ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Contra auto que niega el decreto de medida cautelar / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUPENSIÓN PROVISIONAL - Ausencia de carga argumentativa por parte del actor / PERJUICIO IRREMDIABLE - No se acreditó / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES [A]l efectuar el análisis de la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, se infiere que la argumentación principal para negar el decreto de la medida cautelar solicitada por el señor Muñoz Romero, consistió en que no estaba acreditado el presupuesto contenido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la contradicción evidente de los actos demandados con las normas invocadas en el proceso, ni la comprobación del perjuicio irremediable que se invocó. Ahora, la Subsección advierte que el accionante en ningún momento discute el razonamiento del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, es más, no plantea ningún razonamiento concreto de inconformidad en los que, a su juicio, incurrió el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, al emitir las decisiones del 2 y 23 de mayo de 2019.

Sino que insiste en que la autoridad judicial demandada debió decretar la medida cautelar solicitada -incluso indica que era un imperativo para el juez-, ello, por el perjuicio que le genera la suspensión de la actividad minera y consecuente mora en la etapa de explotación, sin que tampoco defina en qué consiste dicho perjuicio. Y, en el escrito de impugnación sólo añadió que la autoridad judicial demandada contrarió los postulados de justicia y derechos adquiridos y, por tanto, el amparo constitucional resulta procedente.

Ciertamente, se observa que el [actor] en el escrito de tutela no plantea ningún disentimiento tendiente a controvertir la argumentación utilizada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, por el contrario, los confusos argumentos presentados por el [actor] tienen relación con el proceso administrativo sancionatorio adelantado por la Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR y la afectación derivada de la suspensión de las actividades de exploración y explotación de las que dice ser titular.

Lo anterior pone en evidencia que no hay una discusión, como tal, contra la providencia, sino que el tutelante insiste en que debe ser reanudada la actividad minera, puesto que su parálisis le genera perjuicios. En esos términos, se encuentra que lo pretendido por la parte accionante es reabrir el debate definido inicialmente ante el juez natural del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, referente a la medida cautelar deprecada por el [actor], lo cual resulta abiertamente improcedente, pues la acción de tutela no es una instancia adicional en la que pueda debatirse nuevamente el problema planteado dentro del proceso o subsanar las falencias argumentativas en que pudo haberse incurrido.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 15001-23-33-000-2019-00273-01(AC) Actor: LUIS ANÍBAL MUÑOZ ROMERO Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE TUNJA Temas: Tutela contra providencia judicial.

La parte accionante no discute la línea argumentativa del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 13 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.

HECHOS RELEVANTES De los confusos hechos y demás documentos que obran en el expediente, se extraen los siguientes fundamentos fácticos. a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Luis Aníbal Muñoz Romero, quien afirmó ser el titular del proyecto de exploración y explotación del yacimiento de carbón del área ubicada en la Vereda Parroquia Vieja del Municipio de Ventaquemada, Boyacá, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR, con el propósito de obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales la autoridad ambiental impuso una medida de suspensión de actividades en la bocamina Mana y negó la solicitud de levantamiento de medidas preventivas dentro del expediente sancionatorio Q 10/17.

Asimismo, se encuentra que el accionante requirió el decreto de una medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de los actos demandados. El 2 de mayo de 2019 el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja negó la medida cautelar. Contra dicha decisión el señor Muñoz Romero interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por el mencionado juzgado mediante auto del 23 de mayo de la misma anualidad, en el sentido de no reponer la providencia recurrida. b) Inconformidad El señor Muñoz Romero señaló que está inconforme con la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja frente a la medida cautelar, puesto que no puede supeditarse el decreto de la misma a la contestación de la demanda y práctica de pruebas, debido a que la suspensión de las actividades de minería le causan un grave perjuicio.

Así, precisó que la autoridad judicial debió decretar la medida ante el inminente daño económico que le causa el cese de las actividades de explotación. Indicó que la acción de tutela procede como mecanismo transitorio para el decreto de medidas cautelares y, así evitar la configuración de un perjuicio irremediable, máxime cuando contra el auto que resolvió la reposición no procede el recurso de apelación. PRETENSIONES Solicitó que se ordene al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja que, en el improrrogable término de cuarenta y ocho horas, decrete las medidas cautelares solicitadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 2019-00026-00, tendientes a reactivar el derecho laboral y las actividades de mantenimiento y construcción delimitadas en el contrato de concesión FJR 132, ejecutado en la vereda Parroquia Vieja del municipio de Ventaquemada, Boyacá. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja (ff. 9-10) El juez Fabio Huérfano López advirtió que la acción de tutela es improcedente, pues las decisiones proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho están fundamentadas en las normas pertinentes y no se configura ninguna de las causales de procedibilidad definidas en la jurisprudencia constitucional para controvertir una providencia judicial.

Asimismo, resaltó que el accionante pretende agotar una instancia adicional y paralela al proceso contencioso. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 13 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Aníbal Muñoz Romero al considerar que no identificó razonablemente los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales, ni fundamentó la afectación de los mismos con ocasión de las decisiones judiciales cuestionadas.

Argumentó que el accionante sólo adujo soportar un perjuicio irremediable porque la actividad de minería está suspendida y, por consiguiente, no ha podido iniciar la etapa de explotación. Sin embargo, no indicó, ni explicó cuál o cuáles eran los defectos en los que incurrió el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja al proferir las providencias del 2 y 23 de mayo de 2019, a través de las cuales se negó el decreto de una medida cautelar solicitada y la reposición interpuesta en contra de la primera decisión, respectivamente.

IMPUGNACIÓN El señor Luis Aníbal Muñoz Romero impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó conceder el amparo constitucional solicitado. Para el efecto, sostuvo que la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja es contraria a los postulados de justicia y derechos adquiridos reconocidos en la Constitución Política y transcribió el contenido de una sentencia del Consejo de Estado relacionada con la procedencia de medidas cautelares.

CONSIDERACIONES Competencia. La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5.° del artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017[1], el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada».

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[2] y el Consejo de Estado[3] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;

(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se argumente una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la providencia discutida; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes[4]: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.

Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico Previo a plantear el problema jurídico en esta instancia constitucional, se aclara que el señor Muñoz Romero no especificó la causal de procedibilidad en la que incurrió la autoridad judicial demandada al proferir las decisiones mencionadas.

Sin embargo, pasará a estudiarse el asunto de la referencia en procura de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia. Así, problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: ¿Cuáles fueron las razones que el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja expuso para negar el decreto de la medida cautelar solicitada por el señor Luis Aníbal Muñoz Romero? Para resolver el problema planteado se abordará la siguiente temática: (i) Análisis en el caso bajo estudio.

Veamos: Análisis en el caso bajo estudio El señor Luis Aníbal Muñoz Romero presentó acción de tutela en contra del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, con el propósito de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y trabajo. Para el efecto, manifestó su inconformidad con las decisiones del 2 y 23 de mayo de 2019 proferidas por la autoridad judicial demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró en contra de la Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR, en el entendido que, a su juicio, debió decretarse la medida de suspensión de los efectos de los actos administrativos demandados, para remediar la afectación y el perjuicio que le genera la suspensión de las actividades de minería. Asimismo, señaló que la acción constitucional procede de manera transitoria para evitar la configuración de un perjuicio irremediable y, de esta manera, sean decretadas las medidas de suspensión solicitadas en el proceso contencioso.

En primera instancia, el 13 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la improcedencia del mecanismo constitucional al concluir que el señor Muñoz Romero no identificó razonablemente los hechos que generaron la vulneración de los derechos fundamentales, ni explicó cuál o cuáles eran los defectos en los que incurrió el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja al proferir las providencias del 2 y 23 de mayo de 2019 de los que derivaba la afectación de sus garantías constitucionales.

En sede de impugnación, el señor Muñoz Romero expuso que el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja contrarió los postulados de justicia y derechos adquiridos y transcribió una sentencia del Consejo de Estado relacionada con la procedencia de medidas cautelares. Textualmente, indicó que (f. 24): «Estriba la inconformidad con la providencia recurrida en apelación, no satisface la Ley 1333 de 2009 y tampoco lo establecido en el CPACA; si partimos del principio fundamental de la justa justicia que pregonara la Corte Constitucional a sus inicios donde no contaron las formalidades, para sus aportes jurisprudenciales iba al fondo del alcance normativo, empero si el mínimo indicio de la protección debida del Estado a sus gobernados, máxime cuando los derechos adquiridos provienen del mismo como para el caso concreto que nos ocupa lo es el contrato de Concesión FJR 132, tanto sustantivos como fundamentales que no se ha logrado el entendimiento frente a lo que se reclama(sic) […]».

Pues bien, para resolver la anterior inconformidad, es necesario realizar un breve recuento de las actuaciones que dieron lugar a las providencias adoptadas por la mencionada autoridad judicial. Así, se advierte que el señor Luis Aníbal Muñoz Romero interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR, con el propósito de obtener la nulidad de los Autos 1065 del 9 de noviembre de 2017 y 220 del 8 de marzo de 2018, mediante los cuales la autoridad ambiental impuso una medida de suspensión de actividades en la bocamina Mana y negó la solicitud de levantamiento de medidas preventivas dentro del expediente sancionatorio Q 10/17, respectivamente.

Asimismo, se encuentra que el accionante requirió el decreto de una medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de los actos demandados. El 2 de mayo de 2019 el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos emitidos por la autoridad ambiental, con fundamento en la falta de argumentación concreta y pruebas que permitieran determinar que las decisiones administrativas objeto de la misma ocasionara un perjuicio irremediable al accionante, en los términos de la exigencia definida en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, la autoridad judicial demandada no evidenció una contradicción del ordenamiento jurídico derivada del acto administrativo, las pruebas allegadas al expediente y las normas invocadas como desconocidas y consideró la necesidad de dilucidar los argumentos expuestos por el señor Muñoz Romero en la sentencia a emitirse dentro del proceso (ff. 11-12).

Finalmente, se encuentra que el señor Muñoz Romero presentó recurso de reposición en contra de la anterior decisión con fundamento en que, para decretar la medida cautelar no era justificable, ni necesario, esperar hasta la práctica de pruebas o a la finalización del proceso, comoquiera que existía una afectación de los derechos conferidos en el contrato de concesión minera, acto administrativo que gozaba de legalidad.

Recurso resuelto por el mencionado juzgado a través de proveído del 23 de mayo de la misma anualidad, en el sentido de no reponer la providencia recurrida porque el análisis o confrontación de los actos administrativos demandados con las normas invocadas como desconocidas no reflejaba disconformidad alguna, haciéndose ineludible esperar el avance del proceso y de sus etapas, especialmente la probatoria, para efectos de establecer la carencia de legalidad de los actos administrativos de suspensión preventiva y anticipada expedidos por la autoridad ambiental en el proceso sancionatorio (ff. 13-14).

El Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja coligió textualmente, lo siguiente (f. 14): « […] en el presente caso, no hay lugar a decretar la medida cautelar, pues los argumentos de la parte demandante se limitan a señalar que hubo una indebida valoración probatoria por parte de Corpochivor al emitir los actos acusados, si bien es cierto, señala la vulneración de unas normas superiores no existe una argumentación concreta, ni pruebas que permitan concluir que en efecto el Auto 220 del 8 de marzo de 2018 esté ocasionando un perjuicio al demandante, tal como lo dispone el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011».

De esta forma, al efectuar el análisis de la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, se infiere que la argumentación principal para negar el decreto de la medida cautelar solicitada por el señor Muñoz Romero, consistió en que no estaba acreditado el presupuesto contenido en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, esto es, la contradicción evidente de los actos demandados con las normas invocadas en el proceso, ni la comprobación del perjuicio irremediable que se invocó. Ahora, la Subsección advierte que el accionante en ningún momento discute el razonamiento del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, es más, no plantea ningún razonamiento concreto de inconformidad en los que, a su juicio, incurrió el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, al emitir las decisiones del 2 y 23 de mayo de 2019.

Sino que insiste en que la autoridad judicial demandada debió decretar la medida cautelar solicitada -incluso indica que era un imperativo para el juez-, ello, por el perjuicio que le genera la suspensión de la actividad minera y consecuente mora en la etapa de explotación, sin que tampoco defina en qué consiste dicho perjuicio. Y, en el escrito de impugnación sólo añadió que la autoridad judicial demandada contrarió los postulados de justicia y derechos adquiridos y, por tanto, el amparo constitucional resulta procedente.

Ciertamente, se observa que el señor Muñoz Romero en el escrito de tutela no plantea ningún disentimiento tendiente a controvertir la argumentación utilizada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Tunja, por el contrario, los confusos argumentos presentados por el señor Muñoz Romero tienen relación con el proceso administrativo sancionatorio adelantado por la Corporación Autónoma Regional de Chivor, CORPOCHIVOR y la afectación derivada de la suspensión de las actividades de exploración y explotación de las que dice ser titular.

Lo anterior pone en evidencia que no hay una discusión, como tal, contra la providencia, sino que el tutelante insiste en que debe ser reanudada la actividad minera, puesto que su parálisis le genera perjuicios. En esos términos, se encuentra que lo pretendido por la parte accionante es reabrir el debate definido inicialmente ante el juez natural del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, referente a la medida cautelar deprecada por el señor Muñoz Romero, lo cual resulta abiertamente improcedente, pues la acción de tutela no es una instancia adicional en la que pueda debatirse nuevamente el problema planteado dentro del proceso o subsanar las falencias argumentativas en que pudo haberse incurrido.

En conclusión: La Subsección A encuentra que no se cumple con ninguno de los requisitos específicos de procedibilidad definidos ampliamente por la jurisprudencia. En consecuencia, se negará el amparo solicitado por el señor Luis Aníbal Muñoz Romero en contra del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja. Por lo tanto, se revocará la sentencia del 13 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Aníbal Muñoz Romero en contra del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja y, en su lugar, se negará el amparo constitucional deprecado, de conformidad con lo aquí expuesto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Revocar la providencia del 13 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado por el señor Luis Aníbal Muñoz Romero en contra del Juzgado Quinto Administrativo Oral de Tunja, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS LYGR ----------------------- [1] Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. [2] Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [3] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [4]Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras.