TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales efectivamente devengados durante el último año de servicio / PRINCIPIO DE AUTONOMIA JUDICIAL - Aplicación Considera la Sala que no le asiste razón a la primera instancia en cuanto decidió que en el asunto objeto de examen no se cumple el requisito de subsidiariedad ante la existencia del recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

(…) Sin embargo, la posibilidad de ejercer el recurso de revisión no afecta la procedencia de la presente acción de tutela. (…) [L]a Sala encuentra que no se incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, debido a que el fallo de segunda instancia, se fundamentó en las normas y en la jurisprudencia vigente sobre la materia; por consiguiente, las inconformidades respecto de la apreciación del caso y la motivación o argumentación de la decisión no ameritan la revocación por vía de tutela de la providencia judicial.

(…) Así, debido a que a la fecha en que se profirió la decisión de segunda instancia —12 de julio de 2018— dentro del proceso ordinario cuestionado, no existía una posición unánime entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el asunto, no le era exigible a esa autoridad judicial la aplicación de uno u otro criterio, pues, como se indicó, ello iría en contra de las libertades propias del juez natural de la causa.

(…) La no aplicación de la sentencia de unificación de esta Corporación al asunto bajo estudio, responde a que la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que es objeto de análisis en este medio de amparo, como ya se dijo, fue dictada con anterioridad a la unificación de criterios respecto del ibl en materia de régimen de transición. (…) En ese sentido, lo que corresponde es, como se dijo en precedencia, respetar la independencia y autonomía del juez de conocimiento, pues argumentada y razonadamente decidió adoptar la posición del Consejo de Estado frente al tema de los factores salariales en el régimen de pensiones, que le sirvió de sustento para confirmar la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., cuatro (4) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01098-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Y MARÍA LUZ DELIA QUIROGA MATEUS Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia de 8 de mayo de 2019, mediante la cual la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela. 1.

Antecedentes 1. Solicitud de tutela La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), por medio de apoderado, promueve acción de tutela contra el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la señora María Luz Delia Quiroga Mateus por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, el flagrante abuso del derecho y la configuración de los defectos de violación directa a la Constitución, desconocimiento del precedente y defecto material o sustantivo. 2.

Pretensiones Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean amparados los derechos fundamentales deprecados por la ugpp, en atención al desconocimiento de los principios generales de la Seguridad Social, al incurrir en los defectos material o sustantivo, desconocimiento del precedente constitucional y violación directa de la constitución (sic), así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el artículo 36 de Ley (sic) 100 de 1993 y desconocer el precedente constitucional preferente y vinculante proferido por la sala plena de la Corte Constitucional en sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y SU-023 [de] 2018 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del pasado 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a- Sírvase dejar sin efectos la sentencia proferida por el juzgado treinta (30) contencioso administrativo del circuito de bogotá - tribunal de lo contencioso administrativo de cundinamarca – sección segunda, subsección “d”, del 22 de febrero de 2018, y 12 de julio de la misma anualidad, dentro del proceso contencioso administrativo No. 11001-3335-030-2016-00149-02. b- Consecuentemente se sirva ordenar al tribunal administrativo de lo contencioso administrativo de cundinamarca – sección segunda, subsección “d”, dictar nueva sentencia ajustada a derecho disponiendo liquidar la pensión de vejez de la señora maría luz delia quiroga mateus aplicando el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de respetar del régimen anterior lo que respecta a la edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero teniendo en cuenta como IBL el promedio del tiempo que le hiciere falta o de los últimos 10 años conforme lo establece el inciso 3 y el artículo 21 de la referida norma, así como los factores salariales relacionados con el Decreto 1158 de 1994.

Tercero. De manera subsidiaria: a. En caso de que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las sentencias atacadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera transitoria de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por el tribunal de lo contencioso administrativo de cundinamarca-sección segunda, subsección “d”, del 12 de julio de 2018, hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela. 3.

Hechos de la solicitud Precisa la accionante que la señora María Luz Delia Quiroga Mateus nació el 10 de agosto de 1949, prestó sus servicios en el departamento de Cundinamarca del 16 de abril de 1985 al 30 de junio de 2009 y del 1.º de julio de 2009 al 30 de mayo de 2014. El último cargo que desempeñó fue el de administrativa y adquirió su estatus de pensionada el 15 de abril de 2005.

Indica que esa entidad mediante Resolución RDP 23157 de 25 de julio de 2014, le negó a la señora Quiroga Mateus el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, decisión contra la que interpuso recurso de reposición. A través de la Resolución RDP 26805 de 2014, se revocó el referido acto y, en su lugar, se ordenó el pago de dicha prestación aplicando el 75% sobre un ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó entre el 1.º de junio de 2004 y el 30 de mayo de 2014, conforme a lo establecido en los incisos tercero y sexto del artículo 36 de la ley 100 de 1993, quedando su mesada pensional en la suma de $1.819.406, efectiva a partir del 1.º de junio de 2014, condicionando el disfrute de aquella a demostrar el retiro del servicio.

Por medio de la Resolución RDP 18961 de 14 de mayo de 2015, se negó la solicitud de reliquidación pensional y a través de las Resoluciones RDP 28362 de 10 de julio de 2015 y RDP 33757 de 18 de agosto de 2015, se resolvieron los recursos de reposición y apelación, respectivamente, que la interesada interpuso en contra de este acto, confirmándolo en todas y cada una de sus partes.

Señala que mediante Resolución RDP 4091 de 2 de febrero de 2016, accedió a la solicitud de reliquidación que presentó la señora Quiroga Mateus el 14 de febrero de 2015, en consecuencia, elevó la cuantía de la pensión de vejez a la suma de $1.851.542, efectiva a partir de 1.º de enero de 2015, decisión que fue apelada por la pensionada, y resuelta a través de la Resolución RDP 13923 de 30 de marzo de 2016, en el sentido de confirmarla en todas y cada una de sus partes.

Inconforme con las anteriores decisiones, la señora María Luz Delia Quiroga Mateus inició proceso contencioso administrativo el cual le correspondió en primera instancia al Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá con el radicado 11001-33-35-030-2016-00149-00, que mediante sentencia de 22 de febrero de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

Contra la anterior providencia las partes interpusieron recurso de apelación, que fueron resueltos por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del fallo de 12 de julio de 2018, en el que se confirmó parcialmente la decisión del a quo. Aclara que la obligación impuesta a cajanal eice en liquidación se trasladó a la ugpp, por lo cual esa unidad en la actualidad está a cargo de reportar mes a mes al fopep el pago de la mesada pensional.

A la fecha de presentación de esta acción la señora María Luz Delia Quiroga Mateus está activa en la nómina de pensionados con la Resolución 4091 de 2 de febrero de 2016, percibiendo una suma de $2.327.442.30, como se desprende del histórico de pagos que anexa a la demanda. Resalta que los fallos de las autoridades demandadas son adversos a derecho, en razón a que dichos pronunciamientos van en contra de los postulados del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, siendo manifiesta la grave afectación a los principios de sostenibilidad financiera y solidaridad del sistema general de la seguridad social, así como el debido proceso e igualmente desconocen el tratamiento jurisprudencial que se le ha dado a los beneficiarios del régimen de transición, en el sentido de que se mantiene del régimen anterior la edad, tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y el monto entendido como tasa de reemplazo, pero excluyendo el IBL que debe regirse por lo previsto en el artículo 21 y el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores salariales establecidos en el Decreto 1158 de 1994, como lo determinó la Corte Constitucional en sentencias de Sala Plena, entre las que se encuentran la C-168 de 1995, C-258 de 2013, auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y SU-023 de 2018 y el fallo de unificación del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018. 4.

Fundamentos jurídicos de la tutela Alega la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia previstos en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política. 5. Trámite en primera instancia La acción de tutela se admitió mediante auto de 19 de marzo de 2019, que se ordenó notificar a los magistrados integrantes de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá como demandados, a la señora María Luz Delia Quiroga Mateus como tercera interesada en el proceso y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que dentro del término de dos días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 6.

Intervenciones 1.6.1. Del Tercero interesado. La señora María Luz Delia Quiroga Mateus solicitó se denegara la acción interpuesta. Arguyó que conforme con lo expuesto en las sentencias SU-427 de 2017, SU- 631 de 2017 y SU-115 de 2018 dictadas por la Corte Constitucional, en el presente caso no se cumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto la entidad accionante tenía a su alcance el recurso extraordinario de revisión, medio procesal ordinario y eficaz para discutir la decisión que pretende censurar por esta vía. Alegó que la sentencia de unificación que profirió el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, «no se puede aplicar para el caso aquí debatido, porque en la misma se ordenó que respecto de los casos en que hubiere operado la cosa juzgada, resulta inmodificable, en virtud del principio de la seguridad jurídica». 7.

La sentencia que se impugna La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante fallo de 8 de mayo de 2019 declaró improcedente la acción de tutela, por el incumplimiento del requisito de subsidiariedad. Señaló que la entidad accionante cuestiona las sentencias de 22 de febrero de 2018 y 12 de julio de 2018, dictadas por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, mediante las que se ordenó la reliquidación de la pensión de la señora María Luz Delia Quiroga Mateus porque alega que con esas decisiones se habría incurrido en un flagrante abuso del derecho.

Estimó que según los términos del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la parte actora puede solicitar la revisión de esas providencias dentro de los cinco años siguientes a su ejecutoria. Destacó que la accionante planteó que la reliquidación de la pensión de la señora Quiroga Mateus le genera un perjuicio irremediable porque acarrea que se incremente la mesada pensional «[…] generando unas diferencias monetarias a favor de la pensionada en detrimento al sistema pensional», sin embargo, a juicio de esa Sala no se demostró la existencia de dicho daño que hiciera procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio. 1.8.

Impugnación La parte demandante impugna la decisión anterior para que se revoque y, en su lugar, se declare la procedencia de la presente acción constitucional y el amparo de los derechos deprecados, en consecuencia, se dejen sin efectos las sentencias de 22 de febrero de 2018 y de 12 de julio de 2018, proferidas por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, en las que accedieron a las pretensiones que formuló la señora María Luz Delia Quiroga Mateus.

De manera subsidiaria, solicita se declare la procedencia transitoria del mecanismo constitucional; en consecuencia, se suspendan los efectos del fallo censurado «hasta tanto se resuelva por la autoridad competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes a la notificación del fallo de tutela». Alega que la Corte Constitucional a través de la sentencia de unificación 427 de 2016, determinó que las acciones de tutela interpuestas por la ugpp en contra de los despachos judiciales, son procedentes siempre y cuando exista un abuso palmario del derecho, el cual está demostrado en este caso.

Añade que las sentencias unificadas son de cabal cumplimiento por parte de todas las autoridades y de todos los jueces, por ser decisiones proferidas por el máximo órgano de protección e interpretación de la Constitución. Aduce que igualmente se está desconociendo el reciente pronunciamiento efectuado por la Sala Plena del Consejo de Estado, que en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, se alineó con el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional respecto al criterio de interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.

Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 2018[1], según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede contra la providencia de 12 de julio de 2018, que dictó la Subsección D de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-030-2016- 00149-02, por medio de la cual confirmó parcialmente la sentencia de 20 de febrero de 2018, a través de la cual el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda que interpuso la señora María Luz Delia Quiroga Mateus en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp). 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio, y en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».

Bajo este entendido, la jurisprudencia constitucional[2] ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, desarrollando diferentes reglas para su estudio, las cuales finalmente convergieron en la sentencia C-590 de 2005[3], donde la Corte concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.

Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.

A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental absoluto, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, (viii) violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.

El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012[4], unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014[5], acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2.

El defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente; o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.[6] En lo que corresponde con el «defecto sustantivo en la modalidad de desconocimiento de precedente judicial», la Corte ha sostenido que este se configura cuando se desconoce aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de 1) patrones fácticos y 2) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.

En la providencia T-794 de 2011, la Corte indicó los criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial, de la siguiente forma: 1) la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente; 2) se trata de un problema jurídico semejante o a una cuestión constitucional semejante y 3) los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente.[7] La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes, en la que se tiene en cuenta la autoridad que profiere la providencia previa, a saber, el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o el mismo operador judicial y el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.[8] Para la mayoría de asuntos, el precedente vertical que deben seguir los funcionarios judiciales lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, como órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción[9]; y en los casos en los que no son susceptibles de revisión por las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.[10] Así las cosas, para los jueces es de obligatorio cumplimiento acoger las decisiones que profieren los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones, cuando éstas constituyan precedentes, y/o sus propias sentencias en casos idénticos; regla que solo permite una excepción: cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales.

En esa medida, las autoridades judiciales se pueden apartar de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, siempre que se cumplan las siguientes reglas: «(i) Debe hacer referencia al precedente que abandona, lo que significa que no puede omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia).

(ii) En segundo lugar, debe ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».[11] De esta forma, concluye la Corte que el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud de los principios al debido proceso, a la igualdad y buena fe.[12] 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Considera la Sala que no le asiste razón a la primera instancia en cuanto decidió que en el asunto objeto de examen no se cumple el requisito de subsidiariedad ante la existencia del recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Pues bien, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016, legitimó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp) para interponer el recurso de extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como vía para cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se hayan reconocido pensiones bajo la hipótesis de «abuso del derecho», tomando como referente el término de «cinco años» previsto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (cpaca), contado a partir de la fecha en que esa entidad asumió las funciones de la extinta Caja Nacional de Previsión Social (cajanal); esto es, 12 de junio de 2013, para fallos emitidos con anterioridad a esa data.

Sin embargo, la posibilidad de ejercer el recurso de revisión no afecta la procedencia de la presente acción de tutela, contrario a lo que estimó el a quo, puesto que en el sub lite ya no se está frente a una situación como la analizada por la Corte ―afectada por el estado de cosas inconstitucionales decretado en el caso cajanal, respecto a la cual se deba examinar el abuso del derecho para pretermitir el requisito de subsidiariedad e inmediatez―, sino de una acción de tutela interpuesta por la ugpp contra la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión que se planteó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-030- 2016-00149-02 y dentro del término oportuno —el fallo de 12 de julio de 2018, se notificó el 22 de noviembre de 2018 y la demanda de tutela se radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 14 de marzo de 2019—, en tal sentido, se le debe dar el trámite que se imprime a cualquier solicitud de amparo impetrada contra providencia judicial. 2.4.2.

Se cuestiona en la sentencia enjuiciada la existencia de un defecto sustantivo, que se hace consistir en que se dio solución a la pretensión de reliquidación de la pensión de jubilación de la señora María Luz Delia Quiroga Mateus —beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993— de acuerdo a la línea de interpretación normativa que presenta el Consejo de Estado en el fallo de 4 de agosto de 2010, proferido dentro del expediente 25000-23-25-000-2006-07509-01[13].

En dicho precedente se sostiene que la liquidación de la pensión de jubilación de personas beneficiarias del régimen que establece en su artículo 36 la Ley 100 de 1993 —en el sub examine, el contenido en la Ley 33 de 1985 donde se señala que corresponde al 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio— debe calcularse teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Se observa que en la providencia objeto de censura, el Tribunal confirma parcialmente la que profirió el 22 de febrero de 2018, el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, d. c., por cuanto considera que la señora María Luz Delia Quiroga Mateus, parte actora en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se promovió en contra de la entidad aquí accionante, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp), por ser beneficiaria del régimen de transición previsto en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y de acuerdo con la postura jurisprudencial del Consejo de Estado, tiene derecho a la reliquidación de la pensión que se le reconoció, incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

Así lo decidió en aplicación de la interpretación que respecto del inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, trazó el Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010, que dictó la Sección Segunda del Consejo de Estado. Al efecto hizo las siguientes consideraciones: La entidad accionada alega en su defensa que debe darse aplicación a las sentencias proferidas por la Corte Constitucional para la determinación del ingreso base de liquidación de la pensión, tales como la sentencia de constitucionalidad C-258 de 2013 y la sentencia de unificación de tutela SU-230 de 2015, bajo el argumento, según el cual, dicho ibl no fue un aspecto sometido a transición, debiéndose, en consecuencia, conformarse con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994.

Al respecto se precisa que la Sentencia C-258 de 2013, juzgó solamente el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, referido al régimen de los Congresistas, en cuanto a los conceptos salariales que integran el ingreso base de liquidación y el tope máximo de las pensiones. […] La Sala no acoge los planteamientos expuestos por la entidad demandada, de aplicar al sub examine la sentencia de unificación SU-230 de 2015, proferida por la H. Corte Constitucional, por las siguientes razones: i) En relación con las fuentes formales del derecho, la Ley 1437 de 2011 trajo un cambio fundamental al otorgarles una preeminencia especial a las Sentencias de Unificación del Consejo de Estado señaladas en los artículos 269 y 270, al punto que consagró un recurso especial denominado “Recurso Extraordinario de Unificación” cuando fueran desconocidas por los Tribunales Administrativos, ii) la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, mediante la Sentencia C-634 de 2011, que señaló el deber de aplicación de la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado […] iii) En relación con los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, debe precisarse lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 […]. […].

Así las cosas, la sentencia SU-230 de 2015, por ser de tutela tiene efectos interpartes, por lo tanto, como dicho fallo no extendió efectos intercomunis no tiene la vocación de gobernar todos los casos, razón por la cual, esta Sala seguirá aplicando la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado, hasta tanto no se produzca un cambio jurisprudencial es ese sentido.

(Negrillas de la Sala) […]. Teniendo en cuenta que la demandante acredita el requisito de edad para la aplicación del régimen de transición, que para el caso en estudio es la Ley 33 de 1985, dicha ley dispuso que las pensiones de los empleados oficiales serían liquidadas con el 75% del salario promedio que sirvió de base para calcular los aportes durante el último año de servicio y enumeró en su artículo 3º los factores que serían considerados para la determinación de la base de los aportes, así: […].

Ahora bien, la Ley 62 de 1985, modificó el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, en relación con los factores de liquidación de las pensiones, en los siguientes términos: […]. No obstante, el máximo órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en Sentencia Unificada de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010, expediente No. 2006-7509, con ponencia del doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila señaló: […].

De conformidad con la jurisprudencia antes citada, la Sala acoge lo señalado por el Consejo de Estado al considerar que para liquidar la prestación pensional habrá de tenerse en cuenta todos los factores que constituyen salario, es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa de sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé, salvo que se haya determinado expresamente que no constituye factor salarial.

Por lo tanto, no cabe una interpretación restrictiva donde se manifieste que la reliquidación por inclusión de factores salariales devengados y no tenidos en cuenta en el reconocimiento pensional, debe efectuarse sobre los factores taxativamente señalados por la norma, pues se trata de un mandato legal que no admite interpretación exegética.

En el caso concreto, se observa que por medio de la Resolución No. PAP 004091 de 2 de febrero de 2016, proferida por la ugpp, se ordenó reliquidar la pensión de vejez […], en cuantía de $1.851.542, efectiva a partir del 1º de enero de 2015, sin que se le hubiere reconocido la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio, en tanto que la liquidación fue efectuada con “…El Ingreso Base de Liquidación está conformado por los factores salariales devengados entre el 1 de enero de 2005 y el 30 de diciembre de 2014…”, los factores de asignación básica mes, bonificación por servicios prestados y otros factores del Decreto 1158 (sic).

Ahora bien, obra en el expediente a folio 5, el Formato No. 3 (B) certificación de salarios mes a mes, expedido por la Directora Personal de Instituciones Educativas (E) de la Secretaría de Educación de Cundinamarca donde consta que la señora María Luz Delia Quiroga Mateus, percibió entre los meses de enero y diciembre de 2014, los siguientes conceptos: asignación básica mensual, prima técnica, diferencia por encargo, bonificación por servicios prestados, prima de servicios (junio), prima de vacaciones, prima de servicios (diciembre) y prima de navidad. [ ].

De manera que encontrándose establecidas las disposiciones que debieron aplicarse al caso sub-lite y al llenar la parte actora los requisitos exigidos por la ley, debió liquidarse el monto de su pensión con base en los factores salariales por ella devengados durante el último año de servicio, aspecto sobre el cual se modificará la sentencia, del 31 de diciembre de 2013 al 31 de diciembre de 2014, esto es, asignación básica mensual, diferencia por encargo, 1/12 parte de la bonificación por servicios prestados, 1/12 parte de la prima de servicios (junio), 1/12 parte de la prima de vacaciones, 1/12 parte de la prima de servicios (diciembre) y 1/12 parte de la prima de navidad. [ ].

Reitera la Sala que la orden de tomar la doceava (1/12) parte sobre los factores referidos anteriormente se funda en que ellos fueron percibidos por una sola vez en el lapso anual señalado, conforme a la certificación aportada al proceso, en consonancia con lo establecido en (sic) por la jurisprudencia del H. Consejo de Estado.[…] […].

En virtud de lo expuesto, los actos acusados fueron proferidos con desconocimiento de los derechos laborales consagrados en los artículos 2, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política, y por falta de aplicación a la ley, al omitir considerar el concepto integral de Salario prescrito en el Convenio 95 de la Organización Internacional del Trabajo, aprobado por la Ley 54 de 1962.

Por lo mismo, como están incursos en causal de nulidad, quedó desvirtuada la presunción de legalidad que los amparaba, razón suficiente para declarar su nulidad y acceder a ordenar una nueva liquidación de la pensión a la demandante, confirmando parcialmente la sentencia recurrida, de acuerdo a lo expuesto en la parte considerativa. […].

A partir de las consideraciones que se transcriben, para la Sala la argumentación expuesta por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se realizó de conformidad con su autonomía e independencia funcional, acogiendo para el caso específico la postura y jurisprudencia del Consejo de Estado frente al Ingreso Base de Liquidación (ibl) para la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora María Luz Delia Quiroga Mateus.

Lo anterior, por cuanto esta Sección ya se ha pronunciado en diferentes fallos[14] como el caso sub lite, donde ha señalado, que tanto las sentencias de unificación del Consejo de Estado, como las sentencias de unificación de tutela proferidas por la Corte Constitucional, tienen fuerza vinculante y, por tanto, son fuente de derecho y criterio de interpretación de los jueces, en el marco de lo dispuesto en los artículos 228 y 230 constitucionales, de aquí que el operador jurídico puede hacer uso de este en ejercicio de las facultades propias de autonomía e independencia judiciales.

De conformidad con lo expuesto, la Sala encuentra que no se incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, debido a que el fallo de segunda instancia, se fundamentó en las normas y en la jurisprudencia vigente sobre la materia; por consiguiente, las inconformidades respecto de la apreciación del caso y la motivación o argumentación de la decisión no ameritan la revocación por vía de tutela de la providencia judicial.

Finalmente, es necesario resaltar que la jurisprudencia constitucional ha sido enfática en sostener que cuando una providencia judicial se fundamenta en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables al caso, no es plausible alegar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, pues ello implicaría una intromisión arbitraria del juez constitucional, que afecta de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal para fijarle en concreto su verdadero sentido y alcance lo que conlleva que no se configure la aludida causal.

Así, debido a que a la fecha en que se profirió la decisión de segunda instancia —12 de julio de 2018— dentro del proceso ordinario cuestionado, no existía una posición unánime entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado sobre el asunto, no le era exigible a esa autoridad judicial la aplicación de uno u otro criterio, pues, como se indicó, ello iría en contra de las libertades propias del juez natural de la causa.

Por otro lado, la Sala considera necesario precisar que si bien es cierto que por medio de sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, con ponencia del consejero de Estado doctor César Palomino Cortés, se sentó jurisprudencia respecto de que el Índice Base de Liquidación aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición es el dispuesto en la Ley 100 de 1993, tal posición no es aplicable al caso concreto.

La no aplicación de la sentencia de unificación de esta Corporación al asunto bajo estudio, responde a que la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y que es objeto de análisis en este medio de amparo, como ya se dijo, fue dictada con anterioridad a la unificación de criterios respecto del ibl en materia de régimen de transición. En ese sentido, lo que corresponde es, como se dijo en precedencia, respetar la independencia y autonomía del juez de conocimiento, pues argumentada y razonadamente decidió adoptar la posición del Consejo de Estado frente al tema de los factores salariales en el régimen de pensiones, que le sirvió de sustento para confirmar la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, d. c., que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.

Conclusión La Sala concluye que, en la sentencia de 12 de julio de 2018, que profirió la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirma la de 22 de febrero de 2018, del Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, d. c., no se incurrió en defecto sustantivo al aplicar el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en el fallo de 4 de agosto de 2010.

En tal sentido, habrá de revocarse la sentencia que dictó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante la que declaró improcedente la acción interpuesta por falta del requisito de subsidiariedad, en su lugar, se denegará el amparo de tutela que solicita la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla Se revoca la sentencia de 8 de mayo de 2019, que dictó la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito de subsidiariedad.

En su lugar, se deniega el amparo de tutela que solicita la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ugpp) conforme a la parte considerativa que antecede. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, se ordena remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ ----------------------- [1] Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. [2] T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. [3] Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. [4] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01(IJ). [5] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). [6] Corte Constitucional. Sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T-087 de 2007, T-436 de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. [7] Corte Constitucional.

Sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. [8] Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. [9] Corte Constitucional. Sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. [10] Corte Constitucional. Sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. [11] Corte Constitucional. Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. [12] Corte Constitucional.

Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C-634 de 2011, entre otras. [13] Consejo de Estado, SecÈ÷ 2 3 } =³¼ßý [ …ˆÖÙÚðÛðɵción Segunda. Magistrado ponente doctor Víctor Hernando Alvarado Ardila. Actor: Luis Mario Velandia. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social (cajanal). [14] Fallos de acción de tutela con radicado 11001-03-15-000-2018-01259-00, 11001-03-15-000-2018-01570-00, 11001-03-15-000-2018-01769-00, entre otras.