ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Acción popular / DEFECTO FÁCTICO - Inexistencia / DEFECTO SUSTANTIVO - Adecuada aplicación normativa / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL BUEN NOMBRE [L]a Sala estima que el defecto fáctico alegado por parte de la actora se centra realmente en el resultado de la valoración probatoria que realizó el despacho accionado, y no en el hecho de que dichos elementos de prueba pudieran ser tenidos en cuenta o no por el juez de segunda instancia del proceso ordinario, para determinar si se configuraba o no la cosa juzgada.
Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso no se presentan El hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor., toda vez que no se acreditó que el Consejo de Estado, Sección Primera, hubiera incurrido en los defectos sustantivo o fáctico, razón por la cual se impone confirmar la decisión de primera instancia. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00043-01(AC) 11001-03-15-000-2019- 00593-00 Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LAS CUENCAS DE LOS RÍOS NEGRO-NARE – CORNARE- Y OTRO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por la empresa Arquitectura y Concreto S.A.S., contra la sentencia proferida el 1° de abril de 2019 por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S 1.
Las demandas 1.1. El 18 de diciembre de 2018 (fls. 1 a 10, C. 1), la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE), por medio de su representante judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al buen nombre.
Precisa la Sala que, si bien en la demanda no se expresaron específicamente las pretensiones de la tutela, se entiende que lo solicitado era dejar sin efectos la providencia proferida el 4 de octubre de 2018 por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro de la acción popular radicada bajo el número 05001-23-33-000-2016-00713-01, y que se suspendieran las órdenes impartidas a dicha corporación en aquella decisión. 1.2.
El 6 de febrero de 2019 (fls. 1 a 31, C. 2) la empresa Arquitectura y Concreto S.A.S., por medio de apoderado judicial (fl. 32, C. 2), también interpuso acción de tutela contra la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y al buen nombre y, como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 14, C. 2): Solicito a la honorable corporación que ampare el derecho fundamental al debido proceso, que ha sido vulnerado con la decisión proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado el 4 de octubre de 2018, notificada a las partes el 8 de noviembre de 2018, dentro de la acción popular con radicado 05001-23-33-000-2016-00713-01, la cual incurrió en los vicios de defecto material o sustancial y el defecto fáctico, causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, tal como se explica a lo largo de este libelo.
Solicito, en consecuencia, que se revoque la sentencia proferida por la Sección primera del Consejo de Estado el 4 de octubre de 2018, notificada a las partes el 8 de noviembre de 2018, dentro de la acción popular con radicado 05001-23-33-000-2016-00713-01, y en su lugar se confirme la decisión de primera instancia proferida por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia del 1° de octubre de 2016. 2.
Hechos Los supuestos fácticos de las solicitudes de amparo se resumen así: En ejercicio de la acción popular, el señor Julio Enrique González Villa demandó a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE), con el fin de que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas: 1. Que se ordena a CORNARE, en calidad de autoridad ambiental en el municipio de El Retiro (Ant.), demoler todas las casas, condominios y obras civiles del Condominio I Campestre Sierra Grande ya que están ubicadas en zonas catalogadas como de protección forestal y de aptitud forestal.
Esto con el fin de proteger el derecho colectivo a un medio ambiente sano que fue violado el permitir la construcción de este Condominio violándose normas ejecutoriadas de CORNARE. 2. Que se ordene a CORNARE a sembrar y a mantener en cobertura boscosa las zonas de protección y aptitud forestal que fueron removidas y alteradas por la construcción del Condominio I de la unidad residencial Sierra Grande. 3.
Que se condene a CORNARE a pagar al actor de la presente acción popular una tercera parte del valor de las obras de demolición y restablecimiento de la zona en cobertura boscosa como recompensa, tal cual autoriza la primera parte del inciso segundo del artículo 1005 del Código Civil. 4. Que se condene a CORNARE, con motivo de su culpa, a pagar como daño punitivo, una suma de dinero lo suficientemente alta que sea determinante para que esa entidad no vuelva a repetir una conducta omisiva semejante, ni ninguna otra persona se atreve a hacerlo, y que la mitad de esa condena se ordene entregar al accionante, como lo autoriza la parte final del inciso 2 del art. 1005 del Código Civil Colombiano. 5.
Que se condene a CORNARE a pagar al demandante, las costas y las agencias en derecho del proceso. El Tribunal Administrativo de Antioquia, en providencia del 30 de noviembre de 2016, declaró la prosperidad de la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. Lo anterior fue objeto de apelación ante la Sección Primera del Consejo de Estado que, en sentencia del 4 de octubre de 2018, revocó la decisión de primera instancia, declaró la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano y, en consecuencia, ordenó la ejecución de las siguientes medidas: ORDENAR a Cornare, si no lo ha hecho, que se encargue de gestionar el cumplimiento total de las medidas compensatorias acogidas en el artículo segundo de la Resolución No. 112-7308 de 23 de diciembre de 2011, mediante la cual resolvió el procedimiento administrativo sancionatorio de carácter ambiental que le inició a la sociedad constructora Arquitectura y Concreto, en los términos establecidos en ese acto administrativo, a saber: “a. Protección al paisaje: ( ) creación de barreras vegetales que generen un paisaje de bosque alrededor de las áreas intervenidas. b. Creación de corredores naturales para actividades de senderismo: Actividades de senderismo para la comunidad local ( ), con observación de avifauna y establecimiento de miradores. c. Protección bocatomas quebrada Boquerón: Se anuncia el apoyo al mantenimiento de la parte alta de los cuerpos de agua para evitar afectaciones en las bocatomas a través de limpiezas preventivas, atención de procesos erosivos, identificación y atención de fuentes de contaminación. Indican que se efectuó levantamiento de las infraestructuras de captación de los acueductos del área de influencia directa del proyecto y anuncian que en caso de requerir mejoramiento se informará al propietario y se colaborará en su adecuación. Además indican que cuando se presenten afectaciones en estos acueductos, se facilitara personal para ayudar en el restablecimiento del servicio y si la afectación es derivado de intervención directa del proyecto Sierra Grande, se atenderá con carrotanque para mitigar el desabastecimiento.
( ). d. Red meteorológica: Consiste en el registro de información meteorológica en el sitio y análisis de condiciones meteorológicas y su influencia en las fuentes de agua existentes a través de la instalación de una estación climatológica tipo ordinaria. ( ). e. Donación de predio: Para la conservación y mejoramiento de la percepción paisajística y senderismo.
Se propone área de donación en la parte alta del proyecto buscando conectividad con los senderos y con los retiros de nacimiento, para promover el establecimiento de corredores ecológicos. 2. ORDENAR a Cornare, como autoridad experta en asuntos ambientales, elaborar, ejecutar y financiar, dentro de un término de tres (3) meses, un plan de manejo de las áreas protegidas denominadas zonas de protección y de aptitud forestal consagradas en los acuerdos corporativos Nos. 016 de 1998 y 173 de 2006, emitidos por el Consejo Directivo de esa autoridad ambiental, mediante el cual se precisen las actividades idóneas y el cronograma de su ejecución para lograr el objetivo de preservar, conservar y recuperar los recursos naturales, la diversidad biológica y el medio ambiente existente en esas áreas. 3.
ORDENA R a Cornare diseñar y financiar, en el término de tres (3) meses, y realizar durante seis meses, una campaña de educación formal dirigida a todas las administraciones de los municipios que integran el territorio de su jurisdicción, en temas relativos a: i) la protección y conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el medio ambiente; ii) la importancia de observar las determinantes ambientales a la hora de desempeñar la actividad licenciadora en materia urbanística; y iii) las consecuencias jurídicas por cuenta del desconocimiento de las disposiciones de contenido ambiental. 4.
ORDENA R a Cornare diseñar y financiar, en el término de tres (3) meses, y realizar durante seis meses, una campaña de educación informal dirigida a la población vecina de todas las áreas protegidas que se encuentren dentro del territorio de su jurisdicción, para efectos de que funjan como los primeros guardianes de los recursos naturales, la diversidad biológica y el medio ambiente.
La campaña de información y concientización estará relacionada con: i) el conocimiento de la diversidad biológica en las áreas en las que habitan; ii) la importancia y los deberes de proteger y conservar los recursos naturales, la diversidad biológica y el medio ambiente en el que habitan y iii) las consecuencias jurídicas por cuenta del desconocimiento de las disposiciones de contenido ambiental. 5.
ORDENA R a Cornare revisar de forma exhaustiva, dentro del plazo de seis (6) meses, todas las licencias urbanísticas concedidas por las administraciones de los municipios del territorio de su jurisdicción, que hayan autorizado el desarrollo de actividades antrópicas que tengan la virtualidad de deteriorar el medio ambiente, priorizando aquellas que puedan afectar áreas protegidas o áreas de especial importancia ecológica.
Esto, a efectos de que adopte todo tipo de medidas (preventivas o cautelares, sancionatorias o restauradoras o compensatorias) idóneas para evitar o mitigar la afectación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el medio ambiente de la región bajo su jurisdicción. En idéntico sentido Cornare deberá proceder frente a las licencias ambientales concedidas por ella misma. 6.
ORDENA R a Cornare diseñar, implementar y poner en funcionamiento, dentro del término de seis (6) meses, una plataforma de consulta de las licencias ambientales y urbanísticas concedidas por sí misma y por las administraciones de los municipios del territorio de su jurisdicción, para efectos de informar, coordinar y dotar de publicidad y transparencia la actividad licenciadora y prevenir hechos como los que aquí se ventilaron. 7.
ORDENA R a Cornare, si no lo ha hecho, que se encargue de tramitar ante las respectivas oficinas de registro de instrumentos públicos de los municipios del territorio de su jurisdicción, la publicidad de todas las áreas protegidas, inscribiendo su existencia y la consecuente restricción del derecho de dominio en los folios de matrícula inmobiliaria de los predios sobre los cuales existen las correspondientes áreas protegidas.
Para realizar esta medida Cornare contará con un plazo de tres (3) meses. 8. ORDENAR a Cornare publicar la parte resolutiva de esta sentencia en forma visible en un diario de amplia circulación regional, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de la misma. 3. Argumentos de las tutelas 3.1. La Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE) manifestó que la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 4 de octubre de 2018, incurrió en los defectos sustantivo y fáctico al interpretar erróneamente los acuerdos corporativos expedidos por dicha entidad Nos. 016 de 1998 y 173 de 2006, y al considerar que las construcciones se encontraban afectadas por el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, sin tener el respaldo procesal correspondiente. 3.2.
La empresa Arquitectura y Concreto S.A.S., de igual forma, consideró que en la providencia atacada mediante la presente acción se incurrió en defecto sustantivo al interpretar erróneamente los acuerdos corporativos expedidos por dicha entidad Nos. 016 de 1998 y 173 de 2006, pues si bien las zonas de protección a que se refieren dichos acuerdos pueden asimilarse al suelo de protección previsto en el Decreto 1076 de 2015, en el artículo 2.2.2.1.2.11, la misma norma dispone que estos suelos no son categorías de manejo de áreas protegidas y que sólo son consideradas porque pueden aportar al cumplimiento de objetivos específicos de conservación. Por otra parte, señaló que las áreas protegidas requieren de una declaración mediante acto administrativo de la autoridad competente, el cual no existe en el presente caso, por lo que el despacho judicial accionado dio una interpretación errónea de las normas que rigen el asunto.
Señaló que también se incurrió en defecto fáctico al considerar que los predios sobre los cuales se construyó el Condominio Sierra Grande correspondían a áreas protegidas según lo dispuesto en la Ley 165 de 1994 y el Decreto 1076 de 2015, cuando sólo debía revisar el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas para darse cuenta que esos predios no hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Manifestó que la Sección Primera del Consejo de Estado se limitó a valorar las actuaciones desplegadas por la autoridad ambiental frente al Condominio Campestre Sierra Grande entre los años 2008 a 2012, sin tener en cuenta los estudios realizados con posterioridad y las decisiones de la misma autoridad ambiental. Finalmente, expuso que se debía confirmar la decisión de primera instancia respecto de la configuración de cosa juzgada respecto de la acción popular que se había interpuesto con anterioridad por los mismos hechos, decidida en primera instancia por el Juzgado 26 Administrativo Oral de Medellín y confirmada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, proceso en el cual se declaró la prosperidad de las excepciones de inexistencia del daño antijurídico por la ausencia del daño o afectación invocada. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. La tutela presentada por Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE) fue admitida mediante auto del 16 de enero de 2019 (fls. 40 y 41, C. 1), providencia en la cual se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, y al señor Julio Enrique González Villa y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros con interés. 4.1.1.
El señor Julio Enrique González Villa (fls. 44 a 64, C. 1) señaló que si bien CORNARE fue la entidad demandada dentro de la acción popular que ahora pretende atacar, lo cierto es que en el proceso nunca asistió a las audiencias de pruebas, dejando todo el peso del proceso a cargo de la constructora que se hizo parte como coadyuvante, por lo que no puede predicar la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, cuando, teniendo la oportunidad para hacerlo, no lo ejerció. En cuanto a los supuestos defectos en que incurrió la autoridad judicial hoy demandada, expresó que no se demostró la configuración de los mismos, pues, contrario a lo expuesto por la accionante, el Consejo de Estado aclaró que las denominadas áreas protegidas no solo se limitan a las definidas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, “sino que pueden ser complementadas en los procesos regionales, incluso a partir de procesos sociales de conservación”. 4.1.2.
La Sección Primera del Consejo de Estado, por medio del magistrado ponente de la decisión atacada mediante la presente acción (fls. 65 a 74, C. 1), rindió el informe respectivo y solicitó que la tutela de la referencia se rechazara por improcedente o, en su defecto, que se negaran las pretensiones de la misma. Como fundamento de lo anterior, señaló que la acción de tutela resulta inoportuna toda vez que la providencia que se cuestiona, actualmente es objeto de la solicitud de adición presentada el 14 de noviembre de 2018 por el señor Julio Enrique González Villa, lo que implica que la misma no ha cobrado ejecutoria y que no ha vulnerado los derechos de la accionante.
Por otra parte señaló que la tutela presentada por CORNARE carece de argumentación sólida y suficiente para controvertir una providencia judicial, por lo que se evidencia que la accionante simplemente está inconforme con la decisión, la cual no resultó favorable a sus intereses. 4.1.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 4.2.
La tutela presentada por la empresa Arquitectura y Concreto S.A.S., fue admitida mediante auto del 12 de febrero de 2019 (fl. 60, C. 2), providencia en la cual se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada, y al señor Julio Enrique González Villa y a la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE), como terceros con interés. 4.2.1.
La Sección Primera del Consejo de Estado, por medio del magistrado ponente de la decisión atacada mediante la presente acción (fls. 70 a 80, C. 2), rindió el informe respectivo y solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela, toda vez que la sentencia atacada mediante la presente acción se encuentra ajustada a derecho y se fundó en los medios de convicción aportados al proceso y en la normativa aplicable al asunto. 4.2.2.
El señor Julio Enrique González Villa (fls. 81 a 99, C. 2) reiteró en esta tutela que no se demostró la configuración de los defectos alegados por la parte actora, pues, contrario a lo expuesto por la accionante, el Consejo de Estado aclaró que las denominadas áreas protegidas no solo se limitan a las definidas en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, “sino que pueden ser complementadas en los procesos regionales, incluso a partir de procesos sociales de conservación”, razón por la cual se deben negar las pretensiones de la tutela de la referencia. 4.3.
Dentro de la acción de tutela presentada por CORNARE, mediante auto del 18 de marzo de 2019 (fl. 77, C. 1) se decretó la acumulación de procesos con la acción de tutela interpuesta por la empresa Arquitectura y Concreto S.A.S. 5. Sentencia impugnada La Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, en providencia del 1° de abril de 2019 (fls. 89 a 99, C. 1), negó las pretensiones de la tutela, por considerar que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados por las accionantes.
En criterio del a quo, la decisión atacada mediante la presente acción se encuentra debidamente sustentada, sin que se evidencie la configuración del defecto sustantivo, alegado por la parte actora. Por otra parte, precisó que, respecto al defecto fáctico, en la demanda no se argumentó la irregularidad procesal en la que supuestamente habría incurrido el despacho judicial accionado, por lo que no se estudió de fondo dicho defecto. 6.
Impugnación La empresa Arquitectura y Concreto S.A.S. impugnó la anterior decisión y pidió que se revocara (fls. 108 a 121, C. 1), para lo cual reiteró los argumentos de la demanda y señaló que el despacho que falló la tutela en primera instancia no tuvo en cuenta la demanda presentada por esa empresa, en la cual sí se argumentaba la configuración del defecto fáctico.
II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.
Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.
En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. 2.
Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, mediante el cual se denegó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al buen nombre de las accionantes. Como la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial, la Sala establecerá si se configuraron o no los defectos invocados por la parte actora, al haberse revocado la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedido las pretensiones de la acción popular interpuesta en contra de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE). 3.
Análisis de la Sala 3.1. Del defecto sustantivo Lo primero que conviene decir es que, en general, el defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley (norma), que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. Por lo general, la falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso.
También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto jurídico, que se hace valer, se aplica, a pesar de no ser pertinente para resolver el asunto que es objeto de decisión. Por ejemplo, porque la norma empleada no se ajusta al caso, no se encuentra vigente por haber sido derogada, o ha sido declarada inconstitucional.
Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando la norma que se aplica es la que regula el asunto por resolver, pero el juzgador le da un alcance errado y así, la aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma un sentido que no le corresponde. En el mismo sentido, la Corte Constitucional considera que el defecto sustantivo se presenta cuando[3]: (i) la decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto;
(ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática;
(iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la que se aplicó. 3.2. Del defecto fáctico El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En efecto, la Corte Constitucional[4] ha dicho que el defecto fáctico es un error relacionado con asuntos probatorios y, además, reconoce que tiene dos dimensiones: una dimensión negativa y una positiva.
La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso[5]; (ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión[6]; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo[7].
La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones positivas del juez en la que se incurre ya sea (iv) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión[8]; o (v) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia[9]. 4.
Caso concreto En el caso bajo estudio, la inconformidad de las accionantes radica en el hecho de que, a su parecer, el despacho accionado incurrió i) en defecto sustantivo al interpretar erróneamente las normas que rigen los temas relacionados con áreas protegidas, pues para determinar dicha calidad debe existir una declaración mediante acto administrativo expedido por la autoridad competente que las declare como tal; y ii) en defecto fáctico por valorar erróneamente las pruebas aportadas al proceso, toda vez que consideró que los predios sobre los cuales se construyó el Condominio Sierra Grande correspondían a áreas protegidas según lo dispuesto en la Ley 165 de 1994 y el Decreto 1076 de 2015, cuando sólo debía revisar el Registro Único Nacional de Áreas Protegidas para darse cuenta que esos predios no hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
De igual forma, sostiene la parte actora que el despacho judicial accionado se limitó a valorar las actuaciones desplegadas por la autoridad ambiental frente al Condominio Campestre Sierra grande entre los años 2008 a 2012, sin tener en cuenta los estudios realizados con posterioridad y las decisiones de la misma autoridad ambiental. Una vez revisado el expediente, encuentra la Sala que la acción popular interpuesta el señor Julio Enrique González Villa no tenía como finalidad la declaración o no de zonas de protección y/o aptitud forestal de los predios en los que se construyó el Condominio Campestre Sierra Grande, sino la declaración de vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano por parte de la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE), al haberle permitido a la empresa Arquitectura y Concreto S.A.S., la construcción de casas y obras civiles, a pesar de que mediante Resoluciones 131-0010 del 20 de enero de 2009, 131-0344 del 8 de mayo de esa misma anualidad y 112-7308 del 23 de diciembre de 2011, la misma autoridad ambiental había establecido que el proyecto no tenía observancia de los acuerdos corporativos 016 y, posteriormente del 173 de 2003, al vulnerar zonas de protección[10] y/o aptitud forestal[11].
Efectivamente, la Resolución 131-0010 del 20 de enero de 2009 señaló lo siguiente: Una vez efectuado el cruce de la cartografía anteriormente anotada se observó que los condominio 1 y 2, están localizados de la siguiente manera: El condominio uno (C1), con un total de 0.9 Has, está ubicado en zona de Aptitud forestal con 0.25 Has (28% del total del área del condominio) y zona sin restricción ambiental con 0.65 Has (72% del total del área condominio).
Áreas aproximadas según levantamiento GPS. El condominio dos (C”), con un total de 1.2 Has, está localizado en zona de protección y en zona de aptitud forestal, con 0.7 Has (60% del total del área del condominio), en protección y 0.5 Has (40% del total del área del condominio), en Aptitud Forestal. Áreas aproximadas según levantamiento GPS […].
Acorde con lo anterior, se infiere que los condominios 1 y 2 planteados dentro del proyecto, no se encuentran acordes con los usos del sueño permitidos por el Acuerdo 016 de 1998 de Cornare y el POT Municipal, por lo tanto no pueden ser desarrollados tal y como están planteados. Que en igual sentido, y en aras de verificar el cumplimiento del acuerdo Corporativo 173 de 2007, se dispuso elaborar un mapa de localización de los predios del proyecto el cual se superpuso al polígono de parcelaciones establecido por el Municipio de El Retiro y que reposa en CORNARE, estableciéndose que el proyecto se encuentra por fuera del citado polígono, lo cual indicaría la inviabilidad de su ejecución. Ahora, si bien de conformidad con el Decreto 2372 de 2010, la declaratoria de un área protegida debe ser establecida mediante acto administrativo e inscrita en el respectivo registro de instrumentos públicos, lo cierto es que existen figuras que no hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas –SINAP, pero que son declaradas de protección por las autoridades ambientales y, teniendo en cuenta que en el presente caso, la misma Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE), determinó que parte del Condominio Campestre Sierra Grande fue construido en zonas de protección y/o aptitud forestal, no se evidencia que la Sección Primera del Consejo de Estado al proferir la sentencia del 4 de octubre de 2018, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia y declaró la vulneración al derecho colectivo al goce de un ambiente sano, hubiese incurrido en los defectos alegados.
Considera la parte actora que el despacho judicial accionado también incurrió en defecto fáctico al limitarse a valorar las actuaciones desplegadas por la autoridad ambiental frente al Condominio Campestre Sierra Grande entre los años 2008 a 2012, sin tener en cuenta los estudios realizados con posterioridad y las decisiones de la misma autoridad ambiental.
Al respecto, precisa la Sala que si bien la infracción ambiental que se le impuso a la empresa Arquitectura y Concreto S.A.S. fue por violación a la normativa ambiental y no por daño al medio ambiente, no se refutó el hecho que parte del Condominio Campestre Sierra Grande fue construido en zonas de protección y/o aptitud forestal, lo cual es el fundamento para que la Sección Primera del Consejo de Estado, hubiese declarado la vulneración del derecho colectivo al goce de un ambiente sano. Finalmente, en cuanto a la configuración de la cosa juzgada, se observa que fue un asunto relevante estudiado tanto en primera como en segunda instancia dentro del proceso ordinario, esta última en la cual esta Corporación concluyó lo siguiente: Ahora, es de anotar que la Corte Suprema de Justicia ha precisado que puede ocurrir que unos mismos hechos sirvan de apoyo, sin embargo, a pretensiones diversas, sobre los cuales bien puede pedirse al Estado pronunciarse por conducto de la rama jurisdiccional en proceso diferentes".
En ese sentido, aunque las demandas estudiadas coinciden en que la perturbación del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano fue causada en parte, por la construcción del Condominio 1 del proyecto urbanístico de vivienda cuestionado, la Sala advierte que entre los dos procesos se presentan diferencias atinentes al aspecto objetivo del fenómeno de cosa juzgada, que imposibilitan la configuración de este instituto: En el primer caso, la causa, o sea el juicio de reproche, guarda relación con que la parte demandada no estaba dando cabal cumplimiento a la regulación ambiental aplicable; mientras que en la acción popular de la referencia, se le imputa a Cornare, específicamente, el hecho de no haber tomado las medidas necesarias para hacer efectiva la medida preventiva de suspensión de las actividades relativas a la ejecución del proyecto urbanístico de vivienda cuestionado, adoptada mediante Auto N. 0 112-0001 de 5 de enero de 2010.
Adicionalmente, en el presente caso, la parte actora aduce que dicha conducta omisiva de Cornare se traduce en el menoscabo de la moralidad administrativa, es decir, un derecho colectivo que no hizo parte del objeto del primer debate. En ese contexto, la Sala estima que el defecto fáctico alegado por parte de la actora se centra realmente en el resultado de la valoración probatoria que realizó el despacho accionado, y no en el hecho de que dichos elementos de prueba pudieran ser tenidos en cuenta o no por el juez de segunda instancia del proceso ordinario, para determinar si se configuraba o no la cosa juzgada.
Como se sabe, las discusiones sobre la valoración del material probatorio son un campo restringido para el juez de tutela, salvo que se advierta irracionalidad o capricho en la tasación de los medios de prueba, circunstancias que en este caso no se presentan[12]. El hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Así las cosas, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Negro – Nare (CORNARE) y la empresa Arquitectura y Concreto S.A.S., toda vez que no se acreditó que el Consejo de Estado, Sección Primera, hubiera incurrido en los defectos sustantivo o fáctico, razón por la cual se impone confirmar la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 1° de abril de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección C, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: Por Secretaría General, DEVOLVER al despacho de origen el expediente allegado a este proceso en calidad de préstamo y ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. [3] Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T- 189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. [4] Corte Constitucional, sentencia SU-159 de 2002. [5] Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994. [6] Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005. [7] Corte Constitucional, sentencia T-417 de 2008. [8] Ibídem. [9] Corte Constitucional, sentencia SU-226 de 2013. [10] “Se consideran zonas de protección aquellas que en razón de presentar características ambientales estratégicas o limitaciones lo suficientemente severas, ameritan restringir su uso, correspondiendo a las que presente una cualquiera de las siguientes características: • Pendiente superior al 75% para la subregión de los Valles de San Nicolás y al 100% para las demás subregiones de la jurisdicción de Cornare. • Alto riesgo de desastre. • Alto interés ambiental: Esto incluye áreas de manejo especial, humedales, ciénagas, corredores bióticos, relictos de bosques naturales sin intervenir, santuarios de flora y fauna e hitos naturales y patrimoniales, debidamente delimitados y reglamentados. • Cobertura en bosque natural intervenido de clasificación bn1 y bn2. • Áreas de retiro de los cauces y nacimientos de la red hídrica según lineamientos de Cornare una vez adoptados por los respectivos Planes de Ordenamiento Territorial. • Partes altas de las microcuencas que surten los acueductos municipales, según lo delimite el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Microcuenca (POMCA). • Suelos de protección (Art. 35 Ley 388 de 1997), constituidos por las zonas y áreas de terrenos que por sus características geográficas, paisajistas y ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse”. [11] “Corresponde a aquellas áreas con características potenciales para ser aprovechadas con sistemas forestales comerciables o no comerciables, con fines de aprovechamiento o protección, y que requieren la mayor atención para proteger la recarga y regulación del recurso hídrico y de preservar los suelos, dada la creciente amenaza de extinción de la ceniza volcánica.
Son Tierras que de acuerdo a su ubicación y características físicas y/o bióticas y su importancia socioeconómica no permiten otro uso y deben persistir permanentemente con bosques (de protección o explotación), como unidad de manejo en donde se va a realizar los aprovechamientos y tratamientos silviculturales”. [12] Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado lo siguiente: “(…) la Corte debe advertir, en concordancia con su propia jurisprudencia, que sólo es factible fundar una acción de tutela cuando se observa que de una manera manifiesta aparece arbitraria la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba ‘debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia’.
En relación con la competencia del juez de tutela para la evaluación de los cargos relativos a los defectos fácticos, es importante también precisar, que dicho juez no puede constituirse en una instancia para “revisar” las valoraciones probatorias de otros jueces ordinarios” (Sentencia T-086 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).