MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Operó / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO RECHAZO DEMANDA - Por caducidad / OMISIÓN DE PAGO DE LA ADMINISTRACIÓN / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - En vigencia de la Ley 1437 de 2011 SÍNTESIS DEL CASO: Mediante Resolución 16120 de 2011, el departamento de Santander creó la Asociación (…) para prestar los servicios consagrados en la Ley 1276 de 2009; al efecto, dicha asociación podía celebrar contratos en la modalidad de “convenios de contratación directa” (…) En agosto de 2016 se presentó demanda de controversias contractuales, la cual fue rechazada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barrancabermeja, mediante providencia del 30 de agosto de esa misma anualidad, al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad PROBLEMA JURÍDICO: [C]orresponde a la Sala determinar si le asiste la razón al a quo al afirmar que la acción procedente es la de controversias contractuales y no la de reparación directa.

Por lo anterior, es necesario analizar si la acción aquí formulada es adecuada, comoquiera que su escogencia no puede ser caprichosa, arbitraria, ni discrecional del extremo demandante, pues cada una las acciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tienen un objeto o propósito determinado, el cual depende del motivo o causa que dio origen a la demanda COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA - De conocer recurso de apelación / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - En razón a la cuantía Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso, comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto la pretensión mayor se estableció en la suma de (…) es decir, supera los $390.621.000 exigidos para que el proceso sea de doble instancia. Igualmente, el recurso de apelación resulta procedente, toda vez que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 1 del artículo 243 del C.P.A.C.A., según el cual es susceptible de apelación el auto que rechaza la demanda CADUCIDAD / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / APLICACIÓN DE PRINCIPIOS DE COSA JUZGADA Y SEGURIDAD JURÍDICA / AUTO QUE CONFIRMA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - En vigencia de la Ley 1437 de 2011 [P]ara la Sala es claro que en la demanda se discute el incumplimiento de las obligaciones contractuales de las entidades accionadas, pues, a pesar de que en los fundamentos de la demanda se plantee una omisión de éstas, lo que en realidad se discute es la falta del pago de los servicios derivados de la ejecución del convenio (…) resulta evidente que la acción procedente es la de controversias contractuales y no la de reparación directa.

Ahora, como el estudio de la caducidad de la pretensión de controversias contractuales, ya fue objeto de pronunciamiento por parte del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja, el cual declaró, mediante auto del 30 de agosto de 2016, que operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción y, además, se advierte que esta última decisión se encuentra en firme, esta Sala se atiene a lo allí decidido, en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

Por consiguiente, de conformidad con todo lo dicho hasta acá, se confirmará el auto recurrido, esto es, a través del cual se rechazó la demanda, por estar caducada la acción FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011- ARTÍCULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011- ARTICULO 152 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 68001-23-33-000-2018-00420-01(63925) Actor: ASOCIACIÓN CENTRO DE VIDA DEL ADULTO MAYOR CORAZONES ALEGRES Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (AUTO) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 1 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante el cual se rechazó la demanda, por estar caducada la acción. I.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El 11 de octubre de 2018, la Asociación Centro de Vida del Adulto Mayor Corazones Alegres, por intermedio de apoderada judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, interpuso demanda contra el departamento de Santander y el municipio de Barrancabermeja, con el objeto de que se acceda a las siguientes declaraciones y condenas (se transcribe literal, incluso con errores): “DECLARATIVAS “PRIMERA: Que se DECLARE, que dentro del medio de control, REPARACIÓN DIRECTA aún no ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción (Art 164), a razón de que la demandante solo pudo actualizar el conocimiento del daño causado por la acción y omisión por parte de la GOBERNACIÓN DE SANTANDER y a la ALCALDÍA DE BARRANCABERMEJA, por incumplir el pago en las obligaciones contractuales contraídas con la ASOCIACIÓN CENTRO DE VIDA DEL ADULTO MAYOR CORAZONES ALEGRES, cuya representante legal es la señora CLEMENTINA PAREDES SARMIENTO, y que dicho daño solo se pudo configurar a partir del día 12 de agosto de 2016, tal como se afirman en los hechos de la demanda, fecha en que se debe empezar a contar el termino de caducidad del medio de control.

“SEGUNDA: Que se DECLARE, como administrativa y solidariamente responsable a la GOBERNACIÓN DE SANTANDER y la ALCALDÍA DE BARRANCABERMEJA, por los perjuicios materiales y morales por la OMISION en el pago de los servicios prestados dentro ‘Del programa integral, en virtud de la ley 1276 del 2009 que establece los criterios de atención integral al adulto mayor’, durante el período de tiempo comprendido en los meses de Enero a Diciembre del año 2012; sufridos por mi mandante y que le causo un grave detrimento patrimonial.

“DE CONDENA “TERCERA: Que se CONDENE como consecuencia a la la GOBERNACIÓN DE SANTANDER y a la ALCALDÍA DE BARRANQUILLA, a título de reparación del daño ocasionado a mi mandante, los perjuicios de ORDEN materiales los cuales se estima como mínimo en la suma de La suma de MIL MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y TRES SETECIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($1.157.668.768.) pesos.

Por los daños graves sufrimientos causados por la OMISION en el pago del contrato ‘Del programa integral’ de la vigencia de Enero a Diciembre del año 2012. Según peritaje adjunto a la Demanda. “CUARTA: Condenar en consecuencia a la GOBERNACIÓN DE SANTANDER y al MUNICIPIO DE BARRANCABERMEJA, como reparación del daño ocasionado, a pagar a mi mandante, los perjuicios de orden MORAL objetivado, los cuales se estiman en ($78.174.200), por el trato cruel y denigrante a que ha sido expuesta mi poderdante, por parte de la Administración, en la omisión del pago contractual.

(sustentado en los hechos y según peritaje anexo a la demanda). “QUINTA: La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el art 4 de la ley 80, aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor; desde la fecha de la presentación de la demanda hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.

“SEXTA: Que se me reconozca personería jurídica para actuar dentro del proceso en referencia, y se condene a costas procesales a la parte demandada”. 1.2. Hechos. Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 1.2.1. Mediante Resolución 16120 de 2011, el departamento de Santander creó la Asociación Centro de Vida del Adulto Mayor Corazones Alegres, para prestar los servicios consagrados en la Ley 1276 de 2009[1]; al efecto, dicha asociación podía celebrar contratos en la modalidad de “convenios de contratación directa”. 1.2.2.

La referida asociación prestó los servicios del programa integral de manera continua desde el 1 de enero al 31 de junio de 2012, razón por la cual presentó a la gobernación, en diciembre del mismo año, la cuenta de cobro con sus respectivos soportes[2]. 1.2.3. En respuesta al anterior requerimiento, mediante acto administrativo 377953, la Secretaría de Desarrollo Departamental devolvió la documentación aportada, para que fuera presentada en el municipio donde se prestó el servicio, es decir, en Barrancabermeja; no obstante, el referido municipio no aceptó la documentación, diciendo que “aún no ha sido autorizada la entrega de este recurso proveniente de la estampilla de Bucaramanga”[3]. 1.2.4.

Durante varios meses, incluso hasta 2016, la representante de la asociación insistió en el cobro ante ambas entidades territoriales; sin embargo, éstas no accedieron al pago. 1.2.5. Se presentaron varias peticiones solicitando aclarar las razones de la renuencia en el pago y la consecuente cancelación de los servicios prestados; pero fueron negadas y una no fue contestada. 1.2.6.

“En el mes de FEBRERO Del (sic) año 2015, la señora VICTORIA SUAREZ (sic) ACOSTA en representación de las demás asociaciones de Barrancabermeja a las que les debían el dinero del contrato 2012; (sic) se dirigió a la gobernación de Santander, junto con una comitiva integrada por 5 asociaciones para averiguar, (sic) si era cierto que el dinero había (sic) sido devuelto por parte de la alcaldía de BARRANCABERMEJA, o si por el contrario estaba en una fiducia, (sic) funcionarios de la GOBERNACIÓN y el mismo GOBERNADOR, RICHARD AGUILAR, (sic) les manifestó (sic) a la señora VICTORIA ACOSTA representante legal de los caminos de vida, que los dineros habían sido girados nuevamente a la alcaldía con la orden de que tenían que pagarles a las asociaciones por los servicios prestados en el año 2012”[4]. 1.2.7.

En agosto de 2016 se presentó demanda de controversias contractuales, la cual fue rechazada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barrancabermeja, mediante providencia del 30 de agosto de esa misma anualidad, al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad. 1.2.8. Por último, manifestó que desde 2013 la asociación se vio en la obligación de pedir préstamos para cumplir sus obligaciones, esto es, para pagar los empleados, los proveedores y el arriendo, entre otros, y que, además, ha tenido que sufragar los intereses de los créditos contraídos. 1.3.

El auto apelado El Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda, mediante auto del 1 de abril de 2019, pues, en su parecer, operó el fenómeno jurídico de la caducidad. Manifestó que, si bien la demandante consideró que la acción de reparación directa era la procedente para reclamar los perjuicios ocasionados con el incumplimiento en el pago de unos servicios prestados, lo cierto es que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la fuente o causa del daño es la que determina la acción correspondiente, por lo que en el presente asunto la acción adecuada es la de controversias contractuales, toda vez que la prestación de los servicios de atención a la población de la tercera edad surgió “en virtud de convenios suscritos con el municipio demandado”[5].

En este orden de ideas, afirmó que, como la acción de controversias contractuales debe interponerse dentro de los dos años siguientes contados a partir del vencimiento de los seis meses concedidos para la liquidación del contrato, en este asunto debe contarse el término de caducidad desde junio de 2012 y, dado que la demanda se radicó el 10 de agosto de 2018, operó la caducidad de la acción. 1.4.

Recurso de apelación Inconforme con la decisión anterior, la parte actora formuló oportunamente recurso de apelación[6], en el cual adujo que el juez de primera instancia realizó una interpretación errónea de las acciones de reparación directa y de controversias contractuales. Afirmó que se vulneró la posibilidad de que cuando existan hechos heterogéneos se pueda intentar otra acción con el fin de evitar un enriquecimiento ilícito por parte de una entidad estatal; además, sostuvo que, si bien es cierto algunos hechos hacen referencia a una controversia contractual, también se debe tener en cuenta que la fuente del daño es una omisión administrativa.

Insistió en que a partir del rechazo de la demanda de controversias contractuales por el Juzgado Segundo Administrativo de Barrancabermeja se configuró el daño que, en el caso concreto, consiste en que el municipio de Barrancabermeja y el departamento de Santander no pagaron los servicios prestados por el centro de vida. Aclaró que no se pretende adelantar una controversia contractual, ni obtener la declaratoria de la existencia de un contrato realidad, sino reprocharle a la administración los actos que indujeron en error al centro de vida y que, con el estado de superioridad de ésta frente al particular, configuraron los elementos de la responsabilidad, por lo que, en su opinión, debe prosperar la acción de reparación directa.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Corporación es competente para conocer del presente proceso, comoquiera que supera la cuantía exigida por el artículo 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por cuanto la pretensión mayor se estableció en la suma de mil ciento cincuenta y siete millones seiscientos ochenta y tres mil setecientos sesenta y ocho pesos ($1.157.683.768.), es decir, supera los $390.621.000[7] exigidos para que el proceso sea de doble instancia. Igualmente, el recurso de apelación resulta procedente, toda vez que fue interpuesto oportunamente y busca controvertir una providencia apelable, en los términos del numeral 1 del artículo 243 del C.P.A.C.A., según el cual es susceptible de apelación el auto que rechaza la demanda. 2.

Caso concreto El Tribunal Administrativo de Santander rechazó la demanda de reparación directa presentada por la Asociación Centro de Vida del Adulto Mayor Corazones Alegres, al considerar que la acción procedente es la de controversias contractuales y que ésta se encuentra caducada. En el recurso de alzada, el apelante insistió en que la acción adecuada es la de reparación directa, por cuanto se busca reprochar la conducta omisiva del municipio de Barrancabermeja y del departamento de Santander, en la medida en que no le pagaron el dinero correspondiente a los servicios prestados en el Centro de Vida del Adulto Mayor Corazones Alegres, durante el período comprendido entre enero y junio de 2012.

En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si le asiste la razón al a quo al afirmar que la acción procedente es la de controversias contractuales y no la de reparación directa. Por lo anterior, es necesario analizar si la acción aquí formulada es adecuada, comoquiera que su escogencia no puede ser caprichosa, arbitraria, ni discrecional del extremo demandante, pues cada una las acciones previstas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo tienen un objeto o propósito determinado, el cual depende del motivo o causa que dio origen a la demanda.

En este sentido, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que los fines y motivos determinan cuál es la acción procedente: “Para dotar de eficacia al derecho de acción, el legislador ha consagrado diferentes medios de control que pueden ser impetrados ante esta jurisdicción por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor, sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite el medio.

“El Decreto 01 de 1984 consagra como acciones indemnizatorias tanto la reparación directa (art. 86), como la de controversias contractuales (art. 87), aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmuebles, mientras que en la segunda el daño proviene directamente de la actividad contractual.

En consecuencia, es claro que las anteriores acciones se establecieron como mecanismos judiciales para reclamar ante la justicia el resarcimiento del daño antijurídico causado como consecuencia de la conducta o la actividad del Estado. Cuando dicho comportamiento se materializa en el marco de una relación contractual será necesario acudir a la acción de controversias contractuales, y cuando se concreta en una operación, hecho u omisión, será la acción de reparación directa la idónea para reclamar la indemnización de los perjuicios causados”.

Dentro de este contexto, si el daño antijurídico se concreta por una operación, hecho u omisión causada como consecuencia de una conducta o actividad del Estado, la acción procedente es la de reparación directa. Si, por el contrario, la causa del daño proviene de una relación contractual con éste, la acción a ejercer es la de controversias contractuales.

Pues bien, la parte actora insiste en que la acción de reparación directa es la procedente para cuestionar la conducta de las entidades demandadas, por no pagar las sumas correspondientes a la ejecución del programa de adulto mayor. No obstante, para la Sala es claro que en la demanda se discute el incumplimiento de las obligaciones contractuales de las entidades accionadas, pues, a pesar de que en los fundamentos de la demanda se plantee una omisión de éstas, lo que en realidad se discute es la falta del pago de los servicios derivados de la ejecución del convenio.

En virtud de lo expuesto, resulta evidente que la acción procedente es la de controversias contractuales y no la de reparación directa. Ahora, como el estudio de la caducidad de la pretensión de controversias contractuales, ya fue objeto de pronunciamiento por parte del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barrancabermeja, el cual declaró, mediante auto del 30 de agosto de 2016, que operó el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción y, además, se advierte que esta última decisión se encuentra en firme[8], esta Sala se atiene a lo allí decidido, en aras de preservar los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.

Por consiguiente, de conformidad con todo lo dicho hasta acá, se confirmará el auto recurrido, esto es, a través del cual se rechazó la demanda, por estar caducada la acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFÍRMASE el auto apelado del 1 de abril de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander.

SEGUNDO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO MARÍA ADRIANA MARÍN CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Dicha ley tiene por objeto, según su artículo 1, proveer protección “a las personas de la tercera edad … de los niveles I y II de Sisbén, a través de los Centros de vida, como instituciones que contribuyen a brindarles una atención integral a sus necesidades y mejorar su calidad de vida”. [2] Para el efecto, la parte actora afirmó que celebró un convenio con las demandadas; sin embargo, éste no fue allegado a este proceso. [3] Folio 4 del cuaderno 1. [4] Folio 6 del cuaderno 1. [5] Folio 784 del cuaderno principal. [6] El recurso fue concedido por el Tribunal Administrativo de Santander mediante auto del 10 de abril de 2019 (Folio 797 del cuaderno principal). [7] Esta cifra se obtiene de multiplicar 500 por $781.242, comoquiera que éste fue el valor del salario mínimo para el año de 2018, época en la cual se presentó la demanda. [8] Folios 769 a 771 del cuaderno 2.