ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia proferida en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – Se aplicó precedente que corresponde con el criterio del Consejo de Estado actualmente / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN Para establecer si en el asunto de la referencia se configuraron los defectos alegados, la Sala analizó la sentencia del 26 de octubre de 2018 y encontró que el tribunal hizo en ella un cuidadoso y detenido análisis del marco normativo y jurisprudencial que estimó aplicable al caso, a través del cual sustentó los motivos por los cuales acogió el precedente fijado en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado.
(…) En efecto, el tribunal administrativo accionado reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09) y, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, explicó, de manera clara, suficiente y razonada los motivos por los cuales se apartó de esa decisión para, en su lugar, dar aplicación al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, según la cual el anterior criterio desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador de delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. (…) Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala el despacho judicial accionado no incurrió en defecto alguno, ya que no se encontró que actuara de manera caprichosa en la interpretación de las normas en las que basó el análisis del caso concreto; en cambio, es claro que en tal sentencia hace un cuidadoso y detenido análisis del marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto, a través del cual sustentó los motivos por los cuales acogió el precedente reciente de esta corporación, de modo que -se insiste- no se observa que se haya desconocido de manera caprichosa el precedente jurisprudencial previo del Consejo de Estado, esto es, como ya se dijo, el fijado en la citada sentencia del 4 de agosto de 2010, sino que dicha decisión fue producto de una interpretación legal razonable, hecha en ejercicio de la autonomía e independencia del juez del caso.
(…) Ahora, es necesario recordar que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 señaló expresamente, en el ordinal segundo de su parte resolutiva, que “las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial”, de manera que, al haberse proferido la sentencia acusada el 26 de octubre de 2018, es dable entender que lo unificado en aquélla le era aplicable al caso objeto de debate.
(…) En consecuencia, no se observa que se haya incurrido en violación de algún derecho fundamental de la parte actora, quien, en realidad, lo que manifiesta es su inconformidad con la revocatoria de la providencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá que le fue favorable, con el ánimo de que se vuelva sobre la decisión revocada, propósito para el cual no está diseñada la acción de tutela, pues a ésta no se puede acudir en procura de que se satisfagan las pretensiones de la demanda que fueron desestimadas.
NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP.
César Palomino Cortés. FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO
36. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01795-00(AC) Actor: MARÍA HILDA AGUILERA DE ALFONSO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 26 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Segunda-, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25899-33-40-002-2016-00081-01, promovido contra la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-.
I.
ANTECEDENTES 1. La señora María Hilda Aguilera de Alfonso formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones GNR 420619 del 31 de diciembre de 2015 y VPB del 15 de febrero de 2016, a través de las cuales la mencionada entidad negó la reliquidación de la pensión de la actora con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año en que adquirió el estatus pensional, a lo cual accedió parcialmente el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá que basó su decisión en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por el Consejo de Estado.
Inconformes con dicha decisión, las partes presentaron recursos de apelación, los cuales fueron resueltos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 26 de octubre de 2018[1], en la que revocó el fallo del a quo. El tribunal indicó que no se debió aplicar la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, sino los lineamientos establecidos en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018.
El 2 de mayo de 2019, la señora María Hilda Aguilera de Alfonso, por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de tutela en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales “a la seguridad social, el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, a la igualdad, a los derechos adquiridos, a la progresividad y no regresividad de los derechos laborales y a la inescindibilidad de la norma” y que se deje sin efectos el fallo del 26 de octubre de 2018, porque que, a su juicio, adolece de defectos sustantivo, procedimental absoluto y violación directa de la Constitución Política. 2.
La acción constitucional fue admitida mediante auto del 7 de mayo de 2019, notificado en debida forma a la demandada y a los terceros intervinientes[2]. 3. Al rendir informe, COLPENSIONES manifestó que, al no observarse un perjuicio irremediable o la existencia de la vulneración de alguno de los derechos invocados, la demanda de tutela debe negarse. 4.
A su turno, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que basó su decisión en la jurisprudencia aplicable al caso concreto, esto es, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por el Consejo de Estado. II. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 86[3] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, así como también con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[4].
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[5]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[6]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ésto, con la finalidad de (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.
Una vez superados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada se configura alguno de los siguientes defectos o errores[7]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[8], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[9].
Con base en lo anterior, la Sala entra a analizar y decidir el caso puesto a consideración. Caso concreto La acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad y, por tanto, la Sala se ocupará de analizar si se configuraron los defectos alegados, en este caso, si en la sentencia acabada de mencionar se incurrió en algún defecto sustantivo, procedimental absoluto o si se encuentra probada la violación directa de la Constitución Política.
Al respecto, lo primero que se debe señalar es que, si bien la parte actora señaló que la providencia tutelada adolece de los defectos ya mencionados, de la lectura de la demanda se puede establecer que la explicación que de los tres defectos da la actora tiene que ver con su inconformidad con la aplicación de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dictada por esta corporación al caso de la referencia, pues, a juicio de la demandante, dicha providencia no tiene carácter retrospectivo, razón por la cual, la Sala se centrará en ese punto concreto.
Según la parte actora, la sentencia del 26 de octubre de 2018 se debe dejar sin efecto, porque le vulneró sus derechos derechos fundamentales “a la seguridad social, el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, a la igualdad, a los derechos adquiridos, a la progresividad y no regresividad de los derechos laborales y a la inescindibilidad de la norma”, en la medida en que el fallador aplicó un precedente jurisprudencial que no le es aplicable a su situación fáctica en materia pensional.
Concretamente, el reproche formulado por la actora radica en que el tribunal accionado revocó la sentencia de primera instancia: i) sin tener en cuenta el precedente judicial fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010[10], según el cual, de conformidad con lo previsto en la Ley 33 de 1985 y el Decreto 1045 de 1978, la liquidación de la pensión de jubilación debe incluir todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional y ii) aplicó erróneamente la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, pues, a su juicio, ésta no podía aplicarse de manera retrospectiva.
Al respecto, sea lo primero recordar que, tal como lo ha explicado esta corporación, una autoridad judicial puede apartarse de la regla de decisión contenida en un caso anterior cuando cumpla dos requisitos: el primero, que haga referencia expresa al precedente que abandona (principio de trasparencia) y, el segundo, que explique de manera suficiente y razonada los motivos por los cuales considera que debe apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)[11].
Para establecer si en el asunto de la referencia se configuraron los defectos alegados, la Sala analizó la sentencia del 26 de octubre de 2018 y encontró que el tribunal hizo en ella un cuidadoso y detenido análisis del marco normativo y jurisprudencial que estimó aplicable al caso, a través del cual sustentó los motivos por los cuales acogió el precedente fijado en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado.
En efecto, el tribunal administrativo accionado reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado contenido en la sentencia del 4 de agosto de 2010 (expediente 0112-09) y, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, explicó, de manera clara, suficiente y razonada los motivos por los cuales se apartó de esa decisión para, en su lugar, dar aplicación al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencia del 28 de agosto de 2018, expediente con radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01, según la cual el anterior criterio desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador de delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. Teniendo en cuenta lo anterior, para la Sala el despacho judicial accionado no incurrió en defecto alguno, ya que no se encontró que actuara de manera caprichosa en la interpretación de las normas en las que basó el análisis del caso concreto; en cambio, es claro que en tal sentencia hace un cuidadoso y detenido análisis del marco normativo y jurisprudencial aplicable al asunto, a través del cual sustentó los motivos por los cuales acogió el precedente reciente de esta corporación, de modo que -se insiste- no se observa que se haya desconocido de manera caprichosa el precedente jurisprudencial previo del Consejo de Estado, esto es, como ya se dijo, el fijado en la citada sentencia del 4 de agosto de 2010, sino que dicha decisión fue producto de una interpretación legal razonable, hecha en ejercicio de la autonomía e independencia del juez del caso.
Ahora, es necesario recordar que la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 señaló expresamente, en el ordinal segundo de su parte resolutiva, que “las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial”, de manera que, al haberse proferido la sentencia acusada el 26 de octubre de 2018, es dable entender que lo unificado en aquélla le era aplicable al caso objeto de debate.
En consecuencia, no se observa que se haya incurrido en violación de algún derecho fundamental de la parte actora, quien, en realidad, lo que manifiesta es su inconformidad con la revocatoria de la providencia dictada por el Juzgado Segundo Administrativo de Zipaquirá que le fue favorable, con el ánimo de que se vuelva sobre la decisión revocada, propósito para el cual no está diseñada la acción de tutela, pues a ésta no se puede acudir en procura de que se satisfagan las pretensiones de la demanda que fueron desestimadas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NIÉGASE el amparo solicitado por la señora María Hilda Aguilera de Alfonso mediante la demanda de tutela interpuesta contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Si esta providencia no es impugnada en tiempo, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Notificada de manera electrónica el 2 de noviembre de 2018, según se pudo establecer en el sistema de consulta de procesos. [2] Folios 57 a 60 del cuaderno 1. [3] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). [4] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [5] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [6] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [7] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [8] Sentencia T-522/01. [9] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [10] Sección Segunda del Consejo de Estado, proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 25000-23-25-000-2006-07509-01. [11] En cuanto al derecho de que gozan los jueces de apartarse del precedente, en virtud de la autonomía judicial, se acoge lo expuesto por esta Subsección de la Sección Tercera, en la sentencia de tutela del 14 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00054-00.