ACCIÓN DE TUTELA - Niega / PROCESO EJECUTIVO - Cumplimiento del pago de la sentencia proferida en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / MORA JUDICIAL - Justificada / CONDICIÓN DE SUJETO DE ESPECIAL PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL - No fue acreditada [L]a Sala considera que, a pesar de que no se ha resuelto el recurso de apelación (…) para que se pueda predicar la mora judicial, se debe acreditar, entre otras cosas, que esta sea injustificada o, en su defecto, que la autoridad judicial actuó de manera negligente, circunstancias que no se demostraron.
Ahora bien, una de las razones que esgrimió el accionante para fundamentar la necesidad de prelación es que ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional, perteneciente a la tercera edad, (…) sin embargo, en el expediente no existe prueba (…), contrario sensu, en la actualidad el señor Fuentes Gutiérrez goza de una pensión de jubilación mensual de $4’614.742.
(…) en relación con la solicitud de que se tenga en cuenta lo decidido por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá y del Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá, en algunos fallos de tutela, se advierte que esas decisiones tienen efectos inter partes y, por tanto, no constituyen precedente vinculante para el juez de tutela.
Además, no guardan similitud fáctica ni jurídica con el sub judice. Así las cosas, se impone confirmar la decisión de primera instancia, mediante la cual se denegó la acción de tutela. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 446 DE 1998 / LEY 1285 DE 2009 - ARTÍCULO 16 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01838-01(AC) Actor: RAFAEL PUBLIO FUENTES GUTIÉRREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F, Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 6 de junio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que denegó la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 3 de mayo de la presente anualidad (fl. 1), el señor Rafael Publio Fuentes Gutiérrez, por conducto de apoderado judicial (fl. 9), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, el Juzgado 52 Administrativo Oral de Bogotá y la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, por cuanto estimó vulnerado el derecho fundamental al debido proceso.
Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 8): PETICIÓN PRINCIPAL 1-. Que se ordene tutelar los derechos fundamentales de mi mandante Rafael Publio Fuentes Gutiérrez antes mencionados y como consecuencia de lo anterior se ordene darle estricto cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quien mediante sentencia del 24 de noviembre de 2005 (…), le reconoció la reliquidación de la pensión a mi mandante, a partir del 1 de agosto de 2003 con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios, junto con la indexación y los intereses.
PETICIÓN SUBSIDIARIA 1-. Que se ordene tutelar los derechos fundamentales de mi mandante (…) y como consecuencia de lo anterior se dé trámite preferencial al proceso ejecutivo bajo radicado No. 2011-00052 que cursa en el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá y en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección F, con el fin de que se resuelva perentoria y definitivamente el proceso, con el fin de que se dé estrictamente cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 24 de noviembre de 2015 (…),mediante el cual se le reconoció la reliquidación de la pensión a mi mandante, a partir del 1 de agosto de 2003, con el 75 % de todos los factores salariales devengados en el último semestre de servicios. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Rafael Publio Fuentes Gutiérrez presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Seguros Sociales, ISS, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 05854 del 10 de abril de 2003 y 010377 del 28 de abril de ese año, mediante las cuales se le reconoció su pensión de vejez y se le negó la reliquidación de dicha prestación, respectivamente.
Mediante sentencia del 24 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, accedió a las pretensiones de la demanda. En cumplimiento de la providencia mencionada, el ISS expidió la Resolución No. 000363 del 15 de enero de 2007, a través de la cual liquidó la pensión en cuantía inferior a la que correspondía. Posteriormente, en Resolución No. 012994 del 28 de 2008, corrigió el monto de la mesada y de la diferencia pensional indexada.
El señor Fuentes Gutiérrez promovió proceso ejecutivo, con el propósito de obtener el cumplimiento total de la sentencia del tribunal de instancia, pues, a su juicio, el monto de la mesada pensional no era de $2’229.527, sino de $3’074.009. Por reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá, el cual, en auto el 8 de agosto de 2011, negó el mandamiento de pago.
Lo anterior, por cuanto consideró que la sentencia no era un título ejecutivo, dado que no fijó una suma líquida de dinero, y que se debía aportar prueba íntegra del crédito que se pretendía ejecutar (resoluciones), lo cual no ocurrió. Contra esa decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación y, en proveído del 20 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, la confirmó. En virtud de lo anterior, se interpuso acción de tutela, la cual fue negada en primera instancia por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante fallo del 13 de septiembre de 2012; no obstante, la Sección Quinta de esa Corporación, en sentencia del 18 de abril de 2013, revocó tal decisión y, como consecuencia, dejó sin efectos las providencias cuestionadas y le ordenó al Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá que verificara los demás requisitos exigidos para librar mandamiento de pago.
Por la finalización de las medidas de descongestión judicial, el Juzgado 52 Administrativo Oral de Bogotá continuó con el trámite del proceso y, después de agotar las etapas procesales respectivas, a través de providencia del 26 de enero de 2018, aprobó parcialmente la liquidación del crédito presentada por la parte actora, determinación contra la que se interpuso recurso de reposición. En auto de 29 de junio de esa anualidad, se repuso la providencia anterior, en el sentido de indicar que el monto aprobado correspondía a $444’762.596.
La parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual está pendiente de tramitarse por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. El señor Rafael Publio Fuentes Gutiérrez señaló que, en escrito radicado el 22 de enero de 2019, le solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que le diera trámite al proceso ejecutivo; sin embargo, manifestó que su solicitud no ha sido resuelta. 1.3.
Argumentos de la tutela La parte actora adujo que las autoridades demandadas incurrieron en mora judicial, por cuanto <<el proceso ejecutivo inició hace más de 8 años y hasta la fecha no ha habido pronunciamiento de fondo>>. Agregó que es una persona de la tercera de edad y, por tanto, no puede esperar a que se decida el proceso cuando así lo considere el tribunal de instancia. De otra parte, sostuvo que la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha señalado que la acción de tutela resulta procedente en los eventos en los que personas de la tercera edad pretenden el cumplimiento de una sentencia en materia pensional, como aquí sucede.
Al respecto, citó las sentencias T-297 del 20 de 2012, SU-975 de 2003, T- 345 de 2010, dictadas por la Corte Constitucional; el fallo del 23 de agosto de 2018, expediente No. 2018-02247-00, proferido por el Consejo de Estado, y las providencias de tutela del 16 de marzo de 2010 (0163-10), 12 de febrero de 2015 (2015-00184), del Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá y del Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá, respectivamente. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 7 de mayo de 2019 (fls. 58), el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la presente acción de tutela y ordenó que aquel se notificara al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, al Juzgado 52 Administrativo Oral de Bogotá y a Colpensiones.
Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F (fls. 81 – 83), en su escrito de contestación, informó que el proceso ingresó al despacho para decidir el recurso de apelación el 5 de octubre de 2018. Manifestó, además, que la solicitud de amparo no se está utilizando para proteger derechos fundamentales, sino que el actor pretende sustituir el proceso ejecutivo para lograr <<afanosamente el pago de una condena judicial>>, lo cual implica que se debe alterar el turno de los procesos de aquellas personas que se encuentran en la misma situación. Precisó que el artículo 16 de la Ley 1285 de 2009 no permite alterar el orden en que se deben decidir los procesos, con fundamento en que la parte actora está conformada por un adulto mayor, como aquí se alega.
Indicó que el despacho tiene a su cargo 76 procesos ejecutivos pendientes de resolver y el proceso del demandante ocupa el turno 54. Agregó que, de hecho, los habeas corpus y las acciones de tutela tienen prelación legal, lo cual justifica la tardanza para resolver de fondo el recurso de apelación. 2.3. Por su parte, el Juzgado 52 Administrativo Oral de Bogotá (fls. 66 – 67) señaló que no existe vulneración del derecho al debido proceso, toda vez que las decisiones adelantadas en el trámite del proceso ejecutivo se fundaron en el análisis de las pruebas allegadas y en las normas aplicables al caso objeto de estudio. 2.4.
Por último, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones (fls. 74 – 78), dijo que el accionante no demostró que la supuesta mora judicial obedezca a dilaciones injustificadas, por manera que debe respetarse el turno asignado por el despacho judicial para resolver el recurso de apelación contra el auto del 29 de junio de 2018. Adicionalmente, expresó que en el caso objeto de estudio no se configura un perjuicio irremediable, porque el señor Fuentes Gutiérrez devenga una pensión de $4’614.742. 2.5.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de haber sido notificada del auto admisorio de la demanda. 3. Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 30 de mayo de 2019 (fls. 83 – 90), denegó la acción de tutela, con fundamento en las siguientes razones: Aclaró que el solo transcurso del tiempo no puede ser considerado como caprichoso y vulnerador de derechos fundamentales para que se pueda predicar la existencia de la mora judicial, puesto que es necesario que sea injustificada, se encuentre probada la negligencia de autoridad judicial accionada y sea probable la existencia de un perjuicio irremediable, lo que aquí no se acreditó. Advirtió que, contrario a lo sostenido por el actor, no se advierte un perjuicio irremediable que haga imprescindible la intervención del juez de tutela, pues como lo informó Colpensiones el señor Fuentes Gutiérrez devenga una pensión mensual de $4’614.742.
Finalmente, dijo que si bien se citaron algunos pronunciamientos judiciales para justificar la procedencia de la solicitud de amparo cuando una persona de la tercera edad pretende el cobro de condenas judiciales, de la lectura de los apartes transcritos, no se observó una identidad de supuestos fácticos y jurídicos con el caso concreto que permitan su aplicación como precedente y, en todo caso, se trata de asuntos en los que se reclama la protección del derecho fundamental de petición. 4.
Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión (fls. 99 – 107), para lo cual reiteró lo expuesto en la solicitud de amparo. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido el 6 de junio de 2019 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
La Sala descenderá al análisis de fondo del asunto, para establecer si las autoridades demandadas vulneraron o no el derecho fundamental al debido proceso del señor Rafael Publio Fuentes Gutiérrez, al no haber decidido el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 29 de junio de 2018, dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 2011-00052-03. 2.
Análisis de la sala 2.1. De la vulneración de los derechos fundamentales por la mora judicial Frente al tema, esta Sala reitera las consideraciones expuestas por la Sección Cuarta de esta Corporación, la cual ha sido categórica en advertir que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial, ni vulnera derechos fundamentales.
Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Existen, por ejemplo, condiciones estructurales, tales como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas[1].
Textualmente, así lo ha expresado la Sección Cuarta[2]: La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial.
Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia[3]. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora.
Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que, para determinar si la autoridad judicial demandada ha incurrido en una mora judicial injustificada, se debe verificar: i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad judicial competente; iv) el análisis global de procedimiento; y iv) el turno en el que el expediente pasó al despacho, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 446 de 1998[4].
Precisa la Sala que, respecto al último punto, la Corte Constitucional[5] admite que, excepcionalmente, se dé prelación a ciertos procesos en los que se cumplan conjuntamente tres hipótesis, así: En primer lugar, la alteración del orden regular para el fallo se justifica si el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional.
La Corte precisa que el derecho a la igualdad que subyace al sistema de turnos sólo puede ser alterado en consideración a la calidad de sujeto de especial protección que la Constitución reconozca a un individuo […]. En segundo término, para que pueda modificarse el turno de fallo se requiere que la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado […].
Finalmente, debe existir una relación directa entre las condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia. En otras palabras, la preservación del derecho fundamental que reclama el demandante debe estar en íntima relación de dependencia con la decisión que está llamado a adoptar el funcionario judicial […].
De la jurisprudencia transcrita, se tiene que el único evento en el que puede considerarse la alteración del orden para la resolución de los asuntos de competencia de los jueces está determinado por la presencia de ciertas condiciones que permitan colegir que se trata de un sujeto de especial protección constitucional que se encuentra en una situación que amenaza sus derechos fundamentales, la cual podría cesar con la resolución del correspondiente asunto. 2.2.
Caso concreto En el sub lite, la violación del derecho fundamental al debido proceso que se le imputa a las autoridades demandadas, por una supuesta mora en el trámite y resolución del recurso de apelación formulado contra el auto del 29 de junio de 2018, mediante el cual el Juzgado 52 Administrativo Oral de Bogotá repuso el auto del 28 de enero de ese año, en el sentido de modificar la liquidación de crédito por valor de $444’762.596, desconoce la real situación de dificultad que para la decisión oportuna genera la congestión que se presenta en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que no tiene, en la mayoría de los casos, el alcance de mora judicial atribuible a los funcionarios, como ocurre en el presente evento.
Por el contrario, de los documentos allegados al expediente, se observa lo siguiente: 1. El 21 de julio de 2014, el Juzgado Octavo Administrativo de Descongestión de Bogotá libró mandamiento de pago (fls. 140 – 144 del c.1 del expediente en préstamo), decisión contra la cual la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación. 2.
El 19 de agosto de 2014, el juzgado resolvió recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra la providencia anterior (fls. 163 – 166 del c.1 del expediente en préstamo) y, a su vez, concedió el recurso de apelación. 3. El 9 de febrero de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, en descongestión, rechazó por improcedente el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 21 de julio de 2014 (fls. 172 – 178 del c.1 del expediente en préstamo). 4.
El 13 de junio de 2016, el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá negó una medida cautelar de embargo (fls. 258 – 260 del c.1 del expediente en préstamo). 5. El 12 de octubre de 2016, se ordenó seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito (fls. 264 – 273 del c.1 del expediente en préstamo). 6. El 23 de agosto de 2017, se corrió traslado de la liquidación del crédito allegada por la parte actora (fls. 286 del c.1 del expediente en préstamo). 7.
El 26 de enero de 2018, el juzgado aprobó la liquidación del crédito, decisión contra la cual la parte actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación (fls. 297 – 298 del c.1 del expediente en préstamo). 8. El 29 de junio de 2018, el Juzgado 52 Administrativo de Bogotá resolvió recurso de reposición formulado por la parte actora contra el auto del 26 de enero de 2018 (fls. 348 – 352 del c.2 del expediente en préstamo). 9.
El 13 de septiembre de 2018, se concedió recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto del 29 de junio de 2018 (fl. 354 del c.2 del expediente en préstamo). 10. El 5 de octubre de 2018, el proceso ingresó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, para decidir la alzada interpuesta contra el auto del 29 de junio de 2018 (Sistema Siglo XXI).
Con base en lo anterior y, contrario a lo expuesto en la demanda de tutela, en el caso bajo estudio se verifica la actividad del proceso ejecutivo, en el cual se han surtido diversos trámites, en su mayoría, originados en los recursos interpuestos por la misma parte actora. Por tanto, la Sala considera que, a pesar de que no se ha resuelto el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 29 de junio de 2018, lo cierto es que para que se pueda predicar la mora judicial, se debe acreditar, entre otras cosas, que esta sea injustificada o, en su defecto, que la autoridad judicial actuó de manera negligente, circunstancias que no se demostraron.
Ahora bien, una de las razones que esgrimió el accionante para fundamentar la necesidad de prelación es que ostenta la condición de sujeto de especial protección constitucional, perteneciente a la tercera edad, motivo por el cual considera que se debe proferir un pronunciamiento anticipado en el proceso ejecutivo; sin embargo, en el expediente no existe prueba que permita inferir que de no resolverse en este momento la alzada se comprometa la vulneración de otro tipo de derechos fundamentales (mínimo vital, dignidad humana, etc.), contrario sensu, en la actualidad el señor Fuentes Gutiérrez goza de una pensión de jubilación mensual de $4’614.742.
Asimismo, tampoco se dan las otras hipótesis establecidas por la Corte Constitucional, citadas con anterioridad, para que la controversia se tramite de manera preferente. De este modo, el demandante debe esperar el turno a que le fue asignado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F (despacho del magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta), esto es, el 54 de los 76 procesos ejecutivos que están pendientes de resolverse.
Ahora, en relación con la solicitud de que se tenga en cuenta lo decidido por la Corte Constitucional, el Consejo de Estado, el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá y del Juzgado Veintinueve Administrativo Oral de Bogotá, en algunos fallos de tutela, se advierte que esas decisiones tienen efectos inter partes y, por tanto, no constituyen precedente vinculante para el juez de tutela.
Además, no guardan similitud fáctica ni jurídica con el sub judice. Así las cosas, se impone confirmar la decisión de primera instancia, mediante la cual se denegó la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 6 de junio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: DEVOLVER al despacho de origen el expediente allegado a este proceso en calidad de préstamo.
CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 15 de septiembre de 2016, radicado: Expediente: Nº 11001-03-15-000-2016-01884-00. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. [2] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de septiembre de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00.
M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [3] Original de la cita: “Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013”. [4] “Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal”. [5] Corte Constitucional.
Sentencia T-708 de 2006.