SANCIÓN MORATORIA POR EL NO PAGO DE LAS CESANTÍAS PARCIALES / DEMANDA DE ACTO FICTO O PRESUNTO – Oportunidad / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Improcedencia / EXCEPCIÓN DE CADUCIDAD – Improcedencia El acto que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular que el demandante reclama es el ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo ante la petición radicada el 6 de noviembre de 2014, porque es el acto que presuntamente lesionó el derecho subjetivo que está en cabeza del demandante y del cual eventualmente al declararse su nulidad, podrá obtener el restablecimiento pretendido.
De este modo el acto ficto demandado es el que debe estudiarse en el medio de control, para dilucidar si eventualmente debe declararse su nulidad y ordenarse el restablecimiento pedido por el demandante. En consecuencia, la Resolución 0487 de 2014, no sería el acto que negó expresamente lo pedido en el presente medio de control, esto es la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías ajustadas, sino que simplemente ordenó el pago retroactivo de unos valores como consecuencia de una nivelación y homologación. (…).
Para el estudio del presente asunto se debe tener en cuenta que cuando la demanda se dirija contra actos producto del silencio administrativo, el legislador no previó término de caducidad para su presentación oportuna, sino que puede ser presentada en cualquier tiempo. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la naturaleza de la ineptitud sustantiva de la demanda, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 21 de abril de 2016, radicación: 1416-14, C.P.: William Hernández Gómez.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 138 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 164 NUMERAL 1 LITERAL D CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Noción / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN – Objeto La caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas.
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica. NOTA DE RELATORÍA: En relación con la finalidad de la caducidad, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de octubre de 2010, radicación: 2137-09, C.P.: Víctor Hernando Alvarado Ardila. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019).
Radicación número: 81001-23-33-000-2015-00087-01(4313-16) Actor: EZEQUIEL CANTILLO ROJAS Demandado: ESE HOSPITAL SAN VICENTE DE ARAUCA. Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación auto. Excepciones inepta demanda y caducidad. AUTO SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 Interlocutorio O-635-2019 ASUNTO El Consejo de Estado decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 1.º de junio de 2016, a través del cual declaró no probadas la excepciones de «inepta demanda por no demandar el acto administrativo que definió la situación jurídica del accionante» y caducidad.
ANTECEDENTES Pretensiones[1] El señor Ezequiel Cantillo Rojas, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento para obtener la nulidad del acto administrativo ficto o presunto a través del cual se negó el pago de la sanción moratoria por las cesantías canceladas parcialmente para los años 2003 a 2010. A título de restablecimiento del derecho solicitó como consecuencia del pago parcial de las cesantías causadas de los años 2003 a 2010, la cancelación de la sanción moratoria en los términos previstos en la ley, así como los intereses corrientes y moratorios desde el momento en que se empezó a generar dicha sanción hasta que se haga efectivo su pago.
Excepciones propuestas[2] El Municipio de Soledad al contestar la demanda formuló, entre otras, la excepción que denominó «inepta demanda por no demandar el acto administrativo que definió la situación jurídica del accionante», señaló que a pesar que el demandante basó su reclamación administrativa en los derechos que le fueron reconocidos mediante Resolución 0487 de 2014, acto que pone fin al proceso administrativo de homologación y nivelación de cargos del municipio, no controvirtió ese acto en la demanda, de tal manera que el juez no puede pronunciarse sobre el contenido del acto, ni sobre las pretensiones de la demanda por no estar encaminadas a estudiar la legalidad de aquel que definió la situación jurídica particular del demandante.
Precisó que si bien la Resolución 0487 de 2014 no hace un pronunciamiento expreso sobre la mora en el pago de las cesantías, sí determina qué emolumentos reconoce al demandante, entendiéndose que si no incluye entre estos la sanción moratoria, es porque no la considera pertinente. De igual manera propuso la excepción de caducidad frente a la cual indicó que como el acto que debió ser demandado es la Resolución 0487 de 2014, notificada al demandante el 30 de julio del mismo año, es claro que la acción judicial se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad.
PROVIDENCIA IMPUGNADA[3] El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de auto del 1.º de junio de 2016 en audiencia inicial en la etapa de excepciones previas (art.180-6 CPACA), declaró no probados los medios exceptivos formulados. Consideró frente a la excepción de «inepta demanda por no demandar el acto administrativo que definió la situación jurídica del accionante» que en el proceso no se debaten los valores reconocidos por concepto de homologación salarial, sino el pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, decisión que fue materializada a través del acto ficto negativo emanado de Municipio de Soledad contra el cual se dirigió la demanda.
Respecto a la caducidad explicó que en atención a los argumentos con los que se resolvió la excepción anterior, es claro que no se configura la caducidad del medio de control, pues se persigue la nulidad de un acto ficto que no está afectado por este fenómeno en atención al literal d) del numeral 1.º del artículo 164 del CPACA. RECURSO DE APELACIÓN[4] El Municipio de Soledad, interpuso el recurso de apelación y precisó que la Resolución 0487 de 2014 es el acto que reconoció y liquidó todos los emolumentos que la entidad consideró que procedían a favor del demandante, de tal manera que si la entidad hubiera considerado procedente el pago de una sanción moratoria por el retardo en la consignación de las cesantías, debió haberse liquidado en esa resolución. En consecuencia, al no pronunciarse sobre estos valores se entiende que los denegó, por lo cual el acto ficto o presunto que se demanda no es el acto que modifica la situación jurídica.
Destacó que en razón a que dicho acto es el que debió ser demandado y no fue controvertido dentro de los 4 meses que le otorga la ley, contra esa resolución no procede ninguna acción teniendo en cuenta que operó la caducidad. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 1.º de junio de 2016 a través del cual se declararon no probadas las excepciones propuestas.
De igual modo, conviene precisar que el ponente adopta la decisión, en virtud de lo previsto en los artículos 125 y 243 del CPACA, dado que el presente asunto no constituye uno de los eventos de los numerales 1 a 4 del este último. Problema Jurídico El problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en las siguientes preguntas: 1.
¿Cómo lo que pretende el señor Ezequiel Cantillo Rojas es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías ajustadas para los años 2003 a 2010, cuál debe ser el acto administrativo a demandar, la Resolución 0487 de 2014 o el acto ficto producto del silencio administrativo derivado de la petición radicada el 6 de noviembre de 2014? Dilucidado lo anterior debemos determinar 2.
¿Operó la caducidad en el caso concreto? Primer problema jurídico ¿Cómo lo que pretende el señor Ezequiel Cantillo Rojas es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías ajustadas para los años 2003 a 2010, cuál debe ser el acto administrativo a demandar, la Resolución 0487 de 2014 o el acto ficto producto del silencio administrativo ante la petición radicada el 6 de noviembre de 2014? El Despacho sostendrá la siguiente tesis: El acto administrativo que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular que el demandante plantea en el presente caso y que es susceptible de control judicial es el acto administrativo ficto producto del silencio administrativo negativo ante la petición de 6 de noviembre de 2014, razón por la cual no hay lugar a declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda como lo resolvió el a quo.
Se amplían a continuación los argumentos respectivos. Ineptitud sustantiva de la demanda – eventos que la constituyen Antes de abordar el estudio del problema jurídico propuesto, se deben realizar algunas precisiones preliminares sobre la denominada «ineptitud sustantiva de la demanda». Al respecto esta subsección ha señalado que con anterioridad se ha hecho alusión a esta figura como si se tratara de una excepción previa o causal de rechazo de la demanda y en últimas, como sustento de decisiones inhibitorias, lo cual constituye una imprecisión[5].
Ello, toda vez que sólo es viable proponer y declarar próspera la excepción previa de «ineptitud de la demanda por la falta de cualquiera de los requisitos formales» o «por la indebida acumulación de pretensiones» y; en relación con otras situaciones, se debe acudir a las demás excepciones previas consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, sin que haya vocación para realizar una denominación en términos diferentes a los señalados por la ley.
Así mismo, se recalcó que al encontrarse otras falencias que otrora han servido como sustento para la declaratoria de una «ineptitud sustantiva de la demanda», en lugar de acudir a esa denominación, se deben utilizar las herramientas que los estatutos procesales prevén para tal efecto, tal como se analizó extensamente en el auto en cita, esto es, aquellos mecanismos de saneamiento como por ejemplo ordenar corregir la demanda o dejar sin efecto el auto admisorio para proceder al rechazo de la misma en atención a la causal legalmente prescrita para el efecto.
Acto administrativo que origina el derecho subjetivo debatido. Precisado lo anterior, el artículo 138 del CPACA, regula lo concerniente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la siguiente manera: «Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]» En atención a la definición que trae el código, toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo, podrá pedir la nulidad del acto administrativo y consecuentemente solicitar el restablecimiento del derecho, por lo tanto, corresponde al afectado demandar aquel acto que contiene la manifestación de voluntad de la administración que creó, modificó o extinguió la situación jurídica.
En efecto, las pretensiones que se plantean en la demanda son las que concretan la órbita de decisión del juez, y es el estudio de las mismas que permite determinar el alcance y los efectos jurídicos que eventualmente se obtendrían con la nulidad del acto administrativo demandado. Para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es relevante identificar la actuación que produjo el perjuicio, es decir, debe demandarse judicialmente aquel acto administrativo que generó la lesión alegada sobre el derecho subjetivo, para que pueda válidamente traducirse en un restablecimiento en favor de la parte demandante.
Nótese que las pretensiones que se plantean en la demanda delimitan el ejercicio de la capacidad decisoria del juez y por supuesto debe guardar congruencia la nulidad del acto con el restablecimiento del derecho pretendido, de lo contrario, se torna dificultosa la labor de adoptar una decisión de fondo, lo que indiscutiblemente llevaría a un fallo inhibitorio.
De acuerdo a lo precedente, en el presente asunto se observa que el demandante solicitó la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo negativo ante la petición presentada el 6 de noviembre de 2014[6] en la cual se lee: «[…] Se sirva ordenar a quien corresponda me sean (sic) cancelada la indemnización o sanción moratoria por el no giro oportuno de la totalidad de mis cesantías al fondo que me encontraba afiliado durante los años 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008 y 2010 de acuerdo a lo estipulado en la LEY 344 de 1996, reglamentado por el DECRETO 1582 DE 1998, norma que remite y se complementa con los dispuesto en los artículos 99, 102, 104 y siguientes de la Ley 50 de 1990, dichas cesantías solamente fueron giradas en su totalidad y reconocidas las diferencias a través de la Resolución [7]por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de los valores retroactivos por concepto de homologación al personal administrativo del sector educativo en el municipio de Soledad-Atlántico.[…]» El Municipio de Soledad, tanto al contestar la demanda como en el recurso de apelación, planteó que el acto administrativo que se debe demandar es la Resolución 0487 del 2014 pues modificó la situación jurídica del demandante, además, en tanto no se refirió al pago de la sanción moratoria, se entiende que la negó y en ese sentido la demanda deviene inepta.
Frente al punto y luego de revisado el expediente se observa que la mencionada Resolución 0487 del 30 de julio de 2014[8] por medio de la cual se ordenó el reconocimiento y pago de valores retroactivos por concepto de homologación y nivelación salarial al personal administrativo del sector educativo, en el Municipio de Soledad – Atlántico, se otorgó el pago de unas diferencias salariales al señor Ezequiel Cantillo Rojas.
No obstante, de acuerdo con los argumentos expuestos en precedencia, resulta claro que el acto que creó, modificó o extinguió la situación jurídica particular que el demandante reclama es el ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo ante la petición radicada el 6 de noviembre de 2014, porque es el acto que presuntamente lesionó el derecho subjetivo que está en cabeza del demandante y del cual eventualmente al declararse su nulidad, podrá obtener el restablecimiento pretendido.
De este modo el acto ficto demandado es el que debe estudiarse en el medio de control, para dilucidar si eventualmente debe declararse su nulidad y ordenarse el restablecimiento pedido por el señor Ezequiel Cantillo Rojas. En consecuencia, la Resolución 0487 de 2014, no sería el acto que negó expresamente lo pedido en el presente medio de control, esto es la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías ajustadas, sino que simplemente ordenó el pago retroactivo de unos valores como consecuencia de una nivelación y homologación. En conclusión: En razón a que el acto administrativo ficto producto del silencio administrativo negativo ante la petición radicada el 6 de noviembre de 2014, fue el que definió la situación jurídica que reclama el señor Ezequiel Cantillo Rojas es este el acto administrativo susceptible de control judicial y bajo ese entendido no prospera el medio exceptivo propuesto por la demandada, tal como lo decidió el a quo.
Segundo problema jurídico ¿Operó la caducidad en el caso concreto? El despacho sostendrá la siguiente tesis: En concordancia con lo expuesto en el problema jurídico anterior, como lo pretendido por el señor Ezequiel Cantillo Rojas es la nulidad de un acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo, la demanda no está sujeta al término de caducidad, porque en atención al literal d) del numeral 1.º del artículo 164 del CPACA podía presentarse en cualquier tiempo.
Pasan a plantearse los argumentos que sustentan esta posición. Esta sección[9] referente al fenómeno jurídico de la caducidad precisó lo siguiente: « […] La caducidad genera la extinción del derecho de acción por el transcurrir del tiempo; de manera tal que la demanda debe ser presentada dentro del término de ley, en aras a salvaguardar el interés general y la seguridad jurídica.
Sin embargo, dicho lapso concluye ante la inactividad de quien encontrándose legitimado en la causa, no acciona en tiempo; por lo que la caducidad se presenta como un límite al ejercicio del derecho de acción del ciudadano. […]» En efecto, la caducidad se refiere al término de orden público que posee el interesado para interponer las acciones que tenga a su alcance con el fin de buscar la protección de sus derechos, es decir, se predica del ejercicio del derecho de acción; su finalidad es precisamente racionalizar ese ejercicio, lo que impone al interesado la obligación de emplearla oportunamente, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y que se extinga la jurisdicción del juez de lo contencioso administrativo para estudiarlas[10].
Lo anterior se justifica en la necesidad de obtener seguridad jurídica[11]. Tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el artículo 164 del CPACA, regula el término para presentar la demanda, en diferentes escenarios, según el caso. « [ ] Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1.
En cualquier tiempo, cuando: [ ] d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo. […]» De conformidad con la norma parcialmente transcrita, para el estudio del presente asunto se debe tener en cuenta que cuando la demanda se dirija contra actos producto del silencio administrativo, el legislador no previó término de caducidad para su presentación oportuna, sino que puede ser presentada en cualquier tiempo.
Como en el caso bajo estudio, el señor Ezequiel Cantillo Rojas pretende la nulidad del acto administrativo ficto producto del silencio administrativo negativo ante la petición radicada el 6 de noviembre de 2014, la demanda podía radicarse en cualquier tiempo, razón por la cual no debe observarse término de caducidad alguno En conclusión: El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se presentó de manera oportuna, razón por la cual no prospera el medio exceptivo propuesto por el Municipio de Soledad, tal como lo resolvió el tribunal.
Decisión de segunda instancia En atención a las consideraciones precedentes, se confirmará el auto proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 1.º de junio de 2016, al no prosperar los argumentos de la apelación. Por lo expuesto se, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 1.º de junio de 2016, que declaró no probadas las excepciones de «inepta demanda por no demandar el acto administrativo que definió la situación jurídica del accionante» y caducidad propuesta por el Municipio de Soledad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el señor Ezequiel Cantillo Rojas.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Consejero Ponente ----------------------- [1] Folios 1 a 10. [2] Folios 171 a 187 [3] Folios 250 a 252 y CD folio 249. [4] Folio 252 y CD folio 249. [5] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección A, providencia de 21 de abril de 2016, Consejero Ponente William Hernández Gómez, Rad. 47-001-23-33-000-2013-00171-01 (1416- 2014). [6] Folio 12. [7] En la referida petición se encuentra este espacio en blanco folio 22 de la actuación. [8] Folios 14 a 19. [9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, CP César Palomino Cortés, sentencia de 2 de marzo de 2017 Radicado: 13001-23-33-000-2013-00224-01. [10] Ver sentencia Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. sección segunda. subsección B. CP Víctor Hernando Alvarado Ardila, 7 de octubre de 2010. Radicación: 25000-23-25-000-2004-05678-02 (2137-09). [11] Ver, entre otras, las sentencias de la sección segunda, subsección B, de: 6 de octubre de 2011 (Expedientes 1130-2011 y 1135-2011) CP Víctor Hernando Alvarado Ardila y de 26 de marzo de 2009.
Expediente 1134-07 CP Gerardo Arenas Monsalve.