IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR EXISTENCIA DE OTRO MECANISMO DE DEFENSA / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / INCIDENTE DE DESACATO - En trámite / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia [N]o se cumple uno de los requisitos de procedencia de la tutela, pues el incidente de desacato no ha sido resuelto por el juez natural del asunto y, en consecuencia, el juez de tutela no puede determinar si se impondrá o no una sanción tal como lo afirma la sociedad demandante.
( ) en el escrito de tutela no se indicó ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, que habilite al juez de tutela para realizar un análisis de la solicitud como mecanismo transitorio, en tanto no se evidencia una situación grave, urgente, inminente e impostergable que amerite la intervención urgente del juez constitucional.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04513-00(AC) Actor: PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES S.A. Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA Temas: Tutela contra providencia judicial.
Acción popular. Incidente de desacato que se encuentra en curso. Declara improcedente por existir otro medio de defensa judicial SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela interpuesta por la sociedad Proyectos y Construcciones S.A., por medio de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga, con ocasión de la eventual sanción que se llegara a imponer en el incidente de desacato iniciado en su contra, en el cual se pretende el cumplimiento de una sentencia dictada en el marco de una acción popular.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos El señor Daniel Villamizar Basto presentó acción popular contra el edificio Posada Piamonte y el municipio de Bucaramanga, en la cual solicitó el restablecimiento del espacio público, el que en su sentir, estaba invadido por el mencionado edificio. El Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga en sentencia de 25 de junio de 2013, resolvió las pretensiones del señor Villamizar Basto, así: “PRIMERO: Protéjanse los derechos colectivos al Goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad pública, libertad de locomoción y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
SEGUNDO: Se ordena a la constructora PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES S.A., a realizar las siguientes obras al edificio POSADA PIAMONTE ubicado en la carrera 35 No. 41-58 del Municipio de Bucaramanga: • DEMOLER el tramo de rampa que se encuentra sobre el andén, ajustándose a la normatividad vigente, es decir, que la rampa deberá iniciar desde el paramento que limita el andén con el antejardín, el cual invade el espacio público, hasta lograr la recuperación del mismo. • RECUPERAR y EMPRADIZAR, devolviendo a sus condiciones generales las zonas verdes endurecidas. • ELIMINAR los CINCO (05) bolardos en concreto en el espacio público contiguo a la calle 42. • RESTITUIR el perfil vial de la calle 42, esto es, hacer las adecuaciones según los parámetros permitidos por la normatividad vigente. • DEMOLER La caseta de vigilancia, ya que está construida sobre el antejardín. • DEMOLER el semisótano que se encuentra ubicado sobre la zona de antejardín de la calle 42 para parqueadero de vehículos, y BAJARLO a nivel de sótano, ya que el Código de Urbanismo de Bucaramanga, vigente en la época en que se construyó el edificio y tampoco la actual, permite este tipo de construcciones sobre la zona de antejardín, y en la licencia de Construcción DTC – 217 -90 de Noviembre 15 de 1990, estableció: `no se permite el endurecimiento de zonas verdes ni antejardines, tampoco, la construcción sobre el antejardín´ y `no se permite semisótano en antejardín, debe bajar el nivel a sótano´ • ADECUAR el cerramiento del antejardín, de (sic) el edificio POSADA PIAMONTE, a la altura máxima permitida que estipule el Código de Urbanismo Vigente; ya que al momento del encerramiento fue de 2,3 metros de altura, infringiendo así, el acuerdo 003 de 1982 (código de urbanismo), que para esa época se encontraba vigente.
Lo anterior deberá cumplirse en el término de seis (6) meses contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia. LAS OBRAS SERÁN REALIZADAS Y SUFRAGADAS EN SU TOTALIDAD POR LA CONSTRUCTORA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES S.A., sin embargo, en el evento que LA CONSTRUCTORA PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES S.A. no proceda a realizar las obras respectivas, las mismas se deberán ejecutar por parte del municipio de Bucaramanga pero a costa de la mencionada constructora y dentro del plazo de seis (6) meses desde la ejecutoria de la sentencia. (…)”.
La anterior decisión fue apelada por la parte demandante del proceso en lo concerniente a las agencias en derecho. El Tribunal Administrativo de Santander en decisión de 30 de abril de 2015, modificó lo relacionado con las mencionadas agencias en el sentido de que se reconocieron al actor popular de dos (2) SMLMV, los cuales iban a ser canceladas por partes iguales entre la constructora Proyectos y Construcciones S.A. y el municipio de Bucaramanga.
Posteriormente, el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga[1] en auto de 6 de octubre de 2016, requirió a la constructora accionante y a las Secretarías de Planeación y Movilización y de Infraestructura de Bucaramanga, para que allegaran un informe sobre el cumplimiento de las órdenes establecidas en las providencia de 25 de junio de 2013 y 30 de abril de 2015.
El Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga al verificar los informes allegados, consideró que “hasta el momento la Constructora Proyectos y Construcciones S.A. no ha ejecutado la totalidad de las órdenes señaladas en las sentencias (…) y que pese a la manifestación de que las obras faltantes afectaran las bases estructurales del edificio, dichas afirmaciones no fueron debidamente acreditadas por un informe técnico de la Autoridad de Control…”.
Por consiguiente, en proveído de 17 de noviembre de 2016, inició el incidente de desacato en contra del representante legal de dicha constructora, el secretario de planeación y los inspectores de ornato y control urbano I, II y II de Bucaramanga. Finalmente, en auto de 9 de julio de 2018, se concedió una prórroga hasta el 30 de noviembre de 2018 para ejecutar el cumplimiento de la orden judicial en el edificio Posada Piamonte. 2.
Fundamentos de la acción La constructora demandante afirmó que las autoridades judiciales accionadas vulneraron el “Derecho al Patrimonio, el Derecho a la Autonomía de la Voluntad al no realizar gestión alguna que sea contraria a sus intereses y que no realice también actuaciones que violen los derechos de los demás”, el debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, toda vez que se vinculó a la acción popular como litisconsorte necesario sin fundamento jurídico alguno y, además, consideró que las sentencias son incongruentes y desconocen derechos civiles, por lo que considera que no debe ser sancionado en el trámite del incidente de desacato que se adelanta en virtud de las decisiones dictadas en la acción popular. 3.
Pretensiones La entidad accionante formuló las siguientes pretensiones: “1. Que se TUTELE a mi representada PROYECTOS Y CONSTRUCCIONES S.A., el Derecho al Patrimonio, el Derecho a la Autonomía de la Voluntad al no realizar gestión alguna que sea contraria a sus intereses y que no realice también actuaciones que violen los derechos de los demás, en este caso de los copropietarios del EDIFICIO POSADA PIAMONTE y de la propietaria del Parqueadero 19ª, sin antes existir un procedimiento debidamente adecuado dentro de los cánones procesales y dentro de las normas que rigen para el país. 2.
Que en fundamento al art.29 de la Constitución Política de Colombia, que establece el debido Proceso, que se le ORDENE al Juzgado 15 Administrativo del Circuito de Bucaramanga, la no aplicación de la Acción de Desacato, ya que ésta es violatoria del Derecho al Debido Proceso, toda vez que la sentencia aplicada es violatoria del art. 29 de la Constitución Política, debido a la incongruencia generada por el proceso de Acción Popular porque lo que surgió de dicho proceso no respondió a lo que en él se pidió, debatió, probó, se sustentó, y se analizó, y el resultado fue acto de omnipotencia del juzgado a todas luces arbitrario.- Igualmente, se violó el Acceso a la Administración de Justicia y a la Defensa; el Derecho al Patrimonio, el Derecho a la Propiedad, el Derecho a la Igualdad ante la Ley, los cuales han sido vulnerados con las acciones del Juzgado 4º del Circuito Administrativo de Bucaramanga en la sentencia objeto de la presente acción. 3.
Que una vez demostrada la evidente violación de los derechos mencionados, se ordene al Juzgado 15 del Circuito Administrativo de Bucaramanga, proferir la providencia que en derecho corresponda de conformidad con los parámetros que determine el Magistrado que conozca de la presente acción. Y ordene decidir sobre la existencia o no, o la validez o no, la aplicabilidad o no de la sentencia dictada por el Juzgado 4º del Circuito Administrativo de Bucaramanga”[2]. 4.
Pruebas relevantes Al proceso se allegó copia del expediente Nº 68001-33-31-004-2004-01593-00, correspondiente al proceso de acción popular que inició el señor Daniel Villamizar Basto contra el edificio de Posada Piamonte y el municipio de Bucaramanga. 5. Trámite procesal En auto de 10 de diciembre de 2018, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas.
Igualmente, se vinculó al municipio de Bucaramanga, al edificio Posada Piamonte, a González Puyana Construcciones Ltda, al señor Daniel Villamizar Basto y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como tercero con interés[3]. Además que se negó la medida provisional solicitada por la demandante. La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 779, 780, 781, 782 y 783, todos del 14 de enero de 2019, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión. 6.
Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga En correo electrónico de 17 de enero de 2019, el juez titular del despacho solicitó que se desvincule de la acción de tutela, por no existir ninguna vulneración de los derechos fundamentales invocados por la constructora accionante. Informó que la acción popular en estudio se avocó por el juzgado el 19 de septiembre de 2006.
Por consiguiente, mediante providencia de 22 de julio de 2008, se llevó a cabo pacto de cumplimiento entre las partes, en la cual manifestaron no tener formula de arreglo manteniéndose el demandante en las pretensiones. Indicó que el 5 de agosto de 2008, se abrió el proceso a pruebas y en auto de 4 de diciembre de 2009 se profirió decisión en la que se protegieron los derechos colectivos y se ordenó al propietario del edificio llevar a cabo unas demoliciones y adecuaciones establecidas en la sentencia. Sostuvo que en proveído de 15 de septiembre de 2010, se declaró la nulidad procesal a partir de la sentencia de primera instancia, inclusive, y se envió el expediente al a quo para que integre el litisconsorcio necesario.
Señaló que en sentencia de 25 de junio de 2013, se dictó nuevamente la decisión en el mismo sentido del fallo anulado, y en auto de 1 de agosto de 2013 se resolvió corregir el numeral séptimo de la parte resolutiva. Finalmente, aseguró que en decisión de 30 de abril de 2015, el Tribunal Administrativo de Santander en la cual se modificó la providencia de primera instancia y, posteriormente, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, el proceso paso al despacho del Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga. 6.2.
Respuesta de Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga En escrito de 29 de enero de 2019, el juez titular del despacho informó que en proveído de 6 de octubre de 2016, se avocó el conocimiento del expediente Nº 2004-01593-00, encontrándose pendiente de continuar con el trámite posterior a la sentencia, se dispuso requerir a la constructora Proyectos y Construcciones S.A., a efectos de que informaran y allegaran las pruebas en relación con el cumplimiento al fallo de primera instancia de 25 de junio de 2013 y auto de 30 de abril de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, así como también se requirió a la Secretaría de Planeación, de infraestructura y a la Inspección de Control Urbano y Ornato del municipio de Bucaramanga en tal sentido.
Manifestó que en auto de 17 de noviembre de 2016, se resolvió iniciar formalmente el incidente de desacato en contra de la constructora Proyectos y Construcciones S.A., y dispuso requerir a la administración del conjunto residencial Posada Piamonte para que procedieran a adelantar las obras descritas en el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, decisión que fue notificada a las partes en debida forma.
Afirmó que en providencia de 15 de junio de 2018, el despacho vinculó al trámite incidental al alcalde del municipio de Bucaramanga y a la Secretaría de Infraestructura, y se procedió a requerir a la Secretaría del Interior del municipio de Bucaramanga, al inspector de Control Urbano y Ornato de Bucaramanga sobre las evidencias del cumplimiento a la orden judicial.
Agregó que en decisión de 9 de julio de 2018, concedió prórroga hasta el 30 de noviembre de 2018 para ejecutar la orden y, adicionalmente, ordenó a la sociedad que el 3 de septiembre y 31 de noviembre de 2018 debía remitir un informe en el que se relacionaran las laborales adelantadas. Indicó que en el expediente obra el informe rendido el 19 de diciembre de 2018 por parte de la abogada de la Secretaría de Planeación, en el cual afirma que a la fecha no se ha iniciado adecuación alguna en el edificio Posada Piamonte por parte de las condenadas.
Por último, aseguró que es notoria la intención de la parte actora en la presente acción de tutela, en el sentido de evadir el cumplimiento al fallo judicial, o inclusive, a través de este dar largas ha dicho cumplimiento, sin tener en cuenta que desde la ejecutoria del fallo a la fecha, han transcurrido más de 3 años. 6.3. El Tribunal Administrativo de Santander, guardó silencio.
I. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Delimitación y problema jurídico 2.1. Del escrito de tutela se observa que la sociedad demandante ataca las decisiones dictadas en primera y segunda instancia del proceso de acción popular, así como las providencias dictadas en el trámite del incidente de desacato que se adelanta en su contra.
Al respecto, la Sala advierte que no hará análisis alguno frente a las sentencias dictadas dentro del proceso de acción popular (25 de junio de 2013 y 30 de abril de 2015), toda vez que respecto de estas no se cumplen los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, pues desde la decisión de segunda instancia hasta la presentación de la solicitud de amparo[4] transcurrieron aproximadamente tres (3) años y seis (6) meses.
Además, se constató que contra la decisión de primera instancia la sociedad Proyectos y Construcciones S.A. no interpuso recurso de apelación, mecanismo en el que pudo plantear varios de los debates que ahora pretende exponer en la acción de tutela. 2.2. Así las cosas, le corresponde a la Sala establecer si el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga vulneró los derechos fundamentales de la sociedad actora, con la decisión de dar apertura a un incidente de desacato por el supuesto incumplimiento de las órdenes dictadas en el proceso de acción popular con radicado Nº 2004-01593-00 en el que, a juicio de la actora, no debe ser impuesta sanción alguna, en tanto no debió vincularse como litisconsorte necesario al proceso.
De manera previa, se debe establecer si la solicitud de amparo cumple con el requisito de la subsidiariedad, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales. 3. La subsidiariedad en la acción de tutela cuando se dirige contra providencias judiciales proferidas en procesos judiciales que se encuentran en curso Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “ (..)La acción de tutela no procederá: 1.
Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el requisito de subsidiariedad de la acción de tutela incluye tres características importantes que llevan a su improcedencia contra providencias judiciales, a saber: (i) el asunto está en trámite, por regla general, salvo que se trate de un auto interlocutorio que amerite la intervención urgente del juez constitucional;
(ii) no se han agotado los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios; y (iii) se usa para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico. 4. Estudio y solución del caso concreto En el sub examine, se constató que la solicitud de amparo no cumple el requisito de la subsidiariedad, en razón a que la acción de tutela se instauró cuando actualmente se encuentra en curso el incidente de desacato y al verificar en el sistema de consulta de la Rama Judicial, se observó que no se ha proferido decisión alguna al respecto[5].
De hecho, al no contar con una decisión que resuelva el incidente, la Sala no puede pronunciarse de fondo en el asunto, pues la situación fáctica se construiría sobre la base de hechos futuros e inciertos, para lo cual no está instituido este mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales y, además, para estos casos la Corte Constitucional ha manifestado reiteradamente que “los fallos judiciales deben ser determinables e individualizables”[6], por lo que no es posible para el juez decretar un mandato futuro e incierto.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado respecto del carácter subsidiario de la acción de tutela contra providencias judiciales, que no es el medio llamado a reemplazar los procesos ordinarios o especiales, ni el de ordenamiento sustitutivo en cuanto a la fijación de los diversos ámbitos de competencia de los jueces, ni el de instancia adicional a las existentes[7].
Así las cosas, se evidencia que no se cumple uno de los requisitos de procedencia de la tutela, pues el incidente de desacato no ha sido resuelto por el juez natural del asunto y, en consecuencia, el juez de tutela no puede determinar si se impondrá o no una sanción tal como lo afirma la sociedad demandante. De hecho, en sentencia SU-041 de 2018[8], la Corte Constitucional manifestó que “cuando se utiliza la acción de tutela contra providencias que tienen naturaleza interlocutoria, que fueron dictadas al interior de un proceso judicial que no ha terminado y que, además, contempla dentro de sus etapas mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales, la solicitud de amparo se torna improcedente, salvo que se hayan utilizado todos los medios judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos para conjurar la irregularidad procesal que atenta contra los derechos fundamentales, o no obstante su presencia, aquellos no son idóneos ni eficaces, o se utilice el amparo constitucional como mecanismo transitorio para evitar la consumación de un perjuicio irremediable”.
Aunado a lo anterior, se advierte que en el escrito de tutela no se indicó ni se demostró la existencia de un perjuicio irremediable, que habilite al juez de tutela para realizar un análisis de la solicitud como mecanismo transitorio, en tanto no se evidencia una situación grave, urgente, inminente e impostergable que amerite la intervención urgente del juez constitucional.
Lo anterior impide a la Sala efectuar un estudio de fondo sobre la solicitud de amparo. En consecuencia, declarará la improcedencia de la acción de tutela promovida por Proyectos y Construcciones S.A. contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la sociedad Proyectos y Construcciones S.A. contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Quince Administrativo de Bucaramanga. Segundo.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera MILTON CHAVES GARCÍA Consejero JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Consejero ----------------------- [1] Mediante Acuerdos PSAA15-10402 de 29 de octubre de 2015 y PSAA15-10414 de 30 de noviembre de 2015, asumió el conocimiento de la acción popular bajo estudio. [2] Folios 16 y 17 del cuaderno de tutela. [3] Folio 18 del cuaderno de tutela. [4] Folio 66 del expediente de tutela, en el que consta que se radicó el 26 de noviembre de 2018. [5]https://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=YhZuM8Wp1rHfi3qOUV%2bG%2bbNDpgc%3d.
Última visita: 5 de julio de 2019. [6] Sentencias T-433 de 2014, T-1296 de 2005, T-206 de 2008, T-642 de 2008 y T-834 de 2009. [7] Se puede consultar al respecto, entre otras, las sentencias SU-424 de 2012 y T-396 de 2014. [8] M.P.: Gloria Stella Ortiz Delgado.