ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó precedente que corresponde con el criterio del Consejo de Estado actualmente / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN Para establecer si en el asunto de la referencia se configuraron los defectos alegados, la Sala analizó la sentencia del 26 de octubre de 2018 y encontró que el tribunal hizo en ella un cuidadoso y detenido análisis del marco normativo y jurisprudencial que estimó aplicable al caso, a través del cual sustentó los motivos por los cuales acogió el precedente fijado en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado.
(…) En efecto, el tribunal administrativo accionado reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09) y, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, explicó, de manera clara, suficiente y razonada los motivos por los cuales se apartó de esa decisión para, en su lugar, dar aplicación al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, según la cual el anterior criterio desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador de delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala el despacho judicial accionado no incurrió en defecto alguno, ya que no se encontró que actuara de manera caprichosa en la interpretación de las normas en las que basó el análisis del caso concreto; en cambio, es claro que en tal sentencia hace un cuidadoso y detenido análisis del marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto, a través del cual sustentó los motivos por los cuales acogió el precedente reciente de esta corporación, de modo que -se insiste- no se observa que se haya desconocido de manera caprichosa el precedente jurisprudencial previo del Consejo de Estado, esto es, como ya se dijo, el fijado en la citada sentencia del 4 de agosto de 2010, sino que dicha decisión fue producto de una interpretación legal razonable, hecha en ejercicio de la autonomía e independencia del juez del caso.
(…) Ahora, es necesario recordar que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 señaló expresamente, en el ordinal segundo de su parte resolutiva, que “las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial”, de manera que, al haberse proferido la sentencia acusada el 26 de octubre de 2018, es dable entender que lo unificado en aquélla le era aplicable al caso objeto de debate.
(…) En consecuencia, no se observa que se haya incurrido en violación de algún derecho fundamental de la parte actora, quien, en realidad, lo que manifiesta es su inconformidad con la revocatoria de la providencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá que le fue favorable, con el ánimo de que se vuelva sobre la decisión revocada, propósito para el cual no está diseñada la acción de tutela, pues a ésta no se puede acudir en procura de que se satisfagan las pretensiones de la demanda que fueron desestimadas.
NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP.
César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO
36. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Bogotá, D.C., cinco (5) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01393-01(AC) Actor: BLANCA HAYDEE LIÉVANO DE PEDRAZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION B La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia de 25 de abril de 2019, proferida por la Sección Segunda- Subsección “A” del Consejo de Estado[1], por medio de la cual denegó el amparo solicitado.
ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora BLANCA HAYDEE LIEVANO DE PEDRAZA, obrando a través de apoderado, promovió acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, mínimo vital, debido proceso e igualdad, que, a su juicio, le fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca[2] al proferir, en segunda instancia, la sentencia de 27 de septiembre de 2018, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-35-030-2016-00402-01, que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP-[3], por medio de la cual revocó la sentencia de 14 de marzo de 2017, dictada por el Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C.[4], que había accedido a las pretensiones de la demanda.
I.2.- Hechos Pese a que la actora no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que estuvo vinculada al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- Regional Bogotá D.C.[5], por un período superior a 20 años, y que la entonces Caja Nacional de Previsión Social[6], mediante Resolución núm. 7256 de 8 de marzo de 1993 le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, reliquidada por la Resolución núm. 40420 de 9 de noviembre de 1993 efectiva a partir de 1o. de mayo de 1993.
Que se le resolvió de manera negativa la petición orientada a la reliquidación pensional el 19 de febrero de 2016 a través de la Resolución núm. RDP 007338, y confirmada el 6 de mayo de 2016 mediante acto administrativo núm. RDP018144, por la UGPP, al considerar que no era posible el reajuste de esa mesada incluyendo factores salariales como prima de navidad, de vacaciones, de servicios, subsidio de transporte y auxilio de alimentación, percibidos durante el último año de servicios, toda vez que adquirió el status pensional el 30 de octubre de 1992, y por lo tanto los emolumentos a tener en cuenta, son los establecidos en la Ley 33 de 1985.
Que debido a lo anterior presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 11001-33-35-030-2016-00402-01 contra la UGPP, la cual le correspondió en primera instancia al Juzgado, que mediante sentencia emitida en audiencia inicial, el 14 de marzo de 2017, decidió: «[…] Primero: Declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 007337 del 19 de febrero de 2016 y RDP 018144 del 06 de mayo de 2016, por medio de las cuales la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL- UGPP, negó la reliquidación del reconocimiento pensional a BLANCA HAYDEE LIÉVANO DE PEDRAZA de conformidad con lo expuesto en la presente audiencia Segundo.- Ordenar a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL- UGPP- reliquidar la pensión de jubilación a BLANCA HAYDEE LIÉVANO DE PEDRAZA identificada con C.C.20163386 a partir del 01 de mayo de 1993 sobre el 75% del salario devengado [en] el último año anterior a la fecha de retiro definitivo teniendo en cuenta el sueldo, subsidio de transporte, bonificación junio o prima de servicios, bonificación diciembre o prima de navidad, bonificación por servicios prestados y la prima de navidad, en la proporción que corresponda que acredite el demandante como percibidos durante el periodo citado, acorde a lo expuesto. […]».
Que inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, el cual el Tribunal, mediante sentencia de 27 de septiembre de 2018, revocó la decisión del a quo. En la parte resolutiva dispuso: «[…]
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de calenda catorce (14) de abril de dos mil dieciséis (2016), proferida por el Juzgado Catorce (14) Oral de Bogotá – Sección Segunda, [sic] a través de la cual se accedieron a las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone: SEGUNDO.- DENIÉGUENSE las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia […]».
A juicio de la actora, la providencia cuestionada, al ordenar únicamente la inclusión de los factores salariales enlistados en la Ley 62 de 1985, vulneró sus derechos fundamentales e incurrió en los defectos de violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado establecido en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010[7], donde se indicó que para la liquidar las pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen de transición se deben tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios.
I.3.- Pretensiones La actora solicitó en su escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales invocados y, además: «[…] ORDENAR, al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR la sentencia proferida el 27 de septiembre de 2018, que revocó la sentencia de primera instancia por la cual se accedió a las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene reliquidar la pensión […] teniendo en cuenta el equivalente al 75% de la TOTALIDAD DE LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL AÑO INMEDIATAMENTE ANTERIOR A LA FECHA DE RETIRO EFECTIVO, es decir, desde el 01 de mayo de 1992 hasta el 30 de abril de 1993. […]» I.4.- Defensa I.4.1.
La UGPP[8] solicitó que se declare improcedente la acción de tutela por cuanto la decisión adoptada por el Tribunal no incurrió en los defectos alegados, puesto que la acción de tutela no se puede usar como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto.
Agregó que la sentencia del Tribunal «[…] se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que no le asistía el derecho a la reliquidación de la pensión de vejez […]»[9]. I.4.2. El Tribunal guardó silencio. I.4.3 El Juzgado guardó silencio. II.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 25 de abril de 2019, resolvió: «[…] Primero: Negar el amparo solicitado por la señora Blanca Haidee Liévano de Pedraza contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por las razones expuestas. […]». Para adoptar esa decisión, esa Sala consideró que la interpretación que ha venido aplicando es razonable y favorable tanto para los derechos laborales de la demandante como para las finanzas públicas y en materia pensional; y que la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018[10], fijó la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición, en el sentido de aclarar que el IBL del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 forma parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.
Indicó que el Tribunal se acogió al razonamiento del Consejo de Estado en la que solo se deben tener en cuenta los factores salariales sobre los cuales efectivamente se realizaron aportes al sistema de seguridad social. III.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora reitero los argumentos de la demanda inicial. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201- 01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación. En el caso bajo examen, la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 de 2005, para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, dado que: i) Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; ii) Cumplió con el principio de inmediatez[11] - [12]; iii) No existen medios ordinarios y/o extra ordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados; iv) La actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, en la medida que interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, siendo decidido por el Tribunal como se indicó supra; v) Asimismo, en el caso sub examine no es procedente el recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003[13], conforme a lo señalado en la citada norma y lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 2016[14] vi) Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; vii) La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y viii) No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela.
En el presente caso se advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto las sentencias de 14 de marzo de 2017 y 27 de septiembre de 2018, proferidas, respectivamente, por el Juzgado y el Tribunal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-35-030-2016-00402-01.
A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad habida cuenta que, a juicio de la actora, la entidad judicial accionada desconoció lo establecido en las leyes 33 y 62 de 1985, ni tuvo en cuenta la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010 (Expediente identificado con el número único de radicación 2006-07509-01)[15].
Afirmó que para el momento en que tuvo derecho a la pensión la jurisprudencia del Consejo de Estado establecía que para el Ingreso Base de Liquidación se debían tener en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por el trabajador, razón por la que la sentencia discutida desconoció el precedente al no tener en cuenta esta directriz.
Conforme a lo anterior, la Sala considera que le corresponde determinar si la parte demandada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, en relación con la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 1896[16] y 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011[17]; y el respaldo jurisprudencial en las sentencias C-836 de 2001[18], C-816 de 2011[19], C-179 de 2016[20] y T-102 de 2014[21].
En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”[22] (Destacado fuera de texto).
Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional[23], según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal).
En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 2008[24] indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”.
(Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria[25], la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta.
Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala[26], a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico.
En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este -al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse.
Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales[27]. Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno Ahora bien, en el orden interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad[28] y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten.
Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. Asimismo, como se desarrollará supra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[29] para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36, inciso 3°, excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 2010[30].
Determinado lo anterior, la Sala procederá al estudio del ingreso base de liquidación y de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones del régimen especial, para efectos de determinar si la decisión de las autoridades accionadas se encuentran acordes a la Constitución a la ley y a la jurisprudencia que constituye precedente o si, por el contrario, incurrieron en el defecto alegado.
Acervo y análisis de la sentencia accionada El Tribunal en la sentencia de 25 de abril de 2019 se fundamentó en los criterios fijados por la Corte Constitucional en los cuales señaló que: i) el IBL no está incluido en los parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones regidas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993 en virtud del régimen de transición, y ii) señaló que la liquidación de las pensiones de los regímenes especiales no puede incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social.
La Sala hará mención a: i) desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación, ii) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018[31] respecto del ingreso base de liquidación en el régimen de transición y de los factores salariales a incluir en la liquidación, para efectos de establecer si en el presente caso hubo o no desconocimiento de dichos precedentes judiciales, de la siguiente manera: Desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones En la sentencia proferida el 4 de agosto de 2010[32] por la Sección Segunda del Consejo de Estado al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación incluidas en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100, precisó que: i) debían ser reconocidas con el 75% del salario promedio base para los aportes durante el último año de servicio, siempre que prestara o hubiere prestado 20 años continuos o discontinuos de servicios y tuviera 55 años de edad y ii) con base en todos los factores salariales efectivamente devengados en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionado, dado que estas no indican en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, ello, en los términos de la Ley 33 de 1985.
Lo anterior implicaba que, para determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y monto de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición se debía observar la normativa del régimen que le aplicaba antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, sin que pudiera acudirse a disposiciones distintas; en consonancia con el principio de inescindibilidad[33] de la norma.
Esta tesis fue reiterada en sentencia de unificación de 25 de febrero de 2016[34], proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expediente 25000234200020130154101. Sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 2018[35] Ahora la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de unificación jurisprudencial de 28 de agosto de 2018, en los términos del artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sentó jurisprudencia y fijó las siguientes reglas y subreglas sobre: i) el ingreso base de liquidación establecido para el régimen de transición de las personas que cuentan con un régimen pensional especial y ii) de los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación. Textualmente, señaló: “[…] 84.
Planteadas así las tesis sobre el IBL aplicable en el régimen de transición, la Sala advierte que el aspecto que ha suscitado controversia es el periodo que se toma en cuenta al promediar el ingreso base para fijar el monto pensional, pues el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 preveía como IBL el “salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio”, mientras que el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Es decir, mientras el régimen general de pensiones de la Ley 33 de 1985 establece el último año de servicios, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 consagra la posibilidad que sea más de un año dependiendo de la situación particular de la persona que está próxima a consolidar su derecho pensional. 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86.
Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.
Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas[36]. 88.
Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban. 89.
Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. 90.
En el caso de la Ley 100 de 1993, el legislador quiso conciliar la finalidad que motivó la reforma, con la protección frente al impacto que el tránsito legislativo iba a generar, estableciendo un régimen de transición especial para el grupo de personas a las que ya se ha hecho referencia; régimen distinto tanto del anterior como del nuevo, con unas reglas que conservaban los requisitos del régimen anterior, pero con un elemento particular, concretamente, el periodo que se iría a tener en cuenta para fijar el monto de la mesada pensional; periodo que no es otro que el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993[37], así: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 91.
Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el regimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
Fijación de la Regla Jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición 92. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sienta la siguiente regla jurisprudencial: “El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”. 93.
Para este grupo de beneficiarios del régimen de transición y para efectos de liquidar el IBL como quedó planteado anteriormente, el Consejo de Estado fija las siguientes subreglas: 94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […] 96.
La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. 97. Esta subregla se sustenta en el artículo 1° de la Constitución Política que consagra el principio de solidaridad como uno de los principios fundamentales del Estado Social de Derecho. 98.
El artículo 48 constitucional define la Seguridad Social como “un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley”. El legislador (artículo 2 de la Ley 100 de 1993) explica este principio como “[…] la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos, las regiones y las comunidades bajo el principio del más fuerte hacia el más débil”. 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 101.
A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social.
La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. 102.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la garantía del derecho irrenunciable a la pensión del resto de habitantes del territorio colombiano, cuya asegurabilidad debe el Estado, en acatamiento de los principios constitucionales de universalidad y eficiencia. 103.
Por el contrario, con esta interpretación (i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema.
(Se subraya) De lo anterior se colige que: El ingreso base de liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. En esa medida, fijó como subreglas las siguientes: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
De acuerdo con la interpretación fijada por el Consejo de Estado, en la segunda subregla establecida en la precitada sentencia de unificación, “[…] en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional […]”, subregla que, en tanto fija el sentido y alcance del artículo 3º de la Ley 33 de 1985, se aplica a los beneficiarios del régimen de transición. Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo señaló que la citada sentencia de unificación tiene características de permanencia, identidad y carácter vinculante y obligatorio, señalando que las reglas jurisprudenciales que se fijaron se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, lo cual garantiza la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social.
Acervo y análisis probatorios Sea lo primero advertir que el criterio jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de 4 de agosto de 2010 ya no puede ser el parámetro a tener en cuenta frente al estudio del IBL, como lo reclama la accionante, en la medida en que dicha posición fue modificada en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado citada supra, lo cual impone al juez de tutela realizar una valoración de la decisión cuestionada, atendiendo al citado precedente jurisprudencial, en atención a los efectos retrospectivos y por su carácter vinculante y de precedente obligatorio, aplicable a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial.
En ese orden, para establecer en el presente asunto si el Tribunal aplicó de manera correcta el precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado, resulta pertinente analizar los hechos relevantes que definen el caso y que se concretan en los siguientes: - La señora BLANCA HAYDEE LIÉVANO DE PEDRAZA nació el 21 de octubre de 1936 y prestó sus servicios en el ICBF, en donde cumplió más de veinte años laborados como auxiliar administrativo y adquirió el status el 30 de octubre de 1992. - Que la entonces Caja Nacional de Previsión Social[38], mediante Resolución núm. 7256 de 8 de marzo de 1993 le reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación, reliquidada por la Resolución núm. 40420 de 9 de noviembre de 1993 efectiva a partir de 1o. de mayo de 1993. - Se le resolvió de manera negativa la petición orientada a la reliquidación pensional el 19 de febrero de 2016 a través de la Resolución núm. RDP 007338, y confirmada el 6 de mayo de 2016 mediante acto administrativo núm. RDP018144, por la UGPP, al considerar que no era posible el reajuste de esa mesada incluyendo factores salariales como prima de navidad, de vacaciones, de servicios, subsidio de transporte y auxilio de alimentación, percibidos durante el último año de servicios, toda vez que adquirió el status pensional el 30 de octubre de 1992, y por lo tanto los emolumentos a tener en cuenta, son los establecidos en la Ley 33 de 1985. - Debido a lo anterior presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, identificada con el número único de radicación 11001-33-35-030-2016-00402-01, la cual le correspondió en primera instancia al Juzgado, que mediante sentencia emitida en audiencia inicial, el 14 de marzo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda. - El Tribunal revocó la sentencia proferida en primera instancia. Textualmente, indicó: “[…] se prevé que la pensión al amparo de la Ley 33 de 1985 se liquida con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios.
A su turno, la Ley 62 del mismo año, enlista unos factores que, previamente a la anterior Jurisprudencia de Unificación del Consejo de Estado, se entiendan meramente enunciativos y no taxativos, sin embargo, la misma ya no se mantiene vigente. Pese a lo anterior, se sigue acudiendo a la interpretación sistemática que, desde otrora se ha sostenido y es aplicable en el especial asunto en concreto, esto es que, el Legislador, ha dispuesto que la obligación de cotizar con destino a la seguridad social se haga sobre el salario, tal como se evidenciaba en el artículo 2º de la Ley 4ª de 1996, en los Decretos 1743 de 1966 y 732 de 1976 y en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993.
Igualmente, se resalta que, por regla general, el legislador ha tenido como unidad de medida, para tasar los derechos pensionales, el salario, tal como se evidencia en las Leyes 33 y 62 de 1985, entre otras, como el artículo 27 del Decreto Ley 3135 de 1968 y el artículo 73 del Decreto 1848 de 1969, norma ésta que expresamente, además del salario, incluye las primas; finalmente la Ley 100 de 1993, para efectos de la cuantía de la pensión, hace referencia al ingreso base de liquidación o salario cotizado.
En el mismo sentido, se observa que, no puede perderse de vista que la pensión de jubilación debe verse, por un lado, como una prestación económica de carácter contributivo no gracioso y; por otro lado, como un derecho constituido por varios componentes, a saber, edad, tiempo de servicio e ingreso base de liquidación, este último constituido por el salario y tiempo establecido por la ley para calcular el monto de la pensión. De manera que, en el caso concreto, al encontrarse amparada la pensión de la actora por lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, esto es, aplicando una tasa de reemplazado [sic] del 75% al promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, tomando los factores salariales previstos en la Ley 62 de la misma anualidad, de forma taxativa, esto es, excluyendo los devengados los cuales no se hallen allí dispuestos.
Así las cosas, en el sub-lite, de conformidad con los hechos probados, se evidencia que la señora BLANCA HAYDEÉ LIÉVANO DE PEDRAZA cumplió los 55 años de edad el 21 de octubre de 1991 (fecha de adquisición del estatus jurídico); se retiró definitivamente a partir del 1º de mayo de 1993, ello implicaría que el último año de servicios fue el comprendido entre el 1º de mayo de 1992 al 30 de abril de 1993; elementos a tener en cuenta al aplicar lo dispuesto en la Ley 33 de 1985.
Ahora bien, deben determinarse qué factores de los devengados por la parte demandante, están relacionados con los enlistados en el artículo 1º de la Ley 62 de 1995, que son los únicos que pueden tenerse en cuenta en el reconocimiento de la pensión o de su reliquidación. Del material probatorio obrante en el expediente la demandante, en forma proporcional, devengó los siguientes factores salariales, sueldo, subsidio de transporte, bonificación diciembre o prima de navidad, bonificación por servicios y prima de vacaciones.
En igual forma, se observa que la entidad accionada en las Resoluciones Nos. 07256 del 8 de marzo de 1993 y 9 de noviembre de 1993, por las cuales se reconoció y se reliquidó la prestación, se reconocieron como factores la asignación básica y la bonificación por servicios prestados, indicó en la Resolución No. RDP 018144 del 6 de mayo de 2016, que la prima de antigüedad se halla contenida en el concepto de asignación básica.
Colorario de lo expuesto hasta el momento, se evidencia que la entidad accionada, en su momento Caja Nacional de Previsión Social, reconoció la prestación en pleno derecho, en la forma y sentido expuesto hasta el momento, hallándole razón a la apelante Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
Consecuencia de lo anterior, la Sala procederá a revocar la sentencia proferida en primera instancia, y en su lugar, negará las pretensiones de la demanda. […]”. Análisis del caso concreto La Sala considera que el hecho de que la pensión de la actora estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-35-030-2016-00402-01, debido a que la discusión se centró en determinar el IBL de la pensión, en razón a que el Tribunal interpretó que para la conformación del IBL se debía aplicar lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 y las leyes 33 y 62 de 1985, como ya se expuso.
En este contexto, la Sala advierte que el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado en la medida que dicha sentencia se ajusta al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente citada supra, la cual, se reitera, es aplicable al caso concreto.
Son estas las razones que imponen a la Sala confirmar el fallo proferido por el a quo, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia impugnada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NotifICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver el expediente contentivo del medio de control objeto de estudio al Juzgado de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 5 de julio de 2019. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS ----------------------- [1] En adelante Sección Segunda. [2] En adelante el Tribunal [3] En adelante UGPP. [4] En adelante el Juzgado. [5] En adelante ICBF. [6] En adelante CAJANAL. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01. [8] Parte vinculada en el auto admisorio de 9 de abril de 2019, de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. [9] Cfr. folio 44 adverso. [10] Sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado C. P. César Palomino Cortés. Exp. 52001-23-33-000-2012-00143-01. [11]Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado Núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01.
En dicho pronunciamiento, en lo pertinente, se sostuvo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]”. [12] Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 27 de septiembre de 2018 proferida por el Tribunal. [13] Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. [14] Corte Constitucional, sentencia SU 427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [15] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. [16] “Sobre reformas judiciales”.
(Doctrina probable). [17] “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. [18] Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). [19] Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). [20] Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). [21] Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
(Antecedente jurisprudencial). [22] Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva [23] Corte Constitucional, Sentencia T- 760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. [24] Corte Constitucional, Sentencia T 953 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. [25] Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU- 640 de 1998. [26] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013.
M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. [27] Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012- 02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013.
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00. [28] Preámbulo de la Ley 100. [29] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01 [30] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25-000-2006-07509-01. [31] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [32] Proferida dentro del expediente núm. 25000-23-25-000-2006-07509-01. [33] De conformidad por lo establecido por la Corte Constitucional, en sentencia T-832 A de 2013, el principio de inescindibilidad de la norma, establece que ésta debe “[…] aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido […]”. [34] Es importante resaltar que la sentencia de 25 de febrero de 2016 fue dejada sin efectos por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2016, y, en cumplimiento a esta última, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia el 9 de febrero de 2017, la cual será explicada en esta providencia. [35] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. [36] En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. [37] Aplicable en virtud del inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que dispone que las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. [38] En adelante CAJANAL.