11001-03-27-000-2013-00032-00 — Consejo de Estado

11001-03-27-000-2013-00032-00Consejo de Estado · SECCION CUARTASentencia2019-07-11

Ponente: Milton Chaves García

Actor: Erney Leonardo Contreras González·Demandado: Ministerio De Hacienda Y Crédito Público

De qué trata

Síntesis: [T]eniendo en cuenta que la Sala en la sentencia del 27 de junio de 2018, exp. 11001-03-27-000-2014-00056-00 (21235) anuló los incisos que contienen las expresión demandada, es necesario determinar si en este caso se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. En la parte resolutiva de la citada sentencia se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de los incisos 1º, 3º y 6º del artículo 7º del Decreto 1828 del 27 de agosto de 2013, expedido por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. El artículo 189 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA dispone lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. (…)” (…) De acuerdo a la norma transcrita, la declaración de nulidad de un acto administrativo demandado tiene como efecto cosa juzgada erga omnes, esta Sala al respecto ha precisado lo siguiente: “De acuerdo con el precepto normativo transcrito, si una sentencia anula un acto administrativo, tiene fuerza de cosa juzgada frente a todo el mundo. Y si no lo anula, también produce efectos de cosa juzgada, pero únicamente frente a la causa petendi juzgada. Esto último admite que en el futuro, se formulen nuevos cargos contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los analizados en la sentencia, lo que se traduce en una cosa juzgada relativa, según lo precisado por la Corte Constitucional. […].” En el presente caso, la sentencia de 27 de junio de 2018 antes enunciada, declaró la nulidad de los incisos 1, 3 y 6 del artículo 7 del Decreto 1828 de 2013, los cuales son actos administrativos de carácter general, por lo que no se requiere que el asunto vuelva a debatirse. La Sala observa que en la sentencia de 27 de junio de 2018 para declarar la nulidad de los mismos incisos demandados en el presente caso, realizó el análisis de exceso de la potestad reglamentaria, y concluyó: “Las anteriores consideraciones son igualmente aplicables en el presente caso, por cuanto, es evidente, que el tope previsto en el inciso 1º de la norma reglamentaria acusada cambia sustancialmente el alcance y las condiciones previstas por el legislador en el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, para que las personas jurídicas y asimiladas accedan al beneficio de exoneración de aportes parafiscales respecto de sus trabajadores, pues en lugar de utilizar la preposición “hasta” empleó la expresión “menos de”. […] Aunque más adelante el mismo inciso 3º del artículo 7º del Decreto 1828 de 2013, señala que “Para efectos de esta exoneración, los trabajadores a que hace mención este inciso tendrán que estar vinculados al empleador persona natural (…)”, la Sala considera que la disposición acusada, en todo caso y dada la redacción que se explicó, cobija a los empleadores personas jurídicas y asimiladas con un tope [menos de 10 smmlv] no previsto en el artículo 31 de la Ley 1607 de 2012 para la exoneración de aportes al régimen contributivo de salud, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico. […]” (…) En ese orden de ideas, se declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, y se ordenará que en el presente caso se esté a lo resuelto en la sentencia del 27 de junio de 2018, exp 11001-03-27-000-2014-00056-00 (21235).NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de los efectos de cosa juzgada que generan las sentencias que deciden sobre la nulidad de actos administrativos se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 11 de junio de 2015, radicado 08001 - 23-31-000-2008-00713-02(20853), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia que, a su vez, alude a la sentencia C-220 de 2011 de la Corte Constitucional

SENTENCIA ANULATORIA DE ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL - Efectos. La sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo de carácter general produce efectos de cosa juzgada erga omnes / COSA JUZGADA - Efectos. Impide que el asunto que ya fue decidido se vuelva a debatir / SENTENCIA ANULATORIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS - Alcance de la cosa juzgada.

Reiteración de jurisprudencia / EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA - Se declara probada de oficio / EXONERACIÓN DE APORTES PARAFISCALES Y DE SALUD A FAVOR DE PERSONAS JURÍDICAS Y ASIMILADAS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD CREE - Violación del tope de los ingresos de los trabajadores a acreditar por los empleadores para acceder al beneficio / EXONERACIÓN DE APORTES PARAFISCALES Y DE SALUD - Tope de ingresos de trabajadores a acreditar, según el grupo de empleadores / EXONERACIÓN DE COTIZACIÓN AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD - Tope de los ingresos de los trabajadores a acreditar por cada grupo de empleadores / EXONERACIÓN DE COTIZACIONES AL RÉGIMEN CONTRIBUTIVO DE SALUD A FAVOR DE PERSONAS JURÍDICAS Y ASIMILADAS SUJETOS PASIVOS DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA LA EQUIDAD CREE - Violación del tope de ingresos de los trabajadores a acreditar para acceder al beneficio [T]eniendo en cuenta que la Sala en la sentencia del 27 de junio de 2018, exp. 11001-03-27-000-2014-00056-00 (21235) anuló los incisos que contienen las expresión demandada, es necesario determinar si en este caso se configuró el fenómeno de la cosa juzgada.

En la parte resolutiva de la citada sentencia se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de los incisos 1º, 3º y 6º del artículo 7º del Decreto 1828 del 27 de agosto de 2013, expedido por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”. El artículo 189 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA dispone lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

(…)” (…) De acuerdo a la norma transcrita, la declaración de nulidad de un acto administrativo demandado tiene como efecto cosa juzgada erga omnes, esta Sala al respecto ha precisado lo siguiente: “De acuerdo con el precepto normativo transcrito, si una sentencia anula un acto administrativo, tiene fuerza de cosa juzgada frente a todo el mundo.

Y si no lo anula, también produce efectos de cosa juzgada, pero únicamente frente a la causa petendi juzgada. Esto último admite que en el futuro, se formulen nuevos cargos contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los analizados en la sentencia, lo que se traduce en una cosa juzgada relativa, según lo precisado por la Corte Constitucional. […].” En el presente caso, la sentencia de 27 de junio de 2018 antes enunciada, declaró la nulidad de los incisos 1, 3 y 6 del artículo 7 del Decreto 1828 de 2013, los cuales son actos administrativos de carácter general, por lo que no se requiere que el asunto vuelva a debatirse.

La Sala observa que en la sentencia de 27 de junio de 2018 para declarar la nulidad de los mismos incisos demandados en el presente caso, realizó el análisis de exceso de la potestad reglamentaria, y concluyó: “Las anteriores consideraciones son igualmente aplicables en el presente caso, por cuanto, es evidente, que el tope previsto en el inciso 1º de la norma reglamentaria acusada cambia sustancialmente el alcance y las condiciones previstas por el legislador en el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, para que las personas jurídicas y asimiladas accedan al beneficio de exoneración de aportes parafiscales respecto de sus trabajadores, pues en lugar de utilizar la preposición “hasta” empleó la expresión “menos de”. […] Aunque más adelante el mismo inciso 3º del artículo 7º del Decreto 1828 de 2013, señala que “Para efectos de esta exoneración, los trabajadores a que hace mención este inciso tendrán que estar vinculados al empleador persona natural (…)”, la Sala considera que la disposición acusada, en todo caso y dada la redacción que se explicó, cobija a los empleadores personas jurídicas y asimiladas con un tope [menos de 10 smmlv] no previsto en el artículo 31 de la Ley 1607 de 2012 para la exoneración de aportes al régimen contributivo de salud, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico. […]” (…) En ese orden de ideas, se declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, y se ordenará que en el presente caso se esté a lo resuelto en la sentencia del 27 de junio de 2018, exp 11001-03-27-000-2014-00056-00 (21235).

FUENTE FORMAL: LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 25 / LEY 1607 DE 2012 - ARTÍCULO 31 NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance de los efectos de cosa juzgada que generan las sentencias que deciden sobre la nulidad de actos administrativos se reitera la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta de 11 de junio de 2015, radicado 08001-23-31-000-2008-00713- 02(20853), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia que, a su vez, alude a la sentencia C-220 de 2011 de la Corte Constitucional NORMA DEMANDADA: DECRETO REGLAMENTARIO 1828 DE 2013 (27 de agosto) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - ARTÍCULO 7 INCISO 1 (PARCIAL) (Anulado / Cosa Juzgada) / DECRETO REGLAMENTARIO 1828 DE 2013 (27 de agosto) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO – ARTÍCULO 7 INCISO 3 (PARCIAL) (Anulado / Cosa Juzgada) CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-27-000-2013-00032-00(20631) Actor: ERNEY LEONARDO CONTRERAS GONZÁLEZ Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO FALLO Procede la Sala a proferir sentencia dentro del medio de control de nulidad instaurado por ERNEY LEONARDO CONTRERAS GONZÁLEZ, contra el artículo 7 del Decreto 1828 de 27 de agosto de 2013.

ANTECEDENTES ERNEY LEONARDO CONTRERAS GONZÁLEZ, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, solicitó que se declare la nulidad parcial de la expresión “menos” contenida en los incisos 1 y 3 del artículo 7 del Decreto 1828 de 27 de agosto de 2013, proferido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La expresión cuya nulidad se solicita es la subrayada: “Artículo 7.

Exoneración de aportes parafiscales. Las sociedades, y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios y sujetos pasivos del impuesto sobre la renta para la equidad -CREE, están exoneradas del pago de los aportes parafiscales a favor del Servicio Nacional. de Aprendizaje (SENA), y del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes. […] A partir del 1 de enero de 2014, los contribuyentes señalados en los incisos anteriores que cumplan las condiciones de este artículo, estarán exonerados de las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud de que trata el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Lo anterior no será aplicable a las personas naturales que empleen menos de dos (2) trabajadores, las cuales seguirán obligadas a efectuar las cotizaciones al Régimen Contributivo de Salud de que trata este inciso. Para efectos de esta exoneración, los trabajadores a que hace mención este inciso tendrán que estar vinculados con el empleador persona natural mediante contrato laboral, quien deberá cumplir con todas las obligaciones legales derivadas de dicha vinculación. […]” (Subraya la Sala) El demandante invocó como normas violadas, las siguientes[1]: • Artículo 189 [11] de la Constitución Política. • Artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 Adujo que el acto demandado excedió la potestad reglamentaria porque el artículo 7 del Decreto 1828 de 27 de agosto de 2013 establece que los contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, en cuanto a los trabajadores individualmente considerados que devenguen menos de diez salarios mínimos legales mensuales vigentes están exonerados de los pagos de aportes parafiscales mencionados en la norma, en cambio, el artículo 25 de la Ley 1607 de 26 de diciembre de 2012 señala que los trabajadores individualmente considerados que devenguen hasta diez salarios mínimos legales mensuales vigentes, serán exonerados del pago de parafiscales mencionados en la norma.

Alegó que los decretos tienen como objetivo hacer eficaz, activa y plenamente operante la norma superior de derecho. El gobierno no puede exceder sus atribuciones al cambiar el sentido de una ley mediante un decreto. Existe una gran diferencia entre establecer un “mínimo” y un “hasta” en una norma, que puede generar grandes contradicciones de carácter económico.

Precisó que la jerarquización de las normas genera coherencia y efectividad en su aplicación. La intención del legislador al expedir el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 fue que antes del 1 de julio de 2013, estarían exoneradas del pago de los parafiscales enunciados en la norma, las sociedades, personas jurídicas y asimiladas, contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios y sujetos pasivos del impuesto sobre la renta para la equidad CREE, en relación a empleados que devenguen hasta 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes, en consecuencia, el decreto no puede contrariar lo dispuesto en la norma superior.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se pronunció en los siguientes términos[2]: El Decreto 1828 de 2013 no restringe ni viola la exoneración de aportes parafiscales establecida en el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012. Con fundamento den el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, el Decreto 1828 de 2013 reglamentó en legal forma la exoneración de aportes parafiscales al ICBF, SENA y Sistema General de Seguridad Social en Salud al empleador y al contribuyente del impuesto sobre la renta para la equidad CREE, respecto al trabajador, que devengue menos de 10 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

La Ley y el Decreto son coherentes porque establecen la obligación de comprobar que efectivamente el trabajador devenga menos de 10 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Adicionalmente, el concepto base del artículo 7 del Decreto 1828 de 2013 y del artículo 25 de la Ley 1607 de 2012 no es el salario del trabajador, sino el ingreso devengado realizado efectivamente por el trabajador en el mes.

El artículo 7 del Decreto 1828 de 2013 no restringe ilegalmente la exoneración de aportes parafiscales. La norma establece un parámetro máximo en salarios mínimos para efectos de comparación con el monto efectivamente devengado por el trabajador para poder comprobar la procedencia o improcedencia de la exoneración de pago de parafiscales.

La Dirección de Impuestos y Adunas Nacionales - DIAN en calidad de coadyuvante se pronunció en los siguientes términos[3]: En la exposición de motivos de la Ley 1607 de 2012, que creó el impuesto sobre la renta para la equidad CREE y estableció exoneración de pago de algunos aportes parafiscales para algunos contribuyentes, con el fin de incentivar la generación de empleo, se fijó los objetivos de la norma y la intención del legislador.

La expresión demandada no hace más gravosa la situación de particulares, porque no se observa un exceso en la potestad reglamentaria por parte del gobierno nacional ya que utilizo terminologías similares a los contenidos en la ley. AUDIENCIA INICIAL El 6 de septiembre de 2017, se llevó a cabo audiencia inicial en el presente proceso. Conforme con los hechos de la demanda, los cargos de nulidad planteados por la parte demandante, los argumentos de la contestación de la demanda, y el pronunciamiento del coadyuvante, se precisó lo siguiente[4]: Saneamiento del proceso Se advirtió que no se observaron irregularidades que afecten la validez y eficacia del proceso.

Excepciones previas Se declaró que en el presente caso las partes no formularon excepciones previas. Fijación del litigio En la audiencia inicial, se fijó el litigio de la siguiente forma: Si los incisos 1 y 3 del artículo 7 del Decreto 1828 de 2013 exceden la potestad reglamentaria por cuanto pretenden modificar el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, al establecer que la exoneración del pago de aportes parafiscales a las sociedades y personas jurídicas y asimiladas contribuyentes declarantes del impuesto sobre la renta y complementarios, correspondientes a los trabajadores que devenguen, individualmente considerados, menos de diez (10) salarios mínimos legales vigentes y no hasta diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes como lo contempla la citada ley.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante reiteró lo indicado en la demanda, refutó la contestación de la demanda, y agregó lo siguiente[5]: En sentencia de 15 de octubre de 2014 la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en un caso similar al presente declaró la nulidad del inciso 1 de artículo 8 del Decreto 862 de 2013, debido a que se concluyó que el Gobierno Nacional desbordó su potestad reglamentaria al utilizar el término “menos de”[6].

La DIAN reiteró lo indicado en la contestación de la demanda[7]. El Ministerio Público representado por el procurador sexto delegado ante el Consejo de Estado, manifestó lo siguiente:[8] Sugiere que se declare la nulidad parcial de la norma demandada, debido a que el decreto restringen el límite fijado en la ley para las sociedades, personas jurídicas y asimiladas, ya que el vocablo “menos” en la regulación implica que la exoneración de parafiscales mencionados y cotización a salud no incluya diez SMMLV.

Adicionalmente, el Consejo de Estado decidió un caso similar pero relacionado con personas naturales respecto a los apartes del Decreto 862 de 2013, en relación con la Ley 1607 de 2012[9]. CONSIDERACIONES DE LA SALA De acuerdo con los argumentos expuestos por las partes, le corresponde a la Sala determinar si las expresiones demandadas, contenidas en los incisos 1 y 3 del artículo 7 del Decreto 1828 de 2013 exceden la potestad reglamentaria, en relación con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012.

No obstante, teniendo en cuenta que la Sala en la sentencia del 27 de junio de 2018, exp. 11001-03-27-000-2014-00056-00 (21235)[10] anuló los incisos que contienen las expresión demandada, es necesario determinar si en este caso se configuró el fenómeno de la cosa juzgada. En la parte resolutiva de la citada sentencia se dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de los incisos 1º, 3º y 6º del artículo 7º del Decreto 1828 del 27 de agosto de 2013, expedido por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

El artículo 189 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA dispone lo siguiente: “La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. […]” (Subraya la Sala) De acuerdo a la norma transcrita, la declaración de nulidad de un acto administrativo demandado tiene como efecto cosa juzgada erga omnes, esta Sala al respecto ha precisado lo siguiente[11]: “De acuerdo con el precepto normativo transcrito, si una sentencia anula un acto administrativo, tiene fuerza de cosa juzgada frente a todo el mundo.

Y si no lo anula, también produce efectos de cosa juzgada, pero únicamente frente a la causa petendi juzgada. Esto último admite que en el futuro, se formulen nuevos cargos contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los analizados en la sentencia, lo que se traduce en una cosa juzgada relativa, según lo precisado por la Corte Constitucional[12]. […].” En el presente caso, la sentencia de 27 de junio de 2018 antes enunciada, declaró la nulidad de los incisos 1, 3 y 6 del artículo 7 del Decreto 1828 de 2013, los cuales son actos administrativos de carácter general, por lo que no se requiere que el asunto vuelva a debatirse.

La Sala observa que en la sentencia de 27 de junio de 2018 para declarar la nulidad de los mismos incisos demandados en el presente caso, realizó el análisis de exceso de la potestad reglamentaria, y concluyó: “Las anteriores consideraciones son igualmente aplicables en el presente caso, por cuanto, es evidente, que el tope previsto en el inciso 1º de la norma reglamentaria acusada cambia sustancialmente el alcance y las condiciones previstas por el legislador en el artículo 25 de la Ley 1607 de 2012, para que las personas jurídicas y asimiladas accedan al beneficio de exoneración de aportes parafiscales respecto de sus trabajadores, pues en lugar de utilizar la preposición “hasta” empleó la expresión “menos de”. […] Aunque más adelante el mismo inciso 3º del artículo 7º del Decreto 1828 de 2013, señala que “Para efectos de esta exoneración, los trabajadores a que hace mención este inciso tendrán que estar vinculados al empleador persona natural (…)”, la Sala considera que la disposición acusada, en todo caso y dada la redacción que se explicó, cobija a los empleadores personas jurídicas y asimiladas con un tope [menos de 10 smmlv] no previsto en el artículo 31 de la Ley 1607 de 2012 para la exoneración de aportes al régimen contributivo de salud, por tanto, debe ser retirada del ordenamiento jurídico. […]” (Subraya la Sala) En ese orden de ideas, se declarará probada de oficio la excepción de cosa juzgada, y se ordenará que en el presente caso se esté a lo resuelto en la sentencia del 27 de junio de 2018, exp 11001-03-27-000-2014-00056-00 (21235).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Declarar probada de oficio la excepción de COSA JUZGADA, en consecuencia ESTÉSE a lo resuelto en la sentencia de 27 de junio de 2018, expedida por esta Sección en el proceso 11001-03-27-000-2014-00056-00(21235), de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y Cúmplase.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. | | | |JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ |STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO | |Presidente de la Sección | | | | | | | | | | | | | | | | | | | | |MILTON CHAVES GARCÍA |JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ | ----------------------- [1] Folios 1 a 9 del c.p. [2] Folios 15 a 19 del Cuaderno de trámite de medida cautelar [3] Folios 21 a 27 del c.p. [4] Folios 134 a 137 del c.p. [5] Folios 146 a 148 del c.p. [6] Exp. 20217.

C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez [7] Folios 149 a 151 del c.p. [8] Folios 143 a 145 del c.p. [9] Sentencia de 15 de octubre de 2014, Sección Cuarta de Consejo de Estado, exp. 20217. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [10] C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto [11] Sentencia de 11 de junio de 2015, exp. 20853. C.P. Martha Teresa Briceño De Valencia [12] C-220/11.