ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DOCENTE - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO - Valoración normativa adecuada / CONDENA EN COSTAS - No procede por cuanto resulta desproporcionada y arbitraria [C]orresponde a la Sala determinar si la providencia del 25 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en defecto sustantivo cuando concluyó que la pensión de la señora [M.R.Q.] únicamente podía incluir los factores que se encuentran enlistados en la Ley 33 de 1985 y sobre los que se hicieron los respectivos aportes.

(…) [L]a Sala observa que el tribunal demandado no desconoció que los docentes están exceptuados del ámbito de aplicación de la Ley 100 de 1993, como lo alega la demandante. (…) Ahora, también debe decirse que, acertadamente, el tribunal demandado acudió al régimen general [para efectos de determinar el ingreso base de liquidación de la mesada pensional], que, para este caso, es la Ley 33 de 1985, [que en su artículo 3], modificado por la Ley 62 de 1985, enlista los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación y, además, establece que las pensiones de los empleados públicos de cualquier orden, «siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes».

Como el tribunal no encontró probado que sobre los factores que percibió la demandante en el último año de servicios se hubiesen realizado aportes, hizo bien en denegar la nulidad del acto demandado, (…) [razón por la que,] [s]e descarta, entonces, el defecto sustantivo alegado, pues [la autoridad judicial demandada] aplicó la norma que regulaba el asunto por resolver (…) y le otorgó el alcance que correspondía. (…) [Ahora bien, la Sala] advierte que el Tribunal Administrativo del Tolima, con fundamento en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso, condenó en costas a la [parte actora].

(…) [No obstante,] la Sala concluye que resultaría desproporcionada la aplicación literal de las normas que regulan la condena en costas, pues se estaría condenando a pesar de que al momento en que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, existía una expectativa razonable de éxito, [la cual] se extinguió con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. [Por lo que,] [e]n aras de salvaguardar esa expectativa razonable y el derecho de acceso a la administración de justicia, la Sala concederá la tutela a favor de la [tutelante, en lo que respecta a la condena en costas, para lo cual se dejará] sin efecto únicamente el numeral segundo de la sentencia del 25 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración parcial de voto de la Consejera Stella Jeannette Carvajal Basto, sin medio magnético a la fecha. Con salvamento parcial de voto del Consejero Milton Chaves García, sin medio magnético a la fecha. Con aclaración parcial de voto del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez. FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 - ARTÍCULO 365.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04424-00(AC) Actor: MARGOTH RIVERA DE QUEVEDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DE IBAGUÉ La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Margoth Rivera de Quevedo contra las sentencias del 11 de mayo de 2018 y del 25 de octubre de 2018, dictadas, en su orden, por el Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Margoth Rivera de Quevedo, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por las sentencias del 11 de mayo de 2018 y del 25 de octubre de 2018.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: 2. Como consecuencia de lo anterior dejar sin efectos la sentencia del 25 de octubre de 2018, se (sic) CONFIRMÓ la sentencia del 11 de mayo de 2018, proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué y ordenar a la accionada proferir sentencia de remplazo accediendo a la reliquidación de la pensión del accionante (sic). 3.

Como consecuencia de lo anterior determinar si deben o no realizarse los descuentos de aportes correspondientes a los factores sobre los cuales no se haya efectuado la deducción; y en caso afirmativo estableciendo en qué condiciones y cuál periodo debe aplicarse[1]. 2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1.

La señora Margoth Rivera de Quevedo se desempeñó como docente oficial por más de 20 años. 2.2. Mediante Resolución 1072 del 18 de septiembre de 2007, la Secretaría de Educación del Tolima reconoció y liquidó la pensión de jubilación de la señora Margoth Rivera de Quevedo. 2.3. El 19 de septiembre de 2008, la actora solicitó la reliquidación de la pensión, para que fueran incluidos todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 2.4.

Mediante Resolución 300 del 20 de abril de 2009, la Secretaría de Educación del Tolima denegó la reliquidación de la pensión. 2.5. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Margoth Rivera de Quevedo pidió la nulidad de la Resolución 300 de 2009 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, de conformidad con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.6.

El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo de Ibagué, que, mediante sentencia del 11 de mayo de 2018, denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.7. La actora apeló, pues, en su criterio, de conformidad con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, la liquidación de la pensión de jubilación debía incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 2.8.

Mediante sentencia del 25 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primera instancia, al estimar que sólo deben incluirse los factores salariales sobre los que se efectuaron aportes a la seguridad social. 3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. La señora Margoth Rivera de Quevedo, luego de hacer un recuento de los hechos, alegó que las sentencias cuestionadas vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al debido proceso.

En concreto, dijo: 3.1.1. Que las providencias objeto de tutela incurrieron en defecto sustantivo, por cuanto desconocieron que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 exceptuó a los docentes del ámbito de aplicación de esa ley. Que, incluso, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por la Sala Plena del Consejo de Estado, estableció que los docentes están exceptuados de la Ley 100 y que les aplica la Ley 91 de 1989. 3.1.2.

Que, de hecho, las sentencias del 22 de noviembre de 2012[2], del 6 de abril de 2017[3] y del 28 de agosto de 2018[4], dictadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado, establecieron que a los docentes oficiales se les aplica la Ley 91 de 1989. Que, además, la Ley 91 de 1989 no señala que la liquidación de la pensión de jubilación únicamente deba incluir los factores sobre los que se realizaron aportes. 3.1.3.

Que hubo violación directa de la constitución, puesto que el tribunal demandado aplicó una norma que no regula la liquidación pensional del personal docente. 3.1.4. Que, además, en un caso similar al de la referencia, la Sección Cuarta del Consejo de Estado[5] concedió el amparo solicitado y ordenó al tribunal que dicte una sentencia de reemplazo. 3.1.5.

Que no es procedente la condena al pago de costas, toda vez que la señora Rivera de Quevedo es asalariada al servicio del magisterio y no cuenta con los recursos económicos para asumir dicho pago. Que, además, la pretensión formulada en el proceso ordinario estuvo sustentada en una sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.1.5.1.

Que el Consejo de Estado ha dejado sin efecto las condenas en costas impuestas a docentes en condiciones similares a las de la señora Margoth Rivera de Quevedo[6]. 3.1.6. Que debe tenerse en cuenta que el Tribunal Administrativo del Tolima no ha acatado en debida forma las órdenes de tutela dictadas en otros casos similares, por cuanto ha autorizado la realización de descuentos indexados de los aportes dejados de realizar.

Que, de hecho, en el proceso ordinario no se discutió el tema de los descuentos. Que esa situación puede derivar en que la docente quede debiendo dinero por dicho concepto. 3.1.6.1. Que, eventualmente, el tribunal podría ordenar descuentos, pero sin perder de vista el fenómeno de la prescripción, es decir, que no serían procedentes los descuentos con anterioridad a la fecha en que se declara la prescripción de mesadas, que para este caso es el 19 de enero de 2013. 4.

Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 5 de diciembre de 2018[7], el Despacho Sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó la notificación, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y al juez séptimo administrativo de Ibagué y, como terceros con interés, a la Ministra de Educación Nacional y a la Presidencia de la Fiduprevisora S.A. 4.2.

En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes[8]. 5. Intervenciones 5.1. Los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima no intervinieron, pese a que fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela. 5.2. El juez séptimo administrativo de Ibagué[9] se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, toda vez que la sentencia del 11 de mayo de 2018 tuvo en cuenta la norma aplicable para efecto de liquidar la pensión de la demandante, esto es, la Ley 33 de 1985. 5.2.1.

Que el juzgado acogía los lineamientos fijados en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, pero dicha providencia no es relevante en este caso, por cuanto no se refiere al régimen especial de los docentes. 5.2.2. Que la pensión fue liquidada de conformidad con lo previsto en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985, que dice que deben tenerse en cuenta los factores salariales que hayan servido de base para los aportes. 5.2.3.

Que la condena en costas fue impuesta de conformidad con lo señalado por la ley y la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 5.3. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, porque no se demostró la configuración de los requisitos generales ni específicos para la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.

Adicionalmente, pidió la desvinculación del proceso de la referencia, por falta de legitimación en la causa por pasiva. 5.4. La Fiduprevisora no intervino, pese a que, como se vio, fue notificada de la admisión de la demanda de tutela. CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 2012[10], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[11], se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»[12]. 2.

Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. La Sala estima que la demanda de tutela cumple los requisitos generales para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En consecuencia, se resolverá el asunto de fondo. 2.2. En los términos de la demanda, corresponde a la Sala determinar si la providencia del 25 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, incurrió en defecto sustantivo cuando concluyó que la pensión de la señora Margoth Rivera de Quevedo únicamente podía incluir los factores que se encuentran enlistados en la Ley 33 de 1985 y sobre los que se hicieron los respectivos aportes. 2.3.

Asimismo, la Sala verificará si la condena en costas vulneró el derecho fundamental al debido proceso de la señora Rivera de Quevedo. 2.4. También debe decirse que el estudio se limitará a la sentencia del 25 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, toda vez que fue la que concluyó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Margoth Rivera de Quevedo.

Además, debe advertirse que no es procedente estudiar si hubo violación directa de la constitución, puesto que la parte actora no citó cuál fue la norma constitucional desconocida o malinterpretada. 3. El defecto sustantivo como causal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 3.1. El defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. 3.2.

La falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve.

Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. 3.3. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. 3.4.

Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. 3.5.

En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando[13]: (i) La decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma;

(iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la que se aplicó. 4.

Sobre el defecto sustantivo en el caso concreto. 4.1. La señora Margoth Rivera de Quevedo alegó que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, por cuanto desconoció que el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 excluyó a los docentes de su ámbito de aplicación. 4.2. Para resolver, conviene decir que, en efecto, los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales vinculados al servicio público oficial gozan de un régimen pensional especial previsto en la Ley 812 de 2003, y están excluidos del régimen general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993.

Así lo establece el propio artículo 279 de la Ley 100 de 1993:

ARTÍCULO 279. EXCEPCIONES. El Sistema Integral de Seguridad Social contenido en la presente Ley no se aplica a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, ni al personal regido por el Decreto ley 1214 de 1990, con excepción de aquel que se vincule a partir de la vigencia de la presente Ley, ni a los miembros no remunerados de las Corporaciones Públicas.

Así mismo, se exceptúa a los afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, cuyas prestaciones a cargo serán compatibles con pensiones o cualquier clase de remuneración. Este Fondo será responsable de la expedición y pago de bonos pensionales en favor de educadores que se retiren del servicio, de conformidad con la reglamentación que para el efecto se expida. […]. 4.3.

De la revisión de la providencia objeto de tutela, la Sala observa que el tribunal demandado no desconoció que los docentes están exceptuados del ámbito de aplicación de la Ley 100 de 1993, como lo alega la demandante. En lo que interesa, el tribunal dijo: «Es que a los maestros no se les aplica la Ley 100 de 1993, determinación contenida en el artículo 279 del SGSS, sino a quienes hayan ingresado al servicio público a partir del 26 de junio de 2003, asunto tan claro, como que fue ratificado por el A.L. 01 de 2005, que reafirmó la Ley 797 de 2003 y adicionó un parágrafo al artículo 48 Superior»[14]. 4.4.

Ahora, también debe decirse que, acertadamente, el tribunal demandado acudió al régimen general, que, para este caso, es la Ley 33 de 1985. En lo que interesa, el tribunal dijo[15]: Se encuentra demostrado que a la actora le fue reconocida la prestación conforme a lo dispuesto en la Ley 33 de 1985 y por tanto su liquidación debía hacerse de acuerdo con lo dispuesto en dicha normatividad.

No es posible acudir a leyes anteriores como la Ley 6ª de 1945, porque al momento de entrar en vigencia la Ley 33 de 1981 la accionante no acreditaba las exigencias del periodo de transición consagrado en la mencionada Ley 33 de 1985; es un tiempo de servicio igual o superior a 15 años en entidades del sector público. […] El artículo 1 de la Ley 33 de 1985 establece que el empleado oficial que sirva o haya servido 20 años continuos o discontinuos y llegue a la edad de 55 años tendrá derecho a que pos la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al 75 % del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

En su artículo 3, el Legislador señaló que los factores que debían tenerse en cuenta en la determinación de la base de liquidación de los aportes el cual fue modificado por la Ley 62 de 1985 en el siguiente sentido: […] […] En todo caso las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes (resalta la Sala). 4.4.1.

Es precisamente el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, la norma que enlista los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación y, además, establece que las pensiones de los empleados públicos de cualquier orden, «siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes».

Como el tribunal no encontró probado que sobre los factores que percibió la demandante en el último año de servicios se hubiesen realizado aportes, hizo bien en denegar la nulidad del acto demandado. 4.4.2. Se descarta, entonces, el defecto sustantivo alegado, pues el Tribunal Administrativo del Tolima aplicó la norma que regulaba el asunto por resolver (artículo 3 de la Ley 33 de 1985) y le otorgó el alcance que correspondía. 4.4.3.

Incluso, la decisión del tribunal coincide con la reciente sentencia SUJ-014-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019[16], dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que unificó la jurisprudencia sobre el ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial. En efecto, la Sección Segunda de esta Corporación fijó la siguiente regla cuando se trata de docentes que se vincularon antes de la Ley 812 de 2003 (como ocurre en el caso de la demandante): En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. […] De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.

Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. La regla que rige para el ingreso base de liquidación en la pensión de jubilación de los docentes es la prevista en la Ley 33 de 1985 en cuanto a periodo y factores.

Lo que quiere decir que el periodo es el de un (1) año y los factores son únicamente los que se señalan en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 que modificó el artículo 3º de la Ley 33 de 1985. En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: Edad: 55 años Tiempo de servicios: 20 años Tasa de remplazo: 75% Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. 5.

Sobre la condena en costas 5.1. Las costas procesales corresponden a las erogaciones económicas que debe efectuar la parte que resulte vencida en un proceso judicial y que se corresponden con las expensas erogadas por la contraparte (pagos por honorarios de peritos, traslado de testigos, publicaciones, emplazamientos, etcétera) y las agencias en derecho (honorarios de abogados). 5.1.1.

La condena en costas es la consecuencia de la derrota en el proceso. Sin embargo, también buscan «evitar el crecimiento desmesurado de la litigiosidad, impedir que los ciudadanos arrojen sobre audiencias y juzgados una masa de pleitos insostenibles que harían insostenible la misma administración de justicia; por esta razón las legislaciones mantienen la onerosidad de los procesos, pero dentro de este sistema hay que buscar una fórmula que haga posible el acceso a la justicia de quienes no pueden pagar las costas»[17]. 5.2.

En el caso concreto, se advierte que el Tribunal Administrativo del Tolima, con fundamento en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso, condenó en costas a la señora Margoth Rivera de Quevedo. En lo pertinente, la providencia acusada dice[18]: Una vez revisado el expediente, la Sala advierte que efectivamente se causaron, tanto en primera como en segunda instancia, puesto que en cada una de ellas debió (sic) intervenir las partes, teniendo en cuenta además los trámites requieren de los respectivos gastos del proceso (sic).

Con base en lo anterior, la Sala impondrá la correspondiente condena en costas de segunda instancia y fija como agencias en derecho, el equivalente al 5 % de las pretensiones a cargo de la parte demandante, conforme lo dispone el Consejo Superior de la Judicatura, en el acuerdo No. 1887 del 27 de junio de 2003, la cual deberá ser liquidada en la secretaría del juzgado de origen, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso. 5.3.

Como se ve, la condena fue automática, es decir, como la señora Rivera de Quevedo fue vencida en el proceso, el tribunal condenó en costas. Sin embargo, a juicio de la Sala, el caso propuesto por la demandante tiene particularidades que, en aras de garantizar la confianza legítima[19] y los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, han debido considerarse.

Veamos. 5.3.1. Cuando se inició la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el Consejo de Estado estaba vigente una tesis jurisprudencial que permitía la liquidación pensional con todas las sumas de dinero que percibió el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por los servicios prestados. Además, establecía que si respecto de esos factores no se hicieron aportes al sistema pensional, debían efectuarse los descuentos correspondientes.

Eso quiere decir que cuando la señora Margoth Rivera de Quevedo presentó la demanda tenía la convicción de que ganaría el proceso. 5.3.2. Pero ocurre que durante el trámite del proceso, la Sala Plena del Consejo de Estado varió el anterior criterio jurisprudencial y ahora estima que la liquidación pensional solo puede realizarse con los factores taxativamente previstos en la Ley 33 de 1985 y respecto de los que se hubieren realizado las cotizaciones correspondientes, pues así lo establece el propio artículo 3 de la Ley 33 (norma que también resulta aplicable a los docentes).

Precisamente ese cambio jurisprudencial conllevó a que la demandante perdiera el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.3.3. En esas condiciones, para este caso y con el fin de decidir sobre la condena en costas, ha debido tenerse en consideración esa circunstancia, en la medida en que el cambio de jurisprudencia terminó alterando la situación inicial de la demandante, que, como se dijo, tenía la expectativa de un fallo a favor. 5.3.3.1.

Y es que no se puede desconocer que las reglas fijadas en la sentencia del 4 de agosto de 2010 —que luego resultaron modificadas en la sentencia del 28 de agosto de 2018— justificaron que muchos docentes iniciaran las respectivas acciones administrativas y judiciales, toda vez que legítimamente estimaban que se les desconocía un derecho sustancial: reconocimiento de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 5.3.4.

Justamente por esa particularidad, esto es, por tratarse de un cambio de jurisprudencia respecto de derechos pensionales, la Sala concluye que resultaría desproporcionada la aplicación literal de las normas que regulan la condena en costas, pues se estaría condenando a pesar de que al momento en que se presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, existía una expectativa razonable de éxito, expectativa que se extinguió con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. 5.4.

En aras de salvaguardar esa expectativa razonable y el derecho de acceso a la administración de justicia, la Sala concederá la tutela a favor de la señora Rivera de Quevedo. Ahora, respecto de la orden amparo, en este caso, resulta pertinente dejar sin efecto únicamente el numeral segundo de la sentencia del 25 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-007-2014-00512-01, sin que sea necesario ordenar al tribunal que dicte una sentencia complementaria.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Margoth Rivera de Quevedo, respecto de la condena en costas.

En consecuencia, 2. Dejar sin efecto únicamente el numeral segundo de la sentencia del 25 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-007- 2014-00512-01. 3. Denegar las demás pretensiones de la acción de tutela presentada por la señora Margoth Rivera de Quevedo. 4.

Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 5. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada Aclaro parcialmente voto MILTON CHAVES GARCÍA Magistrado Salvo parcialmente el voto JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Magistrado Aclaro parcialmente el voto ----------------------- [1] Folio 23 del cuaderno principal. [2] Expediente 68001-23-31-000-2009-00528-01 (2330-2011). [3] Expediente 66001-23-33-000-2014-00476-01 (0674-2016). [4] Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. [5] El actor citó la sentencia del 31 de octubre de 2018, demandante Genaro Guerrero Ramírez. [6] La demandante hizo referencia a las sentencias de tutela del 5 de junio de 2017 (expediente 11001-03-15-000-2017-01122-00) y del 6 de abril de 2017 (expediente 11001-03-15-000-2017-00448-00). [7] Folio 26 del cuaderno principal. [8] Folios 27 a 34 ibídem. [9] Folios 40 y 41 del cuaderno principal. [10] Ver sentencia del 31 de julio de 2012. [11] Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. [12] SU-573 de 2017. [13] Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. [14] Folio 235 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho (página 9 de la sentencia cuestionada). [15] Folio 240 (vuelto) ibídem (página 20 de la sentencia cuestionada). [16] Radicado 680012333000201500569-01. [17] DE CASSO Alberto, Las Litis Expensas, Ed. Nauta, Barcelona, 1964, páginas 16 y 17. [18] Folio 13 (vuelto) del cuaderno principal (página 24 de la sentencia cuestionada). [19] Sobre el principio de la confianza legítima, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004, señaló: Así pues, en esencia, la confianza legítima consiste en que el ciudadano debe poder evolucionar en un medio jurídico estable y previsible, en el cual pueda confiar.

Para Müller, este vocablo significa, en términos muy generales, que ciertas expectativas, que son suscitadas por un sujeto de derecho en razón de un determinado comportamiento en relación con otro, o ante la comunidad jurídica en su conjunto, y que producen determinados efectos jurídicos; y si se trata de autoridades públicas, consiste en que la obligación para las mismas de preservar un comportamiento consecuente, no contradictorio frente a los particulares, surgido en un acto o acciones anteriores, incluso ilegales, salvo interés público imperioso contrario.

Se trata, por tanto, que el particular debe ser protegido frente a cambios bruscos e inesperados efectuados por las autoridades públicas. En tal sentido, no se trata de amparar situaciones en las cuales el administrado sea titular de un derecho adquirido, ya que su posición jurídica es susceptible de ser modificada por la Administración, es decir, se trata de una mera expectativa en que una determinada situación de hecho o regulación jurídica no serán modificadas intempestivamente.

De allí que el Estado se encuentre, en estos casos, ante la obligación de proporcionarle al afectado un plazo razonable, así como los medios, para adaptarse a la nueva situación.