ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Ampara / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / IMPOSICIÓN DE CONDENA EN COSTAS AL DEMANDANTE EN EL PROCESO ORDINARIO - Se deja sin efecto por falta de unificación jurisprudencial respecto del Índice Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición / CONDENA EN COSTAS - Reglas, aplicación del criterio objetivo - valorativo / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN - Aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [S]e advierte que la accionante, precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, en uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas, cuando al interior de la jurisdicción no se establecía una posición unificada frente al tema.
Se amparará por lo anterior el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2 de la sentencia (…). Por lo demás, es claro para la Sala que no existió una violación del precedente constitucional (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 446 DE 1998 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 188 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04697-01(AC) Actor: PATRICIA INÉS VALENCIA CASTAÑO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Decide la Sala la impugnación presentada por el accionante, en contra de la sentencia de 8 de febrero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B dentro de la acción de tutela presentada por Patricia Inés Valencia Castaño en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda.
I.
ANTECEDENTES La señora Patricia Inés Valencia Castaño interpone acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia, con ocasión de la expedición de la providencia de 18 de junio de 2018.
HECHOS 1. La señora Patricia Inés Valencia Castaño instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio buscando que los actos administrativos de reconocimiento de su pensión incluyeran la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año. 2.
En primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira accedió a las pretensiones, ordenando a la Fiduprevisora S.A pagar a favor de la demandante las diferencias resultantes de incluir todos los factores salariales en el cálculo del reconocimiento pensional.[1] 3. Inconforme con la decisión, el fallo fue apelado por la demandada.
En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Risaralda revocó la decisión del Juzgado y en su lugar negó las pretensiones. 1. Fundamentos de la acción Sostiene la accionante que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda aplicó de manera errónea el precedente jurisprudencial vinculante. Cita, entre otras, la preferencia del fallador de instancia por el precedente SU-395 de 2017 de la Corte Constitucional, la inaplicación de la sentencia de 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado y el desconocimiento del principio de favorabilidad para interpretar las normas atinentes a su situación, entre otros argumentos. 2.
Pretensión Con fundamento en lo expuesto, la accionante solicita: «1. Se amparen los derechos fundamentales principio de legalidad, al Debido Proceso, a la seguridad jurídica y al derecho a la Igualdad de mí representada. 2. Se deje sin efectos ni valor alguno la providencia de fecha 01 de noviembre de 2018, emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, mediante el cual revoca la sentencia de primera instancia emitida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira y ordena condenar en costas a la parte demandante. 3.Se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, revoque sentencia emitida en segunda instancia y en consecuencia proferir nuevo fallo de segunda instancia dentro del expediente de la referencia. 4.
Se ordene al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pereira remitir el expediente al Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda para lo de su conocimiento.» sic en toda la cita 3. Trámite Procesal Mediante auto de 14 de enero de 2019, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Risaralda como demandado y al Ministerio de Educación y Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como terceros interesados.
El Tribunal Administrativo de Risaralda[2] se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que la decisión se motivó y sustentó en debida forma, lo que torna la tutela improcedente al intentar reabrir un debate judicial dotado de plenas garantías. La Fiduprevisora[3], como encargada del patrimonio autónomo del FOMAG, sostuvo que la demanda de tutela es improcedente, que no se desconocieron los precedentes y solicita la desvinculación. El Ministerio de Educación[4] solicitó ser desvinculado al no tener competencia para pronunciarse sobre los hechos. 5.
La providencia impugnada La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, mediante sentencia de febrero 8 de 2019, negó el amparo solicitado por Patricia Inés Valencia Castaño. Acogió el argumento de la sentencia de 28 de agosto de 2018, esbozando las reglas jurisprudenciales de dicha sentencia aplicables para el caso concreto y desvirtuando de tal manera el desconocimiento del precedente planteado por la accionante. 6.
La impugnación En escrito presentado por la apoderada de la accionante, se reiteraron los argumentos de la demanda inicial y se argumentó que la sentencia de 28 de agosto de 2018 no era aplicable a los docentes. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la acción de tutela instaurada contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017. 2.
Problema jurídico Se contrae a determinar (i) si es dable, a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la sentencia del 1 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la cual se negaron las pretensiones de la demandante que buscaba la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 3.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[5] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[6], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.- En el presente caso, observa la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (1 de noviembre de 2018, notificada el 6 de noviembre de 2018) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (13 de diciembre de 2019). 3.1.4.
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente vertical dictado por el Consejo de Estado en la materia. 3.2. Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[7]. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[8].
Como consecuencia de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[9], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 3.3.- Solución del problema jurídico En el presente asunto, la señora Patricia Inés Valencia Castaño reprocha la providencia de 1 de noviembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda revocó lo resuelto por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira y en su lugar negó sus pretensiones.
Considera la demandante, que la autoridad judicial accionada desconoció abiertamente la jurisprudencia del Consejo de Estado contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010, apoyando su decisión en sentencias como la SU-395 de 2017, en la que se establecía que la liquidación pensional solo podía realizarse teniendo en cuenta los factores salariales efectivamente cotizados.
Menciona la accionante, que la sentencia reprochada sustentó su fallo de acuerdo con las reglas jurisprudenciales planteadas por la SU-395 de 2017 para sustentar la decisión de no incluir en el cálculo pensional los factores sobre los cuales no se hubiesen realizado una efectiva cotización. Ahora bien, revisando la sentencia de instancia se observa que la misma fue emitida con posterioridad a la sentencia del 28 de agosto de 2018 (Rad.
No. 52001-23-33-000-2012-00143-01) la cual acogió las normas jurisprudenciales planteadas por sentencias como la SU-395 de 2017 y zanjó el debate jurisprudencial sobre la inclusión de los factores salariales que antes existía entre esta última y la sentencia de 4 de agosto. El reprochado fallo realiza una cita in extenso de las consideraciones jurídicas de la sentencia de 28 de agosto de 2018, aunque omitiendo una referencia formal a la misma, analiza el caso concreto a la luz de lo sentado por dicha jurisprudencia, la cual recoge las subreglas vigentes y vinculantes para el caso concreto analizado.
La sentencia de 28 de agosto expuso entonces que la regla y la subregla planteadas en la sentencias no cobijaban a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el cual es el caso de la accionante. No obstante, frente a la segunda subregla, que expresa que «los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones» no mencionó aquella exclusión dirigida a los docentes, por lo que la interpretación que realizó el juez de instancia, y su debida sustentación en los fallos mencionados, resulta ajustada a derecho.
Sin embargo, otra consideración merece la decisión que adoptó el Tribunal Administrativo con respecto a la condena en costas impuestas al accionante, por los siguientes motivos: A partir de la entrada en vigencia del c.p.a.c.a., la orientación sobre la disposición o decisión acerca de la condena en costas abandona la cláusula sobre valoración subjetiva de la conducta de las partes, introducida por la Ley 446 de 1998, y su criterio se torna objetivo.
En efecto, el c.p.a.c.a. estableció, desde su promulgación y una vez entrado en vigencia, la remisión al c.p.c., codificación que, a su vez, fue sustituida, desde el 1 de enero de 2014, por el c.g.p. Lo que también tuvo que ver en materia de costas. Esta sustitución normativa operó no solo en lo que atañe a la liquidación y ejecución de las costas, como pareciera desprenderse del tenor literal del artículo 188 del c.p.a.c.a, sino también alcanzó lo sustancial en cuanto a la disposición o decisión sobre las mismas.
Así, el verdadero alcance de atribuir el mentado criterio objetivo en las decisiones de la jurisdicción en lo contencioso administrativo en materia de costas requiere hacer la revisión de las normas legales que rigen la materia. A este respecto ha expresado el Consejo de Estado[10]: Si bien una lectura rápida de la disposición que antecede, podría llevar a la errónea interpretación de que la condena en costas debe imponerse en forma objetiva, es decir, de manera forzosa, automática e ineluctable en todos aquellos procesos contencioso administrativos en los cuales se ventile un interés de carácter individual o particular, lo cierto es que cuando la norma utiliza la expresión “dispondrá”, lo que en realidad está señalando es que el operador jurídico está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto frustradas sus pretensiones procesales.
Como quiera que este proceso fue promovido en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay lugar a predicar que sea de aquellos en los cuales se esté ventilando un interés público y bajo esa perspectiva se hace necesario entrar a disponer sobre la condena en costas, por cuanto el interés involucrado en esta instancia es sin lugar a dudas de carácter individual, al estar referido en forma exclusiva a la órbita particular de la parte que promovió el recurso de apelación que ahora se decide.
En ese orden de ideas, deberá darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso, por ser la norma adjetiva actualmente vigente en materia de costas. Por su parte, el artículo 361 del Código General del Proceso, aplicable de acuerdo a la remisión del artículo 306 del cpaca, que indica que en los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
La referida norma dispone: “Artículo 361. Composición. Las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes”.
El artículo 365 del C.G.P. impone que las sentencias que decidan los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo deban disponer sobre la condena en costas, integradas, como lo estableció la norma citada, por las expensas y gastos en que incurrió la parte durante el proceso y por las agencias en derecho y de manera complementaria señala entre las reglas para la determinación de la condena en costas, lo siguiente: “[…] 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. […]” La disposición transcrita, resulta fundamental para avanzar en la determinación del aspecto de las costas procesales en materia contencioso administrativa. Remitiéndonos a los términos del artículo 188 del c.p.a.c.a., es necesario insistir en que el fallador está llamado a pronunciarse en todos los casos sobre si es o no procedente proferir una condena en costas en contra de la parte que ha visto fracasadas sus pretensiones procesales y, en consecuencia, condenar cuando aparezca acreditada probatoriamente su causación. En efecto, la norma es clara al establecer que “la sentencia dispondrá sobre la condena en costas”.
Por tal razón, en cada caso es necesario analizar la situación que se presenta con miras a que sea probatoriamente sustentable. El referido artículo 365 del c.g.p. dispone:
ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción. (Negrilla fuera del texto). Nótese que, como lo prescribe el encabezamiento de la norma transcrita, estamos frente a “reglas” a las cuales debe sujetarse la condena en costas.
Ahora bien, aunque los distintos numerales, en particular del 1 al 7, se consagran las condiciones para condenar en costas, observa la Sala que el numeral 8 dispone perentoriamente que “8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”. En ese sentido, en cada asunto sub examine no habrá lugar a imponer una condena en costas en contra del vencido, por el hecho de no haber prosperado los argumentos de la demanda, apelación o del incidente, cuando quiera que lo real y cierto es que, en la actuación de primera, o de segunda instancia, no aparezca acreditada probatoriamente su causación. Así las cosas, no es necesario acudir a un análisis acerca de la conducta procesal de la parte vencida en el proceso para determinar si procede o no condenarla a pagar costas, pues, como se tiene establecido, el criterio de su imposición es objetivo; además, como lo ha sostenido esta subsección[11], c. La condena en costas con criterio objetivo.
El CPACA adoptó la misma línea del CPC y CGP en el sentido de acoger el criterio objetivo para la condena en costas. Veamos las normas que lo consagran: i. El artículo 178 que se refiere a condena en costas en los casos del desistimiento tácito. ii. El artículo 188 que regula la condena en costas cuando se trate de sentencias, salvo en los procesos en los que se ventile un interés público. iii.
El artículo 267, regula que en caso de que fuere desestimado el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, se condenará en costas al recurrente. iv. El artículo 268, regula la condena en costas en caso de que alguno de los recurrentes desista del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, salvo que se interponga ante el Tribunal antes de haberse enviado al Consejo de Estado.
Las reglas previstas en los literales 1, 3 y 4 de la anterior relación, permiten interpretar el enunciado deóntico “dispondrá” que consagra el artículo 188 ibídem, el cual puede asimilarse al enunciado “decidirá”, lo que necesariamente lleva a señalar que se supera el criterio optativo propio del criterio subjetivo, para avanzar hacia la condena en costas por un criterio valorativo, con base en los presupuestos objetivos reseñados por la legislación procesal civil.
En efecto, desaparece de la actual regulación la obligación de tener “[…] en cuenta la conducta asumida por las partes […]”. Es decir, en este caso el legislador introduce una modificación en la redacción que no puede pasar desapercibida para el intérprete, dada la misma evolución normativa y jurisprudencial ya reseñada. d- Por su parte, el artículo 365 del CGP que fue objeto de análisis por la Corte Constitucional en sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, ratificó el criterio objetivo valorativo de la norma, al señalar lo siguiente: “[…] La condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto en el artículo 365.
Al momento de liquidarlas, conforme al artículo 366, se precisa que tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra. […]” (negrillas fuera de texto) e- En virtud de lo anterior y conforme la evolución normativa del tema, puede concluirse que el legislador cambió su posición al respecto, para regular la condena en costas a ambas partes en la jurisdicción de lo contencioso administrativo con un criterio netamente objetivo, excepto en cuanto corresponda a los procesos en los que se ventile un interés público, en los cuales está legalmente prohibida la condena en costas. f- Esta postura fue adoptada recientemente por la Corporación en sede de tutela, decisión que se transcribe in extenso por ser perfectamente aplicable puesto que corrobora el criterio objetivo en la materia.
“[…] 2.5.3. Sobre la condena en costas y agencias en derecho en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho “En cuanto al último motivo de inconformidad de la accionante, relativo a que se le condenó a asumir las costas del proceso y las agencias en derecho, aunque no actuó de mala fe o de manera temeraria, se destaca que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala, que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”, actualmente por el Código General del Proceso, que en sus artículos 361 y siguientes regula lo correspondiente a la costas del proceso.
“Para el caso de autos se estima pertinente precisar en primer lugar, que según el artículo 361 del mencionado código, “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”, y que de conformidad con el artículo 365 del mismo estatuto, las siguientes constituyen algunas de las circunstancias por la que puede condenarse en costas: En consonancia con lo anterior, se encuentra el artículo 80 del Código General del Proceso, en el cual puede apreciarse que un asunto es que pueda sancionarse a una de las partes por actuar de mala fe o de manera temeraria, y otra, que deba imponérsele a una de las partes el pago de las costas: “Artículo 80.
Responsabilidad patrimonial de las partes. Cada una de las partes responderá por los perjuicios que con sus actuaciones procesales temerarias o de mala fe cause a la otra o a terceros intervinientes. Cuando en el proceso o incidente aparezca la prueba de tal conducta, el juez, sin perjuicio de las costas a que haya lugar, impondrá la correspondiente condena en la sentencia o en el auto que los decida.
Si no le fuere posible fijar allí su monto, ordenará que se liquide por incidente. […]”. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, tampoco se advierte que el Tribunal accionado haya incurrido en alguna de las causales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias, al haberle impuesto a la demandante al pago de las costas del proceso, que incluyen las agencias del derecho, en tanto al revocarse la sentencia de primera instancia proferida en su favor, la peticionaria resultó vencida en el juicio.[…]” El análisis anterior permite las siguientes conclusiones básicas sobre las costas: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. Ahora bien, independientemente de toda la discusión sobre la interpretación y aplicación de los criterios objetivo y subjetivo, que se definen por diversas circunstancias, es claro que en este caso no existe una condena en costas automática y en ese sentido debe analizarse la situación concreta en virtud de los principios constitucionales de confianza legítima y buena fe.
Así, para decidir sobre la condena en costas, no es irrelevante el hecho de que precisamente las pretensiones de la demanda hayan sido desestimadas por un cambio jurisprudencial, esta situación obliga a considerar los efectos de las sentencias que cambian jurisprudencia. En este caso, se advierte que la accionante, precisamente por la ausencia de una línea de decisión consolidada o unificada frente al tema, en uso del legítimo del derecho de acceso a la administración de justicia, interpuso el recurso de apelación contra la sentencia que le fue desfavorable a sus pretensiones, por lo que, mal puede el Tribunal imponer una condena en costas, cuando al interior de la jurisdicción no se establecía una posición unificada frente al tema.
Se amparará por lo anterior el derecho de acceso a la administración de justicia, con lo cual se dejará sin efectos el numeral 2º de la sentencia del 1 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión con Radicado 66001-33-33-007-2017-00221- 01 Por lo demás, es claro para la Sala que no existió una violación del precedente constitucional y que por el contrario, se aplicó en debida forma la jurisprudencia vigente y vinculante para la resolución del caso concreto.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMAR la sentencia de 8 de febrero de 2019, proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, que negó el amparo incoado por la señora Patricia Inés Valencia Castaño. SEGUNDO- AMPARAR el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora Patricia Inés Valencia Castaño, de conformidad con las razones señaladas en la parte motiva de este proveído.
TERCERO- DEJAR sin efectos el numeral 2º de la sentencia de 1 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión con Radicado 66001-33-33-007-2017-00221-01 que impuso la condena en costas a la Señora Patricia Inés Velásquez. NOTIFICAR por cualquier medio expedito. De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] Fol. 128 del CD contenido en fol. 39 del cuaderno principal [2] Folios 33 a 35 [3] Folios 30y 31 [4] Folios 43 y 44 [5] Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. [6] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [7] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [8] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [9] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. [10] Sentencia de 16 de abril de 2015, Exp. 25000 23 24 000 2012 00446 01 M.P. GUILLERMO VARGAS AYALA. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. [11] Consejo de estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Bogotá, D.C., siete (7) de abril de 2016. Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00022-01(1291-14).
Ver también, como precedente al respecto, sentencia de tres (3) de marzo de 2016, Radicación número: 25000-2342-000-2012-01460-01 (1753-2014), Actor: ANA ALFONSINA MALAVER DE CIFUENTES, Demandado: NACIÓN- CAJA NACIONAL DE PREVISIÒN SOCIAL – CAJANAL (En liquidación).