ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA EN LA ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA DE HECHO / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA MATERIAL / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material.
La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva. A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial.
APRECIACIÓN DEL TESTIMONIO / CREDIBILIDAD DEL TESTIMONIO / CRITERIOS PARA LA APRECIACIÓN DEL TESTIMONIO / VALOR PROBATORIO DEL TESTIMONIO / TESTIMONIO SOSPECHOSO / SISTEMA DE APRECIACIÓN DE LA PRUEBA / SISTEMA DE SANA CRÍTICA Si bien estos testimonios no fueron tachados de falsos por parte de la entidad, en el ordenamiento jurídico colombiano son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas, el Consejo de Estado ha establecido que no pueden descartarse de plano, sino que deben valorarse de manera más rigurosa, contrastándolos con las demás pruebas obrantes en el expediente y a las circunstancias de cada caso, todo ello basado en la sana crítica.
RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / DEBER DE VIGILANCIA DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO / OMISIÓN DEL DEBER DE PROTECCIÓN / POSICIÓN DE GARANTE DEL ESTADO / POSICIÓN DE GARANTE DEL ESTADO RESPECTO DE PERSONAS EXPUESTAS A RIESGO / ACREDITACIÓN DEL CONOCIMIENTO DEL RIESGO EXTRAORDINARIO [S]e debe precisar que la obligación de protección y vigilancia a cargo del Estado tiene su principal fundamento en el artículo 2 de la Constitución Política, ( ) En tal virtud, el Estado responderá por los daños sufridos por quienes han padecido una situación de riesgo o amenaza previamente conocida por las autoridades, ya sea porque el afectado solicitó medidas de protección o porque sus circunstancias de vulnerabilidad eran ampliamente conocidas por las instituciones de seguridad.
La jurisprudencia de esta Sección ha precisado que la solicitud de protección constituye un elemento eficiente para la imputación de responsabilidad al Estado, cuando este no toma las medidas pertinentes y el hecho amenazado se materializa, como también la notoriedad pública de la situación de peligro que haga forzosa la intervención del Estado, pues se genera para este una posición de garante en relación con la integridad del ciudadano. ( ) la Administración responderá patrimonialmente, a título de falla en el servicio por omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / FALLA DEL SERVICIO / DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / ALCANCE DEL DEBER DE PROTECCIÓN DEL ESTADO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO / AUSENCIA DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR FALLA DEL SERVICIO / INEXISTENCIA DE LA FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN / FALTA DE ACREDITACIÓN DE LA FALLA EN EL SERVICIO [L]a Sala considera que no se encuentra acreditada la falla en el servicio atribuida a la Policía Nacional, pues las pruebas obrantes en el proceso no permiten establecer sin asomo de duda que esa entidad conoció del riesgo en el que se encontraba el señor ( ) y que no desplegó las acciones pertinentes para evitar la materialización de los hechos en los que perdió la vida.
( ) habida cuenta de que no se demostró que esa institución conocía –por información suministrada directamente por la víctima o porque lo podía inferir por cualquier otra razón– del potencial peligro al que habría estado sometido el mencionado señor ni que se dejaron de realizar las actuaciones necesarias para brindarle seguridad y protección. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el tema, ver sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: Hernán Andrade Rincón, del 27 de abril de 2016, radicación número: 180012331000200300230 01 (34545), reiterado en la sentencia de esta Sala del 31 de enero de 2019, radicado número 20001-23-31-000-2011-00154- 01(47635).
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número: 47001-23-31-000-2012-00317-01(50248) Actor: ANDREA KAMBERGS Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN SENTENCIA) Temas: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Falla del servicio por la ausencia de protección de personas en situaciones de riesgo.
No se acreditó la falla del servicio / VALOR PROBATORIO DE TESTIMONIOS - Rendido por personal que tiene relación laboral con la parte demandante / VALOR PROBATORIO DE TESTIMONIOS SOSPECHOSOS - No deben descartarse de plano, sino que deben valorarse de manera más rigurosa y contrastarlas con las demás pruebas del proceso y las circunstancias particulares del caso.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 4 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó las pretensiones de la demanda. I.- SÍNTESIS DEL CASO El señor Ricardo Elías Olarte Padilla se dedicaba a la actividad de turismo en la ciudad de Santa Marta; sin embargo, por amenazas que recibió se vio obligado a radicarse en Alemania junto con su familia.
De conformidad con lo narrado en la demanda, el señor Olarte Padilla regresó a Colombia, porque supuestamente la Policía Nacional le indicó verbalmente que ellos iban a prestarle seguridad; sin embargo, indicaron que fue extorsionado y que, por sugerencia de la entidad demandada, no pagó la “vacuna”, lo que trajo como resultado su muerte el 12 de junio de 2010 sin que se haya acreditado en el proceso que la Policía Nacional conociera de esas amenazas.
II.- A N T E C E D E N T E S 1.- La demanda En escrito presentado el 4 de junio de 2012[1], los señores Andrea Kambergs, en nombre y representación de sus hijos menores Elio David y Diego Salvador Olarte Kambergs; además, Marina Stella Padilla de Olarte[2], por intermedio de apoderado judicial[3], presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se le declare administrativamente responsable por la muerte del señor Ricardo Elías Olarte Padilla.
Como consecuencia de la anterior declaración, la parte actora solicitó que se condenara a la demandada a pagar, por concepto de perjuicio moral, la suma equivalente a mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los actores; igual cantidad solicitaron por lo que denominaron “daño a la vida de relación”. Por concepto de perjuicios materiales, en la modalidad de daño emergente, solicitaron la suma de $5’000.000 por concepto de gastos funerarios y, por concepto de lucro cesante la suma de $1.290’000.000[4] en favor de la señora Andrea Kambergs. 2.- Fundamentos fácticos de la demanda Se narró que el señor Ricardo Elías Olarte Padilla se dedicaba a la actividad de turismo en la ciudad de Santa Marta; sin embargo, por motivos de seguridad se vio obligado a abandonar la ciudad y radicarse en Alemania junto con su familia.
En el año 2010 acudió a la Policía Nacional con el fin de que se le indicara si era seguro retomar su actividad comercial y regresar a la ciudad, toda vez que el año anterior un familiar suyo había muerto de manera violenta. De conformidad con lo narrado en la demanda, el señor Olarte Padilla regresó a Colombia en el año 2010, previa autorización verbal de la Policía Nacional; sin embargo, fue extorsionado y, por sugerencia de la entidad demandada, la que se comprometió verbalmente a protegerlo, no la pagó, lo que trajo como resultado su muerte el 12 de junio de 2010. 3.- Trámite procesal La demanda se admitió por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante auto del 04 de julio de 2012[5], decisión que se notificó en debida forma a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y al Ministerio Público[6]. 4.- La contestación de la demanda El apoderado de la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional oportunamente contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones, al considerar que la muerte del señor Olarte Padilla ocurrió como consecuencia del hecho de un tercero, es decir, operó una causal excluyente de responsabilidad para la entidad.
Indicó que, de conformidad con las pruebas que aportaba al proceso, no se logró probar que la entidad tuviera conocimiento de las amenazas de muerte que recaían en contra de la víctima directa del daño o de sus familiares y tampoco que ostentara la calidad de servidor público que lo pusiera en una situación de riesgo que ameritara un esquema de protección especial[7]. 5.- La etapa probatoria y los alegatos de conclusión A través de providencia del 24 de octubre de 2012[8], el tribunal a quo decretó las pruebas solicitadas y, una vez vencido el período probatorio, por auto del 15 de octubre de 2013[9], corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo, oportunidad en la que las partes se pronunciaron en los términos que se resumen a continuación. El apoderado de la parte actora reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso; hizo especial énfasis en que con los testimonios rendidos se acreditó la solicitud de protección por parte del señor Olarte Padilla, a quien la Policía Nacional omitió proteger, aun cuando tenía la posición de garante[10].
El apoderado de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional insistió en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, con especial énfasis en que en el presente caso no se acreditaron los elementos estructurales de la falla del servicio, dado que no cursaban denuncias de amenazas en contra del señor Olarte Padilla, sin que la víctima o su familia solicitaran protección. Finalmente, reiteró que en el presente caso operó el hecho de un tercero como causal excluyente de responsabilidad para la entidad demandada[11].
El Ministerio Público sostuvo que en el caso concreto no se acreditó el nexo causal, toda vez que no había certeza de que la víctima hubiera solicitado protección de la Policía Nacional; además, los testigos no acreditaron con certeza la ayuda que supuestamente solicitó la víctima a los agentes de policía. Como consecuencia, solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda[12]. 6.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia del 4 de diciembre de 2013, negó las pretensiones de la demanda con base en los siguientes argumentos (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “Pues bien, aun aceptando en gracia de discusión el hecho que el señor Ricardo Elías Olarte Padilla se reunió con miembros de la Policía Nacional para ponerles de presente las amenazas a las que estaba siendo objeto, este mero hecho es insuficiente para endilgarle responsabilidad al ente encausado, en tratándose de una institución jerarquizada, lo por que la comunicación verbal de las amenazas a agentes o patrulleros de la misma, resulta exiguo por no poseer estos discrecionalidad de disponer de su tiempo de servicio, quedando sujetos a las órdenes de sus superiores, siendo el conducto regular, y la recomendación que en su momento debió realizarse por parte de los uniformados, el presentar una denuncia formal requiriendo la protección especial que debía ser ordenada por el servidor público con la competencia arrogada para hacerlo”[13]. 7.- El recurso de apelación La parte actora, a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación contra la anterior providencia[14].
Sostuvo que en el proceso se acreditó la situación de orden público que se vivía en Santa Marta para la época de los hechos, especialmente la modalidad extorsiva a la cual fue sometido el señor Olarte Padilla. Manifestó que, so pretexto de la falta de recursos o de policía para cada uno de los habitantes del Estado, los familiares y la víctima directa del daño no estaban en la obligación de soportarlo, dado que esto significaría desconocer la posición de garante que tiene el Estado en relación con los particulares.
Afirmó que, si bien los hechos objeto de la demanda fueron cometidos por terceras personas ajenas a la institución, dicho argumento no era suficiente para negar las pretensiones, dado que el tribunal debió tener en cuenta las circunstancia de tiempo, modo y lugar, en especial el “descontrol del orden público”, que rompe “la irresistibilidad e imprevisibilidad”.
Finalmente, solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda, toda vez que la responsabilidad se encontraba probada, de conformidad con los testimonios rendidos dentro del proceso, que “son de primer grado, directos, le constan de primera mano los hechos y no fueron redargüidos ni tachados de falsos”. 8.- Trámite en segunda instancia El recurso interpuesto fue concedido mediante auto del 29 de enero de 2014[15] y admitido por esta Corporación el 4 de abril de ese mismo año[16].
Posteriormente, por auto del 19 de mayo de 2014[17], se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo. La apoderada de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y los alegatos de conclusión de primera instancia; además, sostuvo que el daño alegado ocurrió como consecuencia del hecho de un tercero, por lo que no se evidenciaba el nexo causal que permitiera imputarle responsabilidad.
Por los anteriores argumentos solicitó confirmar en su integridad la sentencia apelada[18]. El apoderado de la parte actora guardó silencio en esta etapa procesal. El Ministerio Público rindió concepto con el fin de solicitar la revocatoria de la sentencia y que, en su lugar, se accediera a las pretensiones de la demanda, por estimar que los testimonios rendidos dentro del proceso se acreditó la protección solicitada por la víctima directa del daño, la cual le imponía la obligación a la Policía Nacional de proteger la vida del señor Olarte Padilla[19].
III. C O N S I D E R A C I O N E S Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 4 de diciembre de 2013, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1. Presupuestos de procedibilidad de la acción de reparación directa en el caso sub examine 1.1- Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 129 del CCA, por tratarse de un proceso de doble instancia, dada su cuantía[20], según lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1395 de 2010, que modificó el numeral 2 del artículo 20 del CPC[21], en tanto que la sumatoria de las pretensiones excede los 500 salarios mínimos legales mensuales vigentes[22] a la fecha de presentación de la demanda[23]. 1.2.- El ejercicio oportuno de la acción En el presente caso, la demanda se originó en los perjuicios que habrían sufrido los accionantes por la muerte del señor Ricardo Elías Olarte Padilla, el 12 de junio de 2010, acreditada con la copia de su registro civil de defunción[24], como consecuencia de una supuesta omisión de protección por parte de la Policía Nacional.
La parte actora presentó, el 14 de diciembre de 2011, solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Judicial N° 43 de asuntos administrativos de Santa Marta, la cual se llevó a cabo el 10 de marzo de 2012[25] y la demanda se presentó el 4 de junio de 2012[26], por lo que esto se hizo dentro del término previsto, de conformidad con lo normado en el ordinal 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 1.3.
Legitimación en la causa de hecho por pasiva La legitimación en la causa tiene dos dimensiones, la de hecho y la material. La primera surge de la formulación de los hechos y de las pretensiones de la demanda, por manera que quien presenta el escrito inicial se encuentra legitimado por activa, mientras que el sujeto a quien se le imputa el daño ostenta legitimación en la causa por pasiva.
A su vez, la legitimación material es condición necesaria para, según corresponda, obtener decisión favorable a las pretensiones y/o a las excepciones, punto que se define al momento de estudiar el fondo del asunto, con fundamento en el material probatorio debidamente incorporado a la actuación. Así, tratándose del extremo pasivo, la legitimación en la causa de hecho se vislumbra a partir de la imputación que la demandante hace al extremo demandado y la material únicamente puede verificarse como consecuencia del estudio probatorio, dirigido a establecer si se configuró la responsabilidad endilgada desde el libelo inicial. 1.3.1.- La legitimación en la causa de los demandantes En el presente asunto se tiene que Andrea Kambergs, quien actúa en nombre propio y en representación de sus hijos menores Elio David Olarte Kambergs y Diego Salvador Olarte Kambergs; además, Marina Stella Padilla de Olarte fueron las personas que promovieron el proceso de la referencia, de ahí que se encuentre probada su legitimación en la causa de hecho.
En cuanto a la legitimación material, la Sala estima que, de conformidad con las pruebas que reposan en el expediente, se encuentran legitimados para actuar Andrea Kambergs, Elio David Olarte Kambergs y Diego Salvador Olarte Kambergs en su calidad de cónyuge e hijos del señor Ricardo Elías Olarte Padilla y, para acreditar su condición, allegaron la copia auténtica de los correspondientes registros civiles de matrimonio y nacimiento[27].
En relación con la señora Marina Stella Padilla de Olarte, de quien se dijo acudía en su condición de madre del señor Olarte Padilla, la Sala advierte que al proceso no se allegó copia del registro civil de nacimiento de la víctima directa del daño, por tanto, no es posible establecer la relación de consanguinidad alegada entre la señora Olarte de Padilla y el señor Ricardo Elías Olarte Padilla; además, al proceso no se allegaron más pruebas con las cuales se demuestre su condición de tercera damnificada, careciendo así de legitimación en la causa por activa. 1.3.2.- Legitimación en la causa de la entidad demandada A la Nación – Ministerio de Defensa - Policía Nacional se le imputó responsabilidad por la muerte del señor Ricardo Elías Olarte Padilla, como consecuencia de una supuesta omisión de protección por parte de la entidad.
En ese sentido, se observa que respecto de la entidad se ha efectuado una imputación fáctica y jurídica concreta, por lo que le asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho. La legitimación material se analizará al examinar el fondo de la controversia. 2. Lo probado en el proceso De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se tienen debidamente demostrados en este proceso los siguientes hechos: El señor Ricardo Elías Olarte Padilla se encontraba matriculado como comerciante en la Cámara de Comercio de Santa Marta para el 2010.
Su actividad económica estaba orientada a la prestación de servicios de guía, alojamiento, alimentación, recreación, transporte y figuraba como propietario de los establecimientos de comercio denominados “Panadería Americana Limitada” y “Sierratours”[28]. A través de la copia del registro civil de defunción se acreditó que el señor Ricardo Elías Olarte Padilla falleció el 12 de junio de 2010 en Santa Marta[29].
La Fiscalía General de la Nación allegó copia de la investigación adelantada por el homicidio del señor Olarte Padilla, en la cual se concluyó que este falleció como consecuencia de los disparos recibidos con arma de fuego, dentro de ella se recibió la entrevista de la sobrina de la víctima directa del daño, quien presenció el homicidio de su familiar y que, en relación con los hechos indicó desconocer de amenazas en su contra, así lo manifestó[30] (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “(…) yo estaba sentada en un mueble cerca de la reja de mi apartamento, yo escucho que mi tío grita no, no, no, yo me levanté y me asomé a la reja y veo cuando el asesino le dispara como dos veces en la cabeza y cuando mi tío cae al suelo, lo remata propinándole dos disparos más, yo como estaba cerca de lo sucedido, la muchacha del servicio se me acerca y me dice mataron a su tío (…) después de que esas personas alcanzaron su objetivo el homicida se monta en una motocicleta color negro como una bóxer que lo estaba esperando al frente de mi casa, después de montarse esta persona guarda el arma en una mochila que portaba y de esa misma forma emprende la huida.
PREGUNTADO: manifiesta a esta unidad si su tío (…) estaba siendo víctima de extorsión o cobro de vacunas por parte de grupos al margen de la ley. CONTESTÓ: sí, yo me doy cuenta porque la causa de la muerte de mi esposo trabajaba con mi tío por eso pienso que la muerte de mi tío de se debe a lo mismo. PREGUNTADO: manifiéstele a esta unidad si su tío (…) fue víctima de amenazas antes de que ocurrieran estos hechos: No, yo no tenía conocimiento de nada de eso pues yo casi no hablaba con mi tío acerca de la empresa, nuestra relación siempre fue familiar a pesar de haber apoyado la logística y la parte administrativa de la empresa asesorándolo en sus excursiones (…)”[31].
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses realizó el informe pericial de necropsia, según el cual la muerte ocurrió como consecuencia de proyectil de arma de fuego que dejó las siguientes lesiones (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “Se trata de un adulto maduro quien según inspección técnica a cadáver fue interceptado por dos hombres a pocos metros de su residencia propinándole varios disparos.
Durante la necropsia al examen externo se observa herida por proyectil de arma de fuego en región temporal derecha con exposición de masa encefálica, herida en fosa supraclavicular izquierda y heridas de hemiabdomen inferior (…)”[32]. Dentro de este proceso fueron escuchados los testimonios de la señora Juleidys González Ocampo y el señor Leopoldo Segundo Zúñiga de Luque, quienes en relación con los hechos indicaron (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “(…) Yo trabajé tres años con el señor Ricardo Olarte, el cual fue asesinado el 12 de junio de 2010, él estaba con su familia en Alemania con su familia y por cuestiones de seguridad por haber sido amenazado en la ciudad de Santa Marta por grupos familiares, sin embargo las autoridades policiales del sector de Palomino que era donde manejábamos los tures, Taganga donde se encontraba la agencia operadora Sierra Tours y también las autoridades de Santa Marta, la Policía exactamente, por medios telefónicos y personales porque el vino hace dos años, el mes de mayo de 2010, le dijeron que podía trabajar tranquilo que no le iba a suceder nada y desafortunadamente aproximadamente a un mes fue asesinado saliendo de su apartamento por un sujeto motorizado (…).
PREGUNTADO: manifiesta usted como es cierto sí o no que el señor Ricardo Olarte Padilla fue traicionado por la Policía Nacional al decirles que no se encontraba en ningún peligro de muerte. CONTESTÓ: sí. PREGUNTADO: ¿de no habérsele manifestado la prestación de servicio de protección por parte de la Policía Nacional el señor Ricardo Olarte Padilla jamás hubiese regresado de Alemania donde residía con su esposa y sus hijos? CONTESTÓ: sí. PREGUNTADO: tiene conocimiento si solicitó protección por parte de la Policía Nacional.
CONTESTÓ: sí, me consta, se reunía con ellos en la oficina de Sierra Tours, yo trabajaba con la oficina y también en Palomino para solicitar la protección por amenazas verbales por parte del grupo alzado en armas (…). PREGUNTADO: sírvase manifestar el declarante si la víctima Ricardo Elías Olarte Padilla solicitó a las entidades competentes protección, si lo hizo de manera verbal o escrita.
CONTESTÓ: a mí me consta las veces que lo hizo verbal. PREGUNTADO: sírvase manifestar la declarante si tiene conocimiento ante qué entidades solicitó protección de manera verbal (…). CONTESTÓ: en la institución de la policía. PREGUNTADO: en respuesta anterior usted manifestó que la víctima se reunía con personal de la policía en sus oficinas, sírvase indicar al Despacho, si tiene conocimiento o si recuerda los funcionarios o agente de la policía que se reunieron con el señor Ricardo Olarte Padilla.
CONTESTÓ: no me fijé en los apellidos siempre estaba trabajando, y él me decía que todo iba a estar bien porque él había ido con la policía”[33]. El señor Leopoldo Segundo Zúñiga de Luque así se refirió al conocimiento que tuvo de los hechos (se trascribe de forma literal, incluidos posibles errores): “Yo soy dive master y actualmente soy buzo (…).
CONTESTÓ: estando en compañía de Ricardo en diferentes ocasiones cuando fue amenazado por no pagar las vacunas, él muchas veces acudió a la policía para informarle lo que estaba sucediendo, dado el caso pensaba cerrar la agencia de turismo, por las intimidaciones que tenía contra su vida, pero las autoridades le dieron la seguridad que podía ejercer su trabajo sin ningún temor, que ellos le garantizaban la seguridad a él y sus trabajadores, por lo cual él continuó con su trabajo, dado eso fue asesinado por no pagar las vacunas.
(…) pienso que sí fue dejado a la merced de las personas a la cual le tenían persecución al señor Ricardo Olarte por parte de la Policía. PREGUNTADO: cuales fueron los motivos que llevaron al señor Ricardo a solicitarle a la policía su protección, y si usted tiene conocimiento de estos. CONTESTÓ: sí, por las continuas amenazas que había contra su vida por las exigencias de un pago o llamado vacunas por tratar de ser un hombre honesto.
PREGUNTADO: tiene usted conocimiento si en repetidas ocasiones él le solicitó protección a la Policía Nacional, y si usted estuvo presente en alguno de estos eventos. CONTESTÓ: un par de veces en la oficina de Sierra Tours agencia de turismo cual era el su propietario se reunió varias veces con la policía para solicitarle seguridad por los motivos ya antes mencionados.
PREGUNTADO: siendo usted su amigo, confidente y colaborador en las actividades laborales cree usted que el señor Ricardo Olarte Padilla hubiese dejado su residencia en Alemania si no se hubiese sentido protegido por parte de la Policía Nacional. CONTESTÓ: si, si no se hubiera sentido seguro con la protección de la policía que le dijeron que podía trabajar sin ningún temor él no se hubiese venido de Alemania.
(…) hasta donde yo tengo entendido lo hizo verbal porque nunca llegué a conversar con Ricardo si había firmado algún documento pero estuve cuando hicieron las reuniones (…). Nunca le presté atención a los nombres de los oficiales que se reunían con el señor Ricardo Olarte, solo era su acompañante”[34]. Si bien estos testimonios no fueron tachados de falsos por parte de la entidad, en el ordenamiento jurídico colombiano son sospechosas para declarar las personas que en concepto del juez se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés en relación con las partes o sus apoderados, antecedentes personales u otras causas[35], el Consejo de Estado ha establecido que no pueden descartarse de plano, sino que deben valorarse de manera más rigurosa, contrastándolos con las demás pruebas obrantes en el expediente y a las circunstancias de cada caso, todo ello basado en la sana crítica[36].
La Sala advierte que la parte actora, quien tenía la obligación de acreditar que la entidad demandada efectivamente conoció de las amenazas que supuestamente recaían en cabeza de la víctima directa el daño y de las alteraciones de orden público en la ciudad para la época de los hechos, se limitó a señalar que los testimonios rendidos por los dos empleados del señor Olarte Padilla eran suficientes para acreditar la extorsión; sin embargo, las demás pruebas aportadas con el fin de dar mayor credibilidad a los testigos, solo dan cuenta de suposiciones, como es el caso de la versión rendida por la sobrina de la víctima directa del daño, de conformidad con el análisis que se hará en el acápite dedicado al caso concreto. 3.
Del régimen de imputación aplicable Establecida la existencia del daño en el que se fundamentan las pretensiones indemnizatorias, la Sala procederá a analizar si este es atribuible a la Policía Nacional y si esta debe responder por los perjuicios que sufrieron los demandantes. A juicio de la parte actora, la entidad demandada incurrió en una falla del servicio, porque incumplió con la obligación de salvaguardar un bien jurídicamente protegido, como lo era la vida del señor Ricardo Elías Olarte Padilla, pese a que el mencionado señor le había solicitado protección por la situación de riesgo en la que se encontraba.
En primer lugar, se debe precisar que la obligación de protección y vigilancia a cargo del Estado tiene su principal fundamento en el artículo 2 de la Constitución Política, según el cual “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades”.
En tal virtud, el Estado responderá por los daños sufridos por quienes han padecido una situación de riesgo o amenaza previamente conocida por las autoridades, ya sea porque el afectado solicitó medidas de protección o porque sus circunstancias de vulnerabilidad eran ampliamente conocidas por las instituciones de seguridad[37]. La jurisprudencia de esta Sección ha precisado que la solicitud de protección constituye un elemento eficiente para la imputación de responsabilidad al Estado, cuando este no toma las medidas pertinentes y el hecho amenazado se materializa, como también la notoriedad pública de la situación de peligro que haga forzosa la intervención del Estado[38], pues se genera para este una posición de garante en relación con la integridad del ciudadano[39].
La misma jurisprudencia ha sido reiterada hasta la actualidad, siendo una postura consolidada aquella según la cual la Administración responderá patrimonialmente, a título de falla en el servicio por omisión en el cumplimiento del deber de brindar seguridad y protección a las personas, al menos en dos eventos: “i) cuando se solicita protección especial con indicación de las especiales condiciones de riesgo en las cuales se encuentra la persona y ii) cuando sin que medie solicitud de protección alguna, de todas maneras resulta evidente que la persona la necesitaba en consideración a que existían pruebas o indicios conocidos que permitieran asegurar que la persona se encontraba amenazada o expuesta a sufrir graves riesgos contra su vida, en razón de sus funciones”[40].
Sobre el particular, esta Subsección ha sostenido: “… [L]a posición actual jurisprudencial sostiene que no es necesario el requerimiento formal de la víctima para exigir de las autoridades la tutela a su derecho de protección, sí ha sido un elemento constante en dichos precedentes, el necesario conocimiento que tengan las autoridades de las amenazas o de la situación de riesgo en que se encuentra la víctima, pues es lógico, que tal conocimiento es el que posibilita y hace exigible la actuación y protección de las autoridades.
“(…) Así pues, si bien la regla general es que quien ve amenazado o vulnerado su derecho debe demandar la protección de las autoridades respectivas, quienes entonces estarán en la obligación de adoptar las medidas que correspondan con el nivel de riesgo en que se encuentra la víctima, no obstante, las autoridades que por algún medio obtienen conocimiento o infieren una situación de riesgo inminente, están en la obligación de ejecutar el deber positivo de protección y seguridad a que tienen derecho los habitantes del territorio.
“(…) De manera, que siempre que las autoridades tengan conocimiento de una situación de riesgo o peligro, o de amenazas en contra de un administrado, ya sea porque este ostente una condición especial o no, las autoridades están en el deber de evaluar el nivel de riesgo y desplegar la actuación que proporcionalmente corresponda, so pena de incurrir en una falla del servicio, afirmando la posibilidad de que la misma se consolide no sólo por el incumplimiento u omisión de las autoridades, sino que también, habrá lugar a ella cuando no se observen los deberes positivos a los que debió sujetarse en su actuar, sin importar que el daño haya provenido de un tercero o que la víctima no haya requerido formalmente la protección de la administración, a menos que se demuestre que el hecho del tercero fue de tal entidad que desbordo el proceder adecuado, diligente y oportuno de la administración, carga que en todo caso se radica en cabeza de la demandada[41]…”[42] (se destaca).
Según la jurisprudencia transcrita, para que el Estado responda por el incumplimiento de la obligación de brindar protección y seguridad, se debe establecer que las autoridades tenían conocimiento de la situación de riesgo o peligro en que se encontraba la víctima, pues “tal conocimiento es el que posibilita y hace exigible la actuación y protección de las autoridades”.
Siendo así, la Sala considera que no se encuentra acreditada la falla en el servicio atribuida a la Policía Nacional, pues las pruebas obrantes en el proceso no permiten establecer sin asomo de duda que esa entidad conoció del riesgo en el que se encontraba el señor Ricardo Elías Olarte Padilla y que no desplegó las acciones pertinentes para evitar la materialización de los hechos en los que perdió la vida. 4.
El caso concreto En el presente caso, la Sala advierte que las únicas pruebas aportadas al proceso, con el fin de acreditar la supuesta falla del servicio por parte de la entidad demandada, por la omisión de brindarle protección al señor Olarte Padilla por las supuestas amenazas, son los testimonios rendidos por una empleada y un colaborador de la víctima directa del daño, sin que se allegaran más pruebas que permitan verificar lo dicho por ellos en sus declaraciones.
Al revisar los testimonios, la Sala advierte que ambos ofrecen vacíos, no especifican a qué personal de la Policía Nacional el señor Olarte Padilla le solicitó protección, como tampoco los motivos por los cuales se estaba solicitando o las fechas o datos concretos respecto de las supuestas amenazas de las cuales estaba siendo objeto la víctima.
Nótese que la señora Juleidys González Ocampo indicó que las amenazas eran realizadas por grupos al margen de la ley y el señor Leopoldo Segundo Zúñiga de Luque hace mención a persecuciones; sin embargo, no se brindan datos concretos sobre la supuesta denuncia realizada, si la policía la recibió y lo que dijo al respecto. La Sala advierte que estos testimonios no fueron recepcionados dentro de la investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación por el homicidio del señor Olarte Padilla.
En esta, los investigadores únicamente obtuvieron como prueba sobre los hechos previos a la muerte del señor Olarte Padilla, la entrevista realizada a una sobrina de la víctima directa del daño, quien presenció el homicidio de su familiar e indicó desconocer si este había sido amenazado y se limitó a indicar que suponía que sí porque su esposo había fallecido en circunstancias similares, sin que esto haya sido probado dentro de este proceso.
Adicionalmente, si bien el apoderado de los actores en los diversos escritos presentados dentro del proceso aseguró que, en Santa Marta, para la época de los hechos, la situación de orden público hacía previsible este tipo de acontecimientos, lo cierto es que nada de ellos se probó, pues de la investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación solo se allegaron apartes que no permiten concluir ni siquiera los móviles de la muerte del señor Olarte Padilla.
Entonces, sin desconocer la jurisprudencia de esta Subsección que ha sostenido que el Estado debe responder por los daños causados a determinada persona cuando no brinda la protección requerida, a pesar de que conoce del conflicto o de las situaciones de violencia generalizada en determinada zona, en el sub lite no se tiene la certeza de que se desconoció esa obligación, porque no se demostró que, previo a los hechos del 12 de junio de 2010, la Policía Nacional conoció o podía advertir que la vida del señor Olarte Padilla estaba en peligro, pues, como se indicó, no se allegaron pruebas que demuestren que existió público conocimiento del riesgo particular al que estuvo sometido dicho señor o de situaciones de violencia en la zona que implicaran un riesgo concreto para la víctima.
Aunado a lo anterior, estima la Sala que en el expediente no existen elementos probatorios que acrediten que el señor Olarte Padilla estaba expuesto a un riesgo constante por la actividad comercial que desempeñaba en Santa Marta y, por ende, no puede atribuirse una omisión a la entidad demandada al no brindarle protección con ocasión de esa condición. En definitiva, a juicio de la Sala, la muerte del señor Olarte Padilla no es atribuible a la Policía Nacional, habida cuenta de que no se demostró que esa institución conocía –por información suministrada directamente por la víctima o porque lo podía inferir por cualquier otra razón– del potencial peligro al que habría estado sometido el mencionado señor ni que se dejaron de realizar las actuaciones necesarias para brindarle seguridad y protección. Sobre el particular, esta Subsección sostuvo: “(…).
“Con lo anterior, se evidencia, que sumado a que la sociedad demandante no informó de manera oportuna a esta entidad demandada los hechos delictivos suscitados, la Sala no encuentra material probatorio que permita establecer con certeza la existencia del elemento cognitivo en cabeza de la Policía Nacional durante el tiempo en que se prolongaron los diferentes hechos delictivos perpetrados en la hacienda La Gaitana, de donde pudiera derivarse su obligación de protección, seguridad y vigilancia, aspecto éste que no permitió que la misma hiciera un control oportuno para la recuperación de los semovientes y demás bienes hurtados, razón que impide declararla patrimonialmente responsable por falla en el servicio por omisión”[43].
Por lo expuesto, la Sala concluye que la Policía Nacional no incumplió el deber de protección y seguridad que le asiste a las autoridades de salvaguardar los derechos, bienes e intereses legítimos de los asociados, en los términos establecidos en el artículo 2º de la Carta Política. Esto por cuanto el daño por el que se reclama fue inesperado y sorpresivo, dado que, se reitera, no se acreditó que la Policía Nacional tuviera conocimiento sobre la existencia de amenazas directas contra la vida del señor Ricardo Elías Olarte Padilla o de la existencia de un riesgo que pudiera circundar a dicho ciudadano ni de la existencia de conflicto o circunstancias de violencia que implicaran un riesgo concreto para la víctima.
Por las razones expuestas, esta Sala confirmará la decisión apelada. 5. Costas En consideración a que no se evidenció temeridad, ni mala fe en la actuación procesal de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo establecido en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, proferida el 4 de diciembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, de acuerdo con la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: sin condena en costas.
TERCERO: ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] De conformidad con el sello de recibido de la secretaría de la Oficina Judicial de Santa Marta obrante a folio 19 del cuaderno principal. [2] De conformidad con la presentación personal del poder otorgado dentro de este proceso obrante a folio 22 del cuaderno principal. [3] De conformidad con los poderes obrantes en los folios 20, 22, 31 y 36 del cuaderno principal. [4] Fls. 2 y 3 del cuaderno principal. [5] Fls. 60 y 61 del cuaderno principal. [6] Fls. 61 vto., 64 a 66 del cuaderno principal. [7] Fls. 67 a 70 del cuaderno principal. [8] Fl. 85 del cuaderno principal. [9] Fl. 164 del cuaderno principal. [10] Fls. 165 a 171 del cuaderno principal. [11] Fls. 174 a 178 del cuaderno principal. [12] Fls. 179 a 184 del cuaderno principal. [13] Fls. 186 a 189 del cuaderno del Consejo de Estado. [14] Fls. 201 a 209 del cuaderno del Consejo de Estado. [15] Fl. 211 del cuaderno del Consejo de Estado. [16] Fls. 215 a 218 del cuaderno del Consejo de Estado. [17] Fl. 220 del cuaderno del Consejo de Estado. [18] Fls. 221 a 224 del cuaderno del Consejo de Estado. [19] Fls. 247 a 253 del cuaderno del Consejo de Estado. [20] Por concepto de perjuicios morales y de daño a la vida de relación se solicitó el reconocimiento de 1.000 SMLMV para cada demandante; además, $1.290’000.000 por concepto de lucro cesante. [21] “ARTÍCULO 3º.
Modifíquese el numeral 2 del artículo 20 del Código de Procedimiento Civil, el cual quedará así: 1. <sic, 2> Por el valor de la suma de todas las pretensiones acumuladas al momento de la presentación de la demanda”. [22] A la fecha de presentación de la demanda, 4 de junio de 2012, equivalen a $283’350.000. [23] De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, la competencia se determina según la norma vigente al momento de la presentación de la demanda. [24] Fl. 29 del cuaderno principal. [25] Fl. 52 del cuaderno principal. [26] Fl. 19 del cuaderno principal. [27] Fls. 28, 24 y 25 del cuaderno principal respectivamente. [28] De acuerdo con el certificado de matrícula mercantil obrante a folio 34 del cuaderno principal. [29] Fl. 29 del cuaderno principal. [30] Fls. 112 a 131 del cuaderno principal. [31] Fl. 139 del cuaderno principal. [32] Fls. 132 a 137 del cuaderno principal. [33] Fls. 97 a 99 del cuaderno principal. [34] Fls. 100 a 102 del cuaderno principal. [35] En los términos del artículo 217 del Código de Procedimiento Civil: “Testigos sospechosos.
Son sospechosos para declarar las personas que en concepto del juez, se encuentren en circunstancias que afecten su credibilidad o imparcialidad, en razón de parentesco, dependencias, sentimientos o interés con relación a las partes o a sus apoderados, antecedentes personales u otras causas”. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016, C.P. Hernán Andrade Rincón, exp. 36932. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 8 de noviembre de 1991, exp. 6296, CP: Daniel Suárez Hernández. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 27 de marzo de 2008, exp. 16.234, CP: Ramiro Saavedra Becerra: “Ese deber, general y abstracto en principio, se particulariza cuando alguna persona invoque la protección de las autoridades competentes, por hallarse en especiales circunstancias de riesgo o cuando, aún sin mediar solicitud previa, la notoriedad pública del inminente peligro que corre el particular hace forzosa la intervención del Estado”. [39] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de 2007, exp. 16.894, CP: Enrique Gil Botero: “2.5.
En ese contexto, es claro que la administración pública incumplió el deber de protección y cuidado que se generó una vez el señor Herrera García comunicó el peligro que corría como resultado de las múltiples intimidaciones que se presentaban en su contra, principalmente, vía telefónica, motivo por el cual, se puede señalar que aquella asumió posición de garante frente a la integridad del ciudadano”. [40] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000- 1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez. [41] Original de la cita: “En el mismo sentido ver sentencia del Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de 22 de enero de 2014, exp. 27644”. [42] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: Hernán Andrade Rincón. Sentencia del 7 de octubre de 2015.
Exp. 35.544. [43] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, C.P.: Hernán Andrade Rincón, sentencia del 27 de abril de 2016, radicación número: 180012331000200300230 01 (34545), reiterado en la sentencia de esta Sala del 31 de enero de 2019, radicado número 20001-23-31-000-2011-00154-01(47635).