11001-03-15-000-2019-00467-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL - Requisito de subsidiariedad / RECURSO DE SÚPLICA - Mecanismo judicial idóneo / OMISIÓN EN LA INTERPOSICIÓN DE RECURSOS ORDINARIOS [E]l recurso de súplica procede contra aquellos autos que rechazan un recurso extraordinario, de revisión o de unificación de jurisprudencia. Por lo expuesto, se concluye que en el caso en estudio era procedente el recurso de súplica, en tanto, la decisión censurada en la presente solicitud de amparo es el auto proferido por el Magistrado Ponente que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia elevado contra la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander.

( ) el recurso de súplica con el que contaba la parte actora para controvertir la decisión que ataca a través de la presente acción constitucional resultaba idóneo para garantizar la protección de sus derechos, especialmente el del debido proceso, pues en lo que se refiere al mismo, es preciso señalar que éste supone la preexistencia de una providencia que rechaza el recurso extraordinario, siendo entonces competencia del juez del recurso de súplica, resolver sobre la oportunidad en la presentación del medio usado por el I.C.B.F. para cuestionar la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

Ahora, de la revisión del expediente, esta Sección advierte que la accionante no interpuso este recurso, para que fuera la Sala a la cual pertenece el magistrado ponente del auto del 12 de julio de 2018, quien resolviera sobre la oportunidad para presentar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Así es claro, entonces, que la accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial, idóneo y eficaz, para discutir la providencia que cuestiona y lograr la protección de los derechos fundamentales que considera vulnerados mediante la presente acción por parte del Magistrado ponente del auto del 12 de julio de 2018, del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 - INCISO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 246 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00467-01(AC) Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Temas: Declara improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad – recurso de súplica contra el auto que rechaza el recurso extraordinario SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la decisión del 18 de marzo de 2019, por medio de la cual la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 1º de febrero de 2019[1], en la Secretaría General del Consejo de Estado, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F- instauró acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 2.

La parte actora consideró vulneradas dichas garantías constitucionales con ocasión de la providencia del 12 de julio de 2018, proferida por un Magistrado de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto contra la providencia del 10 de diciembre de 2015, por la cual se confirmó el fallo de primera instancia que accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Lilian Amparo Contreras Carvajalino. 3.

Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y como consecuencia pidió: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia consagrados en los artículos 29, 228 y 229 de nuestra Carta Política, que fue (sic) vulnerados por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A del CONSEJO DE ESTADO, mediante la providencia del 12 de julio de 2018 que rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual fue notificado el día 3 de agosto de 2018.

SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTO NI VALOR el Auto del 12 de julio de 2018, proferido por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A del CONSEJO DE ESTADO, en el que rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, dentro del proceso RAD. 54- 001-33-31-003-2008-00413-00, por violación al derecho fundamental del (sic) debido proceso, de conformidad con lo expuesto en el presente escrito.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A del CONSEJO DE ESTADO, que estudie nuevamente la admisión del recurso de unificación, y profiera el auto correspondiente, admitiendo el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por haber sido interpuesto dentro del término legal establecido”[2]. 2.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos, relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Lilian Amparo Contreras Carvajalino presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el I.C.B.F., solicitando que se declarara nula la Resolución No. 2946 del 21 de julio de 2008, mediante la cual se le declaró insubsistente en el cargo de Directora Regional de Norte de Santander Código 0042 Grado 18. 5.

El proceso le correspondió por reparto al Juzgado Sexto Administrativo de Cúcuta, autoridad judicial que en sentencia del 24 de abril de 2013, declaró la nulidad de la referida Resolución y, en consecuencia, le ordenó al I.C.B.F. cancelar, en favor de la señora Lilian Amparo Contreras Carvajalino, las sumas por concepto de sueldos, prestaciones sociales, emolumentos y las demás que hubiera dejado de percibir, desde la fecha en la que se expidió el acto administrativo declarado nulo hasta la fecha de su reintegro efectivo. 6.

Contra dicha providencia el accionado instauró recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante la sentencia del 10 de diciembre de 2015, en el sentido de confirmarla, pero precisando que la declaratoria de nulidad del acto administrativo impugnado se fundaba en la causal de abuso o desviación de poder. 7.

Mediante Oficio del 29 de marzo de 2016, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F. presentó una solicitud de adición de la sentencia, argumentando que dicho Tribunal no se había pronunciado sobre las sumas a descontar por concepto de los valores percibidos por la actora, conforme a lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 y 054 de 2015. 8.

Esa petición fue resuelta de forma negativa por medio del auto del 28 de abril de 2016, decisión que fue notificada el 25 de mayo de 2016. Lo anterior, debido a que, según lo indicó el Tribunal, las sentencias a las que hizo alusión el ICBF no eran aplicables al caso, toda vez que “corresponden a la unificación de fallos de tutela correspondientes a casos de desvinculación de funcionarios en provisionalidad en cargos de carrera administrativa y para el caso, se trata de un cargo en el que aunque se aplicó el procedimiento meritocrático es de libre nombramiento y remoción, por tal motivo no se incurre en un enriquecimiento sin justa causa a través de la jurisdicción y tampoco en evidente daño al fisco, puesto que se da el trámite que legalmente corresponde al restablecimiento del derecho en el caso concreto.”[3] 9.

A través del Oficio del 8 de junio de 2016, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- I.C.B.F. presentó recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, afirmando que, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander había desconocido los criterios fijados por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 y 054 de 2015.

Dicho recurso se concedió el 4 de agosto de 2016. 10. Finalmente, por medio del auto del 12 de julio de 2018, el Magistrado Ponente de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado, teniendo en cuenta que “… la solicitud de adición de la sentencia, fue resuelta y notificada el 25 de mayo de 2016, por consiguiente en esa fecha empezó a correr el término de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, motivo por el cual los 5 días con que contaba el recurrente para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se cumplieron el 2 de junio de 2016 y tal como se observa en el folio 101 del expediente, el escrito fue radicado el 8 de junio de 2016, es decir, por fuera del término, por tal razón, el Despacho procederá a rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promovido por la entidad demandante.” 3.

Sustento de la acción constitucional 11. El I.C.B.F. fundamentó las pretensiones, en las siguientes razones: 12. Para la parte actora, se configura un defecto por desconocimiento del precedente de las siguientes providencias: • Del 16 de agosto de 2016 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, radicado 11001-03-28-000-2016-00052-00 que resolvió un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en el cual se indicó que aquel “Es un procedimiento de carácter extraordinario que se regula por unas específicas y especiales reglas de procedencia y de oportunidad.

Este recurso se debe interponer en sede judicial ante el operador jurídico que profirió la decisión cuestionada y para ello se fijó un término oportuno de cinco (5) días después de su ejecutoria.” • Del 3 de octubre de 2018 de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de estado, que resolvió un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, radicado 11001-33-36-031-2013-00252-01 (59.840), en la cual se estableció: “El artículo 261 del C.P.A.C.A. consagra que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe interponerse, a más tardar, dentro de los cinco días siguientes a la ejecutoria de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo correspondiente.

En este caso, la sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue notificada el 12 de mayo de 2017, por lo que cobró firmeza el 17 de mayo del mismo año, motivo por el cual la parte actora contaba con cinco (5) días para interponer el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, esto es, hasta el 24 de mayo de 2017.

Dado que el recurso fue presentado el 19 de mayo de 2017, se concluye que su presentación fue oportuna. Asimismo, el recurso extraordinario en mención fue sustentado ante el Tribunal Administrativo ad quem.” • Del 30 de noviembre de 2018, de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, radicado 11001-03-26-000-2018-00130-00 (62175), que resolvió un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en el cual se expuso: “El artículo 261 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia debe interponerse, a más tardar, dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de la providencia de única o segunda instancia, los cuales, en el sub lite, vencieron el 6 de abril de 2018.

En efecto, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue notificada el 16 de marzo de 2018 y quedó ejecutoriada el 22 de marzo de la misma anualidad, de ahí que resulta evidente la oportunidad del recurso analizado, el cual se presentó el 2 de abril de 2018.” 13. Por otro lado, El I.C.B.F. afirmó que el Tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo –denominado por la tutelante como procedimental absoluto- por indebida interpretación y aplicación del artículo 261[4] de la Ley 1437 de 2011, pues a su juicio, el término de los 5 días para la interposición del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en este caso, se debió contar desde la ejecutoria de la decisión que resolvió la solicitud de adición de la providencia del 10 de diciembre de 2015. 14.

En ese sentido, según de la parte actora, como la decisión que resolvió la adición se notificó el 25 de mayo de 2018, los 5 días debían contarse luego de que dicha providencia quedara ejecutoriada, y no a partir de su fecha de notificación, como lo hizo la autoridad judicial acusada. 15. Sumado a lo anterior, indicó que de conformidad con el artículo 287[5] del Código General del Proceso, dentro del término de ejecutoria se puede elevar la solicitud de adición. Por su parte el artículo 302[6] ejusdem indica que cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud, circunstancia desconocida por la autoridad judicial demandada. 16.

Puso de presente que, las sentencias que sean proferidas fuera de audiencia, quedan ejecutoriadas 3 días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos para interponer aquellos que fueron procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. 4. Actuaciones procesales relevantes 4.1.

Admisión de la demanda 17. Por medio de auto del 6 de febrero de 2019[7] el juez constitucional de primera instancia inadmitió la solicitud de amparo, teniendo en cuenta que quién decía actuar en nombre del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F. no había allegado el poder que le había sido otorgado y, en consecuencia, se le concedió un término de dos (2) días para que arrimara la documentación requerida. 18.

Allegada la documentación[8], por medio de auto del 14 de febrero de 2019[9], se admitió la solicitud de amparo constitucional presentada, se ordenó su notificación a los Magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y se vinculó como tercera interesada a la señora Lilian Amparo Contreras Carvajalino, accionante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 54001-33-31-003- 2008-00413-00, que se inició en contra del ahora tutelante I.C.B.F. 4.2.

Intervenciones: Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles a folios 55 al 78 del expediente, se presentaron las siguientes intervenciones: 4.2.1. La señora Lilian Amparo Contreras Carvajalino 19. Presentó escrito de contestación en el que pidió la declaración de improcedencia de la tutela interpuesta por no haberse dado cumplimiento al requisito de inmediatez y por no haberse configurado el defecto procedimental absoluto alegado; señaló que la decisión objeto de impugnación se encontraba ajustada a derecho y que lo realmente pretendido por el tutelante era que se le diera una interpretación diferente a las normas procesales aplicables. 20.

Agregó que por medio de la Resolución No. 12260 del 1º de octubre de 2018 la Directora General del I.C.B.F. ordenó su reintegro dentro de la planta global del personal de dicha entidad y el pago de las sumas adeudadas, en cumplimiento de lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante la sentencia del 10 de diciembre de 2015. 5.

Sentencia de primera instancia 21. Mediante providencia del 18 de marzo de 2019, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo solicitado, por considerar que no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, para lo cual indicó: “Ahora bien, revisado el escrito de la tutela presentada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – I.C.B.F.-, observa la Sala que no se satisface el requisito de existir evidente relevancia constitucional, pues los cargos planteados y la cadena argumentativa por él esbozada en la solicitud de amparo de tutela, se dirigen a concebir este mecanismo constitucional como una instancia ordinaria adicional, más (sic) no como un instrumento de protección frente a la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En efecto, de los argumentos expuestos por el tutelante se logra evidenciar que lo realmente pretendido por éste es revivir el análisis probatorio y jurídico efectuado por el Tribunal de Norte de Santander en la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2015, evitar que la decisión allí contenida quede ejecutoriada y evitar el cumplimiento de la condena que le fue impuesta por un valor equivalente a $1.600´000.000,00, lo cual resulta del todo improcedente en sede de tutela.

Contrario a lo que considera el tutelante, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado adoptó su decisión con fundamento en lo dispuesto en los artículos 302 del Código General del Proceso y 261 del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo C.P.A.C.A. (Ley 1437 de 2011), conforme a los cuales claramente se establece que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia se debe interponer dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de ejecutoria de la providencia que se pretende recurrir por violentar lo ya resuelto en una sentencia de unificación, sin que sea procedente que en sede de la acción de tutela pueda modificarse la interpretación de dichas normas para favorecer los intereses del tutelante.” 6.

Impugnación 22. Con escrito enviado el 28 de marzo de 2019, la parte actora impugnó la sentencia del 18 de marzo de 2019, notificada por correo electrónico el 26 del mismo mes y año, en el cual reiteró los argumentos de la tutela. 23. En relación con la relevancia constitucional indicó que, al negarse el acceso al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, omitiendo los términos establecidos por el legislador para presentarlo, se vulneraron sus derechos fundamentales. 24.

Así mismo, indicó que existe una injusta afectación al patrimonio público, pues implica el pago de una condena ordenada en desconocimiento de lo establecido por la Corte Constitucional, en ese sentido, se pretende, además de la garantía al derecho al debido proceso, la protección del interés general. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 25.

Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo del 18 de marzo de 2019, proferido por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.

Problema jurídico 26. Corresponde a la Sala determinar si, se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia, teniendo en cuenta los argumentos presentados en el escrito de tutela y de impugnación, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: 2.7. ¿Están acreditados los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencias judiciales? 28.

De superarse los referidos requisitos, ¿la providencia censurada vulneró los derechos fundamentales invocados al incurrir en el desconocimiento del precedente y el defecto sustantivo alegados? 3. Razones jurídicas de la decisión: Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) Procedencia de la acción de tutela contra providencias de Altas Cortes; (iii) naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces; y (iv) análisis del caso concreto. 3.1. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales 29.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012[10] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[11] 30. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[12] 31.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetro procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 32. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[13], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[14], para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 33.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones judiciales, incluidas las de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 34.

Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[15] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva. 35.

Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedencia adjetiva, esto es: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. 36.

Luego de ello, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva a través de los posibles errores específicos en que podría incurrir una providencia judicial. Estos últimos, según la doctrina fijada en la sentencia C-590 de 2005, y acogida por esta Sección[16] se resumen, de manera general, de la siguiente manera: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; y h. Desconocimiento del precedente. 37.

De esta manera, la acción de tutela será procedente una vez verificado: (i) la concurrencia de los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la configuración de alguno de estos requisitos específicos mencionados -siempre y cuando hayan sido alegados por el interesado-; y que (iii) el vicio o defecto es de tal trascendencia que implica la amenaza o la afectación de derechos fundamentales.[17] 3.2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias de Altas Cortes 38. La Corte Constitucional, en sentencia SU-573 del 14 de septiembre de 2017[18], consideró que cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional de procedencia de la acción constitucional, en atención a que “dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones”[19].

Al respecto reiteró la ratio decidendi contenida en las sentencias SU-917 de 2010 y SU-050 de 2017, según las cuales “… la tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.” Así mismo, la Corte Constitucional puso de presente que los principios de autonomía e independencia judicial, cuando se trata de un órgano de cierre, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión. 39.

En la referida sentencia consideró que, para establecer la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, se requiere que concurran los siguientes requisitos: “(i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

(Resaltado de la Sala). 40. En la sentencia SU-050 de 2018[20] se afirmó que la tutela contra sentencia de alta Corte solo es procedente cuando es definitivamente incompatible con el alcance y límite de los derechos fundamentales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional o cuando se genera una anomalía de tal entidad que es necesaria la intervención del juez constitucional. 41.

Así, esta acción solo es procedente contra providencias judiciales cuando se advierta que la decisión respectiva se opone a los postulados constitucionales y el análisis del juez debe restringirse a realizar el análisis sobre dicha oposición. 3.3. Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 42.

En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 43.

Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 44. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia[21]. 45.

Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 46. Vale decir que el respeto y la garantía de los derechos de las personas son de la esencia del Estado Social de Derecho, como bien lo establece el inciso 2° del artículo 2° de la Constitución, de ahí que la garantía de los derechos fundamentales de las personas no solo corre a cargo del juez de tutela, sino que es vinculante para cualquier persona que esté investida de la autoridad del Estado y en cualquiera de los ámbitos funcionales del mismo. 47.

Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-735 de 2013, la cual se trae a colación como criterio auxiliar de interpretación, manifestó que la “exigencia constitucional responde al principio de subsidiariedad del amparo, que pretende asegurar que no sea considerado en sí mismo una instancia más en el trámite jurisdiccional, un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador y mucho menos, como se pretende en este caso, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.”[22] 48.

Aunado a lo anterior, la Corte Constitucional manifestó que junto con los demás requisitos de procedibilidad, se exige que el actor haya ejercido los recursos previstos en el respectivo proceso judicial, pues no se trata de sustituir a través de ella los mecanismos ordinarios de defensa que, por negligencia, descuido o incuria de quien solicita el amparo constitucional, no fueron utilizados a su debido tiempo”.”[23] 3.4.

Caso concreto 49. En el presente caso, la parte actora alega la configuración del desconocimiento del precedente y un defecto sustantivo en la decisión del 12 de julio de 2018, proferida por un Magistrado de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se rechazó el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por el I.C.B.F. contra la sentencia del 10 de diciembre de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 50.

Teniendo en cuenta lo anterior, se estudiarán los requisitos de procedibilidad adjetiva, teniendo en cuenta que el juez constitucional de primera instancia declaró la improcedencia del amparo, por falta de relevancia constitucional, consideración que fue cuestionada en la alzada propuesta por el instituto demandante. 51. De encontrarse superado, se abordará el fondo del asunto; en caso contrario, la Sala se abstendrá de analizar los cargos planteados. 3.5.

Análisis de los requisitos adjetivos de procedibilidad 3.5.1. Tutela contra tutela 52. Para esta Sala está acreditado que la solicitud de amparo no se dirige a cuestionar decisiones dictadas en un proceso de tutela, pues la providencia censurada por la parte actora fue proferida en el trámite de un recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, elevado por el IC.B.F., radicado 54001-33-31-000-2008-00413-01. 3.5.2.

Inmediatez 53. De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, pues la última decisión que se profirió en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia corresponde al auto del 12 de julio de 2018, del Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “A”, notificado por anotación en el estado del 3 de agosto de 2018, quedando ejecutoriado el 9 del mismo mes y año. Por su parte, la demanda de tutela se presentó el 1º de febrero de 2019, es decir, se formuló dentro de un término que –a juicio de la Sala– resulta razonable, toda vez que transcurrieron menos de 6 meses, que es el plazo que se ha considerado adecuado en aquellos eventos en que el cuestionamiento se dirige contra providencias judiciales. 54.

Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[24], en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado decidió adoptar los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005[25] para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 3.5.3.

Relevancia constitucional 55. En el presente caso la Sala entiende superado este requisito, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria que justifica la protección del derecho fundamental invocado por la parte actora, se advierte que ésta solicita la garantía del derecho al debido proceso que considera vulnerado con las decisiones que le impidieron acceder al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 56.

En consecuencia, el caso se debe analizar desde una perspectiva constitucional de protección del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental al debido proceso judicial. 57. En relación con la alegación de desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional ha considerado que resulta de relevancia constitucional la protección del derecho a la igualdad en relación con la aplicación del precedente, pues aquel es una garantía que tienen todos los ciudadanos a que sus procesos sean resueltos de igual manera a como se hizo previamente en casos que guardan identidad fáctica y jurídica. 58.

Así lo consideró la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia SU- 069 de 2018, en garantía del derecho a la protección judicial efectiva, al señalar que “El desconocimiento del precedente, sin una debida justificación, hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales puesto que vulnera el debido proceso y el derecho a la igualdad”. 59.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala no comparte los fundamentos expuestos por el juez constitucional de primera instancia, ya que, como se evidenció en precedencia, la presente solicitud de amparo es de evidente relevancia constitucional. 3.5.4. Subsidiariedad 60. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa para controvertir la decisión que, en concepto de la parte actora, vulnera sus derechos fundamentales, se advierte que de conformidad con el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011, el auto por medio del cual se rechaza el recurso extraordinario, es susceptible de recurso de súplica.

“ARTÍCULO 246. SÚPLICA. El recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el Magistrado Ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto. También procede contra el auto que rechaza o declara desierta la apelación o el recurso extraordinario.

Este recurso deberá interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto, en escrito dirigido a la Sala de que forma parte el ponente, con expresión de las razones en que se funda. El escrito se agregará al expediente y se mantendrá en la Secretaría por dos (2) días a disposición de la parte contraria; vencido el traslado, el Secretario pasará el expediente al Despacho del Magistrado que sigue en turno al que dictó la providencia, quien será el ponente para resolverlo ante la Sala, sección o subsección. Contra lo decidido no procederá recurso alguno” (negrillas de Sala) 61.

Así las cosas, se encuentra que el recurso de súplica procede contra aquellos autos que rechazan un recurso extraordinario, de revisión o de unificación de jurisprudencia. 62. Por lo expuesto, se concluye que en el caso en estudio era procedente el recurso de súplica, en tanto, la decisión censurada en la presente solicitud de amparo es el auto proferido por el Magistrado Ponente que rechazó por extemporáneo el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia elevado contra la sentencia de segunda instancia proferida el 10 de diciembre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander. 63.

En ese sentido, se tiene que la acción de tutela, es un mecanismo de carácter residual y subsidiario que procede únicamente cuando no existen otros medios de defensa judicial idóneos, razón por la cual no puede ser utilizada como una acción alternativa para sustituir los trámites judiciales que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para el efecto. 64.

La Sala encuentra que el recurso de súplica con el que contaba la parte actora para controvertir la decisión que ataca a través de la presente acción constitucional resultaba idóneo para garantizar la protección de sus derechos, especialmente el del debido proceso, pues en lo que se refiere al mismo, es preciso señalar que éste supone la preexistencia de una providencia que rechaza el recurso extraordinario, siendo entonces competencia del juez del recurso de súplica, resolver sobre la oportunidad en la presentación del medio usado por el I.C.B.F. para cuestionar la sentencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 65.

Conclusión 67. Por lo expuesto, la Sala de Decisión de la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmará la sentencia del 18 de marzo de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante la cual se declaró la improcedencia del amparo solicitado, pero bajo el entendido de que en el caso concreto se supera el requisito de la relevancia constitucional, más no aquel relativo a la subsidiariedad, pues la parte actora contaba con el recurso de súplica de conformidad con lo establecido en el artículo 246 de la Ley 1437 de 2011.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de marzo de 2019, proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación, mediante la cual se declaró la improcedencia del amparo solicitado, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Folio 1. [2] Folio 9 del C. Principal. [3] Folio 191. [4]

ARTÍCULO 261. INTERPOSICIÓN. El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá interponerse por escrito ante el Tribunal Administrativo que expidió la providencia, a más tardar dentro los cinco (5) días siguientes a la ejecutoria de esta. En el auto en el que el Tribunal, en Sala de Decisión, conceda el recurso ordenará dar traslado por veinte (20) días al recurrente o recurrentes para que lo sustenten.

Vencido este término, si el recurso se sustentó, dentro de los cinco (5) días siguientes remitirá el expediente a la respectiva sección del Consejo de Estado. Si no se sustenta dentro del término de traslado el recurso se declarará desierto. La concesión del recurso no impide la ejecución de la sentencia, salvo cuando haya sido recurrida totalmente por ambas partes y por los terceros reconocidos en el proceso, pero aun en este caso si el recurso no comprende todas las decisiones, se cumplirá lo no recurrido. [5]

ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria. Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término. Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal. [6]

ARTÍCULO 302. EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos. [7] Folio 45 del C. Principal. [8] Folios 48 a 52 del C. Principal. [9] Folio 54 del C. Principal. [10] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, Expediente No. 2009-01328-01, M. P. María Elizabeth García González. [11] El recuento de esos criterios se encuentra de las páginas 13 a 50 del fallo antes reseñado. [12] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (negrilla dentro del texto). [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 2012-02201-01 (IJ), M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [14] M.P. Jaime Córdoba Triviño. [15] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003;

T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [16] Sentencia del 7 de diciembre de 2016, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01) y Sentencia del 24 de noviembre de 2016, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01. [17] Corte Constitucional. Sentencia SU-337/2017, M.P Antonio José Lizarazo Ocampo [18] Corte Constitucional, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo [19] SU-050 de 2017. [20] Corte Constitucional, Sentencia SU-050 de 2018, Cristina Pardo Schlesinger [21] En sentencia T-313 de 2005, M.P.Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [22] Corte Constitucional, Sentencia T-735 del 17 de octubre de 2013.

M.P. Alberto Rojas Ríos [23] Corte Constitucional, Sentencia T-107 del 20 de febrero de 2012. M.P. María Victoria Calle Correa [24] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios.

M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [25] c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.