ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCAI JUDICIAL - Sentencia proferida en el medio de control de reparación directa / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y AL DEBIDO PROCESO / DEFECTO FÁCTICO - Inexistencia / DEFECTO PROCEDIMENTAL – Se configura, por exceso ritual manifiesto / EXCUSA Y JUSTIFICACIÓN POR INASISTENCIA DE APODERADOS A LA AUDIENCIA INICIAL [A]l no haberse acreditado la calidad en la que actuaba la abogada que presentó el memorial a través del cual se pretendió hacer oposición a la demanda, era perfectamente dable concluir que ésta no había sido contestada (…) la Sala revocará la decisión tomada en la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones respecto del defecto alegado fundamentado en que el juzgado de conocimiento no tuvo por contestada la demanda.
(…) teniendo en cuenta que la decisión del juez de conocimiento no ofrece una motivación de tal talante que permita entender por qué no le dio validez a la excusa médica de la audiencia inicial, la Sala amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso y, en consecuencia, accederá a declarar la nulidad del proceso desde la audiencia inicial en adelante, para que se fije nueva fecha y hora a fin de que se surta la audiencia inicial.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 180 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 18001-23-33-000-2019-00018-01(AC) Actor: MUNICIPIO DE SOLANO - CAQUETÁ Demandado: JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE FLORENCIA -CAQUETÁ Decide la Sala, en sede de tutela, la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 6 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá. I.
ANTECEDENTES 1. El 20 de febrero de 2019, Alejandro Quintero Rentería, en su calidad de alcalde y representante legal del municipio de Solano (Caquetá), presentó acción de tutela contra el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Florencia (Caquetá), con el fin de que al municipio le sean protegidos sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En consecuencia, solicitó que: (i) se deje sin efectos la sentencia JTA-256 del 31 de mayo de 2018, proferida dentro del proceso 18001-33-40-003-2016- 00428-00, (ii) que se declare que el juez de conocimiento incurrió en errores, incluso desde el momento en que decidió tener por no contestada la demanda y (iii) que se declare la nulidad del proceso y que se programe nueva fecha para la celebración de la audiencia inicial.
Como fundamento de sus pretensiones, señaló lo siguiente: a. El municipio de Solano fue demandado por la señora Yeny Pahola Carranza Lugo y su grupo familiar, en ejercicio de la acción de reparación directa, con el fin de obtener indemnización por los perjuicios que les causó un accidente de tránsito. b. Luego de admitida la demanda y notificada a las partes, ésta fue contestada por la apoderada del municipio, quien omitió anexar el poder otorgado por el representante legal de ese ente territorial. c. Posteriormente, el mismo día de la celebración de la audiencia inicial, el municipio allegó al juzgado solicitud de aplazamiento, teniendo en cuenta que su apoderada se encontraba incapacitada con excusa médica; sin embargo, el juez de conocimiento decidió llevar a cabo la audiencia sin representación del municipio y en esa misma diligencia, decidió tener por no contestada la demanda. d. El 28 de noviembre de 2017, el municipio presentó alegatos de conclusión y, ese mismo día, en escrito separado, presentó solicitud de nulidad. e. Mediante sentencia del 31 de mayo de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia desechó la solicitud de nulidad y accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa.
Inconforme con esa decisión, el municipio interpuso recurso de apelación. f. El juzgado citó a audiencia de conciliación, la cual fue declarada fallida por la inasistencia de la apoderada del municipio y, en consecuencia, se declaró desierto el recurso de apelación. Surtida la mencionada diligencia, fue aportada al proceso la justificación por la inasistencia, en la cual se señaló que dicha apoderada se encontraba en licencia de maternidad. g. Por auto del 19 de septiembre de 2018 el juzgado dejó en firme la decisión que declaró fallida la audiencia de conciliación. II.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 6 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Caquetá declaró improcedente la demanda de tutela, por cuanto, a su juicio, no cumple el requisito de la inmediatez, esto es, que la solicitud de amparo se presente dentro de los 6 meses siguientes al hecho que generó la vulneración de los derechos fundamentales del actor; al efecto, el tribunal contabilizó los seis meses tomando como referencia los siguientes momentos procesales: (i) el 14 de noviembre de 2017, fecha en la cual se llevó a cabo la audiencia inicial, en la cual no se tuvo en cuenta la solicitud de aplazamiento y se tuvo por no contestada la demanda por parte del municipio y (ii) el 13 de agosto de 2018, fecha en la cual se declaró fallida la audiencia de conciliación. En ambos casos, encontró superado el mencionado término de seis (6) meses.
Adicional a ello, el tribunal analizó de fondo el asunto, estudió los defectos alegados por el tutelante y concluyó que éstos no se configuran, por cuanto la actuación del juzgado en el proceso ordinario estuvo siempre sujeta a derecho. III. LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia en los siguientes términos: a. frente a la inmediatez, argumentó que el término de seis meses no puede contarse desde el 13 de agosto de 2018, sino que debe hacerse desde el 19 de septiembre siguiente, teniendo en cuenta que ese día el juzgado, mediante auto, dejó en firme la declaratoria de fallida de la audiencia de conciliación. Al respecto, señaló que, si bien el escrito a través del cual manifestó su inconformismo con esa decisión no llevaba inscrita la palabra recurso o apelación o reposición, lo cierto es que su contenido daba cuenta de que se trataba de una solicitud para que las decisiones tomadas en el marco de la audiencia de conciliación fueran dejadas sin efectos. b. Respecto al estudio de fondo que hizo el tribunal, concluyó que en el presente asunto sí se configuran los defectos de exceso ritual manifiesto y fáctico, por cuanto no se tuvo en cuenta la excusa médica presentada por la inasistencia a la audiencia inicial.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86[1] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, así como también las reglas de competencia establecidas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de la Sección Tercera para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de las mismas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional[2] estima que la acción de tutela procede contra aquellas decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad, unos, de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y, otros, de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo.
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[3]. Ahora, la Corte Constitucional ha señalado que los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
Acreditados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada existe alguno de los siguientes defectos o errores[4]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[5], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[6].
Caso concreto La parte actora pretende, en sede de impugnación, que se revoque el fallo de tutela de primera instancia del 6 de marzo de 2019 y, que en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Teniendo en cuenta la sentencia del a quo y los argumentos del escrito de impugnación, lo primero que debe hacer la Sala es analizar si, en efecto, la demanda de tutela satisface el requisito de la inmediatez.
Revisado el expediente, se observa que, mediante providencia del 13 de agosto de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia (fl. 141) declaró el desistimiento del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, de conformidad con el artículo 192 del CPACA (ley 1437 de 2012); sin embargo, en el expediente (fl. 142) obra el escrito a través del cual el alcalde municipal de Solano (Caquetá) manifestó su inconformismo con esa decisión, el cual, como se dijo en la impugnación, fue resuelto mediante providencia del 19 de septiembre de 2018.
Al respecto, se observa que el mencionado escrito, esto es, el presentado y suscrito por el alcalde municipal de Solano (Caquetá) no tendría, en principio, la virtualidad de ser considerado como un recurso, toda vez que: (i) el funcionario no ostenta la calidad de abogado y para intervenir en este tipo de procesos se exige tenerla (ii) en el escrito no aparece la palabra recurso, reposición o apelación y (iii) el juzgado de conocimiento, al responder dicho escrito, dijo lo siguiente: “… el despacho se abstiene de fijar nuevamente fecha y hora para la audiencia de conciliación, y otorga firmeza a la decisión adoptada en estrados” (subrayado fuera del texto).
Teniendo en cuenta lo anterior, es dable entender que la decisión tomada mediante providencia del 13 de agosto de 2018, a través de la cual el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia declaró el desistimiento del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, cobró firmeza el 19 de septiembre de 2018, pues, con lo atrás transcrito el juzgado convalidó el escrito presentado por el alcalde, ya que le dio firmeza con dicha providencia sin percatarse de los defectos de los que adolecía ese memorial.
En ese orden de ideas, los seis meses de la inmediatez en materia de acciones de tutela corrieron, desde el 20[7] de septiembre de 2018 hasta el 20 de marzo de 2019, por lo que, al haberse interpuesto la demanda de la referencia el 20 de febrero de 2019, se entiende que lo fue en tiempo, razón por la cual la Sala revocará en este punto la decisión del a quo y estudiará de fondo el asunto; para el efecto, entrará a analizar los defectos alegados por la parte actora.
La demandante alega dos defectos frente a las decisiones que fueron tomadas a lo largo del proceso ordinario: (i) defecto procedimental, por cuanto, en su opinión, el juzgado obró de manera errónea al no tener por contestada la demanda y (ii) el defecto por exceso ritual manifiesto, en la medida en que, a su juicio, el juez no dio validez a la excusa médica presentada con antelación a la audiencia inicial.
Para resolver el primer defecto alegado, es decir, el procedimental (por no tener el juzgado por contestada la demanda), es necesario recordar que, inicialmente, luego de ser notificado el municipio de la demanda de reparación directa presentada por la señora Yeny Pahola Carranza Lugo y su grupo familiar, ese ente territorial presentó escrito a través del cual pretendió contestar la demanda; sin embargo, la profesional del derecho que lo suscribió nunca allegó poder y, luego de ello, el municipio le confirió poder a otra abogada, la cual, según obra en el expediente, no volvió a presentar la contestación ni en manera alguna pretendió convalidar lo manifestado por la primera.
Teniendo en cuenta lo anterior, resulta necesario remitirse al artículo 160 del CPACA, el cual, respecto del derecho de postulación, señala que “quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito…”, de manera que, al no haberse acreditado la calidad en la que actuaba la abogada que presentó el memorial a través del cual se pretendió hacer oposición a la demanda, era perfectamente dable concluir que ésta no había sido contestada, situación que, se recalca, no fue subsanada por la apoderada que posteriormente fue legalmente designada por el municipio.
En vista de lo anterior, la Sala revocará la decisión tomada en la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones respecto del defecto alegado fundamentado en que el juzgado de conocimiento no tuvo por contestada la demanda. Ahora bien, para un mayor entendimiento frente al defecto por exceso ritual manifiesto alegado por la demandante, el cual asegura que se configuró por el juez de la causa al no dar validez a la excusa médica presentada con antelación a la audiencia inicial, es necesario recapitular los hechos que rodearon ese momento procesal.
Al respecto se tiene lo siguiente: • El municipio contaba con una apoderada, la cual presentó renuncia al poder el 28 de julio de 2017, según obra a folio 94 del cuaderno 1. • El 3 de agosto siguiente, una nueva apoderada presentó memorial ante el juzgado de conocimiento, en el cual solicitó que le fuera reconocida personería para actuar como representante del municipio de Solano y al efecto allegó el poder que le fue conferido por el señor alcalde (fl. 95 y 96, cdno 1). • Con las pruebas que obran en el expediente no es claro desde cuándo había sido fijada la fecha para la celebración de la audiencia inicial; pero, de la lectura de la sentencia que decidió la demanda de tutela en primera instancia (fl. 173), se extrae que aquélla fue fijada mediante auto del 8 de septiembre de 2017, el cual la señaló para el 14 de noviembre siguiente, a las 10 am. • A las 9:24 am del mismo día de la celebración de la audiencia inicial, la apoderada del municipio envió un correo electrónico con destino al juzgado, en el cual solicitó el aplazamiento de la diligencia, debido a una incapacidad médica, la cual anexó. • No obstante, la audiencia se realizó y nada se dijo respecto de la solicitud de la apoderada del municipio. • El 28 de noviembre de 2017, la mencionada apoderada allegó dos escritos: en uno, presentó alegatos de conclusión y, en otro, interpuso solicitud de nulidad procesal, de conformidad con el numeral 5 del artículo 133 del Código General del Proceso[8], por cuanto, a su juicio, con la decisión tomada en la audiencia inicial, consistente en tener por no contestada la demanda, se estaban omitiendo las oportunidades mencionadas en la citada norma (ver píe de página 8); además, manifestó que con la celebración de la citada diligencia se configuraba una vulneración al debido proceso, por cuanto no se tuvo en cuenta la solicitud de aplazamiento. • El 31 de mayo de 2018, el Juzgado Tercero Administrativo de Florencia profirió sentencia, en la cual, como asunto previo, resolvió la solicitud de nulidad y, en lo que se refiere a la vulneración al debido proceso, manifestó que “la determinación sobre aplazar la diligencia o realizarla en ausencia de la togada es potestativa del juzgador (…) además, debe notarse que la solicitud de aplazamiento se elevó 30 minutos antes de la audiencia por correo electrónico (…) tecnologías no reguladas por la codificación procesal, y a menos de una hora de la audiencia, conllevan a que el despacho prosiga con el trámite correspondiente”.
Con base en lo anterior, para determinar si el juez de conocimiento incurrió en un exceso ritual al no aceptar la excusa presentada por la apoderada del municipio de Solano, lo primero que se debe tener en cuenta es lo consagrado en el artículo 180 de la ley 1437 de 2011, respecto del aplazamiento de la audiencia inicial. “Artículo 180. Audiencia inicial.
Vencido el término de traslado de la demanda o de la de reconvención según el caso, el Juez o Magistrado Ponente, convocará a una audiencia que se sujetará a las siguientes reglas: (…) “3. Aplazamiento. La inasistencia a esta audiencia solo podrá excusarse mediante prueba siquiera sumaria de una justa causa. “Cuando se presente la excusa con anterioridad a la audiencia y el juez la acepte, fijará nueva fecha y hora para su celebración dentro de los diez (10) días siguientes, por auto que no tendrá recursos.
En ningún caso podrá haber otro aplazamiento. “El juez podrá admitir aquellas justificaciones que se presenten dentro de los tres (3) días siguientes a la realización de la audiencia siempre que se fundamenten en fuerza mayor o caso fortuito y solo tendrán el efecto de exonerar de las consecuencias pecuniarias adversas que se hubieren derivado de la inasistencia. “En este caso, el juez resolverá sobre la justificación mediante auto que se dictará dentro de los tres (3) días siguientes a su presentación y que será susceptible del recurso de reposición. Si la acepta, adoptará las medidas pertinentes”.
Conforme a la citada norma, es claro que: (i) para que la excusa tenga la virtualidad de suspender la audiencia, puede ser enviada hasta antes de que aquélla inicie, (ii) la norma no habla de cuánto tiempo antes debe allegarse la excusa, (iii) no se menciona allí el medio idóneo a través del cual debe ser allegada y (iv) una vez presentada la excusa, es el juez el encargado de decidir si la acepta o no. De lo anterior, se observa que, si bien el juez dentro de su potestad facultativa decidió no tener en cuenta la excusa médica allegada por la apoderada del municipio de Solano, lo cierto es que esta última cumplió con la carga de fundamentar oportunamente su inasistencia y solicitar el aplazamiento de la audiencia, a lo cual se agrega que el motivo de tal solicitud fue que la apoderada se encontraba incapacitada en virtud de un embarazo de alto riesgo.
Sin embargo, resulta necesario aclarar que, en el presente asunto la poca anticipación con la que fue presentada la excusa será tenida en cuenta dadas las particularidades del caso, pues, como ya se dijo la mencionada apoderada fue incapacitada un día antes de la celebración de la diligencia, lo cual constituye un evento que ésta no podía prever y lleva a pensar que no tuvo la oportunidad en ningún otro momento de informar al juzgado acerca de su situación. Aunado a lo anterior, debe mencionarse que, luego de surtida la audiencia inicial, la apoderada del mencionado ente territorial hizo uso oportunamente de los recursos que tenía a su disposición con el fin de intentar retrotraer la actuación, pues presentó una solicitud de nulidad procesal, la cual le fue despachada desfavorablemente.
Con base en todo lo anterior y teniendo en cuenta que la decisión del juez de conocimiento no ofrece una motivación de tal talante que permita entender porqué no le dio validez a la excusa médica de la audiencia inicial, la Sala amparará el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y al debido proceso y, en consecuencia, accederá a declarar la nulidad del proceso desde la audiencia inicial en adelante, para que se fije nueva fecha y hora a fin de que se surta la audiencia inicial.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 6 de marzo de 2019, por medio de la cual se declaró improcedente la demanda de tutela presentada por el municipio de Solano (Caquetá).
SEGUNDO: AMPÁRANSE los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, teniendo en cuenta que se configuró el defecto de exceso ritual manifiesto por la parte de demandada.
TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, DECLÁRASE la nulidad de todo lo actuado a partir de la audiencia inicial, inclusive.
CUARTO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y envíese copia de la misma al Despacho de origen para lo de su cargo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. [2] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [3] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01, Sección Cuarta de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado. [4] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [5] Sentencia T-522/01. [6] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [7] Se toma el día siguiente a la fecha en la cual fue proferida la providencia, toda vez que se desconoce cuándo fue notificada. [8] Artículo 133.
Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: (…) 5. Cuando se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba.