RECLASIFICACIÓN ARANCELARIA DEL GLUTEN DE MAÍZ FORRAJERO - Ilegalidad. Reiteración de jurisprudencia / SENTENCIA DE NULIDAD DE ACTO DE CARÁCTER GENERAL - Efecto sobre situaciones jurídicas no consolidadas / SITUACIÓN JURÍDICA NO CONSOLIDADA - Noción / LIQUIDACIÓN DE CORRECCIÓN DE DECLARACIÓN DE IMPORTACIÓN DE GLUTEN DE MAÍZ - Ilegalidad. Se anula la liquidación al fundarse en actos anulados por el Consejo de Estado / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia por falta de prueba de su causación Observa la Sala que las resoluciones que sirvieron de fundamento a las decisiones adoptadas en la liquidación oficial de corrección aduanera y en el acto que la confirmó tras el recurso interpuesto, fueron anuladas en la sentencias de esta Sección del 25 de junio de 2012 (exp. 17742, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia) y del 26 de julio de 2017 (exp. 22000, CP: Stella Jeannette Carvajal).
En la primera, se anuló la Resolución nro. 4951 de 2005, porque no se tenía prueba de cuál era la nueva información consultada por la Administración para reclasificar la mercancía; y en la segunda se determinó que la Resolución nro. 4131 de 2005 estaba viciada de falta de motivación por idéntica causa. Tales declaraciones de nulidad inciden en la discusión planteada porque, de acuerdo con los análisis hechos por esta Sección en la sentencia del 19 de abril de 2018 (exp. 21736, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) “las sentencias de nulidad de los actos de carácter general tienen efecto inmediato sobre las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, sobre aquellas que se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción”.
NOTA DE RELATORIA: Sobre las declaraciones de nulidad que inciden en la discusión planteada consultar sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 19 de abril de 2018, Exp. 76001-23-31-000-2012-00806-01(21736) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 5 de abril de 2018, Exp. 25000-23-37-000-2012-00176- 02(21860) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 5 de abril de 2018, Exp. 08001-23-33-000-2013- 00367-01(21715) C.P. Milton Chaves García; sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 17 de mayo de 2018, Exp. 08001-23-33-000-2013-90113- 01(21907) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto CONDENA EN COSTAS - Objeto / CONDENA EN COSTAS - Improcedencia por falta de prueba de su causación [E]l ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, pues en el plenario no existe prueba de su causación. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de Julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 08001-23-33-000-2013-00306-01(21557) Actor: CARBONE RODRÍGUEZ Y CIA SCA ITALCOL Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 24 de junio de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, (ff. 822 a 840 cp1) que dispuso: Primero: Deniéganse las súplicas de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin costas.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Carbone Rodríguez y Cia SCA (Italcol), por intermedio del agente aduanero SIA Trade S.A., presentó la declaración de importación tipo anticipada con autoadhesivo nro. 07925280112640, del 4 de octubre de 2008, y la declaración de importación inicial nro. 07925280117738, del 21 de octubre de 2008, en las cuales clasificó el producto «Gluten de Maíz Forrajero» en la subpartida arancelaria 23.09.90.90.00; asimismo, declaró un arancel de cero (0) y un impuesto sobre las ventas del 16% (ff.59 y 60 cp1).
Previo Requerimiento Especial Aduanero, la demandada profirió la Liquidación Oficial de Corrección nro. 03-241-201-639-1-1858, del 28 de noviembre de 2011, en la que determinó, con fundamento en las Resoluciones de Clasificación Arancelaria nros. 4131, del 25 de mayo de 2005, y 4951, del 17 de junio de 2005, que la mercancía declarada correspondía a «Corn Gluten Meal», la cual está clasificada en la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00, con un arancel del 15% (ff.41 a 48 cp1), acto que fue confirmado por la Resolución nro. 1-00-223-10039, del 29 de marzo de 2012 (ff.49 a 58 cp1).
ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones (ff.184 cp1): 3.1. Declare la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la DIAN el expediente administrativo RA-2008-2011-2798: 3.1.1.
Resolución nro. 03-241-201-639-1-1858 del 28 de noviembre de 2011 (anexo nro. 3), expedida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, por medio de la cual se formula Liquidación Oficial de Corrección a la Declaración de Importación anticipada con autoadhesivo nro. 07925280112640 del 4 de octubre de 2008 y a la Declaración de Importación inicial con autoadhesivo nro. 07925280117738 del 21 de octubre de 2008, por valor de ciento cincuenta y dos millones ochocientos veintidosmil mil pesos m/cte, ($152.822.000). 3.1.2.
Resolución No. 1-00-223-10039 del 29 de marzo de 2012 (anexo nro. 4), expedida por la Subdirección de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la Dirección Seccional de Bogotá, por medio de la cual se resuelven desfavorablemente dos recursos de reconsideración interpuestos en contra de la Liquidación Oficial. 3.2.- En consecuencia de las deprecadas solicitudes de nulidad, se ordene a la DIAN restablecer el derecho de la sociedad Carbone Rodríguez & CIA S.C.A. Italcol S.C.A. (“Italcol”), así: 3.2.1.- Se mantenga la firmeza de la Declaración de Importación anticipada con autoadhesivo nro. 07925280112640 del 4 de octubre de 2008 y de la Declaración de Importación inicial con autoadhesivo nro. 07925280117738 del 21 de octubre de 2008, 3.2.2.- Se exonere de toda responsabilidad al importador ITALCOL. 3.2.3.- Se archive el expediente administrativo RA-2008-2011-2798. 3.2.4.- Condenar en costas y agencias en derecho a la demandada de acuerdo con el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En consecuencia, se solicita expresamente la aplicación de los artículos 387, 388 y 389 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con los artículos 392 y 393 del mismo ordenamiento procesal. 3.2.5.- Si al momento de la sentencia se hubiese pagado suma alguna, se ordene su devolución junto con los respectivos intereses, indexaciones, actualizaciones y demás valores a los que haya lugar.
Invocó como normas violadas los artículos 2.º, 6.º, 13, 29, 58, 83, 95.9, 121, 209, 224, 333 y 365 de la Constitución; 1.º, 3.º, 43, 44, 46 y 48 del Código Contencioso Administrativo (CCA); 3.º, 34, 37, 40, 42, 43, 65, 66, 67 y 73 del CPACA; 119 de la Ley 489 de 1998; 1.º de la Ley 57 de 1985; 52 del Código de Régimen Político y Municipal; 2.º, 236, 511, 512 y 520 del Estatuto Aduanero; 95 del Decreto Ley 2150 de 1995;
Decreto 4589 de 2006; 20, 26 y 28 del Decreto 4048 de 2008; 156 y 157 de la Resolución DIAN nro. 4240 de 2000; 7.º y 8.º de la Resolución nro. 80 de 2000; 42 de la Resolución DIAN nro. 11 de 2008; Circular DIAN 175 de 2001 y conceptos 61, del 15 de abril de 2002, y 63, del 10 de noviembre de 2006. El concepto de violación planteado se resume así (ff. 191 a 233 cp1): Manifestó que los actos administrativos que sirvieron de motivación para el proceso de revisión en discusión (i.e. las Resoluciones de Clasificación Arancelaria nros. 4131, del 25 de mayo de 2005, y 4951, del 17 de junio de 2005) no fueron publicados en debida forma en el Diario Oficial, toda vez que solo se incluyó en ese medio un resumen estadístico y no los actos completos con sus explicaciones.
Advirtió respecto de la Resolución nro. 4951 de 2005, mediante la cual se incluyó el «gluten de maíz» bajo la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00, que fue anulada mediante sentencia de esta Sección del 25 de junio de 2012 (exp. 17742, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia). En consecuencia, estimó que los actos aquí acusados devenían nulos y se confirmaba la firmeza de la declaración de importación. Expuso que los actos cuestionados se expidieron con fundamento en el Decreto nro. 4341 de 2004 y no, como correspondía, con el Decreto nro. 4589 de 2006.
Afirmó que la demandada aplicó en forma retroactiva las Resoluciones de Clasificación Arancelaria nros. 8570 y 8571, del 13 de agosto de 2009, que establecieron la obligatoriedad de clasificar la mercancía en la Subpartida 23.03.10.00.00. La retroactividad alegada derivaría del hecho de que dichas resoluciones entraron en vigor a partir de su publicación en el Diario Oficial 47.471, del 24 de agosto de 2009, fecha que es posterior a la presentación de la declaración de importación. Con fundamento en el artículo X del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1947 (GATT), argumentó que los actos de clasificación arancelaria se aplican cuando tengan uso uniforme, carácter general, sean publicados y rijan situaciones futuras, lo cual estima que fue desatendido en los actos administrativos demandados.
Planteó que la correcta aplicación del arancel parte de reconocer que el producto importado es una preparación alimenticia altamente digerible para animales y no un residuo de la industria del almidón. Alegó que se violó el principio de confianza legítima porque durante años anteriores la sociedad había clasificado el producto «gluten de maíz» en la partida arancelaria 23.09.90.90.00, práctica de la industria que había sido aceptada por la Administración. Concluyó que los actos demandados violaron los principios de justicia, moralidad, imparcialidad y transparencia e incurrieron en desviación de poder.
Contestación de la demanda La demandada se opuso a las pretensiones de la actora (ff. 383 a 400 cp1) y se pronunció así sobre los cargos de violación: Advirtió que los actos demandados no se fundamentaron en las Resoluciones nros.8570 y 8571 del 13 de agosto 2009, sino en el análisis técnico del producto importado, en los anexos de las declaraciones de importación y en las normas aplicables, que incluyen los Decretos nros. 2685 de 1999 y 4589 de 2006, las Resoluciones nros. 4240 de 2000 (modificada por la Resolución nro. 7002 de 2001), 4131, 4951 de 2005, por lo cual, no se incurrió en falsa motivación. Aseguró que las Resoluciones de Clasificación Arancelaria nros.4131 y 4951 de 2005 son actos administrativos de carácter general y de obligatorio cumplimiento y que la legalidad de dichas resoluciones no pueden ser materia de discusión en vía judicial, pues no se expuso el cargo en vía administrativa.
Adujo que la clasificación arancelaria se basó en las características del producto importado y en la correcta interpretación del arancel de aduanas vigente para el momento de la ocurrencia de los hechos investigados, por lo que se desvirtúa la violación al principio de confianza legítima. Sostuvo que no se vulneraron los principios de justicia y de moralidad administrativa, en la medida en que los actos se fundamentaron en las pruebas y normas pertinentes, así como en las Resoluciones nros. 4131 y 4951, que fueron debidamente publicadas en el diario oficial.
Finalmente, en lo relacionado con la presunta desviación de poder, relacionó los análisis jurídicos y fácticos que llevaron a la modificación de la liquidación y citó la sentencia de esta Sección del 12 de septiembre de 2009 (exp. 16402, CP: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas), para insistir en que los actos contaron con la motivación adecuada.
Sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Atlántico negó las pretensiones de la demanda (ff. 822 a 840 CA), con fundamento en lo siguiente: Consideró que no le asiste razón al demandante cuando afirma que los actos demandados se basaron en clasificaciones arancelarias inaplicables y que se violaron los principios de la función administrativa.
Lo anterior por cuanto que la clasificación que rigió la importación derivó de las Resoluciones nros. 4131, del 25 de mayo de 2005, y 4951, del 17 de junio de 2005. Estimó que la anulación de esta última mediante sentencia de esta Sección del 25 de junio de 2012 (exp. 17742, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia) no afecto la legalidad de los actos cuestionados, pues no fue el único fundamento empleado por la Administración. Señaló que las Resoluciones nros. 4131 y 4951 de 2005 fueron publicadas el 27 de junio y 19 de julio, respectivamente, en cumplimiento pleno de los requisitos de publicidad y divulgación. Insistió en que la entidad reclasificó el producto con fundamento en las características descritas en las declaraciones, en los textos y notas de las clasificaciones arancelarias, sin afectación de la confianza legítima de la demandante.
Recurso de apelación La demandante apeló la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico (ff.843 a 860), para lo cual: Adujo que en la demanda no se controvirtió la legalidad de las resoluciones de clasificación arancelaria que soportaron los actos administrativos demandados, sino su aplicación. Agregó que sólo a partir de 2011 esta Corporación le atribuye a las resoluciones de clasificación arancelaria el carácter de generales, consideración que no aplica para las importaciones realizadas antes de esa fecha.
Insistió en que la demandada aplicó retroactivamente las Resoluciones de Clasificación Arancelaria nros. 8570 y 8571 de 2009, pues desconoció que la subpartida arancelaria 23.03.10.00.00 solo era obligatoria a partir de la publicación, la cual sucedió en octubre de 2009, con posterioridad a la importación realizada en 2008. Manifestó que sí se le había desconocido el principio de confianza legítima con el cambio de opinión administrativa sobre la partida arancelaria 23.09.90.90.00 en la que correspondía clasificarlo.
Alegatos de conclusión de segunda instancia La demandante presentó en tiempo alegatos de conclusión y reiteró lo manifestado en la demanda y el recurso de apelación (ff. 912 a 957). Lo propio hizo la demandada (ff. 888 a 891). El Ministerio Público no rindió concepto. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1- La Sala decide sobre la legalidad de los actos demandados, de conformidad con los cargos de apelación formulados por la actora contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas.
En concreto, se establecerá cuál es la partida arancelaria en la que correspondía clasificar la mercancía amparada por las declaraciones de importación modificadas por los actos demandados y si estos violaron los principios de confianza legítima y de irretroactividad. 2- La controversia planteada obedece a que las partes difieren acerca de la subpartida arancelaria en la cual se clasifica la mercancía importada.
De un lado, la demandante expresó en la declaración de importación que se trata de «Gluten de Maíz Forrajero» clasificado en la subpartida 23.09.90.90.00, gravado con un arancel de cero (0 %); y, del otro, la Administración decidió en los actos demandados que se trataba de «Corn Gluten Meal», clasificado en la subpartida 23.03.10.00.00, gravado con un arancel del 15%.
La actora invocó a su favor la clasificación arancelaria señalada en las Resoluciones nros. 8518, 8998, 8999, 9005 y 11843 de 2002; y 3041 y 4131 de 2005, todas expedidas por el jefe de la División de Arancel de la Subdirección Técnica Aduanera de la DIAN. Por su parte, la demandada señaló en los actos demandados que las Resoluciones nros. 4131 y 4951 de 2005, entre otras, clasificaron la mercancía en la subpartida 23.03.10.00.00, como residuo de la industria del almidón, de acuerdo con las características del producto y con las Reglas Generales Interpretativas 1 y 6 del arancel. 3- Con miras a resolver la litis, observa la Sala que las resoluciones que sirvieron de fundamento a las decisiones adoptadas en la liquidación oficial de corrección aduanera y en el acto que la confirmó tras el recurso interpuesto, fueron anuladas en la sentencias de esta Sección del 25 de junio de 2012 (exp. 17742, CP: Martha Teresa Briceño de Valencia) y del 26 de julio de 2017 (exp. 22000, CP: Stella Jeannette Carvajal).
En la primera, se anuló la Resolución nro. 4951 de 2005, porque no se tenía prueba de cuál era la nueva información consultada por la Administración para reclasificar la mercancía; y en la segunda se determinó que la Resolución nro. 4131 de 2005 estaba viciada de falta de motivación por idéntica causa. Tales declaraciones de nulidad inciden en la discusión planteada porque, de acuerdo con los análisis hechos por esta Sección en la sentencia del 19 de abril de 2018 (exp. 21736, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez) «las sentencias de nulidad de los actos de carácter general tienen efecto inmediato sobre las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, sobre aquellas que se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción». 4- Juzga la Sala que la declaratoria de nulidad de las Resoluciones nros. 4131 y 4951 de 2005 decidida en las sentencias citadas apareja inevitablemente la nulidad de los actos que son objeto de control en el presente proceso.
En este sentido, ya se han efectuado pronunciamientos en procesos seguidos entre las mismas partes y por la mismas razones, en las sentencias del 05 de abril de 2018 (exp. 21860, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y exp. 21715, CP: Milton Chaves García) y del 17 de mayo de 2018 (exp. 21907, CP: Stella Jeannette Carvajal Basto), que constituyen precedente de lo que aquí se decide.
Siendo por esa razón nulos los actos demandados, la Sala se releva del estudio de los demás cargos planteados en el recurso de apelación. Procederá a revocar la sentencia del a quo para, en su lugar, anular los actos administrativos acusados y, a título de restablecimiento del derecho, declarar la firmeza de la declaración privada. 4- Por último, teniendo en cuenta que el ordinal 8.º del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que «habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación», la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, pues en el plenario no existe prueba de su causación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1- Revocar la sentencia apelada.
En su lugar, se dispone: Primero. Anular la Liquidación Oficial de Corrección Resolución nro. 03-241-201-639-1-1858, del 28 de noviembre de 2011, expedida por la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá, y la Resolución nro. 1-00-223-10039, del 29 de marzo de 2012, proferida por la Subdirectora de Gestión de Recursos Jurídicos de la Dirección de Gestión Jurídica de la DIAN.
Segundo. Declarar, a título de restablecimiento del derecho, que se encuentra en firme la declaración de Importación inicial identificada con autoadhesivo nro. 07925280117738, del 21 de octubre de 2008, y la declaración de importación anticipada identificada con autoadhesivo nro. 07925280112640, del 4 de octubre de 2008, presentadas por el agente aduanero SIA Trade S.A., a nombre de la sociedad Carbone Rodríguez y Cia. SCA – Italcol SCA.
Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda. 2- Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sala | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ |