IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro mecanismo de defensa judicial / RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Mecanismo judicial idóneo para la revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público [L]a entidad accionante puede presentar los argumentos esgrimidos en el presente trámite procesal a través del recurso extraordinario de revisión, mecanismo que resulta idóneo para controvertir las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas, a fin de solicitar la protección de sus derechos.

Así las cosas, en el asunto objeto de estudio no se cumple con el requisito de subsidiariedad, bajo el entendido de que la [actora] tiene la oportunidad de ejercer un mecanismo de defensa judicial diferente a la solicitud de amparo constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y no lo ha hecho.

( ) el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, los cuales considera la [actora] que le fueron desconocidos en las providencias referidas. FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 797 DE 2003 - ARTÍCULO 20 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 248 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 251 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto de la Consejera Nubia Margoth Peña Garzón sin medio magnético a la fecha 25/07/2019.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN(E) Bogotá, D.C., dieciocho (18) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02221-01(AC) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO TEMA: Subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Se pronuncia la Sala sobre la impugnación presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP contra la sentencia de 12 de junio de 2019, por medio de la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado, declaró la improcedencia de la presente acción. 1.

ANTECEDENTES 1. Solicitud Mediante escrito radicado el 17 de mayo de 2019[1], la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones.

Tales garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia de 27 de septiembre de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, que revocó la decisión de primera instancia proferida el 23 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en la que se le negó la pensión gracia al señor Luis José Mesa Hernández, en el marco de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado Nº. 25000-23-42-000-2014-00995-01, adelantada contra la UGPP. 2.

Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: • El señor Luis José Mesa Hernández, nació el 25 de febrero de 1977. Laboró como docente en el departamento de La Guajira y en la ciudad de Bogotá D.C. • El accionante solicitó a la extinta Cajanal -EICE- el reconocimiento y pago de su pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución Nº. 28690 del 1º de julio de 2008. • Mediante la Resolución PAP 000387 de 10 de agosto de 2019, la extinta Cajanal -EICE resolvió recurso de reposición y en consecuencia se confirmó en todas y cada una de sus partes la Resolución Nº. 28690 del 1º de julio de 2008. • A través de la Resolución RDP 058211 de 27 de diciembre de 2013, la UGPP negó el reconocimiento de la pensión gracia del señor Luis José Mesa Hernández. • Con la Resolución RDP 002728 de 28 de enero de 2014, la UGPP resolvió un recurso de reposición presentado en contra de la Resolución RDP 058211 de 26 de diciembre de 2013, la cual confirmó en todas sus partes. • Finalmente, por medio de la Resolución RDP 002728 de 28 de enero de 2014, la UGPP resolvió recurso de apelación y confirmó lo dispuesto en la Resolución RDP 058211 de 27 de diciembre de 2013 que negó el reconocimiento de la pensión gracia solicitada. • Por lo anterior, el ciudadano promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las siguientes resoluciones: (i) RDP 058211 de 27 de diciembre de 2013 y (ii) RDP 002728 de 28 de enero de 2014. • En primera instancia, el proceso fue conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que en fallo de 23 de septiembre de 2014, negó las súplicas de la demanda, pues consideró que el señor Mesa Hernández a pesar de que “se desempeñó durante 13 años, 9 meses y 15 días como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no acreditó los 20 años de servicio como educador de carácter territorial habida consideración que a partir del 9 de marzo del 95, como se ha dicho fue vinculado como docente del orden nacional”. • Insatisfecho con el fallo del a quo, el señor Mesa Hernández apeló la decisión y en consecuencia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, a través de sentencia de 26 de julio de 2018, revocó la decisión de primera instancia, y accedió a las pretensiones de la de demanda, pues después de revisar los medios de convicción allegados al proceso concluyó que el docente laboró por más de 20 años en entidades educativas de carácter territorial. 3.

Pretensiones A título de amparo solicitó las siguientes: “PRINCIPALES: Primero. Conforme a lo anterior, solicito de manera respetuosa, sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, en atención al desconocimiento del precedente constitucional y defecto fáctico, así como derivar en un abuso del derecho; al interpretar erróneamente el régimen jurídico de la pensión gracia y ordenar el reconocimiento pensional a un docente de orden NACIONAL.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior: a. Sírvase DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” del 27 de septiembre de 2018 dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nº. 25000-2342-000-2014-00995-01 (0455-2015) b. Consecuentemente se sirva ORDENAR al CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A”, dictar nueva sentencia ajustada a derecho confirmando el fallo de primer grado y negando el derecho pretendido, al no cumplirse con los requisitos legales para ello.” Tercero. De manera subsidiaria: a. En caso que su despacho determine que procede alguna acción judicial contra las decisiones atacadas, sírvase amparar los derechos invocados de manera TRANSITORIA de conformidad con lo establecido en el artículo 8 del decreto 2591 de 1991. b. En consecuencia, se sirva suspender los efectos de la sentencia proferida por EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”, de fecha 27 de septiembre de 2018, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nº. 25000-2342-000- 2014-00995-01 (0455-2015), hasta tanto se resuelva por la autoridad judicial competente la acción que presentara esta Unidad dentro de los 4 meses siguientes del fallo de tutela”. 4.

Fundamentos de la acción La entidad accionante, considera que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, toda vez que incurrió en: 1.4.1.

Defecto sustantivo, porque realizó una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene los postulados de rango constitucional conduciendo a resultados desproporcionados, específicamente porque violan los criterios de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, pues “aplicó las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, extrapolando el derecho a la pensión gracia a docentes financiados con recursos del situado fiscal cuando estos eran administrados por los FER (Fondo Educativo Regional) como rentas transferidas, por la Nación a las entidades territoriales, las cuales antes de la Ley 60 de 1993, no perdían su origen ni su carácter de constituir recursos del orden nacional y a través de las cuales se cancelaban exclusivamente las prestaciones de docentes nacionales y nacionalizados”. 1.4.2.

Desconocimiento del precedente al no tener en cuenta estas providencias proferidas por la Corte Constitucional: C-054 de 1999 y C-489 de 2000, “en las que se establecen como fecha límite para causar el derecho a la pensión gracia el 29 de diciembre de 1989, por lo que aritméticamente, para poder completar los 20 años de servicio a esta última fecha (29 de diciembre de 1989), como mínimo un docente debe acreditar 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980…lo cual descarta vinculaciones precarias antes del 31 de diciembre de 1980”.

Destacó que la acción de tutela es el único medio jurídico pertinente que tiene para proteger el erario, el cual también debe ser protegido por los Jueces de la República en virtud del principio de moralidad administrativa, razón por la cual el recurso extraordinario de revisión no es el mecanismo idóneo y eficaz para protegerlo. Finalmente, aseveró que la providencia judicial objeto de reproche ha creado una situación gravosa para las finanzas públicas, pues vulnera flagrantemente el sistema pensional, toda vez que el monto que se le debe pagar mensualmente al señor Mesa Hernández impacta el erario y por consiguiente afecta la sostenibilidad financiera. 1.5.

Trámite de primera instancia Por auto de 21 de mayo de 2019[2], la Sección Cuarta del Consejo de Estado, admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “C”, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, así como vincular como terceros con interés al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” y al señor Luis José Mesa Hernández, para que directamente o a través de apoderado judicial ejercieran su derecho a la defensa. 6.

Contestaciones 1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”[3] A través de comunicación allegada a la Secretaría General de esta Corporación, la Magistrada Ponente del fallo, invocó la sentencia de primera instancia proferida el 23 de septiembre de 2014, para que se tenga como prueba para tomar la decisión de la presente acción constitucional. 1.6.2.

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” El Magistrado Ponente de la decisión, radicó su contestación el 29 de mayo de 2019, en la que hizo un breve relato de los hechos que suscitaron la presentación de esta acción constitucional, e indicó que la decisión de 27 de septiembre de 2018 no transgredió los derechos fundamentales de la parte accionante, pues el referido fallo se profirió conforme las pruebas allegadas al plenario y a la “sentencia de unificación SUJ2”. 1.6.3.

El señor Luis José Mesa Hernández, a pesar de haber sido debidamente notificado, guardó silencio. 7. Sentencia impugnada La Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de sentencia de 12 de junio de 2018 declaró improcedente la presente acción constitucional, por no cumplir con los requisitos de inmediatez y de subsidiariedad. Argumentó que el Acto Legislativo 1 del 2005, adicionó el artículo 48 constitucional que la ley debía establecer un procedimiento breve para la revisión de las sentencia judiciales que reconocían una pensión, con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos de ley.

En consecuencia, manifestó que “en vista de que existe otro medio de defensa judicial, las tutelas interpuestas por las administradoras de pensiones proceden excepcionalmente cuando ocurre un abuso del derecho es (sic) palmario”. Adicionalmente, adujo que debe ser en virtud del recurso extraordinario de revisión, que la UGPP alegue sus inconformidades respecto de los defectos en los que considera que las autoridades judiciales accionadas incurrieron, y no por medio de la acción de tutela que tiene como requisito de procedibilidad adjetiva agotar todos los medios de defensa judicial para la defensa de los derechos que se consideren vulnerados.

Frente a la inmediatez, advirtió que la providencia cuestionada fue dictada el 27 de septiembre de 2018, se notificó el 14 de noviembre de 2018 y la tutela se presentó el 17 de mayo de 2019, es decir, después de 6 meses y 3 días, circunstancia que sin duda desconoció el requisito de inmediatez. 8. La impugnación Por medio de escrito allegado a la Secretaría General de esta Corporación, la UGPP inconforme con el fallo de primera instancia, interpuso recurso de apelación el 19 de junio de 2019[4], en el que reiteró los argumentos esbozados en el escrito inicial de esta acción constitucional.

1. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la UGPP contra la sentencia de 12 de junio de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo Nº. 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 12 de junio de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el curso de la acción de tutela instaurada por la UGPP contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones.

Para el efecto, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y; (iii) de ser superados, estudio del caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial.

Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012[5] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema[6].

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales[7]. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC- 10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”[8] (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debió modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la decisión de unificación. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014[9], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características.

Desde ahí, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia[10] a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantiva- y cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-.

Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4. Análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala analizará si la presente acción cumple con los siguientes requisitos i) que no se trate de tutela contra tutela, ii) la inmediatez y iii) la subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección de los derechos que se dicen vulnerados.

De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de tutela, puesto que la providencia que censura la UGPP fue proferida en sede del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el No. 25000-23-42-000-2014- 00995-01. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso decir que la decisión cuestionada por la UGPP fue expedida el 27 de septiembre de 2018, esta última providencia fue notificada a través de correo electrónico enviado el 14 de noviembre de 2018, quedando ejecutoriada el 19 del mismo mes y año, en los términos del artículo 302 del Código General del Proceso; y la solicitud de amparo se presentó el 17 de mayo de 2019, es decir, transcurridos un poco más de 5 meses, término que se considera razonable para acudir ante el juez de tutela en defensa de los derechos fundamentales.

Respecto del requisito de la subsidiariedad, por ello la Sala considera necesario hacer una serie de precisiones, en virtud de las cuales, para este específico caso, el requisito referido no puede darse por superado[11]: La UGPP alegó como causal especial de procedibilidad, la configuración de un defecto sustantivo, toda vez que la sentencia reprochada “aplicó las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, extrapolando el derecho a la pensión gracia a docentes financiados con recursos del situado fiscal cuando estos eran administrados por los FER (Fondo Educativo Regional) como rentas transferidas, por la Nación a las entidades territoriales, las cuales antes de la Ley 60 de 1993, no perdían su origen ni su carácter de constituir recursos del orden nacional y a través de las cuales se cancelaban exclusivamente las prestaciones de docentes nacionales y nacionalizados”, de la misma manera, el desconocimiento de la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Conforme lo anterior, esta Sala de decisión señala que la UGPP cuenta con un mecanismo judicial idóneo que faculta a la entidad para exponer ante el juez contencioso administrativo, los mismos argumentos que vía tutela alegó, a fin de que se dejen sin efectos la providencias judiciales que considera ilegales y lesivas para el erario, razón por la cual, debe ser el juez ordinario y no el constitucional el que los examine, pues de lo contrario, este último desplazaría al primero como natural de la causa y la acción de tutela perdería uno de sus rasgos distintivos, la subsidiariedad.

Recuerda la Sala, el mencionado requisito de procedibilidad adjetiva condiciona el ejercicio de la acción de tutela a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental. El inciso 3º del artículo 86 constitucional prevé que la tutela «…sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable…», en ese orden, al existir otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando se recurre a la administración de justicia con el fin de que sean protegidos derechos fundamentales, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia.[12] Así, la acción de tutela se configura como un mecanismo privilegiado de protección inmediata de los derechos fundamentales, lo que significa que reviste un carácter residual y subsidiario, esto es, que no se ha instituido para suplantar los procedimientos ordinarios ni para invadir la órbita de competencia de otras jurisdicciones.

En ese orden, el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 prevé que la acción solo procede cuando: i) el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial en el ordenamiento, caso en el cual la tutela entra a salvaguardar de manera inmediata los derechos fundamentales invocados; y ii) cuando pese a existir otro medio de defensa judicial, éste no resulta idóneo para el amparo de los derechos vulnerados o amenazados.[13] En tal sentido, se ha señalado que para determinar si el medio de defensa alternativo es eficaz e idóneo, hay que analizar entre otros aspectos, los siguientes: «(a) el objeto del proceso judicial que se considera que desplaza a la acción de tutela” y, “(b) el resultado previsible de acudir al otro medio de defensa judicial respecto de la protección eficaz y oportuna de los derechos fundamentales»,[14] elementos que permiten concluir, una vez analizadas las circunstancias del caso concreto, si el mecanismo judicial alterno de protección es conducente o no para la defensa de los derechos que se dicen lesionados.

En consonancia con lo anterior recuerda la Sección que el recurso extraordinario de revisión,[15] regulado en los artículos 248 y siguientes del CPACA, es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones injustas por incurrir en alguna de las causales que taxativamente consagra la ley.

Así entonces, conforme al artículo 248 del CPACA, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos, el cual se interpone a través de demanda que debe reunir los requisitos prescritos en el artículo 162 de ese mismo Estatuto Procesal, con indicación precisa y razonada de la causal en que se funda, acompañada de los documentos necesarios y las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y pretenda hacer valer (artículo 252 del CPACA).

Como lo sostuvo la Sala Plena en anterior oportunidad, «…la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política».[16] Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que «…el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material».

A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto,[17] por ello, dice la Corte, «[e]l recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.».[18] Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, están enlistadas de manera taxativa en el artículo 250 del CPACA, así: «Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.

Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.

Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada». Con el artículo 250 ejusdem el legislador adicionó supuestos de procedencia del recurso extraordinario adicionales a los ya previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, norma en la que se reguló la revisión de providencias judiciales que reconocen sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública por la ocurrencia de dos causales: « Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».[19] Esta disposición, como lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C- 835 de 2003, contempla una acción de revisión sui generis porque tiene en los sujetos que la pueden instaurar, como en las causales y en la finalidad, la protección y recuperación del patrimonio público, signos distintivos frente a la revisión que regulan los estatutos de procedimiento civil y el administrativo, que buscan, en términos generales, el restablecimiento de la justicia material.

Resulta pertinente aclarar que, a diferencia de lo que ocurre con las demás causales de revisión, las que fueron creadas por el legislador en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, no pueden ser alegadas o invocadas por cualquiera de las partes que hicieron parte del proceso, por cuanto la norma «…limita el derecho de postulación de la revisión al Gobierno Nacional, al Contralor General de la República y al Procurador General de la Nación», como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-835 de 2003.

En otras palabras, el inciso 1º del precepto legal mencionado restringió las autoridades o sujetos legitimados para interponer los recursos extraordinarios de revisión contra sentencias, conciliaciones y transacciones que hayan decretado o acordado reconocimientos que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza al Gobierno Nacional, Contralor General de la República y Procurador General de la Nación. Una lectura aislada de esta norma, llevaría a concluir que la UGPP no tendría legitimidad para interponer un recurso de revisión con fundamento en las causales de la Ley 797 de 2003.

Sin embargo, advierte esta Sección[20] que el numeral 6º del artículo 6 del Decreto No. 5021 de 2009,[21] señaló como una de las funciones de la UGPP «Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen». Es decir, que este decreto facultó expresamente a la UGPP para hacer uso de la revisión cuando de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se tratara.

Ahora bien, en lo que respecta al término para la interposición del recurso dependiendo de la causal alegada, el artículo 251 del CPACA fijó un plazo para tal fin, específicamente en relación con los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio.

No obstante lo anterior, para la Sección Quinta resulta pertinente aclarar que esta Corporación había acogido la tesis según la cual los recursos extraordinarios no se podían entender como una actuación ajena e independiente del proceso de origen, razón por la que se aplicaba la legislación que rigió el proceso en donde se emitió el fallo objeto del recurso.

Sin embargo, en providencia de 12 de agosto de 2014,[22] la Sala Plena Contenciosa modificó la postura expuesta, para indicar que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso y no una instancia adicional en la que los interesados pueden plantear el asunto objeto del litigio original. Pese a su nombre –recurso extraordinario-, este se inicia con una demanda contra la sentencia cuestionada, y está sujeta a una serie de requisitos que deben ser observados para su admisibilidad y procedencia, es decir, es un medio de control más que consagró el legislador en la jurisdicción contencioso administrativa.

En este punto huelga advertir, que el Código General del Proceso, al hacer referencia a este recurso, de la forma que lo hacía el Código de Procedimiento Civil, señala que se debe interponer por medio de una demanda - artículos 357 y 382, respectivamente –. En otros términos, se itera, el recurso es una verdadera acción o medio de control, lo cual, a partir del auto de la Sala Plena del 12 de agosto de 2014, quedó claro que el mencionado recurso es un nuevo proceso.

Para el caso que ocupa a la Sala, los argumentos de la UGPP en la acción constitucional, relacionados con la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de defensa en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social en pensiones, encuadran en la causal de revisión prevista en el artículo 20 literal b)[23] de la Ley 797 del 29 de enero de 2003.

Ahora bien, con la promulgación del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión para los casos establecidos en el artículo 20 literal b) de la Ley 797 del 29 de enero de 2003, se fijó en 5 años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. Por lo tanto, es claro que la entidad accionante puede presentar los argumentos esgrimidos en el presente trámite procesal a través del recurso extraordinario de revisión, mecanismo que resulta idóneo para controvertir las sentencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas, a fin de solicitar la protección de sus derechos.

Así las cosas, en el asunto objeto de estudio no se cumple con el requisito de subsidiariedad, bajo el entendido de que la UGPP tiene la oportunidad de ejercer un mecanismo de defensa judicial diferente a la solicitud de amparo constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, y no lo ha hecho.

Finalmente, frente a la pretensión subsidiaria de la parte actora, advierte la Sala que la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la UGPP deriva de la sentencia de segunda instancia proferida el 27 de septiembre de 2018 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, a pesar de que solicitó de forma subsidiaria que el amparo se conceda como mecanismo transitorio, lo cierto es que no se exponen razones suficientes, como tampoco se evidencia una vulneración palmaria de los derechos deprecados por la UGPP, lo que conllevaría a hacer un estudio de fondo para realizar un análisis exhaustivo y pormenorizado de las normas y la jurisprudencia aplicada al caso concreto.

De esta manera, tal como lo señaló la sentencia SU-427 de 2016 “ante la existencia otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes al tenor del artículo 86 de la Constitución”.

En tal sentido, solo de manera excepcional, esto es cuando se avizora una vulneración palmaria, cuestión que no ocurre en el caso concreto en el que a fin de determinar si existe una vulneración el juez de tutela, tendría que suplantar al del recurso extraordinario para determinar si se configura la vulneración alegada por la unidad. Por supuesto se reitera, será el juez natural del asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión, quien establecerá si existió o no abuso del derecho en el reconocimiento y/o reliquidación de la pensión del accionante, y/o si la misma es contraria a los parámetros legal y jurisprudencialmente establecidos.

De esta manera, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial decantado por la Sala, se advierte que el recurso extraordinario de revisión es el mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos fundamentales, los cuales considera la UGPP que le fueron desconocidos en las providencias referidas. 2.5. Conclusión De manera que, esta Sala de Decisión revocará la decisión de primera instancia frente al requisito de inmediatez, debido a que la parte accionante promovió la solicitud de amparo en un tiempo razonable y, la confirmará respecto de la declaratoria de improcedencia por no cumplir con el requisito de subsidiariedad, con ocasión a que la UGPP cuenta con el recurso extraordinario de revisión, como mecanismo idóneo y eficaz para solicitar la protección de sus derechos fundamentales. 2.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 12 de junio de 2019 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con relación al requisito de la inmediatez y, CONFIRMAR la declaratoria de improcedencia frente al requisito de subsidiariedad, por las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) Aclara voto ----------------------- [1]Folios 1 al 16. [2] Folio 74. [3] Folios 2013 a 106. [4] El fallo de primera instancia se profirió el 12 de junio de 2019, se notificó por medio de correo electrónico el 17 del mismo mes y año, por lo que quedó ejecutoriado el 20 de junio del presente año, razón por la cual, el escrito de alzada fue interpuesto en tiempo. [5] Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [7] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. [8] Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009- 01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. [9] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica.

Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. [11] Sobre el asunto se pueden consultar las siguientes sentencias de tutela, en todos, el actor fue la UGPP, entre ellas las siguientes: Enero 25 de 2018, expediente No. 11001-03-15-000-2017-02143-01, M. P. Alberto Yepes Barreiro.

Diciembre 18 de 2017, tutela No. 11001-03-15-000-2017-02866- 00, M. P. Rocío Araújo Oñate; de esa misma fecha, radicado No. 11001-03-15- 000-2017-02215-01, M. P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Octubre 11 de 2017, proceso No. 11001-03-15-000-2017-02213-00, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [12] En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.

Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” [13] Corte Constitucional.

Sentencia T-764 de 2008. [14] Corte Constitucional. Sentencia T-822 de 2002. [15] Sobre el recurso extraordinario de revisión pueden consultarse entre otras, las providencias de: (i) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-03284-00;

(ii) 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00 y; (iii) 3 de noviembre de 2015, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 18. Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2014-01918- 00. [16] Sentencia del 12 de julio de 2005, expediente REV-00143, reiterada en sentencia del 18 de octubre de 2005, expediente REV-00226. [17] Sentencia C-418 de 1994. [18] Sentencia T-966 de 2005. [19] Énfasis propio. [20] En el mismo sentido puede consultarse la sentencia de 7 de abril de 2015 Sala Especial de Decisión No. 27.

Magistrado Ponente (E): Alberto Yepes Barreiro Rad. No. 11001-03-15-000-2013-00577-00. [21] «por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias». DIARIO OFICIAL. AÑO CXLIV. N. 47577. 29, DICIEMBRE, 2009.

PÁG. 85. [22] Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso. Auto. Expediente No. 11001-03-15-000-2013-02110-00. Actor. Jairo Luis Polanía Carrizosa. Magistrada Ponente, Bertha Lucía Ramírez de Páez. [23] «Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».