TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Normativa / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Noción / TÉRMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE LA LEY 1607 DE 2012 - Alcance / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Legitimación en la causa / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Requisitos para su procedencia / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO - Finalidad / ACTO ADMINISTRATIVO SUSCEPTIBLE DE DISCUSIÓN ADMINISTRATIVA O JURISDICCIONAL - Circunstancias / TERMINACIÓN POR MUTUO ACUERDO DE PROCESO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO – Procedencia El artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, estableció la terminación por mutuo acuerdo, en los siguientes términos: “Artículo 148.
Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos tributarios, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, Requerimiento Especial, Liquidación de Revisión, Liquidación de Aforo o Resolución del Recurso de Reconsideración, podrán transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 31 de agosto del año 2013, el valor total de las sanciones, intereses y actualización de sanciones, según el caso, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada y pague o suscriba acuerdo de pago por el ciento por ciento (100%) del mayor impuesto o tributo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado.
En el caso de los pliegos de cargos, las resoluciones que imponen sanciones, y las resoluciones que fallan los respectivos recursos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN podrá transar hasta el ciento por ciento (100%) del valor de la sanción, siempre y cuando se pague hasta el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo aduanero en discusión. […] La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión, siempre y cuando no se incurra en mora en el pago de impuestos tributos y retenciones en la fuente, según lo señalado en el parágrafo 2° de este artículo.
Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición. La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el 30 de septiembre de 2013. Parágrafo 1°. La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado. […]”.
El precepto legal parcialmente transcrito permitía la transacción de un porcentaje de los valores propuestos o determinados en procesos administrativos de carácter tributario, aduanero y cambiario en los que antes de la entrada en vigencia de la ley, se haya notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación oficial de revisión, resolución del recurso de reconsideración o resolución sanción. La intención del legislador al expedir la Ley 1607 de 2012 era terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria que estuvieran en discusión en vía administrativa o que fueran susceptibles de demanda en vía judicial, es decir, que a la entrada en vigencia de la citada ley no estén definidos o concluidos.
Lo anterior, porque como se desprende de la misma ley, la terminación por mutuo acuerdo es la que pone fin a la actuación de la Administración, pues el proceso administrativo tributario, aduanero o cambiario no ha finalizado, pues se encuentra en discusión. En el artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 2013, modificado por el Decreto 1694 de 2013, se establecieron los requisitos para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, así: (…) Sobre la oportunidad para la terminación por mutuo acuerdo de que tratan las normas citadas, la Sala señaló que “la autoridad fiscal, los contribuyentes, responsables solidarios y/o garantes; podrán conciliar los actos administrativos allí enunciados, siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme o haya operado la caducidad, además de los otros requisitos allí previstos”.De manera que, al operar la caducidad por no promoverse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el plazo dispuesto en el artículo 164 numeral 2) literal d) del CPACA [4 meses], implica para el Estado la pérdida de interés para conciliar o transar.
En ese caso, ante la firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa, lo procedente es obtener el pago de la obligación tributaria debida, puesto que solo es posible transar un litigio que se encuentra pendiente y no uno terminado, respecto del cual ya no es posible su discusión en sede gubernativa o jurisdiccional. En consecuencia, si la terminación por mutuo acuerdo busca evitar la controversia jurisdiccional, es imperativo que el acto administrativo no se encuentre en firme y que el término para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se encuentre vencido, pues ante la firmeza del acto o del fenómeno jurídico de la caducidad, desaparece el objeto sobre el cual “transar”.
En consecuencia, es evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo (31 de agosto de 2013) no se encontraba en firme el acto administrativo sancionatorio, pues al no ser notificado en debida forma era inoponible a la aseguradora. En el mismo sentido se pronunció la Sala en la sentencia del 4 de abril de 2019, Exp. 22495, en la cual se concluyó la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, con base en lo expresado por esta misma Sala sobre la notificación irregular de la resolución sanción. Así las cosas, la petición cumple con el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 12 de abril de 2013 para acceder al beneficio tributario de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012.
En consecuencia, procede la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por SEGUROS DEL ESTADO S.A. como lo señaló el a quo, razón por lo cual la Sala confirmará dicha decisión. FUENTE FORMAL: LEY 1607 DE 2012 – ARTÍCULO 148 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 828 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 829 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 588 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 709 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 713 / DECRETO REGLAMENTARIO 699 DE 2013 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1694 DE 2013 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 164 NUMERAL 2 LITERAL D CONDENA EN COSTAS: Improcedencia. Por falta de prueba de su causación En cuanto a la condena en costas en primera instancia -que fue objeto de apelación-, así como la de esta instancia, se observa que, a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, la misma no procede, por cuanto en el expediente no se encuentran probadas.
(…) FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 NUMERAL 8 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2014-00754-01(24013) Actor: SEGUROS DEL ESTADO S.A. Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN FALLO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 25 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Segunda de Oralidad, que resolvió: «PRIMERO. CONCÉDESE las súplicas de la demanda interpuesta por SEGUROS DEL ESTADO S.A. en contra de la DIRECCION DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN.
En consecuencia, declárase la nulidad de los siguientes actos administrativos: a) Decisión contenida en el Acta No. 194 del 20 de septiembre de 2013, por medio de la cual el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín decidió no transar y en consecuencia no terminar por mutuo acuerdo el proceso administrativo No. IH 2009 2011 3668; asunto a transar: Pliego de Cargos por Devolución Improcedente No. 112382012000420 del 24 de julio de 2012. b) Resolución No. 11 del 24 de octubre de 2013, por medio de la cual dicho Comité resolvió el recurso de reposición confirmando la decisión. c) Resolución No. 010507 del 4 de diciembre de 2013 mediante la cual resolvió la apelación confirmando las decisiones anteriores.
SEGUNDO. Se declara que SEGUROS DEL ESTADO S.A. tiene derecho a la terminación por mutuo acuerdo Del proceso administrativo No. IH 2009 2011 3668 por encontrase ajustado a la Ley 1607 de 2012 y su Decreto Reglamentario 699 de 2013; en tanto no es oponible la Resolución Sanción No. 112412013000071 del 22 de febrero de 2013, por indebida notificación.
TERCERO. CONDÉNASE EN COSTAS A LA PARTE DEMANDADA, conforme a los artículos 188 del CPACA, 365 del C.G.P. y los acuerdos 1887 y 2222 de 2003, emanados de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, las cuales serán liquidadas por la secretaría. Se fijan las agencias en derecho, en primera instancia en la suma de CINCO MILLONES DE PESOS M/L».
ANTECEDENTES El 11 de septiembre de 2009, la Empresa Comercializadora Antioqueña SAS presentó la declaración de IVA del cuarto bimestre del año 2009, en la cual registró un saldo a favor susceptible de ser solicitado en devolución de $595.725.000[1]. El 28 de septiembre de 2009, la sociedad contribuyente solicitó la devolución del saldo a favor referido[2], y presentó la póliza de seguro 21- 43-101003346 del 18 de septiembre de 2009, expedida por Seguros del Estado S.A., que amparaba por $595.725.000 el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes[3].
El 5 de octubre de 2009, la División de Gestión de Recaudo de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín profirió la Resolución N° 19459, mediante la cual ordenó devolver la suma de $595.725.000[4]. El 24 de julio de 2012, la División de Gestión de Fiscalización de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín formuló el Pliego de Cargos 112382012000420 a la Empresa Comercializadora Antioqueña SAS, en el cual, con fundamento en el artículo 670 del E.T, propuso como sanción reintegrar la suma devuelta de forma improcedente ($595.725.000), más los intereses moratorios incrementados en un 50%.
Adicionalmente, propuso sanción del 500% por obtener la devolución mediante fraude en cuantía de $2.978.625.000[5]. La aseguradora y la sociedad contribuyente dieron respuesta a este acto[6]. El 22 de febrero de 2013, la División de Gestión de Liquidación de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín profirió la Resolución Sanción 112412013000071[7], en los términos propuestos en el pliego de cargos.
Dicho acto se intentó notificar por correo a la dirección informada en el RUT del apoderado de Seguros del Estado S.A. “CR 79 A 6B 81 AP 101 BRR CASTILLA URB CATANIA de la Ciudad de Bogotá”, pero fue devuelto, por lo que se procedió con su publicación en la página web de la entidad el 13 de marzo de 2013[8]. El 31 de agosto de 2013, Seguros del Estado S.A., en su calidad de garante de Empresa Comercializadora Antioqueña SAS, presentó ante la DIAN solicitud de terminación por mutuo acuerdo en relación con el pliego de cargos No. 112382012000420 del 24 de julio de 2012, con base en los artículos 148 de la Ley 1607 de 2012 y 6 a 10 del Decreto 699 de 2013[9].
Por Acta N° 194 del 20 de septiembre de 2013, el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín, decidió no transar porque «no se agotó la vía gubernativa contra el acto administrativo, que se encuentra ejecutoriado de conformidad con el artículo 829 [num. 2] ET»[10]. Contra la anterior decisión Seguros del Estado S.A. interpuso el recurso de reposición y en subsidio de apelación[11]; los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones 11 del 24 de octubre de 2013[12] y 10507 del 4 de diciembre de 2013[13], respectivamente, en el sentido de confirmar el Acta N° 194 del 20 de septiembre de 2013 por medio de la cual se decidió no transar.
DEMANDA Seguros del Estado S.A., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones[14]: «DECLARACIONES Y CONDENAS 1. Que se Declare la Nulidad del Acta No. 194 del 20 de septiembre de 2013 por medio de la cual el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín decidió no transar y en consecuencia no Terminar por Mutuo Acuerdo el Proceso Administrativo Expediente No IH 2009 2011 3668, asunto a transar Pliego de Cargos por Devolución Improcedente No. 112382012000420 del 24 de julio de 2012. 2.
Que se Declare la Nulidad de la Resolución Resuelve Recurso de Reposición No.11 del 24 de octubre de 2013, por medio de la cual el Comité Especial de Conciliación y Terminación por Mutuo Acuerdo de la Dirección Seccional de Impuestos de Medellín resolvió el recurso de reposición contra el Acta No. 194 del 20 de septiembre de 2013, confirmándola en todas sus partes. 3.
Que se Declare la Nulidad de la Resolución No. 010507 del 4 de diciembre de 2013, por medio de la cual el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de la Unidad Administrativa Especial – Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN, resolvió el recurso de apelación contra el Acta No. 194 del 20 de septiembre de 2013, confirmándola en todas sus partes. 4.
Que a Título de Restablecimiento del Derecho se declare que Seguros del Estado S.A., cumple con todos los requisitos exigidos en la Ley 1607 de 2012 y su Decreto Reglamentario 699 de 2013. 5. Que a Título de Restablecimiento del Derecho se declare procedente la Transacción y Terminación por Mutuo Acuerdo del proceso Administrativo Expediente No IH 2009 2011 3668 por encontrarse ajustado a lo dispuesto en la Ley 1607 de 2012 y su Decreto Reglamentario 699 de 2013. 6.
Que como consecuencia de lo anterior se Declare Terminado por Mutuo Acuerdo el proceso Administrativo Expediente No. IH 2009 2011 3668 por encontrarse ajustado a lo dispuesto en la Ley 1607 de 2012 y su Decreto Reglamentario 699 de 2013. 7. Que a título de Restablecimiento del Derecho se declare que Seguros del Estado S.A., no fue notificado de la Resolución Sanción No. 112412013000071 del 22 de febrero de 2013. 8.
Que se condene en costas y gastos procesales a la DIAN». La actora invocó como normas violadas, las siguientes: • Artículos 29 y 83 de la Constitución Política. • Artículos 42, 44, 66 y 72 del CPACA. • Artículo 565 del Estatuto Tributario. • Artículo 148 de la Ley 1607 de 2012. • Artículos 6, 7, 8 y 9 del Decreto 699 de 2013. Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente: Afirmó que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo cumplió todos los requisitos legales, toda vez que se dio respuesta al pliego de cargos, y se agotó la vía administrativa.
Dijo que cuando se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acta que negó la transacción, la Administración expuso un hecho nuevo para mantener dicha negativa (relativo a que no se agotó la vía administrativa frente a la resolución sanción), que a la aseguradora no le fue notificado dicho acto y que se enteró de su existencia con esta decisión, razón por la cual no la pudo recurrir en reconsideración. Sostuvo que, aunque dio alcance al recurso de apelación para manifestar que no le fue notificada la resolución sanción y, por ende, no estaba ejecutoriada, la Administración decidió confirmar la decisión de no transar, vulnerándose así los derechos de defensa, debido proceso y legalidad de la aseguradora.
Consideró que la actuación administrativa violó los principios de buena fe y confianza legítima al cambiar los hechos y los argumentos que le sirvieron de fundamento para negar inicialmente la decisión de no transar; que se indujo a error a la actora porque interpuso recursos bajo unos presupuestos que fueron modificados. Estimó que, aunque se considerara que el acto a transar era la resolución sanción, al no ser notificada a la aseguradora no le era oponible; que aunque en la respuesta al pliego de cargos se informó como dirección para notificaciones la correspondiente al domicilio principal de la compañía, la Administración decidió notificarla a la dirección registrada en el RUT del apoderado de la aseguradora, correo que fue devuelto sin que se explicaran las razones de la devolución. Señaló que hubo una indebida notificación de la resolución sanción porque no se aplicó lo dispuesto en el artículo 565 ET, sino que se optó por lo señalado en el artículo 568 ib., cuando se publicó en la página web de la entidad la decisión contenida en la resolución sanción. Adujo que la jurisprudencia de esta Corporación ha sido reiterada en afirmar que si la resolución sanción no le es notificada a la aseguradora, no adquiere firmeza, razón por la cual se debe anular la actuación administrativa por ser violatoria del debido proceso y del derecho de defensa de la aseguradora.
OPOSICIÓN La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN-, se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente[15]: Sostuvo que de acuerdo con el artículo 565 [parág 2] ET, la notificación de la resolución sanción se hizo a la última dirección registrada en el RUT por el apoderado de la actora. Explicó que cuando un contribuyente actúa mediante apoderado, las notificaciones se le efectúan a este último en la dirección registrada en el RUT o en la dirección procesal; que si son devueltas por cualquier razón, se deben notificar mediante aviso en la página web de la entidad, de conformidad con el artículo 568 ET.
Precisó que la resolución sanción se envió por correo certificado a la dirección del apoderado registrada en el RUT y, como fue devuelta en dos oportunidades, se procedió a la publicación el 13 de marzo de 2013, en la página de la web de la entidad, razón por la cual la notificación de la resolución sanción se surtió de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 565 y 568 ET.
Señaló, con base en lo dispuesto en el artículo 6 [num. 4] del Decreto 699 de 2013, que la terminación por mutuo acuerdo era improcedente porque para la fecha de su presentación la resolución sanción se encontraba en firme, toda vez que no se recurrió en reconsideración; que como dicho acto se notificó en la página web de la entidad el 13 de marzo de 2013, la actora tenía hasta el 14 de mayo de 2013 para interponer el recurso, lo cual no ocurrió. Dijo que no hubo hechos nuevos en las resoluciones que resolvieron los recursos de reposición y apelación porque siempre se puso en conocimiento de la actora el indebido agotamiento de la vía gubernativa frente a la resolución sanción. Precisó que con la respuesta al pliego de cargos no se agotó la vía gubernativa por tratarse de un acto de trámite que no concede recurso alguno; que el acto objeto de recursos y que agotó la vía administrativa fue la resolución sanción. Afirmó que el apoderado de la demandante omitió suministrar una dirección para que en tal calidad se le notificaran los actos dictados dentro del proceso; y que si bien informó la dirección de la sociedad, no era viable atenderla.
Concluyó que la aseguradora no puede imputarle responsabilidad a la Administración por un acto que era de exclusiva vigilancia y control de su apoderado, a quien se le notificó la resolución sanción en la dirección registrada en el RUT. AUDIENCIA INICIAL El 14 de septiembre de 2015 se llevó a cabo la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011[16].
En dicha diligencia se precisó que no se presentaron irregularidades procesales, nulidades, ni se solicitaron medidas cautelares, no se propusieron excepciones previas, se tuvieron como pruebas las aportadas con la demanda y la contestación, se negó la prueba testimonial solicitada por la demandante por considerarla innecesaria[17] y se dio traslado a las partes para alegar de conclusión. El litigio se concretó en establecer la legalidad de los actos administrativos acusados.
SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, accedió a las súplicas de la demanda y condenó en costas a la entidad demandada, con fundamento en las consideraciones que se indican a continuación: Consideró, con base en la sentencia del 5 de septiembre de 2013, expediente 18968, de esta Corporación, que la Administración debió dar prevalencia a la dirección procesal señalada por el apoderado para recibir notificaciones, que a la dirección registrada en su RUT.
Estimó que aunque la citación para la notificación de la resolución sanción fue enviada a la dirección señalada en el RUT del apoderado de la aseguradora, dicho acto no fue notificado en debida forma. Explicó que como la resolución sanción no produjo efectos legales al no notificarse en debida forma, una vez verificados los requisitos exigidos por el artículo 6 del Decreto 699 de 2013, concluyó la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo.
Condenó en costas a la entidad demandada de conformidad con el artículo 188 del CPACA y fijó agencias en derecho en la suma de $5.000.000. De esta decisión salvo voto la magistrada Beatriz Elena Jaramillo Muñoz, por considerar que no aparecen causadas ni una conducta procesal que así lo justifique. RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada, inconforme con la decisión de primera instancia, interpuso recurso de apelación, con fundamento en lo siguiente: Dijo que la dirección informada por el apoderado de la demandante en la respuesta al pliego de cargos no debe entenderse como una dirección procesal para efectos de notificaciones porque se trata de la misma dirección informada en el RUT por la aseguradora y porque como se actuó a través de apoderado, la notificación debe hacérsele a éste, de conformidad con el artículo 565 [parág 2] ET.
Insistió en que en la resolución sanción se indicó la dirección correcta “CR 79 A 6 B 81 APTO 101 BARR CASTILLA URBANIZACION CATANIA Bogotá”; la cual corresponde a la del apoderado de la aseguradora; y que al ser devuelta, se acudió a la notificación subsidiaria y se publicó el acto en la página web de la entidad, de acuerdo con el artículo 568 ET, razón por la cual se notificó en debida forma.
Reiteró que la terminación por mutuo acuerdo fue improcedente porque no se dio cumplimiento al requisito establecido en el artículo 6 [num. 4] del Decreto 699 de 2013, en la medida que los actos administrativos proferidos dentro del proceso que se pretendió transar estaban en firme. Consideró que no se debe condenar en costas a la entidad por tratarse de un asunto de interés público y porque de conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 (num. 8) del CGP no se encuentran acreditadas dentro del proceso, así como tampoco las agencias en derecho.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante pidió tener en cuenta lo decidido en la sentencia del 15 de noviembre de 2018, expediente 22632[18], proferida por esta Sección, en la cual se anuló parcialmente la Resolución Sanción N° 112412013000071 del 22 de febrero de 2013, en la cual se analizó la notificación de dicho acto. Explicó que en la citada sentencia se precisó que la notificación de la resolución sanción fue irregular porque no se atendieron los lineamientos establecidos en el artículo 564 ET y que la aseguradora se notificó por conducta concluyente en el momento en que demandó el acto sancionatorio, es decir, el 14 de agosto de 2014.
Dijo que como la resolución sanción que sirvió de base para negar la solicitud de terminación por mutuo acuerdo no le era oponible a la aseguradora para la fecha de expedición de los actos acusados, se debe concluir que la solicitud de transacción fue presentada en cumplimiento de los presupuestos establecidos en el artículo 148 y el Decreto 699 de 2013 y, por ende, confirmar la sentencia apelada.
La entidad demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación y en el recurso de apelación. El Ministerio Público no se pronunció en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA Decide la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales se negó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por la aseguradora recurrente, respecto del pliego de cargos No. 112382012000420 del 24 de julio de 2012.
Dichos actos se encuentran contenidos en el Acta 194 del 20 de septiembre de 2013, y en las Resoluciones números 11 del 24 de octubre de 2013 y 10507 del 4 de diciembre de 2013, respectivamente, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, la Sala debe establecer si se cumplieron los requisitos para aprobar la terminación por mutuo acuerdo, de conformidad con lo establecido en la Ley 1607 de 2012 y el Decreto Reglamentario 699 de 2013, en concreto, si la resolución sanción fue debidamente notificada y, por ende, si se encuentra en firme.
Terminación por mutuo acuerdo El artículo 148 de la Ley 1607 de 2012, estableció la terminación por mutuo acuerdo, en los siguientes términos: “Artículo 148. Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Facúltese a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos tributarios, de acuerdo con los siguientes términos y condiciones.
Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, Requerimiento Especial, Liquidación de Revisión, Liquidación de Aforo o Resolución del Recurso de Reconsideración, podrán transar con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales hasta el 31 de agosto del año 2013, el valor total de las sanciones, intereses y actualización de sanciones, según el caso, siempre y cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o usuario aduanero, corrija su declaración privada y pague o suscriba acuerdo de pago por el ciento por ciento (100%) del mayor impuesto o tributo, o del menor saldo a favor propuesto o liquidado.
En el caso de los pliegos de cargos, las resoluciones que imponen sanciones, y las resoluciones que fallan los respectivos recursos, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN podrá transar hasta el ciento por ciento (100%) del valor de la sanción, siempre y cuando se pague hasta el ciento por ciento (100%) del impuesto o tributo aduanero en discusión. […] La terminación por mutuo acuerdo que pone fin a la actuación administrativa tributaria, prestará mérito ejecutivo de conformidad con lo señalado en los artículos 828 y 829 del Estatuto Tributario, y con su cumplimiento se entenderá extinguida la obligación por la totalidad de las sumas en discusión, siempre y cuando no se incurra en mora en el pago de impuestos tributos y retenciones en la fuente, según lo señalado en el parágrafo 2° de este artículo.
Los términos de corrección previstos en los artículos 588, 709 y 713 del Estatuto Tributario, se extenderán temporalmente con el fin de permitir la adecuada aplicación de esta disposición. La fórmula de transacción deberá acordarse y suscribirse a más tardar el 30 de septiembre de 2013. Parágrafo 1°. La terminación por mutuo acuerdo podrá ser solicitada por aquellos que tengan la calidad de deudores solidarios o garantes del obligado. […]”.
El precepto legal parcialmente transcrito permitía la transacción de un porcentaje de los valores propuestos o determinados en procesos administrativos de carácter tributario, aduanero y cambiario en los que antes de la entrada en vigencia de la ley, se haya notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación oficial de revisión, resolución del recurso de reconsideración o resolución sanción. La intención del legislador al expedir la Ley 1607 de 2012 era terminar por mutuo acuerdo los procesos administrativos en materia tributaria, aduanera y cambiaria que estuvieran en discusión en vía administrativa o que fueran susceptibles de demanda en vía judicial, es decir, que a la entrada en vigencia de la citada ley no estén definidos o concluidos.
Lo anterior, porque como se desprende de la misma ley, la terminación por mutuo acuerdo es la que pone fin a la actuación de la Administración, pues el proceso administrativo tributario, aduanero o cambiario no ha finalizado, pues se encuentra en discusión. En el artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 2013, modificado por el Decreto 1694 de 2013, se establecieron los requisitos para la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, así: “Artículo 6.
Procedencia de la terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos, tributarios y aduaneros. Los contribuyentes, agentes de retención y responsables de los impuestos nacionales y los usuarios aduaneros, podrán transar con la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), hasta el 31 de agosto de 2013, el valor total de las sanciones e intereses, según el caso, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los siguientes requisitos: 1.
Que con anterioridad al 26 de diciembre de 2012, se haya notificado alguno de los siguientes actos administrativos: a) Requerimiento especial, ampliación del mismo, liquidación de revisión, liquidación de corrección aritmética, liquidación de aforo, liquidación oficial de revisión al valor, liquidación oficial de corrección de tributos aduaneros o la resolución que resuelve el correspondiente recurso de reconsideración; b) Pliegos de cargos, resolución que impone sanción o su respectivo recurso, cuando su imposición sea consecuencia de la determinación de un mayor impuesto o tributo aduanero a cargo o de un menor saldo a favor, en discusión; y c) Emplazamiento para declarar, resolución que impone sanción por no declarar y la resolución que resuelve el respectivo recurso.
Cuando la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) haya proferido o profiera actos que modifiquen los actos administrativos a que hacen referencia los literales a), b) y c) del presente numeral, se entenderá facultada para transar respecto del acto que resulte más favorable al contribuyente o usuario aduanero, según solicitud presentada, la cual en todo caso debe reunir los requisitos establecidos en el presente decreto y demás normas aplicables.
No obstante, esta posibilidad no procederá respecto de las terminaciones por mutuo acuerdo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto se encuentren acordadas y suscritas, hayan puesto fin a la actuación administrativa tributaria, extinguido la obligación y presten mérito ejecutivo. 2. Que a 25 de diciembre de 2012, no se haya presentado demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso administrativa. 3.
Que a la fecha de la solicitud, siempre que sea del caso, el contribuyente corrija su declaración privada, de acuerdo con el mayor impuesto o el menor saldo a favor propuesto o determinado en el acto administrativo con base en el cual vaya a ser efectuada la terminación por mutuo acuerdo. 4. Que la solicitud de terminación por mutuo acuerdo se presente hasta el 31 de agosto de 2013, siempre y cuando no se encuentre en firme el acto administrativo por no haberse agotado la vía gubernativa o haya operado la caducidad para presentar demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.
Que se acredite el pago o acuerdo de pago de los valores a que haya lugar para que proceda la transacción. 6. Que se acredite el pago de la declaración privada de los impuestos o retenciones, correspondientes al periodo en discusión, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto o retención. 7. Que se acredite la prueba del pago de la declaración privada del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año gravable 2012, siempre que hubiere lugar al pago de dicho impuesto.
Parágrafo 1. La transacción a que se refiere el presente decreto no procederá en relación con los actos de definición de situación jurídica de las mercancías. Parágrafo 2. Los deudores solidarios podrán transar en los términos del presente artículo de acuerdo con su responsabilidad. Parágrafo 3. Los garantes del obligado podrán transar en las condiciones previstas en este artículo, hasta por los valores asegurados.
Parágrafo 4. No podrán solicitar la terminación por mutuo acuerdo, los deudores que hayan suscrito acuerdos de pago con fundamento en el artículo 7° de la Ley 1066 de 2006, el artículo 1° de la Ley 1175 de 2007, o el artículo 48 de la Ley 1430 de 2010, que a 26 de diciembre de 2012 se encontraban en mora por las obligaciones a que se referían dichas leyes”.
En sentencia del 2 de diciembre de 2015[19], la Sala se pronunció sobre la legalidad del numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 2013, en la que se precisó lo siguiente: “[…] el decreto se refirió a la imposibilidad de transigir en aquellas circunstancias en las que el acto administrativo no es susceptible de discusión ni administrativa ni jurisdiccional, i) porque no se ejercieron los recursos de sede administrativa, o ii) porque operó la caducidad.
Los dos eventos enervan la discusión del acto administrativo, pues en ambas circunstancias se ha cerrado la posibilidad de debatir ante la administración, y ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de acuerdo con los requisitos de procedibilidad que para el efecto dispone el CPACA[20] (Agotar los recursos de sede administrativa obligatorios y presentar en forma oportuna la demanda).
Por eso, la norma reglamentaria admite que aun cuando se hayan resuelto los recursos de sede administrativa, puede acudirse a la terminación por mutuo acuerdo, siempre que no haya vencido el término de cuatro meses, para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en esos casos aún existe la posibilidad de debate en vía judicial.
Es decir, que aquellos contribuyentes que presentaron los respectivos recursos de sede administrativa, y están dentro del término de ley para demandar los actos en los que constan las obligaciones a transigir, pueden hacer uso del beneficio de terminación por mutuo acuerdo. 2.4.- De tal suerte, que el decreto no estableció un requisito adicional a los fijados por el legislador, comoquiera que solo precisó el alcance de una limitación preestablecida en la Ley 1607.
Por lo tanto, la Sala considera que en su expedición, el gobierno no se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria, razón suficiente para negar su nulidad”. Sobre la oportunidad para la terminación por mutuo acuerdo de que tratan las normas citadas, la Sala señaló que “la autoridad fiscal, los contribuyentes, responsables solidarios y/o garantes; podrán conciliar los actos administrativos allí enunciados, siempre que el acto administrativo no se encuentre en firme o haya operado la caducidad, además de los otros requisitos allí previstos”[21].De manera que, al operar la caducidad por no promoverse el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el plazo dispuesto en el artículo 164 numeral 2) literal d) del CPACA [4 meses], implica para el Estado la pérdida de interés para conciliar o transar.
En ese caso, ante la firmeza e inalterabilidad de la actuación administrativa, lo procedente es obtener el pago de la obligación tributaria debida, puesto que solo es posible transar un litigio que se encuentra pendiente y no uno terminado, respecto del cual ya no es posible su discusión en sede gubernativa o jurisdiccional[22]. En consecuencia, si la terminación por mutuo acuerdo busca evitar la controversia jurisdiccional, es imperativo que el acto administrativo no se encuentre en firme y que el término para promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se encuentre vencido, pues ante la firmeza del acto o del fenómeno jurídico de la caducidad, desaparece el objeto sobre el cual “transar”.
EL CASO CONCRETO Se advierte que la aseguradora actúo como garante del contribuyente para efectos de solicitar la terminación por mutuo acuerdo de la actuación administrativa sancionatoria. En los casos de devolución amparados con póliza de garantía, la resolución sanción es la que debe ser notificada a la compañía de seguros para que esta pueda ejercer el derecho de defensa y contradicción en sede administrativa y judicial, pues a partir de ahí ocurre el siniestro y surge el interés o la legitimidad de la Aseguradora para actuar.
Ahora bien, frente a la notificación de la resolución sanción, la entidad demandada recurrente insistió en que le fue notificada en debida forma a la actora, razón por la cual se encuentra ejecutoriada y, en esa medida, la actuación de la Administración se ajustó a derecho, toda vez que se verificó que no se cumplieron los requisitos establecidos en los artículos 148 de la Ley 1607 de 2012 y 6 del Decreto 699 de 2013, conforme con el cual es viable la terminación de mutuo acuerdo, siempre y cuando no se encuentre en firme el respectivo acto administrativo.
De las pruebas allegadas al expediente, se observa que la Resolución Sanción N° 112412013000071 del 22 de febrero de 2013, por la que se impuso sanción por devolución improcedente en cuantía de $595.725.000, ordenó notificar el acto “al Apoderado de la Aseguradora Garante a la dirección registrada en el RUT CR 79 A 6B 81 AP 101 BRR CASTILLA URB CATANIA de la ciudad de Bogotá”[23].
Sin embargo, dicho correo fue devuelto, por lo que se procedió con su publicación en la página web de la entidad el 13 de marzo de 2013[24]. Pues bien, como lo indicó la demandante en sus alegatos de conclusión en esta instancia, la Sala, en sentencia del 15 de noviembre de 2018, expediente 22632[25], al pronunciarse sobre la legalidad de la Resolución Sanción N° 112412013000071 del 22 de febrero de 2013 (acto administrativo que hace parte del proceso respecto del cual la aseguradora solicitó la terminación por mutuo acuerdo aquí discutida) precisó, en cuanto a la notificación de dicho acto sancionatorio, lo siguiente: «[…]. 1.5.- De acuerdo con lo expuesto, se impone concluir que la notificación a Seguros del Estado de la resolución sanción No. 112412013000071 de 2013 se hizo de manera irregular, pues no se atendieron las reglas establecidas en el artículo 564 del E.T. Sin embargo, como lo ha advertido esta Sección en otras oportunidades[26], para que la indebida notificación de un acto pueda dar lugar a su nulidad es necesario, en los términos del artículo 730-3 del Estatuto Tributario, que se trate de una notificación extemporánea; circunstancia que sólo ocurría si expresamente la ley exige un término perentorio para la notificación del acto, pues estaríamos frente a una falta de competencia temporal.
En el evento de no encontrarnos en el supuesto de extemporaneidad de la notificación, como es el caso que se estudia, lo procedente es la aplicación del artículo 72 del CPACA. De acuerdo con esa norma, las notificaciones no producen efectos jurídicos y se entienden por no hechas cuando se efectúan sin el lleno de los requisitos de ley, “a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales”. 1.6.- En el caso concreto observa la Sala que fue con la presentación de la demanda que Seguros del Estado reveló que conocía el contenido de la resolución sanción No. 112412013000071 de 2013, por lo que debe entenderse, ante la falta de certeza de otra fecha anterior, que la notificación de dicho acto administrativo se llevó a cabo por conducta concluyente el mismo día de la presentación de la demanda.
No se comparte, en consecuencia, el razonamiento del Ministerio Público sobre la caducidad de la acción. Si bien es cierto que desde que la DIAN le notificó a Seguros del Estado la resolución que resolvió el recurso de reposición frente a la decisión de no transigir las obligaciones establecidas en el pliego de cargos por devolución improcedente, esto es, desde el 27 de diciembre de 2013, la aseguradora conocía de la existencia de la resolución sanción No. 112412013000071 de 2013, no es menos cierto que en el proceso no está probada la fecha en la que efectivamente conoció su contenido, por lo que se toma la fecha de la presentación de la demanda a fin de contabilizar la caducidad de la acción. […] 1.8.- La resolución sanción no fue notificada en debida forma pero, como se dijo, esa irregularidad no acarrea, por sí sola, su nulidad.
Cosa diferente es que el acto sea inoponible para Seguros del Estado en los procedimientos iniciados antes de su notificación por conducta concluyente, esto es, antes del 14 de agosto de 2014, que fue la fecha de presentación de la demanda, pero esos son asuntos que no pueden ser analizados en el presente proceso» (Se resalta) En consecuencia, es evidente que a la fecha de presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo (31 de agosto de 2013[27]) no se encontraba en firme el acto administrativo sancionatorio, pues al no ser notificado en debida forma era inoponible a la aseguradora.
En el mismo sentido se pronunció la Sala en la sentencia del 4 de abril de 2019, Exp. 22495[28], en la cual se concluyó la procedencia de la terminación por mutuo acuerdo, con base en lo expresado por esta misma Sala[29] sobre la notificación irregular de la resolución sanción. Así las cosas, la petición cumple con el requisito previsto en el numeral 4º del artículo 6º del Decreto Reglamentario 699 de 12 de abril de 2013 para acceder al beneficio tributario de que trata el artículo 148 de la Ley 1607 de 2012.
En consecuencia, procede la solicitud de terminación por mutuo acuerdo presentada por SEGUROS DEL ESTADO S.A. como lo señaló el a quo, razón por lo cual la Sala confirmará dicha decisión. En cuanto a la condena en costas en primera instancia -que fue objeto de apelación-, así como la de esta instancia, se observa que, a la luz de los artículos 188 del CPACA y 365 (num.8) del CGP, la misma no procede, por cuanto en el expediente no se encuentran probadas.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala revocará el numeral tercero de la sentencia apelada (condena en costas) y, en lo demás, la confirmará. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
REVOCAR el numeral tercero de la sentencia del 25 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2. En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas en ambas instancias. 4. Reconocer personería al abogado Mauricio Andrés del Valle Chacón, como apoderado de la entidad demandada, en los términos del poder conferido, que obra en el folio 221 del c.p. Cópiese, notifíquese, comuníquese.
Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección MILTON CHAVES GARCÍA JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ ----------------------- [1] Fl. 6 c.a. [2] Fl. 3 c.a. [3] Fl. 66 c.p. [4] Fls. 7-8 c.a. [5] Fls. 71 a 73 c.p. [6] Fls. 75-84 y 69 c.a., respectivamente. [7] Fls. 92-96 del c.a. [8] Fls. 97 y 99 c.a. [9] Fls. 67-68 c.p. [10] Fl. 146 c.a. [11] Fls. 56 a 65 c.p. [12] Fls 47 a 51 c.p. [13] Fls. 52 a 54 c.p. [14] Fls. 5 y 6 c.p. [15] Fls. 108 a 117 c.p. [16] Fls. 125 a 140 c.p. [17] La demandante pidió como prueba el testimonio de Oscar Javier Marmolejo, apoderado de ésta. [18] C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [19] Exp. 20066, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [20] Artículo 161-2.
Requisitos previos para demandar. (…) “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberán haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios.” Artículo 164 num 2. Literal d). Oportunidad para presentar la demanda. (…)“Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales” [21] Sentencia de 5 de abril de 2018, Exp. 22919, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. [22] Sentencia del 24 de octubre de 2018, Exp. 22198, C.P. Milton Chaves García. [23] Fl. 96 c.a. [24] Fl. 97 y 99 c.a. [25] C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [26] Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso 08001-23-33-000-2013-00381-01 (21895). Sentencia del 27 de junio de 2018. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso 17001-23-33-000- 2013-00362-01 (21282). Sentencia del 6 de septiembre de 2017. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [27] Fls. 67-68 c.p. [28] CP.
Milton Chaves García. [29] Sentencia del 5 de febrero de 2019, Exp. 22636, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.