir de las cuales se desprende la designación y tiempo laborado como docente interino y su consecuente prórroga, con motivo de una licencia temporal que se le concediera a su fallecida madre Rosa Tulia García de Herrera.
Agregó que existen dos certificaciones aportadas por su apoderado en el proceso ordinario, emitidas por los señores Pedro José Suárez Godoy (exdirector del Núcleo 55 de Facatativá) y Francisco Javier Beltrán Bustos (exsecretario de Educación de Facatativá), que dan cuenta que laboró como docente interino de la Escuela Urbana de ese municipio entre el 11 de marzo al 9 de abril de 1972.
Manifestó que esas pruebas reposan en el expediente y son las que ahora cuestiona la UGPP pero sin desvirtuar su autenticidad a través del órgano competente que sería la Fiscalía General de la Nación. Comentó que el hecho de que la entidad no hubiera obtenido prueba del tiempo laborado como docente puede obedecer a múltiples razones, entre ellas: i) pérdida o extravío de la historia laboral del docente, ya que para el año de 1972 el manejo de los archivos era manual y, por ende, presentaba múltiples deficiencias; ii) fallas en la digitalización de archivos manuales; iii) en la modalidad contractual de interinidad, por ser temporal, se expedía una resolución pero no se dejaba ningún otro soporte en la historia laboral, según lo informaron los funcionarios de la Gobernación de Cundinamarca; iv) los archivos de la Secretaría de Educación de Facatativá fueron trasladados a la Gobernación de Cundinamarca a partir del 6 de agosto de 2009, según la respuesta dada al requerimiento 20180000PQR6417, por lo que tales documentos debían ser solicitados a la Secretaría de Educación de la Gobernación. Alegó que la Fiscalía General de la Nación es el órgano competente para determinar si la producción de esos certificados fue fraudulenta y, de ser así, establecer los autores del eventual delito, pero mientras ello no ocurra las aseveraciones de la UGPP quedan en meras especulaciones y constituyen un abuso del poder dominante por impetrar el recurso extraordinario de revisión sin tener plena certeza de sus afirmaciones.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 27 de febrero de 2014 a través de la cual se confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina el 18 de octubre de 2012 es susceptible del recurso extraordinario de revisión presentado dentro del término[10] extraordinario fijado en la sentencia SU-427 de 2016, y esta Sala es competente para decidirlo en virtud de lo dispuesto en el artículo 249 del mismo código y lo dispuesto en el Acuerdo 321 de 2014, proferido por la Sala Plena de esta Corporación. Para el estudio del presente recurso se abordarán los siguientes temas: (i) naturaleza del recurso extraordinario de revisión, (ii) causales invocadas y su configuración o no en el caso concreto. 1.
Del recurso extraordinario de revisión El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas i) por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, ii) por los Tribunales Administrativos y iii) por los jueces administrativos.
En cuanto a su finalidad, la Corte Constitucional, en la sentencia C-520 del 4 de agosto de 2009[11], recordó que constituye una excepción al principio de cosa juzgada que ampara a todas las sentencias ejecutoriadas, para que puedan enmendarse los errores o ilicitudes cometidas en su expedición, y se restituya el derecho al afectado a través de una nueva providencia fundada en razones de justicia material, que resulte acorde con el ordenamiento jurídico.
En esa ocasión, la Sala aclaró que las causales que pueden proponerse como fundamento del recurso extraordinario de revisión, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011[12] y dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que de conformidad con la ley procesal son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por esta vía. En efecto, se trata de la revisión de aspectos objetivos que puedan dar lugar a la estructuración de las causales de revisión consagradas en la norma en cita, no de errores de interpretación. Valga señalar que no todas las causales de revisión tienen el mismo alcance temporal, pues mientras algunas cuestionan la validez o suficiencia de las pruebas al momento del pronunciamiento de la sentencia (numerales 2, 3, 5 y 8 ibídem), otras se refieren a la validez o suficiencia sobreviniente, es decir, luego de ocurrido un hecho posterior al pronunciamiento del fallo.
(numerales 1, 4, 6, 7). La Corte Constitucional en la referida sentencia C- 520 de 2009 destacó frente a este recurso lo siguiente: “(…) La Corporación ha precisado la naturaleza del recurso extraordinario de revisión señalando que “la revisión no pretende corregir errores “in judicando” ni puede fundamentarse en las mismas pruebas que sirvieron de soporte a la decisión que puso término al proceso, pues para estos yerros están previstos los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del propio proceso.
La revisión, que no es un recurso sino una acción, pretende, como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia, un examen detallado de ciertos hechos nuevos que afectan la decisión adoptada y el sentido de justicia que de ella emana. La acción de revisión, en la medida en que afecta la certeza brindada por la cosa juzgada, es no sólo extraordinaria sino que además procede por las causales taxativamente señaladas por la ley, y no es posible aducir otras distintas.
Y esta taxatividad es razonable, pues se trata de “una figura que modifica providencias amparadas en el principio de cosa juzgada”, y por ello “las causales previstas para la revisión deben ser aplicadas e interpretadas en sentido restringido”. Conforme con lo anterior, por esta vía no es posible reabrir el debate probatorio de las instancias, sino revisar la sentencia que puso fin a la controversia, con el fin de determinar la justicia del pronunciamiento a la luz de las taxativas causales consagradas en la ley. 2.
Causales de revisión invocadas y su configuración en el caso concreto Las causales de revisión en materia de lo Contencioso Administrativa se encuentran consagradas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En el caso concreto, la entidad recurrente invocó las causales consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de esta última norma que establecen: “Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
(Se resalta). Al respecto esta Corporación ha dicho: “[C]abe resaltar que de acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 – Senado, el artículo 20 establece la posibilidad de revisar las decisiones judiciales que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas.
Con fundamento en lo anterior, esta Corporación18 ha recordado que “[…] el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema […]”.
Respecto de esta casual, la Sala recuerda que esta Corporación ha precisado lo siguiente19: “[…] Ahora, aunque la normativa prevé que el trámite que debe darse al recurso es el mismo contemplado en el artículo 185 del CCA y que las causales son las establecidas en el artículo 188 ibídem, lo cierto es que la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 ha sido considerada como una acción especial20, con particularidades propias, dentro de las que se encuentran: i) Su finalidad.
Se estatuyó para controvertir las sentencias o conciliaciones que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público. ii) La limitación en la legitimación en la causa por activa. Para ejercerla se requiere de un solicitante calificado21, que a su vez es un tercero que no intervino dentro del proceso ordinario o la conciliación. Así las cosas, en principio, únicamente puede ser presentada por el Gobierno a través de los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social o de Hacienda y Crédito Público; el Contralor General de la República; el Procurador General de la Nación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, autorizada por el artículo 156 de la Ley 1151 de 200722.
(…) Estos criterios fueron establecidos para revisar el reconocimiento pensional obtenido de forma ilegal o con fraude a la ley y abuso del derecho24. Sobre el segundo aspecto la Corte Constitucional lo explicó así25: […] En segundo lugar, tal y como se explicó, en las figuras del fraude a la ley y abuso del derecho, se presenta un elemento objetivo que se traduce en el aprovechamiento de la interpretación judicial o administrativa de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles con el ordenamiento jurídico y aquél que invoca las normas de una forma claramente excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue.
En este orden de ideas, el juez y la administración tienen el deber de evitar que se interpreten los textos legales de manera que se cometa fraude a los principios del sistema. (…) En todos estos casos, el pensionado no tiene un derecho adquirido, y por tanto, en aras de dar cumplimiento a la presente providencia, la Administración podrá proceder a revocar y reliquidar el derecho pensional con el objeto de hacerlo compatible con el ordenamiento jurídico y con el régimen pensional que realmente le corresponde […]” (negrillas fuera de texto).
En este contexto, la Sala pone de presente que la acción especial de revisión se consagró para controvertir las sentencias que reconocen la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza pagadas con cargo al tesoro público, tal y como ocurre en el sub lite.[13]” En tales condiciones, es claro que las causales en comento son de naturaleza especial, pues sólo pueden ser invocadas por algunas entidades específicas señaladas en la norma y ampliadas por la Corte Constitucional, entre otras: pagadoras de pensiones y entes de control, y buscan que se revisen las prestaciones periódicas que han sido reconocidas con violación del debido proceso o por fuera de los parámetros legales, con el fin de salvaguardar el erario público.
En este evento, la UGPP pretende que se revoque la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación el 27 de febrero de 2014, a través de la cual se confirmó la providencia proferida del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el 18 de octubre de 2012 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 8800123310002011000590.
Lo anterior por cuanto en su criterio los documentos presentados por el señor Luis Alberto Herrera García para acreditar los requisitos legalmente exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia son falsos, concretamente plantea que la demostración de haber laborado como docente interino en el municipio de Facatativá antes de 1980 se soportó en documentos irregulares.
No obstante invocó como causales del recurso extraordinario las consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 referentes al reconocimiento de prestaciones periódicas con violación del debido proceso y al exceso de la cuantía del derecho. Al respecto, advierte la Sala que toda la argumentación del recurso extraordinario se centra en la presunta irregularidad de los documentos aportados por el señor Luis Alberto Herrera García ante las autoridades judiciales que tramitaron el proceso ordinario de reconocimiento de pensión gracia, con los cuales presuntamente las hizo incurrir en error, sin especificar en manera alguna la forma en que con el reconocimiento pensional en controversia se vulneró el debido proceso o la cuantía en que aquella debió haber sido reconocida.
Frente al punto, se debe tener en cuenta que aunque la demanda fue inicialmente inadmitida mediante auto del 11 de octubre de 2018 con el fin de que la entidad demandante desarrollara en forma precisa la causal o causales invocadas, lo cierto es que mediante el escrito subsanatorio de la demanda, la apoderada de la UGPP se limitó a insistir en que el señor Herrera García había obtenido su pensión gracia de manera irregular, por lo que en aras de garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, el recurso finalmente fue admitido mediante auto del 7 de noviembre siguiente.
(fols. 22 a 23, 25 a 28 y 30 a 34 del expediente, respectivamente). Sin embargo, como se mencionó con antelación lo cierto es que la parte actora no sustentó la configuración de ninguna de las dos causales consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y con las pruebas allegadas al expediente en la oportunidad procesal pertinente tampoco se encuentran demostradas.
Ahora bien, tal y como lo expresó el señor agente del Ministerio Público que actuó dentro de este asunto, los argumentos esgrimidos por la parte actora parecen encuadrarse en la causal consagrada en los numerales 2 y 7 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 referidas a “haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados” y a “no tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”.
No obstante, no puede la Sala efectuar el estudio con base en dichas causales toda vez que respecto de las mismas no opera el término de caducidad especial de 5 años otorgado por la Ley para las específicas causales consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 extendido excepcionalmente por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, por lo que frente a aquellas opera el término ordinario de un año consagrado en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en ese orden de ideas, habría operado el fenómeno jurídico de la caducidad frente a dichos argumentos, tal y como lo expresó en su momento el demandado en su escrito de contestación. Al respecto, resulta del caso recordar que el término de caducidad del recurso extraordinario de revisión se encuentra consagrado en el artículo 251 de la Ley 1437 de 2011 así: “El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.
En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.” De igual forma, que la Corte Constitucional en la plurimencionada sentencia SU 427 de 2016 estableció que de manera excepcional, el término de 5 años fijado para las casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no podría contarse antes del 12 de junio de 2013 para la UGPP, toda vez que solo en dicha fecha, esa entidad asumió la defensa judicial de los asuntos a cargo de Cajanal.
Frente al punto el máximo Tribunal Constitucional en la providencia en mención dijo: “La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo la Caja Nacional de Previsión Social –Cajanal EICE-.[14]” Conforme con lo expuesto, es claro que el término de caducidad para la causal consagrada en los numeral 2 de la norma en cita es de un año contado a partir de la ejecutoria de la respectiva providencia, la cual, como se dejó dicho, en este caso tuvo lugar el 16 de mayo de 2014 –según constancia visible a folio 213 del cuaderno principal del expediente ordinario- por lo que es claro que para el momento en que se radicó el presente recurso, esto es, el 7 de septiembre de 2018, ya había operado el fenómeno jurídico de la caducidad.
Ahora bien, en lo que tiene que ver con la causal consagrada en el numeral 7 de la referida norma, se advierte que en este evento no se invocó y mucho menos demostró, que el demandado no hubiera tenido la aptitud legal necesaria para el reconocimiento de la pensión gracia o que la hubiera perdido. En tales condiciones, se advierte que, resulta a todas luces reprochable que se invoquen las causales especiales consagradas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 con el único propósito de beneficiarse del término especial de caducidad consagrado para dicha norma y la excepción autorizada por la Corte Constitucional para casos concretos y así, desconocer el término de caducidad ordinario establecido en el precitado artículo 251 de la Ley 1437 de 2011.
Adicionalmente a lo expuesto, resulta del caso reiterar que dentro del expediente no obra prueba alguna de que se haya proferido una sentencia penal que acredite que los documentos aportados por el señor Herrera García al proceso ordinario sean falsos o que no hubiese reunido los requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento de su pensión gracia, toda vez que el hecho de que actualmente no aparezcan en los archivos de las oficinas que presuntamente los expidieron no implica per se que los presentados en el proceso ordinario contencioso administrativo sean falsos.
De hecho a folios 158 y 159 del expediente obra respuesta otorgada por la Fiscalía General de la Nación – Delegada para la Seguridad Ciudadana en la que consta que en sus archivos no hay registros de denuncias presentadas en contra del señor Luis Alberto Herrera García. En ese orden de ideas, insiste la Sala en que la entidad demandante no sustentó las causales invocadas en la demanda del recurso extraordinario por cuanto los argumentos esbozados como fundamento de las mismas encuadran en otras causales respecto de las cuales ya operó el fenómeno jurídico de la caducidad, razón por la cual no existen elementos para emitir un pronunciamiento de fondo al respecto.
En tales condiciones, no queda otro camino que declarar infundado el recurso extraordinario de revisión frente a este punto. Al margen de lo anterior, resulta del caso precisar que para el caso concreto no era necesario prestar la caución a la que alude el demandado en su escrito de contestación de la demanda, toda vez que el presente recurso de rige por lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y no por lo dispuesto en la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA PRIMERO. Declárase infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación el 27 de febrero de 2014, a través de la cual se confirmó la providencia proferida del Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, el 18 de octubre de 2012 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 8800123310002011000590.
SEGUNDO. En firme este proveído, devuélvase el expediente del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho remitido en préstamo al despacho judicial de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Magistrado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Magistrado ----------------------- [1] Folios 1 a 16 del cuaderno principal del expediente 88001-23-31-000- 2011-00059-00. [2] Folios 91 a 113 del cuaderno principal del expediente 88001-23-31-000- 2011-00059-00. [3] Folios 191 a 208 del cuaderno principal del expediente 88001-23-31-000- 2011-00059-00. [4] Folios 22 a 23 del cuaderno principal del recurso. [5] Folios 30 a 34 del cuaderno principal del recurso. [6] Folios 91 a 93 del cuaderno principal del recurso. [7] Folios 176 y 177 del cuaderno principal del recurso. [8] Folios 40 a 47 del cuaderno principal del recurso. [9] Folios 54 a 67 del cuaderno principal del recurso. [10] El recurso extraordinario de revisión se radicó el 7 de septiembre de 2018 (Fol. 1) y la sentencia quedó ejecutoriada 16 de mayo de 2014, según constancia secretarial visible a folio 213 del cuaderno principal del expediente ordinario. [11] M.P. Dra. María Victoria Calle. [12] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. [13] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Especial de Decisión 20. Providencia del 16 de octubre de 2018. Expediente 110010315000201401658. M.P. Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. [14] Corte Constitucional. Sentencia de Unificación 427 del 11 de agosto de 2016. M.P. Dr. Luis Guillermo Guerrero Pérez.