11001-03-15-000-2019-02439-00 — Consejo de Estado

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEFECTO FÁCTICO - Omisión en la valoración de los contratos de prestación de servicios Corresponde a esta Sala determinar si (…), en la Sentencia de 23 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento (…), se configura la causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial denominada: defecto fáctico.

(…) Para esta Sala resulta evidente que la decisión censurada incurrió en defecto fáctico, en su dimensión negativa, por omisión en la valoración de las pruebas (…), en la medida en que el análisis de las mismas era indispensable para despachar las pretensiones del accionante de forma correcta y completa, sobre todo si se tiene en cuenta que, ante tal omisión el Tribunal consideró que se presentaba la figura jurídica de la solución de continuidad, y, además, la prescripción de los derechos derivados de los contratos de prestación de servicios (…), durante el tiempo en que estos se desarrollaron, toda vez que, en relación con la fecha de presentación de la reclamación administrativa, habían pasado más de 3 años.

(…) [En consecuencia,] la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor [R.R.D.], al encontrar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda - Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento (…), al proferir la Sentencia de 23 de noviembre de 2018, incurrió en defecto fáctico por omisión en la valoración de los contratos de prestación de servicios.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA Bogotá, D.C., tres (3) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02439-00(AC) Actor: RICARDO REINOSO DÍAZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por el señor Ricardo Reinoso Díaz en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F. Contenido: 1.

Antecedentes. 2. Consideraciones de la Sala. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1 Solicitud de amparo. 1.2 Hechos. 1.3 Fundamentos de la vulneración y causal específica invocada. 1.4 Actuaciones procesales relevantes. 1. Solicitud de amparo 1. El accionante instauró acción de tutela contra la Sentencia de 23 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, por la presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “2. DECLARAR nula y sin valor ni efecto, la decisión judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferida el 23 de noviembre de 2018 dentro del proceso con radicado 2013-00297-01, de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido por Ricardo Reinoso Díaz contra la Unidad Nacional de Protección – UNP, como sucesora del extinto Departamento Administrativo de Seguridad – DAS. 3.

El 21 de febrero de 2013, el señor Reinoso Díaz presentó recurso de apelación. La entidad guardó silencio. 6. 4) Contra la negativa de la entidad, el accionante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo que se declarara la existencia de una relación de trabajo, y, en consecuencia, se ordenara el pago de las acreencias laborales derivadas de tal declaración. 7. 5) El Juzgado 56 Administrativo de Bogotá, con providencia de 23 de noviembre de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 8. 6) El 23 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, modificó la decisión de primera instancia. Declaró la prescripción de los derechos laborales respecto de los periodos comprendidos entre el 1 de julio de 2005 a 31 de diciembre de 2008 y del 29 de septiembre al 17 de diciembre de 2009, ordenando únicamente el reconocimiento de los derechos derivados de la relación laboral por el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2010 y el 15 de noviembre de 2011.

Para el efecto consideró: “En el caso bajo examen, se tiene que el señor Ricardo Reinoso Díaz prestó sus servicios como escolta para el DAS, a través de contratos de prestación de servicios, por los periodos comprendidos del 1 de julio de 2005 al 31 de diciembre de 2008, del 29 de septiembre al 17 de diciembre de 2009 y del 1 de abril de 2010 al 15 de noviembre de 2011, conforme lo indicado en los contratos, actas de inicio, liquidación y terminación por mutuo acuerdo aportados al plenario.

Se observa que las vinculaciones del actor al DAS fueron por 3 periodos, entre los cuales operó la figura jurídica de solución de continuidad, que se encuentra establecida en el Decreto Ley 1045 de 1978, dado que entre el término del primer periodo laborado, el 31 de diciembre de 2008, y el inicio del siguiente periodo en el que trabajó, el 29 de septiembre de 2009, transcurrieron más de 8 meses, y entre la finalización de ese segundo periodo contractual, el 17 de diciembre de 2009, y el inicio del tercer periodo, el 1 de abril de 2010, transcurrieron más de 3 meses, por lo que debió haber presentado reclamación administrativa para esos dos primeros periodos dentro de los 3 años siguientes a la finalización de cada vínculo contractual, para que no operara la prescripción. (…) Así las cosas, para el periodo comprendido entre el 1 de julio de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, el actor tenía hasta el 31 de diciembre de 2011, y para el segundo periodo, del 29 de septiembre al 17 de diciembre de 2009, tenía hasta el 17 de diciembre de 2012, para haber presentado las respectivas reclamaciones administrativas ante la entidad demandada, pero solo lo hizo hasta el 23 de enero de 2013, cuando el término estaba más que vencido.

De acuerdo con lo anterior, ocurrió la prescripción de los derechos reclamados en el presente asunto, por lo periodos mencionados en precedencia. No obstante, dicho término prescriptivo no opera respecto de los aportes pensionales, en razón a la prestación periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, por lo que se pueden demandar en cualquier tiempo.

(…) Para la Sala si hubo relación laboral entre el DAS y el demandante por los periodos comprendidos del 1 de julio de 2005 al 31 de diciembre de 2008, del 29 de septiembre a 17 de diciembre de 2009 y de 1 de abril de 2010 a 15 de noviembre de 2011, toda vez que en este caso se encuentran configurados los elementos de la subordinación, prestación personal del servicio y remuneración, desnaturalizándose de este modo el vínculo contractual que existió formalmente entre las partes a través de contratos de prestación de servicios.

Sin embargo, como quiera que operó el fenómeno jurídico de la prescripción, al no haberse realizado la reclamación administrativa dentro de los 3 años siguientes, no es procedente el reconocimiento de los derechos laborales, para los periodos comprendidos de 1 de julio de 2005 a 31 de diciembre de 2008 y de 29 de septiembre de a17 de diciembre de 2009, sin perjuicio del reconocimiento de los derechos relacionados con el Sistema de Seguridad Social que pueden reclamarse en cualquier momento, teniendo en cuenta el marco jurisprudencial expuesto en esta providencia. Ahora bien, es necesario modificar la sentencia de primera instancia, por cuanto la entidad accionada deberá realizar solamente la liquidación de los aportes correspondientes por el tiempo comprendido del 1 de julio de 2005 al 31 de diciembre de 2008 y de 28 de septiembre de 17 de diciembre de 2009, mes a mes, según el monto pactado como honorarios del contrato, calcular el monto de los aportes que le correspondan al empleador y al trabajador, y consignar al Sistema de Seguridad Social en Salud y Pensión la suma faltante por concepto de aportes que le correspondía como empleador.

(…) Adicionalmente deberá reconocer las prestaciones sociales y demás laborales, incluidos los aportes al Sistema en Seguridad Social en Salud y Pensiones, en los términos enunciados en precedencia, por el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2010 y el 15 de noviembre de 2011, y no por el periodo indicado por el juez de primera instancia.” (Énfasis de la Sala) 3.

Fundamentos de la vulneración y causal específica invocada 9. El accionante argumentó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, incurrió en defecto fáctico al omitir valorar la totalidad del material probatorio que obraba en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2013-00297-01, especialmente, los contratos de prestación de servicios No. a) 198 de 2008, con las prórrogas 1 y 2 (fecha de inicio: 1 de enero de 2009 - fecha terminación: 30 de septiembre de 2009); y b) 282 de 2009 (fecha de inicio: 18 de diciembre de 2009 – fecha de terminación: 31 de marzo de 2010). 10.

Explicó que, dicha omisión trajo como consecuencia que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, declarara la prescripción de los derechos laborales respecto de los periodos comprendidos entre el 1 de julio de 2005 a 31 de diciembre de 2008 y del 29 de septiembre al 17 de diciembre de 2009. 11. Anotó que, los contratos de prestación de servicios referidos fueron allegados en medio magnético (CD - folio 361) por la entidad demandada, con el oficio de 13 de mayo de 2016, que se encontraba en los folios 358 y siguientes del cuaderno número 2 del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2013-00297-01. 4.

Actuaciones procesales relevantes 1. Admisión de la demanda 12. Mediante Auto de 6 de junio de 2019[1], el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela, notificó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, y vinculó al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá y a la Unidad Nacional de Protección (UNP), sucesora procesal del DAS, como terceros con interés en el proceso.

Adicionalmente, comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2. Intervenciones 13. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, manifestó que le era imposible pronunciarse respecto de la solicitud de amparo, toda vez que al tratarse de un asunto netamente probatorio, necesitaba del expediente que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2013-00297-01, y, que el mismo había sido remitido el 24 de enero de 2019 al Juzgado 56 Administrativo de Bogotá. 14.

El Juzgado 56 Administrativo de Bogotá indicó que “revisada la actuación se advierte que en la audiencia de pruebas llevada a cabo el 8 de junio de 2016 (folios 362 a 365 del expediente ordinario) se corrió traslado de la prueba documental aportada en medio digital por la demandada, obrante en disco compacto a folio 361, conteniendo copias de los contratos de prestación de servicios entre las partes, incluidos los que se señalan como no valorados en el escrito de tutela”. 15.

La UNP solicitó que se le desvinculara del presente trámite constitucional, como quiera que no ha vulnerado el derecho fundamental al debido proceso del accionante. 16. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Competencia. 2.2 Cuestión Previa 2.3 Problemas jurídicos. 2.4 Verificación de requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.5 Verificación de causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.6 Conclusión. 1. Competencia 17. De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.

Cuestión Previa 18. Respecto de la solicitud de desvinculación elevada por la Unidad Nacional de Protección, la Sala la despachará desfavorablemente en la medida en que dicha entidad, como sucesor procesal del extinto DAS, formó parte en calidad de demandado dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2013-00297- 01, que se adelantó en primera instancia ante el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá, y, en segunda instancia, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, que culminó con la Sentencia que se enjuicia, asistiéndole de esta forma, interés sustancial sobre lo que se decida en el asunto de la referencia. 3.

Problemas jurídicos 19. Corresponde a esta Sala determinar si se cumplen, o no, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 20. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá establecerse si en la Sentencia de 23 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado número 2013-00297-01, se configura la causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial denominada: defecto fáctico, por omisión en la valoración de los contratos de prestación de servicios No. 198 de 2008 y 282 de 2009, suscritos con el DAS. 4.

Verificación de requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial[2] 21. La Sala deberá establecer, en primer lugar, si en el caso bajo examen se cumplen los requisitos generales[3]. 22. Frente a la subsidiariedad, debe indicarse que el proceso contencioso administrativo finalizó con la Sentencia de 23 de noviembre de 2018 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, que modificó el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, razón por la cual, contra la decisión controvertida no procede recurso de alzada.

Asimismo, no se estima que sean procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia (arts. 248-258 del CPACA), para analizar el motivo de inconformidad que expone el accionante. 23. Con relación al requisito de inmediatez, este se cumple, como quiera que, el fallo enjuiciado fue notificado el 5 de diciembre de 2018, y la acción de tutela se interpuso el 31 de mayo de 2019. 24.

De igual manera, se advierte que la tutela se interpone contra una decisión de nulidad y restablecimiento del derecho en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo cual no se trata de un fallo de tutela. 25. Los hechos y pretensiones, se encuentran debidamente identificados, incluyendo los derechos que considera vulnerados. 26.

Finalmente, la Sala estima que el presente asunto es de relevancia constitucional, toda vez que los argumentos expuestos por el accionante en el escrito de tutela no constituyen una reiteración de los alegados al interior del proceso ordinario y no demuestran, por sí solos, que lo pretendido sea extender a una “tercera instancia” la problemática jurídica definida por el juez natural.

Además, se ataca una providencia judicial en la que a primera vista se configura un defecto fáctico, bajo el cual se alega la vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 27. En ese orden, evidencia la Sala que, en el presente caso, se encuentran configurados los requisitos generales, que habilitan al accionante, para la interposición del amparo de tutela.

Superado este filtro inicial, se procede a estudiar si se configura el defecto fáctico que invocó el señor Ricardo Reinoso Díaz. 5. Verificación de la causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial[4] 1. Caso concreto 28. Para resolver el caso concreto, la Sala se pronunciará respecto del defecto alegado, esto es, defecto fáctico[5]. 29.

En el presente asunto, la vulneración alegada por el accionante radica en que, a su juicio, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, en la Sentencia proferida el 23 de noviembre de 2018, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 2013-00297-01, incurrió en un defecto fáctico por omisión en la valoración de los contratos de prestación de servicios No. 198 de 2008 y 282 de 2009, suscritos con el DAS. 30.

Ahora, para contextualizar mejor el presente asunto, es importante tener en cuenta que, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con la cual el actor buscó la declaratoria de la figura jurídica denominada contrato realidad, que originó, en segunda instancia, el pronunciamiento cuestionado, se relacionaron los contratos de prestación de servicios y los tiempos de su duración entre el 1 de julio de 2005 y el 15 de noviembre de 2011 (Ver cuadro del párrafo 3). 31.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, con la Sentencia de 23 de noviembre de 2018, declaró la prescripción de los derechos laborales respecto de los periodos comprendidos entre el 1 de julio de 2005 a 31 de diciembre de 2008 y del 29 de septiembre al 17 de diciembre de 2009, ordenando únicamente el reconocimiento de los derechos derivados de la relación laboral por el periodo comprendido entre el 1 de abril de 2010 y el 15 de noviembre de 2011. 32.

Para fundamentar la providencia cuestionada, el Tribunal realizó una exposición en el acápite 5.4 (página 14 de la decisión -folios 433 y siguientes del cuaderno No. 2 del expediente ordinario) de los hechos probados y medios probatorios, en la cual relacionó en un cuadro los contratos de prestación de servicios, con el detalle del número de folio en que se encontraban, y, si contaban o no, con acta de inicio, acta de liquidación y acta de terminación por mutuo acuerdo. 33.

No obstante, en dicha relación no se observan los contratos de prestación de servicios No. 198 de 2008 y 282 de 2009. 34. Teniendo en cuenta lo inmediatamente expuesto, y contrastándolo con el argumento que se presenta en el escrito de tutela, la Sala evidencia que en el presente asunto se configura el defecto fáctico invocado. 35.

De la revisión del expediente se advierte, como lo alega el accionante en el escrito de tutela, que, el 13 de mayo de 2016, la UNP allegó respuesta al requerimiento efectuado por el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá, y, con este, copia en medio magnético de la totalidad de los contratos de prestación de servicios que el DAS suscribió con el señor Ricardo Reinoso Díaz.

El memorial radicado el 13 de mayo de 2016, con fecha de 3 de mayo de 2016, reposa en los folios 358 a 360 del expediente que contiene el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 2013-00297-01. Los archivos en formato PDF que contienen los contratos de prestación de servicios están dentro de un CD que se encuentra en el folio siguiente. 36.

Además, como lo puso de presente el Juzgado 56 Administrativo de Bogotá en su intervención en el presente trámite constitucional, en la Audiencia de Pruebas que se llevó a cabo el 8 de junio de 2016, cuya acta obra en el expediente ordinario de folios 362 a 365, en el punto número 2, que trató sobre la prueba documental, la Juez reseñó la totalidad de los contratos de prestación de servicios y corrió traslado de los mismos.

El operador judicial hizo énfasis en el documento recibido el 13 de mayo de 2016 por parte de la UNP, para finalmente, por medio del Auto de Sustanciación No. A-1215, incorporar todos los documentos recibidos, sin que ésta última decisión fuese objeto de recursos. 37. Como se observa, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F pasó por alto la existencia de los folios mencionados, y, por ende, no efectuó valoración alguna del material probatorio contenido en los contratos de prestación de servicios No. 198 de 2008 y 282 de 2009. 38.

Para esta Sala resulta evidente que la decisión censurada incurrió en defecto fáctico, en su dimensión negativa, por omisión en la valoración de las pruebas ya mencionadas, en la medida en que el análisis de las mismas era indispensable para despachar las pretensiones del accionante de forma correcta y completa, sobre todo si se tiene en cuenta que, ante tal omisión el Tribunal consideró que se presentaba la figura jurídica de la solución de continuidad, y, además, la prescripción de los derechos derivados de los contratos de prestación de servicios No. 198 de 2008 y 282 de 2009, durante el tiempo en que estos se desarrollaron, toda vez que, en relación con la fecha de presentación de la reclamación administrativa, habían pasado más de 3 años. 6.

Conclusión 39. En definitiva, la Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso del señor Ricardo Reinoso Díaz, al encontrar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado número 2013-00297-01, al proferir la Sentencia de 23 de noviembre de 2018, incurrió en defecto fáctico por omisión en la valoración de los contratos de prestación de servicios No. 198 de 2008 y 282 de 2009.

En consecuencia, dejará sin efectos la decisión judicial cuestionada, ordenando al Tribunal que profiera una nueva providencia, en la cual valore las pruebas referidas. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso del señor Ricardo Reinoso Díaz.

SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia de 23 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento con radicado número 2013-00297-01, por haber incurrido en defecto fáctico, por omisión en la valoración de los contratos de prestación de servicios No. 198 de 2008 y 282 de 2009.

TERCERO. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F que profiera una nueva decisión, en la cual haga una valoración efectiva de las pruebas referidas.

CUARTO. NEGAR la solicitud de desvinculación presentada por la Unidad Nacional de Protección, teniendo en cuenta la consideración al respecto esbozada.

QUINTO. NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

SEXTO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría General, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 SÉPTIMO. Devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. ALBERTO MONTAÑA PLATA RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ----------------------- [1] Folio 61 del cuaderno principal. [2] Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01. [3] Los requisitos generales se revisan de conformidad con la Sentencia de la Corte Constitucional T-066 de 2019. [4] Supra. pie de página 1. [5] En los términos de la Corte Constitucional, el defecto fáctico se origina cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, pudiendo este configurarse en sus dimensiones negativa (la omisión del decreto y/o práctica de pruebas y la no valoración de las pruebas del proceso) o positiva (la valoración defectuosa del material probatorio y la valoración de pruebas ilícitas y/o ilegales).