MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CONFLICTO DE COMPETENCIA / ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DEL FACTOR DE COMPETENCIA TERRITORIAL El numeral 4 del artículo 156 del CPACA establece que el juez competente para conocer las controversias originadas a partir del medio de control de controversias contractuales, es aquel del lugar de ejecución del contrato estatal, o del lugar en el que se ha debido ejecutar el mismo.
A su vez, el artículo 141 del CPACA determina que el medio de control procedente para atacar la legalidad de los actos administrativos contractuales es el de controversias contractuales. Los actos administrativos contractuales comprenden aquellos expedidos con posterioridad a la firma del contrato estatal objeto de controversia, como lo es el de liquidación unilateral del contrato.
En el caso en concreto, la liquidación unilateral del Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos […] es un acto proferido con posterioridad a la celebración del convenio interadministrativo, por lo que es un acto administrativo contractual, en los términos del artículo 141 del CPACA. Así las cosas, es claro que el factor que determina la competencia territorial en el presente asunto es el lugar de ejecución, o donde se ha debido ejecutar dicho negocio jurídico.
El Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos […], establecía una serie de obligaciones que debía cumplir […] en el Departamento de Santander y que efectivamente fueron ejecutadas. Entonces, resulta indiscutible que el lugar de ejecución del contrato era el Departamento de Santander. En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 156 del CPACA.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 141 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 156 NUMERAL 4 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., Diecisiete (17) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-02206-01(60897) Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE SANTANDER Demandado: LA NACIÓN-MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: CONFLICTO DE COMPETENCIA TERRITORIAL - CONTROVERSIAS CONTRACTUALES AUTO Procede el Despacho a resolver el conflicto de competencia por el factor territorial suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
I.- Antecedentes 1.- El 3 de febrero de 2017, la Corporación Autónoma Regional de Santander (en adelante la “CAS”), presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, acumulada con acción contractual, contra el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, para que se declarara la nulidad de la Resolución 2481 del 4 de diciembre de 2015, mediante la cual se liquidó el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011, suscrito entre las partes del proceso, y la Resolución 0360 del 26 de febrero de 2016, mediante la cual se confirmó la Resolución 2481 (conjuntamente las “Resoluciones”) y se ordenara, a título de restablecimiento del derecho el pago del valor de las obras ejecutadas y los perjuicios causados por el no giro de los recursos a la CAS. 2.- La demanda se presentó ante el Tribunal Administrativo de Santander y se fundamentó, en síntesis, en los siguientes hechos: 2.1.- El 2 de mayo de 2011, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la CAS suscribieron el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011, cuyo objeto era el siguiente: <<Transferir los recursos financieros otorgados por el Ministerio con recursos del Fondo Nacional de Calamidades Subcuenta-Colombia Humanitaria, para la ejecución de los proyectos aprobados a la Entidad Ejecutora para adelantar actividades conducentes a atender y restablecer de (sic) las condiciones ambientales de las zonas afectadas por la emergencia invernal ocasionada por el fenómeno de la niña 2010-2011.
A la mitigación de sus efectos y a prevenir la ocurrencia de nuevas situaciones de emergencia, en el marco del Convenio Interadministrativo N°1005-09-046-2011.>> 2.2.- Para dar cumplimiento al Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011, se establecieron y ejecutaron[1], entre otras, las siguientes obligaciones de la CAS: <<1.
Ejecutar en debida forma los siguientes proyectos: (i) estudios de amenazas, vulnerabilidad y riesgo por fenómenos de remoción en masa para el Municipio del Socorro-Departamento de Santander. (i) construcción de un jarillón en el rio Lebrija para la protección de las zonas productoras pecuarias y agrícolas del área ribereña del Municipio de Sabana de Torres, Departamento de Santander.>> (énfasis agregado). 2.3- Mediante Resolución 2481 del 4 de diciembre de 2015, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por fuera del término legal, liquidó unilateralmente el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011 y estableció erradamente un saldo a favor suyo. 2.4.- En la oportunidad legal para ello, la CAS interpuso recurso de reposición contra la Resolución 2481 del 4 de diciembre de 2015, confirmada mediante la Resolución 0360 del 26 de febrero de 2016. 3.- Mediante auto del 14 de febrero de 2017, el Tribunal Administrativo de Santander declaró su falta de competencia para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en las siguientes consideraciones: 3.1.- De conformidad con el artículo 156 del CPACA, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho la competencia territorial se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en ese lugar. 3.2.- En el caso en concreto, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible no tiene domicilio en el Departamento de Santander, sino en Bogotá. 4.- Mediante auto del 18 de enero de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca también declaró su falta de competencia para conocer del asunto de la referencia, con fundamento en las siguientes consideraciones: 4.1.- Para efectos de determinar la competencia del juez de conocimiento, es indispensable analizar si los actos administrativos fueron expedidos con antelación o con posterioridad a la celebración del contrato estatal.
En uno u otro caso las reglas que fijan la competencia territorial varían, en la medida que estas están determinadas por el medio de control ejercido para demandar el acto administrativo. 4.2.- El medio de control idóneo para demandar la nulidad de los actos administrativos expedidos con posterioridad a la celebración del contrato estatal es la acción de controversias contractuales. 4.3.- De conformidad con el artículo 156 del CPACA, el juez competente para conocer la acción de controversias contractuales es aquel del lugar de ejecución del contrato, o del lugar donde este ha debido ejecutarse. 4.4.- En el caso concreto, las Resoluciones son actos administrativos posteriores a la celebración del Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011, por lo que la competencia debe determinarse conforme a las reglas previstas para la acción de controversias contractuales.
Al haberse ejecutado el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011 en el Departamento de Santander, el juez competente para conocer del asunto es el Tribunal Administrativo de Santander. 5.- El 6 de febrero de 2018, el expediente fue remitido a la Sección Tercera del Consejo de Estado para que resolviera el conflicto de competencia suscitado entre el Tribunal Administrativo de Santander y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6.- Mediante memorial presentado el 18 de octubre de 2010, en el término de traslado previsto por el inciso 3 del artículo 158 del CPACA, la CAS se pronunció frente al conflicto de competencia y señaló que, en su concepto, la competencia por el factor territorial está fijada en el Tribunal Administrativo de Santander, adhiriéndose a los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
II.- Competencia 7.- El Despacho es competente para resolver el presente conflicto de competencia, de conformidad con los artículos 125 y 158 del CPACA. 8.- El inciso 2 del artículo 158 establece que el Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia entre tribunales administrativos y de conformidad con el artículo 125 corresponde al << juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite>> salvo las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA. 9.- Dado que el presente conflicto de competencia se presenta entre tribunales administrativos y que no se trata de una providencia enlistada en los numerales 1, 2, 3 y 4 del mencionado artículo 243, el Despacho es competente para resolverlo.
III.- Consideraciones Se declarará que el competente para conocer del presente proceso es el Tribunal Administrativo de Santander, por las siguientes razones: 10.- El numeral 4 del artículo 156 del CPACA establece que el juez competente para conocer las controversias originadas a partir del medio de control de controversias contractuales, es aquel del lugar de ejecución del contrato estatal, o del lugar en el que se ha debido ejecutar el mismo[2]. 11.- A su vez, el artículo 141 del CPACA determina que el medio de control procedente para atacar la legalidad de los actos administrativos contractuales es el de controversias contractuales[3]. 12.- Los actos administrativos contractuales comprenden aquellos expedidos con posterioridad a la firma del contrato estatal objeto de controversia, como lo es el de liquidación unilateral del contrato. 13.- En el caso en concreto, la liquidación unilateral del Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011 es un acto proferido con posterioridad a la celebración del convenio interadministrativo, por lo que es un acto administrativo contractual, en los términos del artículo 141 del CPACA.
Así las cosas, es claro que el factor que determina la competencia territorial en el presente asunto es el lugar de ejecución, o donde se ha debido ejecutar dicho negocio jurídico. 14.- El Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos No. 048 de 2011, establecía una serie de obligaciones que debía cumplir la CAS en el Departamento de Santander y que efectivamente fueron ejecutadas.
Entonces, resulta indiscutible que el lugar de ejecución del contrato era el Departamento de Santander. 15.- En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Santander es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 156 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Despacho:
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR competente al Tribunal Administrativo de Santander para conocer de la demanda presentada por la Corporación Autónoma Regional de Santander.
SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Santander para que siga adelante con el trámite que corresponda.
TERCERO: REMITIR copia de la presente providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para su conocimiento.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ----------------------- [1] Las citadas obligaciones fueron ejecutadas, según consta en el numeral 27 de la Resolución 2481 del 4 de diciembre de 2015 (C.1, F-36). [2] <<En los contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales se determinará por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato.
Si este comprendiere varios departamentos será tribunal competente a prevención el que elija el demandante.>> [3] <<Cualquiera de las partes de un contrato del Estado podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas.>> (énfasis agregado).