ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó precedente que corresponde con el criterio vigente al momento de proferir fallo / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN Revisadas las piezas procesales que reposan en el expediente, se observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió revocar el fallo de primera instancia que había resultado favorable a las pretensiones de la demandante al considerar que al aplicar las reglas y subreglas contenidas en la sentencia de 28 de agosto de 2018 no hay lugar a que la señora Martha Lucía Torres Rodríguez se le reliquide la pensión incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
(…) Lo anterior, dado que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le faltaban menos de diez años para adquirir el derecho, y por ende el artículo aplicable para calcular su pensión es el artículo 36 de la citada ley. (…) El fallo reprochado apoyó su argumentación en las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013 que menciona que a los beneficiarios del régimen de transición se les debe aplicar el ingreso base de liquidación establecidos en el artículo 21 e inciso 3° del artículo 26 de la Ley 100 de 1993, esto es el que corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional.
(…) De igual manera, y en atención a la jurisprudencia vigente y vinculante que emitió el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, la Sección Segunda, Subsección B, el Tribunal resaltó el cambio jurisprudencial dado entre la sentencia de 4 de agosto de 2010 y la nueva sentencia, la cual acogió la tesis de la Corte Constitucional anteriormente planteada.
(…) En congruencia con los fundamentos de derecho anteriormente expuestos, es necesario dejar claro que la interpretación judicial que dio sustento a la providencia reprochada está sustentada en las subreglas planteadas por la sentencia de 28 de agosto de 2018. Dicha sentencia es clara frente a los efectos retrospectivos de su decisión dejando de presente el «…pronunciamiento se (aplica) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias» (…) En síntesis, el fallo reprochado analizó en debida forma el material probatorio y fundamentó su posición en la jurisprudencia vigente y vinculante, esto es, la sentencia de 28 de agosto de 2018, la cual tiene efectos retrospectivos para aquellas causas administrativas y judiciales que estuviesen en curso, como es el caso de la accionante, por lo que, después de su expedición, no habría lugar a dar aplicación a la posición jurisprudencial anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010.
(…) Por lo anterior, resulta claro para la Sala que la decisión reprochada no configura la violación del precedente vertical y que por el contrario, se aplicó en debida forma la jurisprudencia vigente para la solución del caso en concreto, razón por la cual se negará el amparo reclamado por la señora Martha Lucía Torres Rodríguez. NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP.
César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO
36. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02412-00(AC) Actor: MARTHA LUCÍA TORRES RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Decide la Sala la acción de tutela formulada por la señora Martha Lucía Torres Rodríguez en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES La señora Martha Lucía Torres Rodríguez interpone acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social y debido proceso con ocasión de la providencia de 27 de noviembre de 2018.
HECHOS 1. La señora Martha Lucía Torres Rodríguez instauró medio de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones GNR 238281 de 16 de agosto, y VPB 39277 de 12 de octubre de 2016 que, respectivamente negaron y confirmaron la decisión de negar la reliquidación pensional con todos los factores que constituyeron salario devengados en el último año de servicio. 2.
El Juzgado Quinto Administrativo de Tunja en sentencia de 28 de agosto de 2017 accedió a las pretensiones resaltando que la accionante se encontrada dentro del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, liquidando la pensión con base en el 75% del promedio devengado en el último año de servicios. 3. La parte vencida interpuso recurso de apelación a dicha decisión y el Tribunal Administrativo de Boyacá, en decisión del 27 de noviembre de 2018 que ahora se reprocha en sede de tutela, revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de la accionante. 1.
Fundamentos de la acción Sostiene el accionante que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoce abiertamente el precedente vertical dictado por el Consejo de Estado sobre la materia, contenido en la sentencia de 4 de agosto de 2010 (rad. 2006-07509-01) en la cual se señaló que el ingreso base de liquidación para el reconocimiento pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición, debe determinarse con la inclusión de los factores que habitual y periódicamente percibieron en el último año de servicios. 2.
Pretensión Con fundamento en lo expuesto, el accionante solicita: « […] Como consecuencia de lo anterior, Se ordene al Tribunal Administrativo de Boyacá proferir nueva providencia judicial ordenando reliquidar la pensión de mi mandante de conformidad con sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente No. 25000232500020060750901 Numero Interno 0112-2009 Actor Luis Mario Velandia Demandada Caja Nacional de Previsión Social el cual ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1985 el 75% de TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO AÑO DE SERVICIOS.» (Fol. 4) 3.
Trámite Procesal Mediante auto de 5 de junio de 2019, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Boyacá y a Colpensiones como demandados y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Tunja como tercero interesado. De igual manera, se remitió copia de la solicitud de tutela a las partes para que rindieran los respectivos informes.
Las partes guardaron silencio. (f. 49) En escrito fechado el 27 de junio de 2019 y recibido por este despacho en fecha 2 de julio el Magistrado Ponente de la decisión reprochada argumentó que existe aún la posibilidad de presentar el recurso extraordinario de revisión. De igual manera buscó refutar los requisitos especiales de procedibilidad que la accionante presentó en contra de la sentencia para solicitar que se declare improcedente o, de realizarse un estudio de fondo, se negaran las pretensiones de la misma.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la acción de tutela instaurada contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017. 2. Problema jurídico Se contrae a determinar (i) si es procedente, a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar la sentencia del 27 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento que buscaba la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 3.
La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente[1] aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación[2], es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, atendiendo a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben acreditarse para que la protección del derecho fundamental prospere. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.- En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Así mismo se evidencia que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de expedición de la decisión cuestionada (27 de noviembre de 2018) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (29 de mayo de 2019). 3.1.4.
Finalmente el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del supuesto desconocimiento del precedente vertical dictado por el Consejo de Estado en la materia. 3.2. Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley.
Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución[3]. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma[4].
Como consecuencia de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales[5], siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. 3.3.
Solución del problema jurídico En el presente asunto, la señora Martha Lucía Torres Rodríguez reprocha la providencia de 27 de noviembre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó lo resuelto por el Juzgado Quinto Administrativo de Tunja, y en su lugar negó la reliquidación pensional del accionante que incluía todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.
Considera la demandante que la autoridad judicial accionada desconoció abiertamente la jurisprudencia del Consejo de Estado contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010, atentando contra el principio de favorabilidad que deben primar en las decisiones judiciales, así como las expectativas legítimas que la aplicación de dicha sentencia generaron en cuanto a la solución de su caso.
Revisadas las piezas procesales que reposan en el expediente, se observa que el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió revocar el fallo de primera instancia que había resultado favorable a las pretensiones de la demandante al considerar que al aplicar las reglas y subreglas contenidas en la sentencia de 28 de agosto de 2018 no hay lugar a que la señora Martha Lucía Torres Rodríguez se le reliquide la pensión incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
Lo anterior, dado que al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, le faltaban menos de diez años para adquirir el derecho, y por ende el artículo aplicable para calcular su pensión es el artículo 36 de la citada ley. El fallo reprochado apoyó su argumentación en las sentencias C-168 de 1995 y C-258 de 2013 que menciona que a los beneficiarios del régimen de transición se les debe aplicar el ingreso base de liquidación establecidos en el artículo 21 e inciso 3° del artículo 26 de la Ley 100 de 1993, esto es el que corresponde al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional.
De igual manera, y en atención a la jurisprudencia vigente y vinculante que emitió el Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, la Sección Segunda, Subsección B, el Tribunal resaltó el cambio jurisprudencial dado entre la sentencia de 4 de agosto de 2010 y la nueva sentencia, la cual acogió la tesis de la Corte Constitucional anteriormente planteada.
Dijo el tribunal: «Contrario a lo expuesto con anterioridad, el IBL aludido debe calcularse de conformidad con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto Ley 1158 de 1994. Así mismo, es importante destacar que en la referida providencia de unificación del 28 de agosto de 2018 fueron fijadas varias subreglas dentro de las cuales se advierte que los factores salariales a incluir en el IBL para el cálculo de la pensión de vejez son únicamente aquellos sobre los cuales se han realizado cotizaciones al Sistema de Pensiones, lo anterior en aplicación al principio de solidaridad.» (folio 26) En congruencia con los fundamentos de derecho anteriormente expuestos, es necesario dejar claro que la interpretación judicial que dio sustento a la providencia reprochada está sustentada en las subreglas planteadas por la sentencia de 28 de agosto de 2018.
Dicha sentencia es clara frente a los efectos retrospectivos de su decisión dejando de presente el «…pronunciamiento se (aplica) a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias» En síntesis, el fallo reprochado analizó en debida forma el material probatorio y fundamentó su posición en la jurisprudencia vigente y vinculante, esto es, la sentencia de 28 de agosto de 2018, la cual tiene efectos retrospectivos para aquellas causas administrativas y judiciales que estuviesen en curso, como es el caso de la accionante, por lo que, después de su expedición, no habría lugar a dar aplicación a la posición jurisprudencial anterior contenida en la sentencia de 4 de agosto de 2010.
Por lo anterior, resulta claro para la Sala que la decisión reprochada no configura la violación del precedente vertical y que por el contrario, se aplicó en debida forma la jurisprudencia vigente para la solución del caso en concreto, razón por la cual se negará el amparo reclamado por la señora Martha Lucía Torres Rodríguez. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA NEGAR la solicitud de tutela formulada por la señora Martha Lucía Torres Rodríguez en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. NOTIFICAR por cualquier medio expedito.
De no ser impugnada esta sentencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ ----------------------- [1] Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. [2] Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. [3] Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. [4] Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. [5] Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007.