11001-03-15-000-2019-00968-00 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial [E]l tutelante no fue sujeto procesal dentro de la acción popular (radicado 2005-00974-01), que dio origen a la providencia atacada en sede de amparo, de lo cual se deriva que no es titular de los derechos procesales derivados.

En tal sentido, como se indicó anteriormente, el carácter de personalísimo del derecho al debido proceso y la ausencia de un título de representación o la existencia de agencia oficiosa para gestionar los derechos de quienes sí fueron parte, lleva a la Sala a concluir que el accionante no está legitimado por activa para actuar ante el juez de tutela.

La Sala advierte que la pretensión de la parte actora se sustenta en la vulneración del principio de la non reformatio in pejus de la Industria Licorera de Boyacá, quien sí fue parte dentro del proceso de acción popular. Sin embargo, esta es una reclamación que, en todo caso, solo correspondería hacerla a la propia entidad que fue parte del proceso, pues es ella la única legitimada para elevar una solicitud de amparo relacionada con sus derechos personalísimos al debido proceso, y a la posibilidad de que se le hubiese afectado el principio mencionado, frente a lo cual, la parte actora no ostenta ninguna calidad de representación judicial que le permitiera actuar en defensa de la mencionada entidad.

( ) en tanto que la reclamación en sede de tutela se refiere a las afectaciones en sus contratos laborales y en sus derechos económicos, estos son asuntos sobre los cuales el peticionario cuenta con otros mecanismos judiciales adecuados para la protección de los derechos fundamentales invocados. A primera vista, el demandante cuenta con acciones contractuales o laborales, según el caso, como medios principales e idóneos para solicitar la protección de sus derechos derivados de la afectación de sus contratos, por lo que el presente medio de amparo constitucional resulta, además, improcedente por existir otros medios de defensa judicial que impiden que se satisfaga el requisito de subsidiariedad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / DECRETO 1983 DE 2017 NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del Consejero Guillermo Sánchez Luque sin magnético a la fecha 25/07/2019. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SUBSECCIÓN C SECCIÓN TERCERA Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00968-00(AC) Actor: YILBER FRANK DUEÑAS RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela[1], interpuesta por el señor Yilber Frank Dueñas Rodríguez, contra el fallo del 13 de febrero de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que revocó la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja el 16 de junio de 2011, que accedió a las pretensiones del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos presentado por la Procuraduría General de la Nación contra el Departamento de Boyacá y la Industria Licorera de Boyacá (radicado número 15001-31-33-009-2005-00974-01).

ANTECEDENTES Yilber Frank Dueñas Rodríguez, en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad Juan Jacobo Dueñas Forero y Sara Antonella Dueñas Forero, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, a la educación, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso, así como los principios constitucionales de la buena fe y de confianza legítima[2], con ocasión de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, en la que se accedió a la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y defensa del patrimonio público, lo que conllevó a declarar la nulidad absoluta del contrato de concesión No. 001 de 2003, celebrado entre el Departamento de Boyacá y la Unión Temporal Licorandes y asociados (Hoy en día Industria Licorera de Boyacá). 1.

Hechos 1.1. El señor Dueñas Rodríguez se vinculó con la Industria Licorera de Boyacá bajo la modalidad de contrato a término indefinido. Adicionalmente, manifestó que dicho empleo era el único ingreso con el que contaba actualmente para su sostenimiento y el de su familia, por lo que, según afirmó, al haberse declarado la nulidad del contrato de concesión No. 001 de 2003, su expectativa laboral con la Industria Licorera de Boyacá se vió afectada en la medida en que al terminarse dicha relación contractual, también se finiquitó su contrato de trabajo. 1.2.

La Procuraduría 46 Judicial II Administrativa presentó demanda de acción popular el día 11 de abril de 2005, para la protección y defensa de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, con ocasión del Contrato de Concesión 001 de 15 de enero de 2003, celebrado entre el Departamento de Boyacá y la Unión Temporal Licorandes – hoy en día Industria Licorera de Boyacá–, cuyo conocimiento le correspondió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja (radicado número 15001-31-33-009-2005-00974-01). 1.3.

La mencionada Procuraduría también formuló demanda de controversias contractuales contra el Departamento de Boyacá y la Industria Licorera de Boyacá, en la que solicitó la declaratoria de nulidad del contrato de concesión 001 de 2003, la cual le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Boyacá y en segunda instancia a la Sección Tercera de esta Corporación (radicado número 15001-23-31-000-2007-00473- 01). 1.4.

El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, en proveído del 16 de junio de 2011, proferido en la acción popular 2005-00974- 01, dispuso la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público vulnerados por las entidades demandadas y ordenó la suspensión de la ejecución del contrato de concesión, por cuanto se encontraba pendiente para decidirse el citado proceso de controversias contractuales. 1.5.

Contra la sentencia que resolvió la acción popular, la Industria Licorera de Boyacá presentó recurso de apelación, el cual le correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá. 1.6. El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó fallo de segunda instancia el 13 de febrero de 2019 en el que confirmó parcialmente la sentencia apelada, pero modificó la orden de suspensión de ejecución del contrato de concesión de Licores No. 0001 de 2003 y, en su lugar, declaró la nulidad absoluta de éste.

Al momento de adoptar esa decisión, el Tribunal se pronunció respecto de la solicitud de agotamiento de jurisdicción hecha por la Industria Licorera de Boyacá en la contestación de la demanda e indicó que dicha figura procesal no era procedente en la medida en que, para predicar su existencia, se requiere que los procesos sobre los cuales se solicita su aplicación sean de la misma naturaleza, circunstancia que no se evidencia en el presente caso, en razón a que son dos medios de control distintos, uno en procura de la protección de derechos e intereses colectivos [acción popular] y el otro para revisar la legalidad del contrato estatal [controversias contractuales].

Respecto del caso concreto, la mencionada autoridad judicial encontró que, si bien se habían vulnerado los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, lo cierto era que la protección ordenada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Tunja resultó ineficiente, en la medida en que no bastaba con suspender la ejecución de ese negocio jurídico mientras se adoptaba la respectiva decisión dentro del proceso de controversias contractuales, sino que se debía declarar la nulidad absoluta del contrato, en tanto que, al momento de su suscripción, las partes incurrieron en la causal general de “omisión de algún requisito o formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en consideración a la naturaleza de ello”, consagrada en el artículo 1741 del Código Civil, y en la especial prevista en el numeral 2º del artículo 44 de la Ley 80 de 1993. 1.5.

El Tribunal, en proveído del 15 de marzo de 2019, accedió parcialmente a las solicitudes de adición y aclaración que formularon la Gobernación del Departamento de Boyacá y la Industria Licorera de Boyacá contra el fallo de 13 de febrero del año en curso. En lo particular, adicionó la sentencia en relación con el término para expedir el acto administrativo de liquidación, el cual no podía ser superior a ocho días y, a su vez, aclaró que al momento de adelantar la etapa liquidatoria se debían tener en cuenta, entre otros aspectos, el balance económico, financiero, jurídico, laboral y técnico de la concesión. 2.

Pretensiones En la solicitud presentada el 6 de marzo de 2019[3], el accionante indicó como solicitudes principales y subsidiarias las siguientes: “PRINCIPALES 1. Solicito a la H. Corte Suprema de Justicia, me sean tutelados los derechos fundamentales al trabajo, la estabilidad laboral, al mínimo vital, a la vida digna, buena fe, confianza legítima y debido proceso; y en conexidad con los anteriores, tutelar en favor de mis hijos JUAN JACOBO DUEÑAS FORERO y SARA ANTONELLA DUEÑAS FORERO, los derechos fundamentales a la educación, a la seguridad social, a la vivienda digna y al mínimo vital, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia de 1991, el Código Sustantivo de Trabajo y la jurisprudencia relacionada. 2.

Que se declare sin efecto la sentencia de fecha 13 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, dentro de la Acción Popular radicada con el No. 15001313300920050097401, en donde actúa como demandante el señor Procurador 46 Judicial II Administrativo de Tunja y demandadas el Departamento de Boyacá y la Unión Temporal Licorandes, hoy INDUSTRIA LICORERA DE BOYACÁ S.A. CI, por la omisión y vías de hecho en las que se incurrió con la expedición de dicho fallo. 3.

Como consecuencia de lo anterior se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá emitir decisión dentro de la acción popular No. 15001313300920050097401, que se encuentre ajustada a derecho, dentro del cual se incluyan los derechos de los trabajadores de la INDUSTRIA DE LICORES DE BOYACÁ S.A. CI. SUBSIDIARIAS 1. Solicito a la H. Corte Suprema de Justicia, me sean tutelados los derechos fundamentales al trabajo, la estabilidad laboral, el mínimo vital, a la vida digna, buena fe, confianza legítima y debido proceso; y en conexidad con los anteriores, tutelar en favor de [núcleo familiar de cada accionante] los derechos fundamentales a la educación, a la seguridad social, a la vivienda digna y el mínimo vital, en virtud de lo dispuesto en la Constitución Política de Colombia, el Código Sustantivo de Trabajo y la jurisprudencia relacionada. 2.

Que se suspenda la ejecución de la decisión del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá de fecha 13 de febrero de 2019, proferida dentro de la Acción Popular radicada con el No. 15001313300920050097401, en donde actúa como demandante el señor Procurador 46 Judicial II Administrativo de Tunja y demandadas El Departamento de Boyacá y la Unión Temporal Licorandes, hoy INDUSTRIA LICORERA DE BOYACÁ S.A. CI, hasta tanto haya un pronunciamiento respecto de los derechos laborales de los empleados de la citada entidad. 3.

Que a consecuencia de lo anterior, se amparen los derechos fundamentales de los trabajadores y se ordene la continuidad del Contrato 001 de 2003 suscrito entre la INDUSTRIA DE LICORES DE BOYACÁ S.A. CI con la GOBERNACIÓN DE BOYACÁ, por el término inicialmente pactado (20 años), y que sea el juez natural quien se pronuncie de fondo sobre los derechos de nosotros los empleados.” 3.

Fundamentos El tutelante consideró que con la decisión judicial atacada se vulneraron sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna y al debido proceso, así como los principios de buena fe y confianza legítima, en igual sentido derechos conexos como la educación, la salud y la seguridad social, ante la eventual desvinculación de su empleo por parte de la Industria Licorera de Boyacá, que no solo le causa una afectación a su patrimonio, sino que además se conculcan los derechos de su familia, por cuanto el salario percibido como contraprestación a las labores desempeñadas en su cargo, constituye el único ingreso para su manutención y la de su núcleo familiar.

Manifestó que el juez de la acción popular no se refirió a los empleados de la Industria Licorera de Boyacá al momento de declarar la nulidad del contrato de concesión, pues tan solo se limitó a verificar si dicho negocio jurídico se había celebrado con las formalidades del caso, razón por la que al declarar la nulidad absoluta de este, sometió a los trabajadores de la empresa concesionaria a una situación de incertidumbre, en razón a que, tal como lo afirma en el escrito de tutela, “NINGUNA DE LAS DECISIONES PROFERIDAS TUVO EN CUENTA A LOS EMPLEADOS DE LA ACTUAL EMPRESA INDUSTRIA DE LICORES DE BOYACÁ S.A. CI, pues los mismos (…), de un lado tenía (sic) una expectativa contractual de por lo menos 20 años (término de la concesión descrita y atacada por las acciones judiciales ya comentadas); y de otro,lado, (sic) no se estableció un término y condiciones prudentes acorde a las normas laborales vigentes, para liquidar los contratos laborales o darse una sustitución patronal, que garantice los derechos laborales mínimos y/o continuidad de los trabajadores (…)”.

Agregó que con la expedición de esa sentencia se incurrió en los defectos de irregularidad procesal y defecto procedimental absoluto. En lo relacionado con la irregularidad procesal, sostuvo que la autoridad judicial demandada desbordó el límite de su competencia al declarar la nulidad absoluta del contrato de concesión, en tanto que el competente para ello es el juez que actualmente conoce del proceso de controversias contractuales, en armonía con el principio del juez natural.

Así mismo, destacó que la decisión reprochada incurrió en el defecto procedimental absoluto en tanto que al decidir el recurso de apelación se agravó la situación del apelante único, es decir, de la Industria Licorera de Boyacá, por lo que vulneró el principio constitucional de la “non reformatio in pejus” estipulado en el artículo 31 Superior, al concluir que la medida adoptada por el juez de primera instancia era ineficiente y que la consecuencia a la que, en un principio, debió llegar era la de declarar la nulidad absoluta del contrato y no la de suspender la ejecución de ese negocio jurídico hasta tanto se resolviera el medio de control de controversias contractuales. 4.

Intervenciones Enviadas las comunicaciones[4], se recibieron los pronunciamientos que se relacionan a continuación. 4.1. Industria Licorera de Boyacá En escrito allegado al plenario[5], manifestó que la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia del 13 de febrero de 2019, omitió pronunciarse sobre la situación laboral de los trabajadores de esa empresa, razón por la que se elevó un escrito de aclaración y adición de ese fallo.

El Tribunal demandado contestó indicando que dichas situaciones deberían ser resueltas por los jueces competentes para ello, en la medida en que el juez popular solo puede entrar a examinar si hubo vulneración a los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, mas no para resolver otro tipo de controversias como cuestiones laborales, pecuniarias o contractuales propias de las partes y que no versan sobre el objeto de la acción popular.

Agregó que dentro del trámite de la acción popular se incurrió en una irregularidad procesal al no conformar el contradictorio con la vinculación de los empleados de la Industria Licorera de Boyacá, con el fin de garantizar su participación a lo largo del proceso, lo que conllevó a que su situación laboral se definiera por la Industria Licorera de Boyacá, sin que se cuente con una sustitución patronal en los términos del Código Sustantivo del Trabajo y en un término perentorio de ocho días [lapso concedido por el Tribunal accionado para que el Departamento de Boyacá emita el acto administrativo de liquidación del contrato].

Concluyó su intervención solicitando decretar el amparo de los derechos fundamentales invocados por el tutelante en razón a que la providencia judicial demandada sí incurrió en los defectos alegados en el escrito de tutela. 4.2. Departamento de Boyacá En escrito allegado por la apoderada judicial de esa entidad[6] señaló que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá se fundamentó en la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, por lo que desde un inicio intervino en el trámite de la acción popular al coadyuvar los intereses de la parte actora.

Indicó que no era de recibo que por vía de tutela se dejara sin efectos el fallo del 13 de febrero de 2019, pues con esa decisión se procuró la protección que se debe dar al “patrimonio público” como un derecho e interés colectivo, el cual fue amparado en esa sentencia en aras de garantizar la aplicación del principio de la primacía del interés general sobre el particular.

Manifestó que la competencia que tiene el juez popular para revisar la legalidad del contrato reside tanto en lo establecido en la Ley 472 de 1998, como en el precedente judicial decantado por el Consejo de Estado que lo habilita para hacer ese análisis, razón por la que no podría existir vulneración alguna al principio de la “non reformatio in pejus”, como lo menciona el demandante, en tanto que dicha garantía no es absoluta, puesto que ante la presencia de una violación a unos derechos e intereses colectivos, el juez debe entrar a protegerlos, en la medida que, para frenar esa vulneración, puede emitir las decisiones que considere pertinentes, entre otras, la de declarar la nulidad de un contrato por su evidente ilegalidad, lo que impediría cualquier otra interpretación para llegar a afirmar que se vulneran los derechos fundamentales del accionante.

De igual manera, destacó que en la sentencia emitida por el Tribunal accionado se hizo un análisis suficiente sobre la eventual vulneración de los derechos colectivos invocados, que llevó a concluir la evidente ilegalidad del contrato de concesión que tiene como consecuencia lógica la nulidad absoluta del mismo, tal como lo consideró esa Corporación, de modo que no existe posibilidad de amparar los derechos pretendidos por el tutelante.

Con base en lo anterior, solicitó se denieguen las pretensiones formuladas por la parte actora. 4.3. Tribunal Administrativo de Boyacá En escrito allegado por el magistrado ponente[7], solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción en razón a que no se dan los presupuestos generales y específicos de procedencia de tutela contra providencia judicial.

Arguyó que en el presente caso no está satisfecho el requisito de subsidiariedad, puesto que las entidades demandadas en la acción popular solicitaron aclaración y adición del fallo del 13 de febrero de 2019, por lo que dicha decisión no está en firme y el proceso aún se encuentra en curso. Agregó que en caso de superarse esa causal de procedibilidad, tampoco existiría legitimación en la causa por parte del accionante en la medida en que no es el titular de los derechos presuntamente vulnerados, pues esa atribución estaría en cabeza de la Industria Licorera de Boyacá. 4.4.

Procuraduría General de la Nación En memorial allegado por la apoderada judicial de esa entidad[8], manifestó que en la sentencia del 13 de febrero de 2019 no se advierte la ocurrencia de los defectos alegados, pues dicha decisión se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico y sus argumentaciones son proporcionales y razonadas, en la medida en que se pretendía la protección de valores superiores, de derechos colectivos y del interés general, los cuales deben primar sobre situaciones particulares, como las que le asisten al tutelante.

Precisó que, en todo caso, el demandate tuvo la posibilidad de hacerse parte dentro del trámite del proceso de acción popular, para efectos de ejercer la defensa de sus derechos y así oponerse a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, allegando y solicitando las pruebas que pretendiera hacer valer e interponiendo los recursos que considerara pertinentes, por lo que al contar con otros medios de defensa y al no hacer uso de ellos, se deviene en improcedente el medio de amparo constitucional formulado por la parte actora.

De igual manera, de encontrarse una afectación a las circunstancias personales del accionante, este podría acudir a las respectivas vías judiciales para la protección de su situación laboral, además, el plazo para el cumplimiento y ejecución de las órdenes dadas en el fallo objeto de reproche constitucional es de seis meses, por lo que en la actualidad no se ha causado un perjuicio irremediable en su estabilidad laboral, como tampoco se advierte que la Industria Licorera de Boyacá haya adoptado medidas sobre ese aspecto en concreto, lo que hace, igualmente, que la acción de tutela se torne improcedente.

Por último, solicitó ser desvinculada de este trámite constitucional, en virtud de que carece de legitimación en la causa por pasiva, al no ser la entidad que incurrió en la supuesta vulneración de sus derechos fundamentales. 4.5. Defensoría del pueblo En escrito allegado por el defensor del pueblo regional de Boyacá[9], indicó que esta entidad carece de legitimación en la causa por pasiva y solicitó que se le desvinculara del trámite.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo establecido en la Constitución Nacional artículo 86 y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, Decretos 1382 de 2000, 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y en el Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019[10] expedido por la Sala Plena de esta Corporación. 2.

Trámite de instancia 2.1. Inicialmente, el expediente de la referencia fue repartido al Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, quien, en auto del 18 de marzo de 2019[11], admitió la solicitud de tutela y ordenó su notificación a la parte actora y a la autoridad judicial accionada. En igual sentido, dispuso su notificación como terceros interesados a la Procuraduría General de la Nación, a la Gobernación de Boyacá, a la Defensoría del Pueblo, a la Promotora Internacional de Negocios, a Atlantis Comercial Grupo Colombia, a la Unión Temporal Equitec S.A., a la Comercializadora de Cemento Empresa Asociativa de Trabajo y a la Industria de Licores de Boyacá S.A. 2.2.

El Consejero Rafael Francisco Suárez Vargas, remitió el proceso a este Despacho con el fin de que se decidiera sobre una posible acumulación al radicado número 2019-00966-00 (Pablo Antonio Reyes Barahona). 2.3. Revisado el escrito de tutela presentado por el señor Dueñas Rodríguez, la Sala observa que los derechos allí invocados son los mismos que se encuentran señalados en los escritos de tutela presentados, de manera individual, por Pablo Antonio Reyes Barahona, Diana Marcela García Muñoz, Nubia Alexandra Orjuela Pinzón, Luz Ángela Palacios Espitia, Carlos David Cortés Delgado, Camilo Torres Caicedo, Carlos Alberto Montaña Cárdenas, Néstor Germán Fonseca Suárez, Idelfonso Prieto Sánchez, Ángel Miguel Rojas Monroy, Óscar Fabián Chaparro Martínez, Luis Ernesto López, Ana Carmenza López Piracoca, Pedro Villamil Parra, Héctor Julio Camargo Puerto, Pablo Alejandro Rojas Aguilera, Roberto Reyes López, Salvador Gómez Reina, Gabriel Fernando Duarte Acevedo, Honorio Duarte Medina, Ana Margoth López Martínez, Jaime Andrés Acevedo Jaime, José Esteban González González, María del Pilar Arciniégas Barragán y Angie Lisbeth Nieto Nieto, los cuales fueron acumulados en proveídos del 14 de marzo, 2 y 8 de abril, y 9 de mayo de 2019, dictados al interior del proceso 2019-00966-00. 2.4.

En razón a que existe identidad de causa y objeto en las pretensiones formuladas por el señor Dueñas Rodríguez con las descritas en las demandas de amparo acumuladas al radicado 2019-00966-00, esta Subsección es competente para conocer y decidir del presente asunto, no obstante que el proceso con radicado 2019-00966-00 ya fue decidido en la Sala del 9 de mayo de 2019.

Esto, de conformidad con el artículo 2.2.3.1.3.1.[12] del Decreto 1069 de 2015, a fin de garantizar un criterio uniforme de decisión, como lo estableció la Corte Constitucional en el Auto 172 del 27 de abril de 2016[13]. 2.5. Así las cosas, en garantía del principio de celeridad de la acción de tutela y por economía procesal, en la parte resolutiva de la presente providencia la Sala pasará a avocar conocimiento del proceso de la referencia y a decidir sobre la solicitud de amparo. 3.

Problema Jurídico El reproche de tutela contenido en el escrito de solicitud de amparo formula los siguientes problemas jurídicos: 3.1. Si la autoridad judicial accionada en la sentencia del 13 de abril de 2019, incurrió en un defecto procedimental absoluto, por haber desconocido el principio constitucional de la “non reformatio in pejus”, al haber anulado el contrato de concesión y, con ello, perjudicando al único apelante. 3.2.

Si con ocasión de la decisión objeto de reproche constitucional se vulneraron los derechos fundamentales del accionante al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, a la educación, a la salud y a la seguridad social, por no haberse tenido en cuenta su situación laboral con la Industria Licorera de Boyacá, en el instante en que declaró la nulidad absoluta del contrato de concesión No. 001 de 2003. 4.

Esquema de solución Los problemas jurídicos planteados conllevan a que sea necesario abordar, en primer lugar, la evaluación de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, solamente, una vez constatado que se cumplan en su totalidad, pasar a examinar si se concretan los defectos alegados. 5.

Requisitos de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.

En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional[14] y el Consejo de Estado[15] ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y cualquiera de las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T- 949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005 en la cual se modifica la concepción de vía de hecho, a la de vulneración del derecho al debido proceso por la presencia de defectos especiales, previo cumplimiento de unos requisitos generales de procedibilidad.

Por su parte, el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional. 5.1.

Requisitos generales El examen de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales emana a partir de los requisitos que se derivan de su configuración prevista en el artículo 86 de la Constitución, del Decreto 2591 de 1991, y de la concreción que, por la vía interpretativa ha hecho la jurisprudencia constitucional. Así las cosas, antes que todo es necesario verificar la legitimación en la causa como una exigencia general para cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (i) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional;

(ii) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) que se cumpla con el principio de inmediatez; (iv) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; (v) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; y de manera general, (vi) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela.

Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, la acción de tutela deviene improcedente. En caso contrario, de acreditarse todos los requisitos generales, corresponde verificar si la providencia objeto de reproche incurrió en alguna de las causales específicas o defectos que se describen a continuación: 5.2. Causales específicas Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores que pueden derivarse de la decisión cuestionada, de modo que si una decisión judicial incurre en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional[16].

A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implique el incumplimiento de los servidores judiciales al dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente judicial, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados.

Corresponde, entonces, pasar a verificar si en el presente asunto la solicitud de tutela cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad y, en tal caso, si se presenta alguno de los defectos alegados por la parte accionante. 6. Verificación de los requisitos generales de procedibilidad en el caso concreto 6.1. Legitimación El examen de este requisito general cobra mayor importancia en el caso concreto, toda vez que en los escritos de contestación de las autoridades vinculadas y los terceros intervinientes, se indicó que el accionante carecía de legitimación en la causa por activa para solicitar la protección de su derecho al debido proceso y, por tanto, argüir un defecto procedimental absoluto al desconocerse el principio constitucional de la “non reformatio in pejus”, dentro de un proceso judicial en el que no participó. Igualmente, en el escrito de tutela afirma que con la providencia, además de vulnerarse el principio mencionado, se desconocieron sus derechos laborales y al mínimo vital de su familia por la consecuente afectación que la providencia tenía en su contrato de trabajo.

Para hacer este análisis, la Sala pasará, primero, a hacer un breve comentario sobre la naturaleza y requisitos de la legitimación por activa en el proceso de tutela, específicamente cuando se inicia para controvertir providencias judiciales, y, luego, a hacer el examen en el caso objeto de decisión, desde cada uno de los problemas jurídicos planteados en los escritos de tutela. 6.1.1.

Sobre esta cualidad de la acción de amparo, la Corte Constitucional es enfática al indicar que “la legitimación en la causa por activa es un presupuesto esencial de la procedencia de la acción de tutela dentro de un caso concreto, puesto que al juez le corresponde verificar de manera precisa quién es el titular del derecho fundamental que está siendo vulnerado y cuál es el medio a través del cual acude al amparo constitucional”[17].

Así, para determinar la titularidad de los derechos fundamentales, lato senso, el artículo 86 de la Constitución Política establece que “[t]oda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” (resaltado fuera del texto original).

Del aparte destacado se deriva que la acción de amparo está concebida como un mecanismo personalísimo que solo puede ser activado por quien es titular de los derechos fundamentales, sin perjuicio de los eventos especiales de representación y agencia. Ello conduce a que, en los casos de acciones de tutela contra providencias judiciales, deba centrarse la atención en la titularidad del derecho al debido proceso como principal garantía controvertida en estos asuntos.

En efecto, la Corte Constitucional ha resaltado en reiteradas ocasiones la importancia que tiene el respeto y garantía del debido proceso como una obligación para todas las autoridades públicas y particulares que ejercen funciones públicas, en todas sus actuaciones, el procedimiento legalmente establecido en el ordenamiento jurídico de quienes se encuentran regidos por una relación jurídica en la que se creen, modifiquen o extingan derechos, así como las consecuencias jurídicas que se deriven de la imposición de sanciones, entre otras situaciones en las que pueda estar presente el debido proceso como un elemento esencial en desarrollo propio de las actividades del Estado[18].

En particular, tratándose de acciones de tutela elevadas contra providencias judiciales, en la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional consideró que: “Entonces, la acción de tutela -o el llamado recurso de amparo o recurso de constitucionalidad- contra sentencias constituye uno de los ejes centrales de todo el sistema de garantía de los derechos fundamentales.

Este instrumento se convierte no sólo en la última garantía de los derechos fundamentales, cuando quiera que ellos han sido vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de una autoridad judicial, sino que sirve como instrumento para introducir la perspectiva de los derechos fundamentales a juicios tradicionalmente tramitados y definidos, exclusivamente, desde la perspectiva del derecho legislado.

En otras palabras, la tutela contra sentencias es el mecanismo más preciado para actualizar el derecho y nutrirlo de los valores, principios y derechos del Estado social y democrático de derecho”. A su vez, en relación con la garantía al debido proceso, se destacó en esa decisión lo siguiente: “Coincide la Corte con la Sala de Casación Laboral en el sentido de sostener que los principios de seguridad jurídica y autonomía funcional son principios rectores de la administración de justicia. No obstante, como se ha reiterado en múltiples ocasiones, la procedencia especial de la acción de tutela contra decisiones judiciales lejos de afectar tales principios, tiende a su garantía y protección. En efecto, en cuanto se refiere al principio de la seguridad jurídica, resulta claro que se garantiza en mucha mayor medida la seguridad de los ciudadanos sobre alcance y sentido del derecho, si existe una manera de unificar las decisiones judiciales en cada una de las distintas materias o ramas del derecho y no si su interpretación se encuentra librada exclusivamente al criterio solitario e inmune de cada juez.

Ese es justamente el papel de la casación en materia laboral, civil o penal, el de unificar el sentido de las normas que los jueces deben aplicar para resolver las distintas controversias jurídicas. En este sentido, no debe extrañar que en los regímenes de control de constitucionalidad mixto –como el colombiano, el alemán o el español– exista un recurso que, como la acción de tutela, permita garantizar la unidad de la interpretación judicial de los derechos y las garantías fundamentales, en particular, la garantía del debido proceso constitucional”.

(Resaltado de la Sala). Ahora bien, la titularidad del derecho al debido proceso está determinada por la participación en el proceso del sujeto que invoca la protección constitucional de ese derecho fundamental, para lo cual es necesario tener presente el concepto de “parte” o “sujeto procesal”, como lo ha precisado la Corte Constitucional: “Se ha dicho que el ´concepto de parte tiene una doble acepción según se la examine desde el punto de vista puramente procesal o teniendo en cuenta el derecho material en discusión. En el primer caso, son partes quienes intervienen en el proceso como demandantes o demandados, en procura de que se les satisfaga una pretensión procesal, independientemente de que les asista razón o no; de manera que desde este punto de vista la noción de parte es puramente formal.

En sentido material tienen la condición de partes los sujetos de la relación jurídica sustancial objeto de la controversia o motivo del reconocimiento, así no intervengan en el proceso´”.[19] En este punto, se hace necesario resaltar que, dado el carácter personal de la reclamación, la invocación de protección del derecho al debido proceso que pudo vulnerarse o resultar amenazado como efecto de una providencia judicial, solo puede realizarse por el titular del mismo, es decir quien, al participar en el proceso, pudo ser afectado respecto a las garantías exigidas.

Así, tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, la afectación iusfundamental se concreta en el escenario judicial y, específicamente, la acreditación de la legitimación por activa debe examinarse ante el perjuicio que pueda sufrir una persona a raíz de la providencia objeto de reproche. 6.1.1.2. Bajo estas premisas, la Sala encuentra que el tutelante no fue sujeto procesal dentro de la acción popular (radicado 2005-00974-01), que dio origen a la providencia atacada en sede de amparo, de lo cual se deriva que no es titular de los derechos procesales derivados.

En este orden de ideas, la solicitud de tutela resulta improcedente para efectos de solicitar la protección del derecho al debido proceso en relación con un trámite judicial del que el accionante no hizo parte y, por tanto, no es el titular de este derecho fundamental. 6.1.1.3. En lo que tiene que ver con el segundo problema jurídico, relacionado con la afectación de los derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, a la vida digna, a la educación, a la salud y a la seguridad social, con ocasión de la decisión objeto de reproche constitucional; se tiene que tampoco se cumple a satisfacción con esta exigencia, en razón a que cualquier perjuicio derivado de la providencia solamente puede ser reclamado por quienes ostentaron la calidad de sujetos procesales, en el escenario de los defectos de procedibilidad desarrollados por la jurisprudencia constitucional.

Sin embargo, la Sala no pasa por alto que en el escrito de tutela se sustenta esta afectación de derechos por fuera de los presupuesto de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en consecuencia, no se alega algún defecto. En su lugar, se plantea una eventual cesión de los contratos laborales, situación esta que, afirma, produce la afectación de los derechos laborales y del mínimo vital del accionante y su familia.

Sobre lo anterior, debe descartarse cualquier discusión en torno a si la parte actora debía ser parte del proceso de acción popular, pues esta Corporación desconoce los detalles del proceso de vinculación dentro del mismo y que, como quiera que no fueron presentados por el tutelante, ni se hizo referencia alguna a posible falta de vinculación, desbordan la competencia del juez de amparo.

Así las cosas, la Sala encuentra que, en tanto que la reclamación en sede de tutela se refiere a las afectaciones de los contratos laborales en general, y de los derechos económicos, estos son asuntos sobre los cuales el peticionario cuenta con otros mecanismos judiciales adecuados para la protección de los derechos fundamentales invocados.

A primera vista, el demandante cuenta con acciones contractuales o laborales, según el caso, como medios principales e idóneos para solicitar la protección de sus derechos, por lo que el presente medio de amparo constitucional resulta, además, improcedente por existir otros medios de defensa judicial que impiden que se satisfaga el requisito de subsidiariedad.

Con base en lo anterior, la Sala considera que la acción de la referencia debe ser declarada improcedente, dado que en el presente asunto no se superó el requisito de procedibilidad relativo a la legitimación en la causa por activa del tutelante para solicitar la protección de derechos al debido proceso en un trámite en el que no participó, y a la subsidiariedad sobre los perjuicios derivados de la nulidad del contrato de concesión en lo que respecta a su estabilidad laboral.

En mérito de lo expuesto, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA 1. Avocar conocimiento del proceso de tutela con radicado 11001-03-15-000- 2019-00968-00, accionante: Yilber Frank Dueñas Rodríguez, de conformidad con las reglas establecidas para el reparto de tutelas masivas previstas en el artículo 2.2.3.1.3.1. y siguientes del Decreto 1069 de 2015. 2.

Declarar improcedente el amparo de tutela solicitado por Yilber Frank Dueñas Rodríguez, con base en las consideraciones expuestas en este proveído. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Enviar el expediente de la referencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que esta sentencia no fuere impugnada dentro del plazo establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. # 1 y 2 Rad. 11001-03-15-000-2019-00966-00/19. NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado ----------------------- [1] Decreto 1983 de 2017. [2] Fls. 1 al 6. [3] Fl. 1. [4] Fls. 26 a 40. [5] Fls. 42 a 67. [6] Fls. 71 a 91 y 96 a 118. [7] Fls. 93 a 95 y 131 a 133. [8] Fls. 125 a 128. [9] Fl. 149. [10] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. [11] Fl. 25. [12] “REPARTO DE ACCIONES DE TUTELA MASIVAS.

Las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular se asignarán, todas, al despacho judicial que, según las reglas de competencia, hubiese avocado en primer lugar el conocimiento de la primera de ellas.

A dicho Despacho se remitirán las tutelas de iguales características que con posterioridad se presenten, incluso después del fallo de instancia” (Resaltado de Sala). [13] En el mencionado auto la Corte Constitucional dispuso: “7.5. El cumplimiento de esta regla, como se deriva del inciso en cita, se encuentra inicialmente a cargo de las oficinas de reparto, a quienes les compete identificar el uso masivo de la acción a partir de los elementos objetivos que allí se introducen, con el fin de enviar las distintas solicitudes a un mismo despacho judicial.

Aun cuando la disposición citada parece sugerir que la aplicación de la regla depende de que todas las tutelas se interpongan en un solo momento, es preciso resaltar que el inciso 2 del artículo en mención, extiende su aplicación a aquellas que con iguales características se presenten con posterioridad, incluso después del fallo de instancia[12].

Esto implica que, necesariamente, las oficinas de apoyo judicial deberán mantener un sistema de información que les permita determinar la semejanza entre los asuntos que se plantean, pues de ello depende que se puedan cumplir con los efectos que se derivan de la nueva regla de reparto. Incluso en el inciso 3 del artículo 2.2.3.1.3.2 se dispone que: “(…) con el fin de agilizar su recepción, las oficinas o despachos de reparto podrán habilitar ventanillas o filas especiales de recibo”. 7.6.

El Decreto 1834 de 2015 admite que es posible que las oficinas de reparto carezcan de la información suficiente para acatar formalmente las nuevas disposiciones. Por ello, en aras de garantizar la igualdad de trato y la seguridad jurídica cuando se presentan “tutelatones”, se introduce como alternativa para apoyar dicha labor y cumplir con los fines expuestos, que una vez la tutela hubiere sido repartida a otro juzgado y la entidad demandada en la contestación informe sobre la existencia de procesos idénticos que se encuentren en curso o que ya se hubieren surtido, el deber de proceder a la remisión del expediente a quien avocó su conocimiento en primer lugar, con el propósito de que lo fallado sea consistente y responda a un criterio uniforme de interpretación judicial.

Esta alternativa adquiere especial relevancia, puesto que, sin lugar a dudas, es la entidad accionada el centro unificado por excelencia de información para alcanzar los fines que se buscan con este nuevo parámetro de reparto, al tratarse de un sujeto pasivo común a todas las causas potencialmente acumulables. Por lo demás, en la labor de remisión se reitera la falta de relevancia de los sujetos activos de cada demanda de amparo, pues, al fin y al cabo, lo que se pretende es evitar que en casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes”. [14] Al respecto ver, entre otras, las sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T-010 de 2012, T-1090 de 2012, T-074 de 2012, T-399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013, T-254 de 2014, T-941 de 2014 y T-059 de 2015. [15] Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.

Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. [16] Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras. [17] Sentencia T430 de 2017. Sobre este mismo aspecto, ver las sentencias: T-082 de 1997, T-1220 de 2003, T-531 de 2002, T-017 de 2003, T-242 de 2003, T-301 de 2003, T-503 de 2003, T-629 de 2006, T-878 de 2007, T-312 de 2009, T-442 de 2012, SU-377 de 2014 entre otras. [18] Ver entre otras las sentencias: T-073 de 1997, C-641 de 2002, C-980 de 2010 y C-341 de 2014. [19] Auto 027 de 1997.