MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / APELACIÓN DEL AUTO EN AUDIENCIA INICIAL / EXCEPCIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO [E]n cuanto a la legitimación por pasiva, para la Sala resulta diáfano que la que puede y debe acreditarse en la etapa inicial del proceso es la de hecho, la cual se determina, prima facie, por intermedio de la pretensión procesal y de la atribución de la conducta, sin que exista la necesidad de una verificación probatoria para tal efecto. […] En razón de lo anterior, se advierte que según los hechos que se exponen en el escrito de demanda […] el Ministerio […] no tuvo injerencia alguna en las acciones y/u omisiones que presuntamente dieron lugar desequilibrio económico del contrato […], por lo cual no converge ningún elemento que permita establecer la legitimación de hecho de esa entidad por las presuntas acciones u omisiones que facilitaron la producción del incumplimiento contractual alegado en la demanda.
Así las cosas, al no encontrarse fundada la comparecencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como parte pasiva en el asunto de la referencia, el despacho revocará la decisión adoptada por el a quo, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y, en su lugar, dará por probado dicho medio exceptivo.
EXCEPCIÓN PREVIA / PROCEDENCIA DE LA EXCEPCIÓN PREVIA / FINALIDAD DE LA EXCEPCIÓN PREVIA Las excepciones previas, también denominadas dilatorias o de forma, son las que buscan atacar el ejercicio del medio de control, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa. […] En ese sentido, el fin de este instituto es evitar que a la postre se profieran decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre la naturaleza de las excepciones previas, cita: Consejo de Estado, Sección Segunda, auto n.º 0191-14 del 12 de marzo de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. CONCEPTO DE LA LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / CAPACIDAD PARA SER PARTE [L]a legitimación en la causa por pasiva ha sido entendida por esta Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación, estén habilitas por la ley para actuar procesalmente. […].
Así las cosas, la legitimación en la causa por pasiva en el proceso contencioso debe entenderse en el marco del concepto de capacidad para ser parte, figura que hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
En esa razón, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ora desde la parte activa, como demandante, o desde la pasiva, como demandado. LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL [E]sta Corporación ha determinado la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, valga decir: i) la de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada. […] Bajo esa idea, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho lo está materialmente, pues si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto, bien sea por no haber participado o no estar relacionado con la producción del hecho dañoso.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO Bogotá, D.C., ocho (08) de julio del dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2015-00429-01(60839) Actor: CONSTRUCCIONES ELÉCTRICAS Y CIVILES – COELCI LTDA Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - LEY 1437 DE 2011 Procede el Despacho a pronunciarse sobre el recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la decisión adoptada en la audiencia inicial del 19 de octubre de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
I.
ANTECEDENTES 1. Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo de Boyacá el 7 de julio de 2014, la sociedad Construcciones Eléctricas y Civiles – COELCI Ltda., por intermedio de apoderado judicial, formuló demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales contra la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y la Corporación Autónoma Regional de Chivor – Corpochivor, con el fin de que se declare el incumplimiento del contrato número 001 de 2012. 2.Como consecuencia de lo anterior, solicita la parte actora que se declare roto el equilibrio financiero del contrato a favor de la parte demandante, condenando a las demandadas a restablecerlo reconociendo y pagando a la sociedad contratista la suma de $885’948.271,17, por concepto del saldo resultante entre el valor a cancelar según el acta de liquidación del contrato y el valor realmente ejecutado, más los perjuicios materiales por concepto de daño emergente y lucro cesante que resulten probados en el proceso (fol. 1 – 17 y 192 -193, c. 1). 3.
Como fundamentos de hecho de las pretensiones se alegaron los que se sintetizan a continuación: 3.1. El Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial y la Corporación Autónoma Regional del Chivor – Corpochivor celebraron el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos 117 de 2011, para la ejecución de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades – Subcuenta Colombia Humanitaria, en el marco del fenómeno de la niña 2010 - 2011. 3.2.
El 5 de enero de 2012, para el desarrollo del precitado convenio se celebró entre la Corporación Autónoma Regional del Chivor – Corpochivor y la sociedad Construcciones Eléctricas y Civiles – COELCI Ltda. el contrato 001-12 cuyo objeto era la “Recuperación del cauce del río Lengupa, en la vereda de San José de Chuy, sector la frontera, primera etapa, del municipio de Gaceno”. 3.3.
El 4 de octubre de 2012 se finalizaron los trabajos de manera exitosa a pesar de las complicaciones por lluvia y aumento del caudal. Pese a ello, la interventoría del contrato, tras realizar una visita a la obra, informó que se encontraba ejecutado un 78,16% del contrato. 3.4. A petición de Construcciones Eléctricas y Civiles – COELCI Ltda., el 12 de octubre de 2012, “el topógrafo de la interventoría” efectuó un levantamiento topográfico, el cual arrojó como resultados: i) 68.630,351 m3 de excavación, correspondiente al ítem “cortes canales” y ii) 26.379,903 de relleno, correspondiente a “construcción del Jarillón”.
Pese a ello, posteriormente, para liquidar el contrato, dicho dictamen no fue tenido en cuenta. 3.5. Posteriormente, el 25 de octubre de 2012, el contratista solicitó corroborar las cantidades de obra y localización del muro en gavión para poder ejecutar, ya que la Corporación Autónoma y la Interventoría decidieron cambiar el sitio de la construcción, modificando el diseño inicial. 3.6.
El 12 de diciembre de 2012, en comité integrado con Corpochivor y la Interventoría, se entregaron los planos de diseño del muro en gavión y se firmó el acta de inicio número 3, sin que la Interventoría localizara o replanteara la ubicación del muro. 3.7. El 13 de diciembre de 2012 se solicitó la ampliación del tiempo de construcción del muro en 60 días, pero dicha solicitud fue negada. 3.8.
El 8 de febrero de 2013 se hizo entrega del acta de recibo final de la obra, firmada por el supervisor del contrato. 3.9. El contrato fue efectivamente liquidado mediante Resolución 0106 de 19 de febrero de 2014, de manera unilateral por parte de la Corporación Autónoma Regional del Chivor – Corpochivor. 4. Admitida la demanda (fol. 196 - 197, c.1), las entidades accionadas contestaron oportunamente proponiendo excepciones (fol. 232 - 237 y 255 - 273, c.1).
II. PROVIDENCIA IMPUGNADA 1. En audiencia inicial celebrada el 19 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (fol. 292 - 294 c. ppal.). 2. Como fundamento de su decisión explicó el a quo que en los hechos de la demanda se hace referencia a la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como posible responsable de celebrar con Corpochivor el Convenio Interadministrativo 177 de 2011, de donde surgieron los recursos para realizar el contrato objeto de las pretensiones de la demanda. 3.
A su turno, señaló que la Corporación Autónoma Regional del Chivor – Corpochivor fue quien suscribió el contrato 001 de 2012, objeto de controversia. 4. De lo anterior concluyó que las dos entidades demandadas se encontraban legitimadas en la causa para ser parte del presente proceso por tener una relación jurídica con la parte demandante de donde se desprende los derechos y obligaciones que se pretenden, siendo el tema de fondo a resolver en la sentencia quién debe soportar los efectos de una eventual condena.
III. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la apoderada de la Nación - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible interpuso recurso de apelación, el cual sustentó señalando que esa entidad no tiene ninguna relación contractual con la parte demandante, pues simplemente trasladó unos recursos pactados en un convenio interadministrativo, siendo la entidad ejecutora de los mismos la encargada de contratar, a motu proprio, las obras en las que utilice los dineros trasladados.
IV. PROBLEMA JURÍDICO Con el fin de resolver el recurso de apelación formulado, el Despacho considera que se debe establecer si en el presente caso se configura la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible o, si por el contrario, se encuentra legitimado en la causa por pasiva por los hechos aducidos en la demanda.
VI. COMPETENCIA De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esta Corporación es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra los autos proferidos por los tribunales administrativos frente a los cuales sea procedente este medio de impugnación. Asimismo, se encuentra que el Despacho es competente para decidir el recurso de apelación presentado, toda vez que el artículo 125 ibídem le atribuye la facultad de proferir la presente decisión interlocutoria.
VI. CONSIDERACIONES 1. Las excepciones previas, también denominadas dilatorias o de forma, son las que buscan atacar el ejercicio del medio de control, por presentarse alguna inconsistencia en la manera como fue presentada la demanda, vale decir, por alguna deficiencia externa[1]. 2. En ese sentido, el fin de este instituto es evitar que a la postre se profieran decisiones inhibitorias o, dada la entidad de las falencias, impedir que continúe el curso del proceso. 3.
Por su parte, la legitimación en la causa por pasiva ha sido entendida por esta Corporación como la relación sustancial que debe existir entre las partes del proceso, para que las personas que formulan la demanda, así como aquellas a las que se les exige una determinada obligación, estén habilitas por la ley para actuar procesalmente[2]. Sobre el particular se ha sostenido lo siguiente[3]: La legitimación en la causa hace referencia a la posibilidad de que la persona formule o contradiga las pretensiones de la demanda, por ser el sujeto activo o pasivo con interés en la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
La legitimación en la causa está directamente relacionada con el objeto de la litis, es decir, se trata de un elemento sustancial vinculado con la pretensión, en ese sentido, no constituye un presupuesto procesal, como sí lo es la legitimación para el proceso; por el contrario, la legitimación en la causa ha sido entendida como un presupuesto para la sentencia de fondo.
En ese orden de ideas, la ausencia de legitimación en la causa no genera la nulidad del proceso, lo que enerva es la posibilidad de obtener una decisión sobre el asunto –Se resalta- 4. Así las cosas, la legitimación en la causa por pasiva en el proceso contencioso debe entenderse en el marco del concepto de capacidad para ser parte, figura que hace referencia a la posibilidad de formular o controvertir las pretensiones de la demanda por tratarse del sujeto activo o pasivo de la relación jurídica sustancial debatida en el proceso.
En esa razón, las personas con legitimación en la causa se encuentran en relación directa con la pretensión, ora desde la parte activa, como demandante, o desde la pasiva, como demandado. 5. Comoquiera que ello es uno de los puntos materia de discusión, conviene aclarar desde ya que esta Corporación ha determinado la existencia de dos clases de legitimación para actuar en el proceso, valga decir: i) la de hecho que hace referencia a la circunstancia de obrar dentro del proceso en calidad de demandante o demandado, una vez se ha iniciado el mismo en ejercicio del derecho de acción y en virtud de la correspondiente pretensión procesal y ii) la material que da cuenta de la participación o relación que tienen las personas naturales o jurídicas -sean o no partes del proceso-, con los hechos que originaron la demandada. 6.
Bajo esa idea, no siempre quien se encuentra legitimado de hecho lo está materialmente, pues si bien puede integrar una de las partes de la litis, ello no implica que frente a la ley tenga un interés jurídico sustancial en cuanto al conflicto, bien sea por no haber participado o no estar relacionado con la producción del hecho dañoso. Al respecto, esta Corporación ha expuesto: Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante (legitimado en la causa de hecho por activa( y demandado (legitimado en la causa de hecho por pasiva( y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño. De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores[4] -Se destaca-. 7.
De igual forma, al tratarse de figuras diferentes, también se deben demostrar y analizar en distintas etapas del proceso, toda vez que no es lo mismo verificar la relación de hecho de una de las partes con la litis, que estudiar el vínculo o grado de participación de uno de los sujetos en los supuestos fácticos que materialmente dieron lugar a la formulación de la demanda.
Por esa razón, en la jurisprudencia de esta Corporación se ha sostenido que en las etapas iniciales del proceso la legitimación que debe acreditarse es la de hecho, así[5]: La legitimación de hecho en la causa es entendida como la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal; es decir es una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta, en la demanda, y de la notificación de ésta al demandado.
Quien cita a otro y atribuye está legitimado de hecho y por activa, y a quien cita y atribuye está legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Vg.: A demanda a B. Cada uno de estos está legitimado de hecho. La legitimación material en la causa alude, por regla general, a situación distinta cual es la participación real de las personas en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que dichas personas o hayan demandado o que hayan sido demandadas. 8.
En consonancia con el criterio expuesto, en cuanto a la legitimación por pasiva, para la Sala resulta diáfano que la que puede y debe acreditarse en la etapa inicial del proceso es la de hecho, la cual se determina, prima facie, por intermedio de la pretensión procesal y de la atribución de la conducta, sin que exista la necesidad de una verificación probatoria para tal efecto. 9.
En razón de lo anterior, se advierte que según los hechos que se exponen en el escrito de demanda (fol. 2 - 9, c.1), el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial no tuvo injerencia alguna en las acciones y/u omisiones que presuntamente dieron lugar desequilibrio económico del contrato 001-12, suscrito entre la Corporación Autónoma Regional de Chivor – Corpochivor y la sociedad Construcciones Eléctricas y Civiles – COELCI Ltda., para la “RECUPERACIÓN DEL CAUCE DEL RÍO LENGUPÁ, EN LA VEREDA SAN JOSÉ DE CHUY, SECTOR LA FRONTERA DEL MUNICIPIO DE DAN LUIS DE GACENO” (fol. 22 – 31, c.1). 10.
Ahora, las entidades demandadas en efecto suscribieron el Convenio Interadministrativo de Uso de Recursos 117 de 2011, para la ejecución de los recursos provenientes del Fondo Nacional de Calamidades – Subcuenta Colombia Humanitaria. No obstante, esto no significo que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible tuviera injerencia alguna en la suscripción y/o ejecución del contrato de obra 001-12, tal como se puede concluir luego de la lectura de las cláusulas quinta y séptima del precitado contrato (fol. 29 – 30, c. 1.), las cuales hacen alusión a las obligaciones del contratista y el contratante. 11.
Aunado a lo anterior, la parte demandante no adjudica ninguna de las actuaciones que reseña como causas del rompimiento del equilibrio contractual al Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, por lo cual no converge ningún elemento que permita establecer la legitimación de hecho de esa entidad por las presuntas acciones u omisiones que facilitaron la producción del incumplimiento contractual alegado en la demanda. 12.
Así las cosas, al no encontrarse fundada la comparecencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible como parte pasiva en el asunto de la referencia, el despacho revocará la decisión adoptada por el a quo, mediante la cual se declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y, en su lugar, dará por probado dicho medio exceptivo.
En mérito de lo expuesto, el despacho,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la decisión adoptada en la audiencia inicial del 19 de octubre de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
TERCERO: Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría de la Sección devolver el expediente al Tribunal de origen para que continúe con el trámite de la audiencia inicial consagrada en el artículo 180 del C.P.A.C.A.
CUARTO: Por Secretaría, notificar esta providencia conforme lo establece la ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, nº. 0191-14, auto del 12 de marzo de 2014, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. [2] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, auto del 25 de septiembre de 2013, exp. 55205, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. [3] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia del 13 de julio de 2016, exp. 1997-50330, C.P. Enrique Gil Botero.
También ver Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, sentencia del 13 de noviembre de 2014, exp. 34313, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. [4] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 28 de julio de 2011, exp. n. º 19753, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. [5] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. n. º 13356, C.P. María Elena Giraldo Gómez.