IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR LA FALTA DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de acción de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la ejecutoria de la providencia tutelada [L]a sentencia cuestionada proferida el 16 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío, cobró ejecutoria el 22 de noviembre de 2018, de manera que el 28 de mayo de 2019, cuando la parte actora presentó el escrito de tutela, se encontraba superado el término razonable de 6 meses al que se ha referido la jurisprudencia constitucional y esta Corporación. Frente a esta circunstancia, la parte actora argumentó como justificación la vacancia judicial, pero este hecho no es un argumento válido para superar el requisito de la inmediatez que se viene analizando.
Lo anterior porque, si bien las vacaciones judiciales tuvieron lugar desde el 19 de diciembre de 2018 hasta el 10 de enero de 2019, esta vacancia no es obstáculo para la presentación de la acción de manera oportuna, toda vez que el término de los seis meses no tuvo cumplimiento dentro de la vacancia judicial, y, en todo caso, la accionante tuvo tiempo suficiente para, una vez que se terminó el periodo de vacancia judicial, presentar la solicitud de tutela, y no lo hizo.
Así las cosas, la hoy actora pudo acudir ante cualquier otra autoridad judicial para activar la protección del derecho fundamental al debido proceso que consideró le vulneraron el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el requisito de inmediatez, consultar la sentencia de esta Corporación del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012- 02201-01(IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.
De otra parte, con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin medio magnético a la fecha 25/07/2019. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02384-00(AC) Actor: MARLENY BULLA DE TORRES.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Y JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE ARMENIA Acción de Tutela – FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela Marleny Bulla de Torres, a través de apoderado judicial, radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado, el 28 de mayo de 2019[1], solicitud de protección del derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, al proferir las sentencias del 16 de noviembre de 2018 y 28 de junio del mismo año, respectivamente. 2.
Hechos probados 1. Marleny Bulla Torres, a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación—Ministerio de Educación Nacional—Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con la pretensión de nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío de su pensión de jubilación[2]. 2.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, como juez de primera instancia, profirió sentencia el 28 de junio de 2018 en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó el reconocimiento de los intereses moratorios por el pago tardío de la mesada pensional, liquidados desde el 26 de enero de 2016 hasta el 1 de abril de 2016, conforme lo dispone el artículo 141 de la Ley 100 de 1993[3]. 3.
La anterior decisión la apeló Marleny Bulla Torres porque no estuvo de acuerdo con la fecha desde la cual se contabilizó la mora, pues en su criterio, la liquidación se debió ordenar desde el 10 de abril del 2014, fecha en que se hizo exigible la pensión, o en su defecto, desde el 13 de marzo de 2015, es decir, cuarenta días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de reconocimiento pensional. 4.
El Tribunal Administrativo del Quindío profirió, el 16 de noviembre de 2018, sentencia de segunda instancia en la que confirmó el fallo del 28 de junio de 2018 emitido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia. 2. Fundamentos de la solicitud de tutela y pretensiones Para el accionante, las sentencias de primera y segunda instancia incurrieron en los siguientes defectos: i) sustantivo, porque no aplicaron los artículos 53 de la Constitución Política, 5, 7 y 9 de la Ley 91 de 1989[4], 56 de la Ley 962 de 2005[5] y el Decreto Reglamentario 2831 de 2005; ii) procesal, en la medida en que permitieron que la administración incumpliera los términos que establece el artículo 56 de la Ley 962 de 2015 para expedir el acto de reconocimiento pensional, y por ello el período que se tomó para liquidar los intereses moratorios, no es el que realmente se causó. La actora insiste en que el tribunal debió liquidar los intereses moratorios desde el 13 de marzo de 2015 y no desde el 26 de enero de 2016.
Con fundamento en lo anterior solicitó el amparo de sus derechos fundamentales ordenando a los accionados aplicar el régimen especial pensional para maestros y reconocer los intereses moratorios desde el 13 de marzo de 205 hasta el 1 de abril de 2016[6]. 3. Trámite Por auto del 31 de mayo de 2019 se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación a los accionados y a los vinculados[7]. 4.
Respuesta de la entidad judicial accionada El Tribunal Administrativo del Quindío destacó que la actora pretende, a través de este mecanismo constitucional: i) el estudio de una sentencia que se profirió hace más de seis meses y, ii) que se acoja su criterio frente al caso y en consecuencia se amplíe el período de reconocimiento de intereses moratorios por el pago tardío de su pensión de jubilación. Estas pretensiones, a juicio del tribunal resultan ajenas a la acción de tutela y por ello se debe negar el amparo[8].
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, consideró que la tutela no reúne los requisitos generales de procedencia, en especial el de relevancia constitucional, porque los supuestos fácticos que la sustentan son inexistentes. Agregó que tampoco se cumple el requisito de inmediatez porque las decisiones judiciales se profirieron en los meses de junio y noviembre de 2018, y solo después de un año se presentó la acción de tutela.
Destacó que esta acción no puede utilizarse como una tercera instancia para discutir nuevamente los argumentos expuestos en las providencias objeto de tutela. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Compet encia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 1983 de 2017 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo del 2019[9], por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.
Proble ma juríd ico 3. En atención a las manifestaciones de los accionados en los escritos de contestación de la tutela, la Sala deberá verificar, en primer término, si se cumplió con el requisito de inmediatez, para luego entrar a analizar si el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, incurrieron en sus providencias, en un defecto sustantivo por la inaplicación de los artículos 5, 7 y 9 de la Ley 91 de 1989, 56 de la Ley 962 de 2005 y del Decreto Reglamentario 2831 de 2005; y en un defecto procesal porque permitieron que la administración incumpliera los términos que establece el artículo 56 de la Ley 962 para expedir el acto de reconocimiento pensional. 3.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política se tramita por un procedimiento preferente y sumario al alcance de toda persona para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de un particular en los casos que establece la ley.
En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[10] y el Consejo de Estado[11] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y cualquiera de las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005 en la cual se modifica la concepción de vía de hecho, a la de vulneración del derecho al debido proceso por la presencia de defectos especiales, previo cumplimiento de unos requisitos generales de procedibilidad.
Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional. 3.1 Requisitos generales: El examen de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se desenvuelve en función de los requisitos que supone la configuración que de este instrumento hizo el artículo 86 de la Constitución, del desarrollo que recibió en el Decreto 2591 de 1991, y conforme a la concreción que, por la vía interpretativa ha hecho de ellos la jurisprudencia constitucional.
En ese orden, la Sala verificará, en primer lugar, si la accionante se encuentra legitimada en la causa; si ello es así, procederá a la constatación del cumplimiento de los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se exprese de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela.
Corresponde, entonces, pasar a verificar si la actora tiene legitimación en la causa para el inicio del trámite constitucional, para luego, efectuar el estudio del requisito de inmediatez que según las entidades judiciales accionadas, no se cumple. 3.1.1. De la legitimación en la causa La Sala afirma que hay legitimación en la causa por activa porque la parte actora de este trámite constitucional, tiene la calidad de demandante en el medio de control que presentó ante las autoridades judiciales accionadas y que concluyó con las sentencias cuestionadas a través de esta acción. También encuentra probada la legitimación por pasiva porque las accionadas fueron las autoridades que profirieron las providencias cuya revisión se pretende a través de la tutela, es decir, las decisiones que presuntamente le vulneran los derechos fundamentales de la parte accionante. 3.1.2 Inmediatez La jurisprudencia constitucional ha desarrollado el principio de inmediatez que debe ser observado en relación con las solicitudes de amparo frente a decisiones jurisdiccionales bajo la consideración del objeto de la acción de tutela, conforme a lo preceptuado por el artículo 86 de la Constitución, no otro que la protección inmediata de los derechos fundamentales.
Así las cosas, lejos de establecerse un plazo de caducidad, la inmediatez se comporta como una garantía de la seguridad jurídica y de los intereses de terceros, que implica que la acción de tutela debe interponerse en un plazo razonable[12], según las condiciones de tiempo, modo y lugar del caso concreto. Sin embargo, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la garantía de los principios que dirigen la administración de justicia exige mayor rigurosidad[13], al punto que se ha definido la razonabilidad, prima facie, en un lapso de seis meses[14].
La Sala recoge lo que ha dicho la jurisprudencia constitucional, respecto a que se supera el requisito de inmediatez cuando “[…] la demanda de tutela se hubiere presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que generó la presunta vulneración”[15] (resaltado fuera del texto original). Aunado a ello, también se refirió a lo que ha sostenido el Consejo de Estado en el sentido que se tiene como razonable, en términos de inmediatez, “[…] un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente”[16] (resaltado fuera del texto original).
La Sala para verificar el cumplimiento de este requisito, en el presente evento, tiene en cuenta lo siguiente: - La sentencia objeto de revisión en sede de tutela se profirió por el Tribunal Administrativo del Quindío el 16 de noviembre de 2018[17]. - Esta sentencia cobró ejecutoria el 22 de noviembre de 2018, tal y como se lee en la constancia que suscribió la secretaria general del tribunal al folio 79 vto.
No se tiene certeza de la fecha en la que se notificó a la hoy actora, por lo que, la Sala tendrá en cuenta para contar el término de seis meses, la fecha de ejecutoria. - La solicitud de tutela se presentó el 28 de mayo de 2019[18]. Pues bien, apreciadas las anteriores circunstancias de tiempo a la luz del anterior criterio jurisprudencial, la Sala considera que en el presente asunto no se satisface el requisito de inmediatez, porque la sentencia cuestionada proferida el 16 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo del Quindío, cobró ejecutoria el 22 de noviembre de 2018, de manera que el 28 de mayo de 2019, cuando la parte actora presentó el escrito de tutela, se encontraba superado el término razonable de 6 meses al que se ha referido la jurisprudencia constitucional y esta Corporación. Frente a esta circunstancia, la parte actora argumentó como justificación la vacancia judicial, pero este hecho no es un argumento válido para superar el requisito de la inmediatez que se viene analizando.
Lo anterior porque, si bien las vacaciones judiciales tuvieron lugar desde el 19 de diciembre de 2018 hasta el 10 de enero de 2019, esta vacancia no es obstáculo para la presentación de la acción de manera oportuna, toda vez que el término de los seis meses no tuvo cumplimiento dentro de la vacancia judicial, y, en todo caso, la accionante tuvo tiempo suficiente para, una vez que se terminó el periodo de vacancia judicial, presentar la solicitud de tutela, y no lo hizo.
Así las cosas, la hoy actora pudo acudir ante cualquier otra autoridad judicial para activar la protección del derecho fundamental al debido proceso que consideró le vulneraron el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia. En este orden de ideas y como no se encuentra una razón válida que justifique el ejercicio tardío de esta acción constitucional en los términos que la Corte Constitucional ha previsto[19], la Sala declarará improcedente la acción de tutela incoada por Marleny Bulla de Torres.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo que formuló Marleny Bulla de Torres, por incumplimiento del requisito de inmediatez.
Segundo: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Tercero: REMITIR la presente providencia, si no fuere recurrida, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00/19.
NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Fol. 1 del expediente de tutela. [2] Folios 17 a 31 del expediente de tutela. [3] Folios 32 a 56 del expediente de tutela. [4] “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.” [5] “Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos.” Reglamentado por el Decreto 1075 de 2015. [6] Folio 5 del expediente de tutela. [7] Folio 83 del expediente de tutela. [8] Folios 91 a 92 del expediente de tutela. [9] Publicado en el diario oficial 50.913 del1 de abril de 2019. [10] Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. [11] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [12] La sentencia SU-961de 1999 concretó el principio de inmediatez en términos de razonabilidad en el siguiente sentido: “Teniendo en cuenta este sentido de proporcionalidad entre medios y fines, la inexistencia de un término de caducidad no puede significar que la acción de tutela no deba interponerse dentro de un plazo razonable.
La razonabilidad de este plazo está determinada por la finalidad misma de la tutela, que debe ser ponderada en cada caso concreto. De acuerdo con los hechos, entonces, el juez está encargado de establecer si la tutela se interpuso dentro de un tiempo prudencial y adecuado, de tal modo que no se vulneren derechos de terceros. Si bien el término para interponer la acción de tutela no es susceptible de establecerse de antemano de manera afirmativa, el juez está en la obligación de verificar cuándo ésta no se ha interpuesto de manera razonable, impidiendo que se convierta en factor de inseguridad, que de alguna forma afecte los derechos fundamentales de terceros, o que desnaturalice la acción (…)”.
La seguridad jurídica es un elemento determinante para la realización de la justicia, por lo que este requisito debe ser más exigente. Así, cuando el objeto dela tutela es una providencia judicial precisó la sentencia T- 038 de 2017 “(…) si dicho requisito se abordara con laxitud, la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de una controversia constitucional”. [13] Tal criterio fue sistematizado en la sentencia T-246 de 2015, en estos términos: “la Corte ha considerado en los asuntos referentes a acciones de tutela contra providencias judiciales, que el análisis de inmediatez debe ser más estricto, con el fin de no trastocar principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, pues ´la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente´.
En otras palabras, ser laxo con la exigencia de inmediatez en estos casos significaría ´que la firmeza de las decisiones judiciales estaría siempre a la espera de la controversia constitucional que en cualquier momento, sin límite de tiempo… En un escenario de esta naturaleza nadie podría estar seguro sobre cuáles son sus derechos y cual el alcance de éstos, con lo cual se produciría una violación del derecho de acceso a la administración de justicia – que incluye el derecho a la firmeza y ejecución de las decisiones judiciales – y un clima de enorme inestabilidad jurídica´”.
Sobre este punto, ver también las sentencias T-315 de 2005, T-541 de 2006, T-1009 de 2006, T-594 de 2008, T-410 de 2013 y T-206 de 2014, entre otras. [14] Sobre este lapso de seis meses, ha habido una continua comunicación concordante entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, quienes, como tribunales de cierre en sus jurisdicciones lo han definido como razonable.
Por ejemplo, en la sentencia del Tribunal Constitucional T-246 de 2015, se alude a este criterio a partir de la sentencia proferida por la Sala Plena de esta Corporación, del 5 de agosto de 2014, en la que, explícitamente, “(…) la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (Radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01).
Lo anterior, en todo caso, debe tomarse de manera flexible a partir de las condiciones del caso concreto, pues, como lo deja claramente dicho la Corte Constitucional en la ya mencionada sentencia T-246 de 2015, confirmando las sentencias T-328 de 2010, T-860 de 2011, T-217 de 2013 y T-505 del mismo año, “el requisito de la inmediatez deberá ser abordado desde la discrecionalidad y autonomía judicial, con el fin de que cada juez evalúe si la solicitud fue presentada dentro de un plazo razonable y proporcional, toda vez que, “(…) en algunos casos, seis (6) meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero, en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo dependerá de las particularidades del caso”. [15] Corte Constitucional SU-055 de 2018. [16] Consejo de Estado, Sala Plena, radicación: 11001-03-15-000-2012-02201- 01(IJ) del 5 de agosto de 2014. [17] Fol. 67 a 79 del expediente de tutela. [18] Folio 1 del expediente de tutela. [19] Corte Constitucional, sentencia T-091 del 9 de marzo de 2018: “[l]a jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios que ayudan a determinar, en cada caso, el cumplimiento del requisito de inmediatez: (i) la situación personal del peticionario, que puede hacer desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término breve;
(ii) el momento en el que se produce la vulneración, ya que pueden existir casos de violación permanente de derechos fundamentales; (iii) la naturaleza de la vulneración, pues la demora en la presentación de la tutela puede estar relacionada, precisamente, con la situación que, según el accionante, vulnera sus derechos fundamentales; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela, ya que si se trata de una providencia judicial, el análisis debe ser más estricto, y (v) los efectos de la tutela en los derechos de terceros, quienes tienen la expectativa legítima de que se proteja su seguridad jurídica”.
En igual sentido, ver también las sentencias T-164 de 2017 y SU-391 de 2016.