66001-23-33-000-2014-00244-01 — Consejo de Estado

ACCIÓN POPULAR – Recurso de apelación de sentencia / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO – Por riesgo de desastre por deslizamiento por socavamiento, erosión e inestabilidad que sufren las laderas de la quebrada la Soledad / CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL - Competencia en materia de gestión del riesgo de desastres naturales y de protección de las rondas hídricas / PRINCIPIO DE SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL - El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio La Sala procederá a resolver si es competente la Carder, en materia de gestión del riesgo de desastre, para: i) realizar los estudios técnicos necesarios a efectos de determinar cuáles son las obras que se requieren para resolver la situación de riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en los alrededores de la Quebrada La Soledad, a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 del Municipio de Dosquebradas; ii) ejecutar las obras necesarias para mitigar el riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en el sector aludido; y iii) imponer las medidas administrativas a que haya lugar en aras de que se cumpla con las acciones mencionadas.

(…) entrando en la resolución de la alzada interpuesta por la Carder, la Sala manifiesta categóricamente que, de conformidad con la normativa aplicable, las corporaciones autónomas regionales, dentro del ámbito de su jurisdicción, sí son competentes para: i) administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables propendiendo por su desarrollo sostenible; ii) plantear los aspectos ambientales relevantes a tener en cuenta al momento de llevar a cabo la planificación del territorio; iii) celebrar convenios y contratos necesarios para desempeñar de mejor manera sus funciones de contenido no administrativo; iv) realizar estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales; v) autorizar el desarrollo de actividades que afecten o que puedan afectar el medio ambiente; vi) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los recursos naturales renovables; vii) ejercer su potestad sancionatoria ante la violación de la normativa de contenido ambiental; viii) realizar las obras necesarias para la defensa de inundaciones, regulación de cauces y recuperación de tierras para proteger las cuencas hidrográficas; ix) realizar obras de infraestructura para defender y/o restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables; x) desempeñar funciones de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres naturales, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así como asistir a otras autoridades en la prevención y atención de emergencias y desastres; xi) apoyar a las entidades territoriales con estudios para el conocimiento y reducción del riesgo de desastres naturales, así como en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastre; y xii) efectuar acciones referentes a la gestión del riesgo de desastres naturales en relación con la sostenibilidad ambiental del territorio.

Ahora bien, no obstante la autonomía de la que gozan los municipios como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, es un hecho que, en atención a la transversalidad de los asuntos ambientales y a las dificultades propias de la función administrativa, el desempeño de las competencias en dicha materia debe realizarse en el contexto que disponen los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva y complementariedad.

En ese orden de ideas, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del Tribunal según la cual, con la finalidad de remediar la situación de riesgo que aqueja a la comunidad asentada en las proximidades de la Quebrada La Soledad en el Municipio de Dosquebradas, la Carder, como máxima autoridad ambiental en el Departamento de Risarlada y en virtud de su especialidad técnica, deba suministrar tanto los estudios como la asesoría técnica necesarios para la ejecución de las obras de estabilización del cauce referido, las cuales deberán ser ejecutadas por la Administración Municipal de Dosquebradas.

Por otra parte, el apoderado de la entidad apelante olvida que, de conformidad con el artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974 (CRNR), a las corporaciones autónomas regionales les compete el acotamiento y la protección de las rondas hidráulicas en virtud de la especial importancia ecosistémica de estas áreas. (…) Por los motivos expresados la Sala concluye que no le asiste razón a la Carder al solicitar que se le absuelva de coadyuvar con la Alcaldía Municipal de Dosquebradas en la adopción de las medidas necesarias para mitigar la situación de riesgo de desastre de deslizamiento que se presenta en la Quebrada La Soledad a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 en el Municipio de Dosquebradas, motivo por el cual la sentencia recurrida será confirmada.

FUENTE FORMAL: LEY 1523 DE 2012 – ARTICULO 3 / DECRETO LEY 2811 DE 1974 – ARTICULO 83 / LEY 1450 DE 2011 - ARTICULO 206 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 66001-23-33-000-2014-00244-01(AP) Actor: DEFENSORÍA DEL PUEBLO – REGIONAL RISARALDA Coadyuva: JAVIER ELIAS ARIAS IDÁRRAGA Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE RISARALDA –CARDER- Y OTROS MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS – RISARALDA Y EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS DE DOSQUEBRADAS -SERVICIUDAD E.I.C.E. E.S.P.- Referencia: ACCIÓN POPULAR – RECURSO DE APELACIÓN DE SENTENCIA Derechos colectivos presuntamente conculcados: EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y EL MANEJO Y APROVECHAMIENTO RACIONAL DE LOS RECURSOS NATURALES PARA GARANTIZAR SU DESARROLLO SOSTENIBLE, SU CONSERVACIÓN, RESTAURACIÓN O SUSTITUCIÓN. LA CONSERVACIÓN DE LAS ESPECIES ANIMALES Y VEGETALES, LA PROTECCIÓN DE ÁREAS DE ESPECIAL IMPORTANCIA ECOLÓGICA, DE LOS ECOSISTEMAS SITUADOS EN LAS ZONAS FRONTERIZAS, ASÍ COMO LOS DEMÁS INTERESES DE LA COMUNIDAD RELACIONADOS CON LA PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE;

SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PÚBLICAS Y SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE Tema: Competencias de las corporaciones autónomas regionales en materia de gestión del riesgo de desastres naturales y de protección de las rondas hídricas. SENTENCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –Carder-, en contra de la sentencia de 31 de mayo de 2018, proferida por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

SOLICITUD La Defensoría del Pueblo – Regional Risaralda, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 1998[1] y 1437 de 2011[2], presentó demanda[3] en contra del Municipio de Dosquebradas y de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER -, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos relacionados con la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; con la seguridad y salubridad públicas y con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, los cuales consideró vulnerados por cuenta del riesgo de desastre por deslizamiento al que se ve expuesta la comunidad asentada a las proximidades de la Quebrada La Soledad, a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 del Barrio Los Naranjos en el Municipio de Dosquebradas, en razón de los fenómenos de socavamiento, erosión e inestabilidad que sufren las laderas de dicho cuerpo de agua.

LOS HECHOS Los hechos que fundamentaron la demanda de la acción popular fueron los siguientes: II.1. La entidad actora sostiene que en el sector circundante a la Carrera 16 (Avenida Simón Bolívar) N.º 56 del Barrio Los Naranjos del Municipio de Dosquebradas – Risaralda, se presenta un riesgo de desastre que afecta a la comunidad vecina, el cual se genera por los altos índices de socavación del lecho y las laderas de la Quebrada La Soledad.

II.2. A pesar de que desde el año 2009 los ciudadanos Rosalba Alfonso de Bejarano y Francisco Alfonso Bejarano Alonso han interpuesto múltiples solicitudes ante la Alcaldía Municipal de Dosquebradas, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER- y la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas –Serviciudad E.I.C.E. E.S.P.-, relativas a la construcción de la infraestructura requerida para mitigar el riesgo de desastre que se presenta en la zona anteriormente mencionada, no han recibido una respuesta positiva.

PRETENSIONES La parte actora formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Declarar que el Municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, por la no intervención en la Quebrada La Soledad a la altura de la Avenida Simón Bolívar – Carrera 16 con Calle 56, Barrio Los Naranjos y sector aledaño de influencia afectado; vulneran los derechos colectivos relacionados con la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas; así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; la seguridad y salubridad públicas; el derecho la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente.

SEGUNDO: Ordenar al Municipio de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER-, que en el término de un (01) mes contado a partir de la notificación de esta providencia, tome las medidas adecuadas para la prevención del riesgo de los derechos conculcados.

TERCERO: Ordenar al Municipio de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –CARDER- se realicen visitas técnicas al sector para la prevención del riesgo, verificación y avalúo de los predios.

CUARTO: Ordenar al Municipio de Dosquebradas la realización de las acciones pertinentes tendientes al desglose de alcantarillado y se haga una adecuada entrega de la Quebrada La Soledad.

QUINTO: Ordenar al Municipio de Dosquebradas la construcción del muro de contención de la Quebrada La Soledad como factor preventivo al riesgo que afrontan los residentes del sector de la Avenida Simón Bolívar – Carrera 16 con Calle 56, Barrio Los Naranjos y sector aledaño de influencia afectado.

SEXTO: Que las entidades demandadas acaten inmediatamente la orden que su despacho imparta, según lo dispone el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

SÉPTIMO: Que las entidades demandadas sean condenadas en costas a favor de la Defensoría del Pueblo – Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos”. ACTUACIÓN PROCESAL IV.1. El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pereira, mediante auto de 23 de abril de 2014[4], admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondientes a las autoridades accionadas para que contestaran, aportaran y/o solicitaran la práctica de las pruebas que consideraren pertinentes; de igual forma dispuso de la notificación de la demanda a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas –Serviciudad E.I.C.E. E.S.P.-, a las propietarias de los predios adyacentes, las señoras Rosalba Alfonso de Bejarano y Margarita Alfonso de Arbeláez, al igual que al Agente del Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

IV.2. Posteriormente el Juzgado, mediante auto de 17 de junio de 2014[5], resolvió declarar la falta de competencia para conocer del asunto de la referencia y, en consecuencia, lo remitió al Tribunal Administrativo de Risaralda. IV.3. El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante auto de 12 de mayo de 2015[6], decidió negar la medida cautelar solicitada por la parte demandante consistente en “[…] tomar las medidas adecuadas, necesarias y pertinentes que permitan mitigar el peligro que afrontan los residentes del sector […] afectado con la erosión del terreno que está causando la Quebrada La Soledad”[7], en consideración a que “no se encuentra acreditado en el expediente un riesgo inminente y grave para la vida e integridad de los habitantes del sector de la Avenida Simón Bolívar – Carrera 16 con Calle 56, barrio Los Naranjos que amerite la medida cautelar”.

IV.4. El Tribunal, por auto de 16 de julio de 2015[8], aceptó como coadyuvante de la parte demandante a Javier Elías Arias Idárraga[9]. IV.5. El Tribunal, mediante auto de 10 de agosto de 2016[10], resolvió no acceder a la solicitud de declaratoria de agotamiento de jurisdicción formulada por la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas –Serviciudad E.I.C.E. E.S.P.-, en relación con la acción popular tramitada bajo el N.º de radicación 66001-23-33-003-2013-00046-00, debido a que las acciones populares difieren en cuanto al sector respecto del cual se predica la afectación de los derechos colectivos y en cuanto a las medidas solicitadas para conjurarlo.

IV.6. El Tribunal, por auto de 5 de septiembre de 2017[11], consideró necesario vincular al proceso al Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas –IDM-, habida cuenta de su posible responsabilidad frente a los hechos de la demanda. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA V.1. El apoderado judicial del Municipio de Dosquebradas, mediante escrito presentado el 14 de mayo de 2014[12], se opuso a las pretensiones de la demanda “[…] pues si bien es cierto que la quebrada la soledad, a su paso por el barrio los naranjos presenta debilitamiento del talud […] no es consecuencia de la acción u omisión del ente territorial, sino de acciones de la naturaleza, además del comportamiento irregular de quienes construyeron las viviendas en zona de protección forestal […].

Otra cosa es que constituya obligación del municipio emprender acciones pertinentes para solucionar la problemática existente”. De igual forma informó que los habitantes del sector y constructores de urbanizaciones vecinas talaron el bosque protector, depositaron escombros sobre el lecho de la quebrada y le vierten aguas negras y de escorrentía, lo cual aumenta la saturación del suelo.

Además, las viviendas ubicadas sobre las márgenes de la Quebrada La Soledad, ocupan la zona forestal protectora del cauce, lo cual perjudica la consolidación vegetal a las riberas y la recuperación de las mismas. Sugirió que las pretensiones de la demanda deben despacharse desfavorablemente puesto que según el Informe Técnico N.° 0012 de 3 de enero de 2013, la CARDER verificó que “[…] en la actualidad los procesos de socavación no generan riesgo a la infraestructura urbana y por tanto a los pobladores de dicho sector […]”.

Aseguró que la Oficina Municipal de Atención de Desastres –OMPADE- lideró la construcción de obras de estabilización del talud en la margen derecha de la Quebrada La Soledad en el sector señalado en la demanda (Convenio FNC- FNR-04-536-2009). Y señaló que las autoridades accionadas realizan gestiones tendientes a obtener recursos para atender la problemática denunciada y otras relacionadas con 31 quebradas que pasan por el Municipio de Dosquebradas.

Finalmente, propuso la excepción de “hecho superado”, en virtud de que los hechos que fundamentan la acción ya fueron objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 20 de marzo de 2014. V.2. El apoderado judicial de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas –Serviciudad E.I.C.E.E.S.P.-, mediante escrito aportado el 14 de mayo de 2014[13], solicitó que se declare la improcedencia de la acción popular por las siguientes razones: La Carder, mediante Concepto Técnico N.° 1646 de 9 de julio de 2013, verificó que en la zona afectada por el riesgo de desastre se observaron: cultivos no intensivos en la corona del talud; predios sobre la zona protectora de la Quebrada La Soledad; y dos descoles que entregan aguas residuales y de escorrentía al talud.

En atención a lo anterior, el apoderado de Serviciudad adujo que a los habitantes del sector también les asiste responsabilidad en la generación del riesgo, al invadir con sus construcciones el espacio público: zona forestal o protectora y los retiros de 20 metros establecidos en el POT (artículos 152, 153 y 155 del Acuerdo 014 de 2000), saturando así el talud con mayor carga de la que podría soportar.

A juicio del abogado, la solución de dichas circunstancias corresponde a la Dirección Operativa de Orden Público y Control Físico de la Secretaría Municipal de Gobierno de la Alcaldía de Dosquebradas y a la Carder. Precisó que desde el 2008 Serviciudad ha celebrado contratos para estudios y diseños definitivos de los colectores interceptores de la Quebrada La Soledad.

Finalmente solicitó que se declararan probadas las excepciones de: “agotamiento de jurisdicción” y “cosa juzgada”, por cuanto el Tribunal Administrativo de Risaralda ya emitió una sentencia en la que ordenó la ejecución de obras de estabilización de la Quebrada La Soledad a la altura de la Calle 56 con carreras 14 y 15 (Radicado 2013-00046);

“falta de legitimación en la causa por pasiva”, en atención a que no es la entidad responsable de la atención de los recursos naturales y del medio ambiente; “ausencia de violación o amenaza de violación a los derechos invocados y por el contrario cumplimiento de los cometidos estatales”; “inobservancia del principio procesal de la carga de la prueba”; y “cualquiera excepción que su despacho encuentre probada en el proceso y de la cual deba pronunciarse oficiosamente en la sentencia (Artículo 164 del C.C.A.)”.

V.3. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder, mediante escrito allegado el 15 de mayo de 2014[14], solicitó que “[…] se denieguen las pretensiones de la demanda, por cuanto no se pueden construir obras civiles ni de infraestructura sobre la llanura de inundación de la Quebrada La Soledad; o en su defecto se declare que la Carder no está llamada a cumplir con las pretensiones de la acción popular, y se le absuelva de toda responsabilidad […]”.

Expresó que de conformidad con la Ley 1523 de 2012, el papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Aseguró que, conforme obra en los diferentes conceptos técnicos para categorizar el riesgo al que están expuestos los inmuebles[15], los propietarios y demás ribereños de la Quebrada La Soledad no cumplieron con la obligación legal de obtener los permisos y autorizaciones de carácter ambiental ni las licencias urbanísticas de construcción para llevar a cabo la ocupación de la zona forestal protectora del cauce del recurso hídrico.

Así, se requiere que el Municipio de Dosquebradas realice las acciones pertinentes para recuperar el espacio público invadido, entre el que se encuentra la demarcación de los suelos de protección contra inundaciones. Finalmente, solicitó que se declararan probadas las excepciones de: “falta de legitimación en la causa por la parte activa”, por cuanto los mismos moradores han propiciado el riesgo objeto de amparo constitucional al construir sus viviendas invadiendo los suelos de protección, o zonas de reserva forestal, y sin cumplir con las mínimas normas de sismoresistencia, mal manejo de aguas residuales domésticas e intervención del cauce[16];

“inexistencia de un derecho legítimo para responsabilizar a la Carder en la presente acción constitucional – falta de legitimación en la causa por la parte pasiva”, puesto que, además de no estar demostrada la relación causal entre el daño causado y la conducta de la Carder, la Ley 388 de 1997 señala que los municipios, a través de sus oficinas de atención y prevención de desastres, son responsables de los habitantes que se encuentren en zona de riesgo o vulnerables;

“inexistencia de un perjuicio que legitime la presente acción”, debido a que la Carder no tiene responsabilidad alguna frente a la supuesta violación de los derechos colectivos que se dicen conculcados; “genérica”; y “excepción de falta de competencia de la Carder para cumplir las pretensiones de la acción popular”, pues, según el ordenamiento jurídico[17], a las entidades territoriales les corresponde gestionar el riesgo de desastre y a la Carder no le asisten funciones de construcción de obras civiles o de infraestructura, sino de brindar asesoría técnica.

V.4. El apoderado judicial del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas – IDM, mediante escrito allegado el 10 de octubre de 2017[18], solicitó que se niegue la acción constitucional de la referencia, en consideración a que: i) Si bien se evidencia que la Quebrada La Soledad presenta altos índices de socavación en su lecho y laderas, la entidad que representa no es la competente para intervenirla, para tomar medidas de prevención del riesgo de desastre, de preservación y restauración del medio ambiente o de protección de los derechos colectivos invocados. ii) Al Instituto le corresponde gestionar, adelantar y ejecutar proyectos de vivienda y de infraestructura vial, los cuales, además de requerir de presupuesto, en virtud de la igualdad, deben desarrollarse en el orden de espera de las personas que necesitan de algún tipo de apoyo en materia de vivienda.

Además, adujo no haberle vulnerado algún derecho a la señora Rosalba Alfonso de Bejarano, toda vez que desde el 31 de diciembre de 2012, ha estado registrada en el sistema “SICRU” para ser tenida en cuenta un proyecto de vivienda. iii) No hay referencia de que la transgresión de los derechos colectivos proceda de alguna conducta atribuible a esa entidad. iv) Las garantías relativas a los ecosistemas son funciones que le corresponden a la Carder. v) Finalmente, por todo lo anterior, propuso la excepción de “falta de legitimación en la causa por pasiva”.

V.5. La señora Margarita Alfonso de Arbeláez guardó silencio, y la señora Rosalba Alfonso de Bejarano falleció[19]. AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO El Magistrado Sustanciador del proceso, mediante auto de 2 de junio de 2017[20], declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a que no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento.

LA SENTENCIA APELADA La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 31 de mayo de 2018[21], resolvió la controversia puesta en su conocimiento, de la siguiente manera: En primer lugar, el Tribunal constató la vulneración de los derechos colectivos invocados por parte del Municipio de Dosquebradas y de la Carder, pues, en primer lugar, se encontró plenamente demostrado que, desde el año 2007, la comunidad que habita en el sector de la Avenida Simón Bolívar, Carrera 16 con Calle 56, Barrio Los Naranjos del Municipio de Dosquebradas, está expuesta al riesgo de desastre por deslizamiento generado: por la profundización del lecho y el socavamiento e inestabilidad de las orillas de la Quebrada La Soledad, producto de su dinámica natural; por el desarrollo urbano a las riberas del cauce y por la falta de políticas claras de control y ordenamiento y de los usos de la quebrada que imposibilitan su flujo normal (contaminación, malos manejos de aguas lluvias y de escorrentía e intervención del cauce).

Paralelo a lo anterior, el Tribunal observó que existen viviendas ubicadas en la zona forestal protectora de la Quebrada La Soledad, lo cual afecta su régimen hidráulico y perjudica la consolidación vegetal a las riberas y la recuperación de estas. Y en segundo lugar, el a quo también fundamentó la vulneración de los derechos colectivos reclamados en que las autoridades mencionadas no acreditaron la realización de los estudios técnicos necesarios a efectos de determinar cuáles son las obras que se requieren para resolver la problemática descrita, ni la ejecución de las obras suficientes de mitigación del riesgo de deslizamiento que permitan asegurar la estabilidad del terreno del sector aledaño a la Quebrada La Soledad –anteriormente referenciado-, o la justificación de su retardo.

En consecuencia, el Tribunal determinó la responsabilidad de las entidades accionadas de la siguiente manera: i) De conformidad con la Ley 1523 de 24 de abril de 2012 y con los decretos 919 del 1.° de mayo de 1989 y 1504 de 4 de agosto de 1997, al Municipio de Dosquebradas le corresponde realizar las obras tendientes a generar estabilidad del terreno y evitar que se siga erosionando y socavando con el paso de la Quebrada La Soledad; así como garantizar con fines preventivos y de mitigación de riesgos, que en la zona de protección forestal aledaña a la quebrada no se sigan efectuando asentamientos humanos, realizando el correspondiente control, seguimiento y acompañamiento de los planes, programas y proyectos de desarrollo urbano. ii) En atención a las leyes 1523 de 2012, 99 de 1993 y 388 de 1997, a la Carder, como máxima autoridad ambiental en el Departamento de Risaralda y en virtud tanto de su especialidad técnica como de sus deberes en materia de gestión del riesgo de desastre, le corresponde suministrar los estudios y brindar la asesoría y asistencia técnica requerida para la estabilización de las márgenes de la Quebrada La Soledad. iii) Finalmente, frente a la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas E.S.P. y del Instituto de Desarrollo Municipal de Dosquebradas –IDM-, no se acreditó que les asista responsabilidad por las condiciones de riesgo generadas en los alrededores de la Quebrada La Soledad, en tanto que no les corresponde la ejecución de las obras respectivas.

Sin embargo, el Tribunal consideró pertinente “prevenir” al IDM con el fin de que ejecute su programa de reubicación frente a las viviendas que se encuentren dentro de la zona de protección de la quebrada. Por todo lo anterior, el Tribunal decidió: “[…]. 2. Declarar no probadas las excepciones de “falta de legitimación en la causa por la parte activa”, “falta de legitimación en la causa por la parte pasiva”, “hecho superado”, “cosa juzgada” y propuestas por la CARDER, el Municipio de Dosquebradas y la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas ES.P. 3.

DECLÁRESE que el municipio de Dosquebradas y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER, vulneran los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, la seguridad y salubridad públicas y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente. 4.

ORDENA R al Municipio de Dosquebradas y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER que de manera concertada y concurrente y en el ámbito de sus competencias, tal como quedó descrito en la parte motiva de esta providencia, y en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de la presente providencia, inicien gestiones administrativas necesarias para la protección y recuperación de las laderas de la Quebrada La Soledad con el fin de mitigar el riesgo que se presenta en la Avenida Simón Bolívar – carrera 16 con calle 56, barrio Los Naranjos, así mismo, una vez adelantadas dichas gestiones, y en un término máximo de seis (6) meses, realicen la ejecución de las obras necesarias para la solución definitiva a los problemas de erosión, socavación, deslizamientos en la zona afectada, carencia de canalización de aguas lluvias y de escorrentía, carencia de construcciones para la estabilización del talud, profundización del lecho de la quebrada y demás que se presentan en dicho sector, así como ejercer las funciones de vigilancia y control, además de imponer las medidas administrativas a que haya lugar, para que se cumpla con las labores respectivas, y en general aquellas otras que sean necesarias para hacer cesar la vulneración de los derechos colectivos reclamados. 5.

PREVENIR al representante legal del Instituto de Desarrollo Municipal – IDM de Dosquebradas, para que ejecute el proceso de reubicación de la vivienda situada en la carrera 16 N.° 56-03 y de todas aquellas que se encuentren en la zona de protección de la quebrada La Soledad, con el fin de procurar y garantizar a la comunidad residente en el sector aledaño, el cumplimiento de las normas ambientales y las demás aplicables al caso particular. 6.

Para efectos de verificar el cumplimiento de lo ordenado en la presente providencia se nombrará un comité de verificación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, integrado por el Defensor del Pueblo Regional de Risaralda, el alcalde del municipio de Dosquebradas o un delegado a quien este designe y el director de la CARDER o la persona a quien sea designada por dicho funcionario.

El Comité de Verificación deberá rendir a esta Corporación informes periódicos acerca del cumplimiento de esta decisión. 7. Se NIEGAN las demás súplicas de la demanda, por lo considerado en la parte motiva de este proveído. 8. El incumplimiento de lo ordenado en el presente fallo será sancionado como desacato de conformidad con lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998. 9.

No se condena en costas ni agencias en derecho por las razones expuestas en la parte motiva. […]”.

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –Carder-, mediante escrito presentado el 7 de junio de 2018[22], interpuso recurso de apelación en contra de la segunda parte de la orden contenida en el numeral 4.º de la sentencia de primera instancia[23], con fundamento en que: i) La autoridad ambiental que representa no realiza obras ni estudios técnicos, sino informes y conceptos técnicos que contienen las acciones, medidas, obras y recomendaciones a cumplir y ejecutar por parte de las entidades territoriales, y puede efectuar los estudios de simulación hidráulica en tanto que están relacionados con el manejo y planificación del recurso hídrico. ii) La Carder solo es competente para brindar asesoría y asistencia técnica mediante conceptos e informes técnicos, más no para realizar los estudios técnicos de suelos, geotecnia, control de erosiones, análisis de estabilidad y manejo de aguas lluvias a que hace alusión la sentencia, que son los requeridos para determinar tanto el nivel de riesgo como las obras correspondientes a ejecutar en aras de su eliminación. Los aspectos relativos a la política de prevención del riesgo de desastres naturales le competen a la entidad territorial encargada de ejecutar las obras. iii) La Carder es competente para imponer medidas preventivas por las infracciones de carácter ambiental de que trata el artículo 5.º de la Ley 1333 de 2009.

Sin embargo, en el debate de la referencia el mal manejo de las aguas lluvias no es una afectación de carácter ambiental, sino una infracción a las normas urbanísticas, de planeación y de riesgos (Ley 9 de 1989, Ley 388 de 1997 y PBOT), razón por la cual es competencia del municipio imponer a los propietarios de los predios las sanciones a que haya lugar por el mal manejo de las aguas lluvias producidas en sus inmuebles.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA IX.1. El apoderado judicial de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios de Dosquebradas –Serviciudad E.I.C.E. E.S.P.-, mediante escrito remitido el 26 de febrero de 2019[24], presentó de alegatos de conclusión solicitando que sea confirmada la sentencia de primera instancia en lo que respecta a la entidad que representa, al reiterar la excepción propuesta de falta de legitimación en la causa por pasiva.

IX.2. El apoderado judicial de la Corporación Autónoma Regional de Risaralda – Carder, mediante escrito enviado el 5 de marzo de 2019[25], presentó alegatos de conclusión en los siguientes términos: Conforme a los artículos 31, 32, 34 y 62 de la Ley 1523 de 2012; 65 de la Ley 99 de 1993; 76.5 de la Ley 715 de 2001; 8.º de la Ley 388 de 1998 y las leyes 9.º de 1979 y 136 de 1994, y la jurisprudencia de esta Corporación[26], la competencia para la ejecución de las obras requeridas para la mitigación de los riesgos recae únicamente en cabeza del Municipio de Dosquebradas.

Sostuvo que a la Carder no le corresponden funciones relacionadas con la construcción de obras ni con la prevención y atención de riesgos, sino que solo le corresponde brindar asesoría y asistencia técnica y elaborar los estudios de simulación hidráulica y de suelos, requeridos por el Municipio para llevar a cabo la construcción de las obras que permitan mitigar el riesgo presente en el sector objeto de la acción popular.

Por último, resaltó que con la entrada en vigencia de la Ley 1523 de 2012, el papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario a la labor de las alcaldías y gobernaciones. IX.3. Los demás sujetos procesales, así como la Agente del Ministerio Público, guardaron silencio en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA X.1.

Competencia De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998[27], en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[28] y con el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999[29], la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

X.2. Las acciones populares y su procedencia La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 5 de agosto de 1998 y 1437 de 18 de enero de 2011, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resulten perturbados por un daño contingente; por un peligro o amenaza; o por un agravio o vulneración, atribuibles a la conducta activa u omisiva de cualquiera persona, natural o jurídica, sea esta de derecho público o privado[30].

Tanto la jurisprudencia Constitucional[31], como de esta Corporación[32], ha reiterado que el derecho colectivo es aquel cuyo uso y goce se encuentra a disposición de cualquier persona, sin obedecer, en principio, a algún tipo de condición; es decir que, por oposición al derecho subjetivo, no es posible que el disfrute y, por consiguiente, la titularidad del derecho colectivo recaigan exclusivamente sobre el patrimonio de una sola persona o de un grupo específico de personas.

Así pues, por antonomasia, la titularidad de los derechos colectivos tiene algún nivel de indeterminación. Es por ello que, respondiendo a esa realidad, el artículo 12 de la Ley 472 de 1998 permitió que el mecanismo dispuesto para la protección de derechos colectivos, esto es, la acción popular, sea incoado por “toda persona natural o jurídica”.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas ocasiones[33] acerca de la naturaleza de la acción popular, y ha establecido que este mecanismo se caracteriza por: “[…] (i) ser una acción constitucional especial, lo que significa a) que es el mecanismo dispuesto por el constituyente para la protección de un grupo específico de derechos constitucionales, los derechos colectivos, b) que el legislador ordinario no puede suprimir esta vía judicial y c) que le aplican, particularmente, los principios constitucionales;

(ii) por ser pública, en tanto dota a todas las personas, sin necesidad de obrar por intermedio de un apoderado judicial, de un instrumento para poner en movimiento al Estado en su misión de respetar, proteger y garantizar los derechos colectivos frente a las actuaciones de autoridades o de cualquier particular; (iii) por ser de naturaleza preventiva, motivo por el cual, basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca una vulneración para que ésta proceda, pues su objetivo es ‘precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño’;

(iv) por ser también de carácter restitutorio, en razón a que tiene como finalidad el restablecimiento del uso y goce de los derechos e intereses colectivos […]”[34]. En relación con el carácter preventivo de las acciones populares, tanto la Corte Constitucional[35] como el Consejo de Estado[36], han establecido que la prosperidad de la acción popular no depende de que exista un daño o perjuicio, pues la posibilidad de que se vulnere un derecho colectivo es razón suficiente para que el juez conceda la acción y adopte las medidas necesarias para evitar que la vulneración se presente.

Según lo ha señalado el Consejo de Estado en forma reiterada[37], los supuestos sustanciales para la procedencia de las acciones populares son: (i) la existencia de una acción u omisión por parte de autoridades públicas o de los particulares, en relación con el cumplimiento de sus deberes legales[38], (ii) la existencia de un daño contingente, peligro, amenaza, o vulneración de derechos o intereses colectivos; y (iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión, y la afectación de los derechos e intereses mencionados[39].

X.3. Planteamiento del problema X.3.1. El Defensor Regional del Pueblo de Risaralda le atribuyó al Municipio de Dosquebradas – Risaralda y a la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –Carder-, la vulneración de los derechos colectivos relacionados con la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; la conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; con la seguridad y salubridad públicas y con la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en razón del riesgo de desastre por deslizamiento al que se ve expuesta la comunidad asentada a las proximidades de la Quebrada La Soledad, a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 del Barrio Los Naranjos en el Municipio de Dosquebradas, por cuenta de los fenómenos de socavamiento, erosión e inestabilidad que sufren las laderas de dicho cuerpo de agua.

X.3.2. La Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante sentencia de 31 de mayo de 2018, resolvió el asunto de la referencia en los siguientes términos: En primer lugar, el Tribunal constató la vulneración de los derechos colectivos invocados por parte del Municipio de Dosquebradas y de la Carder, pues, en primer lugar, se encontró plenamente demostrado que desde el año 2007 la comunidad que habita en el sector de la Avenida Simón Bolívar, Carrera 16 con Calle 56, Barrio Los Naranjos del Municipio de Dosquebradas, está expuesta al riesgo de desastre por deslizamiento generado: por la profundización del lecho y el socavamiento e inestabilidad de las orillas de la Quebrada La Soledad, producto de su dinámica natural; por el desarrollo urbano a las riberas del cauce y por la falta de políticas claras de control y ordenamiento y de los usos de la quebrada que imposibilitan su flujo normal (contaminación, malos manejos de aguas lluvias y de escorrentía e intervención del cauce).

Además, el Tribunal observó que existen viviendas ubicadas en la zona forestal protectora de la Quebrada La Soledad, lo cual afecta su régimen hidráulico y perjudica la consolidación vegetal a las riberas y la recuperación de estas. En segundo lugar, el a quo también fundamentó la vulneración de los derechos colectivos reclamados en que las autoridades responsables, con renuencia al cumplimiento de sus funciones, omitieron realizar los estudios técnicos necesarios a efectos de determinar cuáles son las obras que se requieren para resolver la problemática descrita, así como ejecutar las obras suficientes de mitigación del riesgo de deslizamiento que permitieran asegurar la estabilidad del terreno del sector aledaño a la Quebrada La Soledad.

Por tales motivos les ordenó ejecutar, de manera concertada y concurrente y en el ámbito de sus competencias, las siguientes actividades: i) iniciar las gestiones administrativas necesarias para la protección y recuperación de las laderas de la Quebrada La Soledad con el fin de mitigar el riesgo que se presenta en la Carrera 16 con Calle 56 del Municipio de Dosquebradas; ii) realizar las obras necesarias para la solución definitiva a los problemas de erosión, socavación, deslizamientos en la zona afectada, carencia de canalización de aguas lluvias y de escorrentía, carencia de construcciones para la estabilización del talud, profundización del lecho de la quebrada y demás que se presentan en dicho sector; iii) ejercer las funciones de vigilancia y control; y iv) imponer las medidas administrativas a que hubiere lugar, para que se cumpla con las labores respectivas.

X.3.3. Inconforme con la determinación de primera instancia, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda –Carder-, interpuso recurso de apelación aduciendo los siguientes fundamentos: i) La Carder no realiza obras ni estudios técnicos, sino informes y conceptos técnicos que contienen las acciones, medidas, obras y recomendaciones a cumplir y ejecutar por parte de las entidades territoriales, y puede efectuar los estudios de simulación hidráulica en tanto que están relacionados con el manejo y planificación del recurso hídrico. ii) La Carder solo es competente para brindar asesoría y asistencia técnica mediante conceptos e informes técnicos, más no para realizar los estudios técnicos de suelos, geotecnia, control de erosiones, análisis de estabilidad y manejo de aguas lluvias a que hace alusión la sentencia, que son los requeridos para determinar tanto el nivel de riesgo como las obras correspondientes a ejecutar en aras de su eliminación. Los aspectos relativos a la política de prevención del riesgo de desastres naturales le competen a la entidad territorial encargada de ejecutar las obras. iii) La Carder es competente para imponer medidas preventivas por las infracciones de carácter ambiental de que trata el artículo 5.º de la Ley 1333 de 2009.

X.3.4. Así las cosas, y bajo el entendido de que los derechos colectivos perturbados por cuenta de la situación de riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en la Carrera 16 con Calle 56 del Municipio de Dosquebradas no es un aspecto cuestionado por la entidad recurrente, le corresponde a la Sala determinar si ¿es competente la Carder, en materia de gestión del riesgo de desastre, para: i) realizar los estudios técnicos necesarios a efectos de determinar cuáles son las obras que se requieren para resolver la situación de riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en los alrededores de la Quebrada La Soledad, a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 del Municipio de Dosquebradas; ii) ejecutar las obras necesarias para mitigar el riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en el sector aludido; y iii) imponer las medidas administrativas a que haya lugar en aras de que se cumpla con las acciones mencionadas? Previo a la resolución del caso concreto, la Sala considera necesario hacer referencia a: i) el derecho colectivo al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico; ii) los derechos colectivos a la seguridad y salubridad públicas; iii) el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y iv) las competencias de la Carder en relación con gestión del riesgo de desastre.

X.4. El derecho a gozar de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico El artículo 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y ratificado por Colombia mediante la Ley 74 de 26 de diciembre de 1968[40], dispone que “[…] [l]os Estados Partes […] reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental […]”.

Así pues, a efectos de asegurar la plena efectividad de este derecho, los Estados deberán adoptar las medidas necesarias para lograr, entre otros objetivos, “[…] [e]l mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente […]”[[41]]. [Subraya la Sala]. Con la expedición del Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de diciembre 18 de 1974)[42], en Colombia se estableció en materia ambiental el derecho de toda persona a gozar de un ambiente sano. Asimismo, la Constitución Política de 1991 clasifica el medio ambiente dentro de la categoría de derecho colectivo (art. 79 CP), el cual es objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (art. 88 CP).

La ubicación del medio ambiente en esa categoría, resulta particularmente importante, “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer, toda vez que la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”[43].

Estos mandatos constitucionales deben ser comprendidos como parte de los desarrollos jurídicos internacionales y regionales que se venían dilucidando tiempo atrás, entre los cuales se encuentran: (i) la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano de 1972; (ii) el Informe Bruntland o “Nuestro Futuro Común” de 1987; (iii) la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas de 1992;

(iv) la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002; (v) la Conferencia de 2012 sobre Desarrollo Sostenible; (vi) la Cumbre de París de 2015 sobre Cambio Climático, entre otros. Los anteriores instrumentos exponen el interés universal por la protección de un medio ambiente sano, consagran y desarrollan los principios, objetivos, herramientas e instituciones de gestión ambiental y los principales compromisos que deben ser tenidos en cuenta por los Estados para lograr el fin propuesto de garantizar la diversidad e integridad de los ecosistemas, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

La regulación normativa del medio ambiente no se limita a su consagración constitucional, pues se han promulgado normas, de diferentes categorías, dirigidas a fortalecer su protección, a saber: El Decreto 2811 de 1974[44], “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”, reconoce que es necesaria la implementación de medidas y acciones tendientes a preservar, restaurar y conservar el medio ambiente.

Por su parte, la Ley 99 de 1993 establece que la política ambiental colombiana seguirá, entre otros, los siguientes principios generales: (i) el proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo;

(ii) en la utilización de los recursos hídricos el consumo humano tendrá prioridad sobre cualquier otro uso; (iii) la formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica y las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución; (iv) el Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables;

(v) el paisaje, por ser patrimonio común, deberá ser protegido; (vi) la prevención de desastres será materia de interés colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su ocurrencia, son de obligatorio cumplimiento; y (vii) los estudios de impacto ambiental serán el instrumento básico para la toma de decisiones respecto a la construcción de obras y actividades que afecten significativamente el medio ambiente natural o artificial.

A partir de los citados mandatos, la jurisprudencia ha entendido y desarrollado que la noción de medio ambiente comprende los elementos biofísicos y los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc., los cuales pueden ser objeto de aprovechamiento por parte del ser humano, siempre que se haga de manera eficiente, es decir, teniendo en cuenta el criterio de aprovechamiento sostenible de los recursos, de suerte que se satisfagan las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades[45].

Es así como, recientemente, la Sección Primera del Consejo de Estado hizo alusión al contenido de este derecho, en el sentido de resaltar el carácter ecológico de la Constitución de 1991; así como la obligación del Estado y de los particulares de proteger la diversidad e integridad del ambiente, y de prevenir y controlar los factores de deterioro de este.

Al respecto, la sentencia de 8 de junio de 2017[46], señaló lo siguiente: “[…] Para la jurisprudencia constitucional, el ámbito constitucionalmente protegido del ambiente sano se refiere a “aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural”[47].

En este sentido, el ambiente sano es un derecho colectivo, no solo por su pertenencia al capítulo 3 Título II de la Constitución, que se refiere a los derechos colectivos y del ambiente, sino por cuanto su contenido es tal que no puede ser asignado a ninguna persona en particular. […]”[48]-[49]. “[…] la protección del medio ambiente ha adquirido en nuestra Constitución un carácter de objetivo social, que al estar relacionado adicionalmente con la prestación eficiente de los servicios públicos, la salubridad y los recursos naturales como garantía de la supervivencia de las generaciones presentes y futuras, ha sido entendido como una prioridad dentro de los fines del Estado y como un reconocimiento al deber de mejorar la calidad de vida de los ciudadanos” [50](Artículo 366 C.P.)” […]”[51].

“La defensa del medio ambiente constituye un objetivo de principio dentro de la actual estructura de nuestro Estado Social de Derecho. En cuanto hace parte del entorno vital del hombre, indispensable para su supervivencia y la de las generaciones futuras, el medio ambiente se encuentra al amparo de lo que la jurisprudencia ha denominado “Constitución ecológica”, conformada por el conjunto de disposiciones superiores que fijan los presupuestos a partir de los cuales deben regularse las relaciones de la comunidad con la naturaleza y que, en gran medida, propugnan por su conservación y protección […]”[52][53].

En el mismo sentido, esta Sección ha considerado, en cuanto al derecho al goce de un ambiente sano, lo siguiente: “[…] La Carta Política en su artículo 79, reconoce el derecho a gozar de un ambiente sano y le atribuye al Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.

Con miras a una adecuada materialización de tales propósitos, dispone que la ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Desde el punto de vista constitucional, el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”[54]. [Subraya la Sala].

En relación con el desarrollo económico y el derecho a un medio ambiente sano y a un equilibrio ecológico, la Corte constitucional ha manifestado que “[…] la Constitución Política de Colombia, con base en un avanzado y actualizado marco normativo en materia ecológica, es armónica con la necesidad mundial de lograr un desarrollo sostenible, pues no sólo obliga al Estado a planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales sino que además, al establecer el llamado tríptico económico determinó en él una función social, a la que le es inherente una función ecológica, encaminada a la primacía del interés general y del bienestar comunitario.

Del contenido de las disposiciones constitucionales citadas se puede concluir que el Constituyente patrocinó la idea de hacer siempre compatibles el desarrollo económico y el derecho a un ambiente sano y a un equilibrio ecológico”[55]. [Subraya la Sala]. En ese orden de ideas, la Sección Primera del Consejo de Estado ha hecho alusión a las distintas dimensiones de este derecho, destacando que ostenta la calidad de: “[…] (i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud);

(ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); (iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar el aprovechamiento de los recursos naturales por parte de las generaciones presentes y futuras); (iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar); y (v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior […]”[56].

Asimismo, la Corte Constitucional en cuanto a la categorización del medio ambiente sano como derecho colectivo, ha expresado lo siguiente: “[…] La Constitución clasifica el medio ambiente dentro del grupo de los llamados derechos colectivos (C.P. art. 79), los cuales son objeto de protección judicial directa por vía de las acciones populares (C.P. art. 88).

La ubicación del medio ambiente en esa categoría de derechos, lo ha dicho la Corte, resulta particularmente importante, “ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de ‘tercera generación’, sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer”, toda vez que “[l]a humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”[57].

De lo anterior se advierte que la defensa del medio ambiente constituye un objetivo primordial dentro del Estado Social de Derecho, ya que constituye el contexto vital del ser humano, indispensable para la supervivencia de las generaciones presentes y futuras. En efecto, todos los habitantes del territorio nacional tienen derecho a gozar de un ambiente sano, lo que genera, por un lado, el deber de velar por su conservación, y por el otro, el derecho de participar en las decisiones que puedan afectarlo.

Igualmente, al Estado se le imponen cargas para lograr su protección, como lo son prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer sanciones legales por conductas lesivas al ambiente y exigir la reparación de los daños causados. X.5. Derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas Sobre este derecho cabe resaltar lo señalado por esta Sección[58], en sentencia de 8 junio de 2017: “La salubridad pública.

Sobre el concepto de “salubridad pública” ha sostenido esta Sección, de manera coincidente con la Corte Constitucional: “En diferentes ocasiones la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos de seguridad y salubridad públicas; los mismos han sido tratados como parte del concepto de orden público y se han concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.” “…Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria.

Es decir, que al momento de ponerse en funcionamiento determinados proyectos de los cuales se pueda derivar algún perjuicio para los ciudadanos, se deben realizar los estudios previos y tomar las medidas conducentes para evitar que se produzca un impacto negativo en las condiciones de salud y seguridad de los asociados”[59]. En otra oportunidad la Sección Cuarta de esta Corporación destacó: “El derecho colectivo invocado como vulnerado en la presente acción es el del “acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública”.

Es un servicio público a cargo del Estado cuya finalidad es disminuir la morbilidad, es decir, la proporción de personas que enferman en un sitio y tiempo determinado. Ahora bien, el derecho invocado hace alusión igualmente a la palabra “infraestructura” la cual debe entenderse como un conjunto de elementos o servicios que se consideran necesarios para la creación y funcionamiento de una organización, en este caso, para la buena gestión de la salubridad pública […][60].

X.6. Derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente Acerca del contenido y alcances de este derecho, la Sección Primera del Consejo de Estado[61], en un fallo de acción popular consideró lo siguiente: “Proclamado por el literal l) del artículo 4º de la ley 472 de 1998, este derecho, orientado a precaver desastres y calamidades de origen natural o humano, busca garantizar por vía de la reacción -ex ante- de las autoridades la efectividad de los derechos y bienes jurídicos reconocidos por la Constitución a las comunidades y a las personas y la conservación de las condiciones normales de vida en un territorio”[62].

Por esto demanda de los entes públicos competentes la adopción de las medidas, programas y proyectos que resulten necesarios y adecuados para solucionar de manera efectiva y con criterio de anticipación (y no solo de reacción posterior a los desastres, como es habitual en las actuaciones de policía administrativa) los problemas que aquejan a la comunidad y que amenazan su bienestar, integridad o tranquilidad y que resultan previsibles y controlables bien por la simple observación de la realidad, bien por medio de la utilización de las ayudas técnicas de las que hoy dispone la Administración Pública.

De ahí que esta Sección haya destacado el carácter preventivo de este derecho haciendo énfasis en su vocación de “evitar la consumación de los distintos tipos de riesgo que asedian al hombre en la actualidad”[63], ya no solo naturales (v. gr. fuego, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías, tormentas, epidemias, etc.), sino también –cada vez más– de origen antropocéntrico (v.gr., contaminación del ambiente, intoxicaciones o afectaciones a la salud, destrucción o afectación de la propiedad privada o pública por accidentes, productos, actividades o instalaciones).

Pese al talante preventivo de este derecho colectivo, nada obsta para que su amparo pueda presentarse también ante situaciones que ya no solo constituyen riesgos sino vulneraciones concretas de los derechos e intereses reconocidos por la Constitución y la ley a la comunidad y a las personas que la conforman, y que, por ende, ameritan la intervención del Juez Constitucional.

En últimas, tanto la prevención como la protección, corrección y restitución de estos derechos frente a situaciones que los afectan constituyen objetivos propios de las acciones populares; a las que, como se mencionó líneas arriba, es inherente una dimensión preventiva, protectora, reparadora y restitutoria de los derechos que amparan.[64] De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, el derecho a la seguridad pública ha sido definido como “parte del concepto de orden público (…) concretado en las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad (…) Su contenido general, implica, de acuerdo con la jurisprudencia citada, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas”[65].

Supone, entonces, una Administración Pública activa, técnica y comprometida con la asunción permanente de sus responsabilidades y con el monitoreo constante de aquellos ámbitos de la vida diaria que están bajo su cargo, como presupuesto de la actuación anticipada o preventiva (y también reactiva) que instaura como estándar de sus actuaciones.

No se puede olvidar que es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.

Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales”. X.7. Las competencias de la Carder en relación con la gestión del riesgo de desastre El artículo 2° de la Constitución Política de Colombia señala que son fines esenciales del Estado, entre otros, “[…] servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución […]”.

Igualmente, se estableció que “[…] [l]as autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. De la misma forma, la Constitución resalta que “[…] [e]l ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades […], [por consiguiente] [t]oda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes […], [r]espetar los derechos ajenos y no abusar de los propios […] [y] [p]roteger los recursos […] naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano […]”[66].

Como consecuencia de que “[e]s obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas […] naturales de la Nación”[67] y en tanto que “[t]odas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano”[68], es preciso señalar que, de manera específica, en materia ambiental al Estado le compete “[…] proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”[69]; planificar “[…] el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. […]”[70], entre otros.

La Ley 23 de 19 de diciembre de 1973[71] y el Decreto 2811 de 18 de diciembre 1974[72], precisan que el ambiente es patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares en atención a que es de utilidad pública e interés social. Asimismo, aquella ley se trazó como propósito fundamental “[p]revenir y controlar la contaminación del medio ambiente y buscar el mejoramiento, conservación y restauración de los recursos naturales renovables, para defender la salud y el bienestar de todos los habitantes del Territorio Nacional”.

Por su parte, el Decreto 2811, bajo la reiteración del principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, se propuso tres fines esenciales: “1.- Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio Nacional; 2.- Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos; 3.- Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y del ambiente”[73]. [Subraya la Sala].

Posteriormente, el Decreto advierte que para el logro de los objetivos planteados habrá de regularse, entre otros aspectos, “[l]a defensa del ambiente y de los recursos naturales renovables contra la acción nociva de fenómenos naturales”[74]. Según el artículo 8° del CRNR, “[…] [s]e consideran factores que deterioran el ambiente, entre otros: a.- La contaminación[[75]] del aire, de las aguas, del suelo y de los demás recursos naturales renovables. […]. b.- La degradación, la erosión y el revenimiento de suelos y tierras; c.- Las alteraciones nocivas de la topografía; d.- Las alteraciones nocivas del flujo natural de las aguas; e.- La sedimentación en los cursos y depósitos de agua; f.- Los cambios nocivos del lecho de las aguas; […]”. [Subraya la Sala].

A su turno, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993[76] definió las corporaciones autónomas regionales como “[…] entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. […]”[77]. [Subraya la Sala].

En ese sentido, el artículo 30 de la misma Ley estableció que “[…] [t]odas las Corporaciones Autónomas Regionales tendrán por objeto la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición, administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente”[78].

Igualmente, la Ley 99 enunció las funciones que le corresponde ejercer a las corporaciones autónomas regionales, entre las que se encuentran las siguientes: “[…]. 2. Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […]. 5.

Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten; 6. Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; 7.

Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables; […]. 9. Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.

Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; […]. 12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos.

Estas funciones comprenden la expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos, concesiones, autorizaciones y salvoconductos; […]. 17. Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados; 18.

Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadas dentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales; 19. Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación de cauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, protección y adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación con los organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a las disposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes; […]; 20.

Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos naturales renovables; […]. 23. Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación con las demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención y atención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales programas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; […]. 27.

Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conforme a la ley; […].

Parágrafo 4º.- Las Corporaciones Autónomas Regionales realizarán sus tareas en estrecha coordinación con las entidades territoriales y con los organismos a las que éstas hayan asignado responsabilidades de su competencia; […]”[79]. [Resalta la Sala]. Por último, la Ley 1523 de 24 de abril de 2012, “[p]or la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres[[80]] y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres[[81]] […]”[82], dispone que “[l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano”; por lo tanto, “las entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo, entiéndase: conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y manejo de desastres, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, como componentes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.

Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo, actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades” [83]. Como se advirtió, hacen parte del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, además de la comunidad y de las personas de derecho privado, las personas de derecho público, como las corporaciones autónomas regionales, “[p]or su misión y responsabilidad en la gestión del desarrollo social, económico y ambiental sostenible, en los ámbitos sectoriales, territoriales, institucionales y proyectos de inversión”[84].

Finalmente, el artículo 31 de la Ley 1523, en relación con las corporaciones autónomas regionales, establece lo siguiente: “[…]. Artículo 31. Las Corporaciones Autónomas Regionales en el Sistema Nacional. Las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, que para efecto de la presente ley se denominarán las corporaciones autónomas regionales, como integrantes del sistema nacional de gestión del riesgo, además de las funciones establecidas por la Ley 99 de 1993 y la Ley 388 de 1997 o las leyes que las modifiquen.

Apoyarán a las entidades territoriales de su jurisdicción ambiental en todos los estudios necesarios para el conocimiento y la reducción del riesgo y los integrarán a los planes de ordenamiento de cuencas, de gestión ambiental, de ordenamiento territorial y de desarrollo. Parágrafo 1°. El papel de las corporaciones autónomas regionales es complementario y subsidiario respecto a la labor de alcaldías y gobernaciones, y estará enfocado al apoyo de las labores de gestión del riesgo que corresponden a la sostenibilidad ambiental del territorio y, por tanto, no eximen a los alcaldes y gobernadores de su responsabilidad primaria en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastres.

Parágrafo 2º. Las corporaciones autónomas regionales deberán propender por la articulación de las acciones de adaptación al cambio climático y la de gestión del riesgo de desastres en su territorio, en virtud que ambos procesos contribuyen explícitamente a mejorar la gestión ambiental territorial sostenible. Parágrafo 3°. Las corporaciones autónomas regionales como integrantes de los consejos territoriales de gestión del riesgo, en desarrollo de los principios de solidaridad[[85]], coordinación[[86]], concurrencia[[87]] y subsidiariedad positiva[[88]], deben apoyar a las entidades territoriales que existan en sus respectivas jurisdicciones en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de acuerdo con el ámbito de su competencia y serán corresponsables en la implementación. […]”. [Resalta la Sala].

SOLUCIÓN DEL CASO CONCRETO XI.1. De conformidad con lo indicado en el planteamiento del problema jurídico (apartado X.3.), la Sala procederá a resolver si es competente la Carder, en materia de gestión del riesgo de desastre, para: i) realizar los estudios técnicos necesarios a efectos de determinar cuáles son las obras que se requieren para resolver la situación de riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en los alrededores de la Quebrada La Soledad, a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 del Municipio de Dosquebradas; ii) ejecutar las obras necesarias para mitigar el riesgo de desastre por deslizamiento que se presenta en el sector aludido; y iii) imponer las medidas administrativas a que haya lugar en aras de que se cumpla con las acciones mencionadas.

XI.2. En consideración al contexto jurídico expuesto con anterioridad, la Sala considera necesario llamar la atención sobre la interrelación necesaria expuesta entre los deberes de preservación, conservación, uso racional y restauración del ambiente y los recursos naturales no renovables, con la existencia y el estado de bienestar del ser humano. Al mismo tiempo, la regulación descrita hace explícita la conexión existente entre el cumplimiento de los deberes que atañen a la gestión del riesgo de desastres naturales y la mejoría de la gestión ambiental territorial sostenible.

Así las cosas, resulta evidente que el legislador estableció que el cumplimiento de las obligaciones en materia de gestión del riesgo de desastres resulta ser uno de los aspectos necesarios para efectos de alcanzar el desarrollo sostenible. XI.3. Ahora bien, entrando en la resolución de la alzada interpuesta por la Carder, la Sala manifiesta categóricamente que, de conformidad con la normativa aplicable, las corporaciones autónomas regionales, dentro del ámbito de su jurisdicción, sí son competentes para: i) administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables propendiendo por su desarrollo sostenible; ii) plantear los aspectos ambientales relevantes a tener en cuenta al momento de llevar a cabo la planificación del territorio; iii) celebrar convenios y contratos necesarios para desempeñar de mejor manera sus funciones de contenido no administrativo; iv) realizar estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales; v) autorizar el desarrollo de actividades que afecten o que puedan afectar el medio ambiente; vi) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los recursos naturales renovables; vii) ejercer su potestad sancionatoria ante la violación de la normativa de contenido ambiental; viii) realizar las obras necesarias para la defensa de inundaciones, regulación de cauces y recuperación de tierras para proteger las cuencas hidrográficas; ix) realizar obras de infraestructura para defender y/o restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables; x) desempeñar funciones de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres naturales, tales como control de erosión, manejo de cauces y reforestación; así como asistir a otras autoridades en la prevención y atención de emergencias y desastres; xi) apoyar a las entidades territoriales con estudios para el conocimiento y reducción del riesgo de desastres naturales, así como en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de desastre; y xii) efectuar acciones referentes a la gestión del riesgo de desastres naturales en relación con la sostenibilidad ambiental del territorio.

XI.4. Aunque el ordenamiento jurídico también le confiere a las entidades territoriales funciones precisas en materia de gestión del riesgo de desastres naturales, yerra el apoderado de la Carder cuando manifiesta que este es un asunto que no le compete en absoluto a la entidad que representa y respecto del cual puede desentenderse. Como pudo observarse, la Ley 1523, al definir el principio de sostenibilidad ambiental[89], es clara en indicar que “[…] [e]l riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”.

Así pues, en la medida en que la Carder es el organismo supremo, técnico y especializado del sector ambiente en el Departamento de Risaralda a efectos de administrar, manejar y planificar el uso sostenible de los recursos naturales, y en tanto que la propia ley identifica la protección y la explotación racional de tales recursos como presupuesto para prevenir el acaecimiento de desastres naturales, resulta necesario que dicha autoridad ambiental desempeñe sus obligaciones en materia de gestión del riesgo, con el fin de cumplir a cabalidad con los propósitos para los cuales fue creada.

XI.5. Ahora bien, no obstante la autonomía de la que gozan los municipios como entidades fundamentales de la división político-administrativa del Estado, es un hecho que, en atención a la transversalidad de los asuntos ambientales y a las dificultades propias de la función administrativa, el desempeño de las competencias en dicha materia debe realizarse en el contexto que disponen los principios de solidaridad, coordinación, concurrencia, subsidiariedad positiva y complementariedad.

La propia Ley 1523 establece que “[l]a política de gestión del riesgo se hará efectiva mediante un sistema administrativo de coordinación de actividades estatales y particulares. El sistema operará en modos de integración sectorial y territorial; garantizará la continuidad de los procesos, la interacción y enlazamiento de las actividades mediante bases de acción comunes y coordinación de competencias.

Como sistema abierto, estructurado y organizado, exhibirá las calidades de interconexión, diferenciación, recursividad, control, sinergia y reiteración […]”[90]. [Subraya la Sala]. En ese orden de ideas, la Sala encuentra ajustada a derecho la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda según la cual, con la finalidad de remediar la situación de riesgo que aqueja a la comunidad asentada en las proximidades de la Quebrada La Soledad a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 en el Municipio de Dosquebradas, la Carder, como máxima autoridad ambiental en el Departamento de Risarlada y en virtud de su especialidad técnica, deba suministrar tanto los estudios como la asesoría técnica necesarios para la ejecución de las obras de estabilización del cauce referido, las cuales deberán ser ejecutadas por la Administración Municipal de Dosquebradas.

En efecto, esta obligación tiene por objeto la debida conservación de los recursos naturales que se encuentran en la zona y, por consiguiente, proteger a la comunidad en sus bienes materiales e inmateriales. Nótese cómo la determinación del Tribunal Administrativo de Risaralda se profirió en armonía: con el principio de solidaridad, en tanto que es deber de la Carder apoyar a la Administración Municipal de Dosquebradas en la adopción de medidas que permitan mitigar el riesgo de deslizamiento que se presenta en el sector mencionado; con el principio de coordinación, en vista de que las órdenes judiciales convergen en una actuación integrada de servicios especializados y diferenciados, en aras de alcanzar un objetivo común: mejorar la gestión ambiental sostenible del territorio; con el principio de concurrencia, en virtud de que se trata de la unión de esfuerzos entre el Municipio y la Carder en aras de la estabilidad de la zona; y con los principios de subsidiariedad positiva y complementariedad, dado que el riesgo de deslizamiento amenaza bienes jurídicos relevantes como la vida e integridad de las personas y, además, de un lado, la obligación primaria de ejecutar las obras de infraestructura están en cabeza de la Alcaldía Municipal de Dosquebradas y, de otro lado, la Carder, en virtud de la especialidad de sus conocimientos en materia ambiental, tiene mayor capacidad que a la Administración Municipal para realizar los estudios técnicos del caso a fin de velar por la gestión, manejo, protección, conservación y restauración de los recursos naturales renovables y el medio ambiente circundante.

XI.6. Por otra parte, el apoderado de la entidad apelante olvida que, de conformidad con el artículo 83 del Decreto Ley 2811 de 1974 (CRNR), a las corporaciones autónomas regionales les compete el acotamiento y la protección de las rondas hidráulicas en virtud de la especial importancia ecosistémica de estas áreas[91]. La disposición mencionada indica: “Libro Segundo: PROPIEDAD, USO E INFLUENCIA DE LOS RECURSOS NATURALES […].

Parte III: DE LAS AGUAS NO MARÍTIMAS […]. TÍTULO I DISPOSICIONES GENERALES […]. CAPÍTULO II DEL DOMINIO DE LAS AGUAS Y SUS CAUCES […].

ARTICULO 83. Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescindibles del Estado: a). El álveo o cauce natural de las corrientes; b). El lecho de los depósitos naturales de agua. c). Las playas marítimas, fluviales y lacustres; d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho; e).

Las áreas ocupadas por los nevados y los cauces de los glaciares; f). Los estratos o depósitos de las aguas subterráneas; […]”. [Resalta la Sala]. En efecto, las corporaciones autónomas regionales deben adelantar los estudios técnicos correspondientes para acotar los territorios señalados, tal y como lo señala el artículo 206 de la Ley 1450 de 16 de junio de 2011[92], en los siguientes términos: “ARTÍCULO 206.

RONDAS HÍDRICAS. Corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, los Grandes Centros Urbanos y los Establecimientos Públicos Ambientales efectuar, en el área de su jurisdicción y en el marco de sus competencias, el acotamiento de la faja paralela a los cuerpos de agua a que se refiere el literal d) del artículo 83 del Decreto ley 2811 de 1974 y el área de protección o conservación aferente, para lo cual deberán realizar los estudios correspondientes, conforme a los criterios que defina el Gobierno Nacional”. [Resalta la Sala].

A lo largo del proceso se aceptó el hecho de que el sector objeto del amparo judicial, pertenece a la categoría de “zonas de retiro – zona forestal protectora”, en virtud de lo dispuesto en el artículo 83 del CRNR y de los artículos 152[93], 153 y 155[94] del Acuerdo 014 de 29 de junio de 2000; hecho por el cual resulta innegable que a la Carder le corresponde el cumplimiento de la orden judicial cuestionada, no solo como consecuencia de las competencias concurrentes atribuibles en materia de prevención del riesgo, sino en atención a que es la autoridad garante de la protección del área de Conservación y Protección Ambiental aludida.

Ello por cuanto las rondas hidráulicas hacen parte de la categoría de Áreas de Conservación y Protección Ambiental, prevista en el numeral 4° del artículo 1° de la Ley 99 de 1993[95] y en el artículo 4° el Decreto 3600 de 2007[96]. Por los motivos expresados la Sala concluye que no le asiste razón a la Carder al solicitar que se le absuelva de coadyuvar con la Alcaldía Municipal de Dosquebradas en la adopción de las medidas necesarias para mitigar la situación de riesgo de desastre de deslizamiento que se presenta en la Quebrada La Soledad a la altura de la Carrera 16 con Calle 56 en el Municipio de Dosquebradas, motivo por el cual la sentencia recurrida será confirmada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley. FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 31 de mayo de 2018 por la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda.

SEGUNDO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

TERCERO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejero de Estado Consejera de Estado Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente en Comisión ----------------------- [1] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. [2] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. [3] Folios 79 y ss. del expediente de la referencia. Demanda presentada el 11 de abril de 2014. [4] Ibíd., folios 93, 94 y 101. [5] Ibíd., folio 284. [6] Ibíd., folios 48 y ss. del Cuaderno de medidas cautelares. [7] Ibíd., folio 9. [8] Ibíd., folios 329 y ss. [9] Ibíd., folio 318.

Solicitud presentada el 13 de noviembre de 2014. [10] Ibíd., folios 342 y ss. [11] Ibíd., folio 425. [12] Ibíd., folio 120 y ss. [13] Ibíd., folios 133 y ss. [14] Ibíd., folios 167 y ss. [15] Conceptos técnicos número 3389 del 18 de octubre de 2011, 0883 del 20 de abril de 2012, 1000 del 8 de mayo de 2012, 3086 del 26 de diciembre de 2012, 012 de enero 3 de 2013 y 1646 del 9 de julio de 2013. [16] Ibídem. [17] Ley 1523 de 24 de abril de 2012, artículo 31;

Ley 715 de 2001, artículos 76.5 y 76.9; Ley 136 de 1994, artículos 1, 3 y 91, d) y e); Decreto 919 de 1989, artículos 1, 2, 5, 6, 32, 34, 56 y 62; Ley 388 de 1997, artículo 8; Ley 99 de 1993, artículos 65, 68, 30, 31 y 33; y Decreto 2811 de 1974, artículo 83, d). [18] Folios 439 y ss. del expediente de la referencia. [19] Ibíd. folio 130. [20] Ibíd., folios 378 y ss. [21] Ibíd., folios 484 y ss. [22] Ibíd., folios 506 y ss. [23] “[…]. 4.

Sección Primera, reciente pronunciamiento del 20 de junio de 2013, C. P: María Elizabeth García González, expediente núm: 2010-00304-01 […]. Julio 18 de 2013, en acción popular radicado 2012-00124 […]”. [27] “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. [28] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. [29] Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. [30] Ley 472 de 1998, artículos 2.°, 9.° y 14.

La acción popular es el instrumento procesal público, de rango constitucional y carácter principal, diseñado específicamente para proteger derechos e intereses colectivos; en tal virtud, al juez de la acción popular le asiste la obligación de disponer de las medidas necesarias y adecuadas dirigidas a evitar el daño contingente (finalidad preventiva) y/o hacer cesar el peligro o la amenaza, así como la vulneración o el agravio que se presente contra los mismos (finalidad preventiva/suspensiva).

De igual forma, en caso de que se haya consumado el daño sobre los derechos e intereses colectivos, el operador judicial está en el deber, en tanto sea posible, de adoptar las órdenes apropiadas para restituir las cosas a su estado anterior (finalidad restitutiva). [31] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-622 de 14 de agosto de 2007 (M. P: Rodrigo Escobar Gil): “[…] las acciones populares constituyen el medio procesal mediante el cual se busca asegurar una protección judicial, actual y efectiva, de derechos e intereses transindividuales o colectivos de importante trascendencia social, es decir, de derechos e intereses que pertenecen a todos y cada uno de los miembros de una comunidad. […].

En este contexto […], la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para un universo de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, conservan el mismo derecho a promover la acción popular. […]. [P]ara la protección de los derechos colectivos, dada su importancia social, cualquier miembro del grupo afectado está legitimado procesalmente para defenderlos, es decir, para ejercer la acción popular en nombre de toda esa comunidad, con el fin de impedir un daño colectivo o reestablecer el uso y goce del derecho”. [32] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2005.

C.P: María Elena Giraldo Gómez. Rad. Núm: 25000-23-25-000-2003-00254- 01(AP): “[…] El derecho colectivo, ha dicho la Sala, no se deduce en su existencia porque varias personas estén en una misma situación ni porque se acumulen situaciones parecidas de varios sujetos, ni porque se sumen; el derecho colectivo es aquel que recae sobre una comunidad entera a diferencia del derecho individual que es el que recae sobre una persona determinada.

Por lo tanto, la prosperidad de las pretensiones en la acción popular está ligada con la existencia real de los siguientes elementos, que para el momento de fallar deben estar establecidos: La acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares y la amenaza o la violación a derechos e intereses colectivos […]”. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AC): “[…] Esta Corporación, en reiteradas ocasiones, ha explicado el concepto y alcance de los derechos colectivos y ha señalado que: “Los derechos colectivos son aquellos mediante los cuales aparecen comprometidos los intereses de la comunidad, y cuyo radio de acción va más allá de la esfera de lo individual o de los derechos subjetivos previamente definidos por la ley” […]”. [33] Al respecto, se pueden consultar las sentencias C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez;

T-466 de 2003, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; T-443 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y T-254 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. [34] Corte Constitucional, Sentencia T-443 de 2013; M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. [35] Sentencia C-215 de 1999, M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez. [36] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez. Radicación número: N°2002-2693-01. [37] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Bogotá, D.C., 5 de marzo de 2015. Radicación número: 15001-23-33-000-2013-00086-01(AP). Actor: Defensoría del Pueblo - Regional Boyacá. Demandado: Fiscalía General de La Nación - Dirección Seccional de Fiscalías De Tunja – CTI. [38] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 9 de junio de 2011, Consejera Ponente: María Elizabeth García González. Radicación número: (AP) 25000-23-27-000-2005- 00654-01. En aquella ocasión la Sección Primera estableció que la amenaza y/o vulneración de los derechos colectivos, se examina a la luz de la conducta diligente o negligente de las autoridades públicas o de los particulares, en cuanto al cumplimiento de sus deberes legales tendientes a protegerlos o a abstenerse de lesionarlos. [39] Sobre el particular ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Sentencia del 30 de junio de 2011. Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno. Radicación número: 50001- 23-31-000-2004-00640-01(AP). [40] “por la cual se aprueban los “Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de Derechos Civiles y Políticos, así como el Protocolo Facultativo de este último, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en votación Unánime, en Nueva York, el 16 de diciembre de 1966””. [41] Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-1077 de 12 de diciembre de 2012 (M. P: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub): “[…].

Así pues, de conformidad con la interpretación que el Comité DESC ha dado del derecho a la salud, el amparo de éste conlleva, entre otras obligaciones, la de proteger el medio ambiente. […]” [42] Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. [43] Corte Constitucional, sentencia C-401 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa). [44] “ARTICULO 2o.

Fundado en el principio de que el ambiente es patrimonio común de la humanidad y necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social de los pueblos, este Código tiene por objeto: 1o. Lograr la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguren el desarrollo armónico del hombre y de dichos recursos, la disponibilidad permanente de éstos y la máxima participación social, para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y futuros habitantes del territorio nacional. 2o.

Prevenir y controlar los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos. 3o. Regular la conducta humana, individual o colectiva y la actividad de la Administración Pública, respecto del ambiente y de los recursos naturales renovables y las relaciones que surgen del aprovechamiento y conservación de tales recursos y de ambiente”. [45] Corte Constitucional, sentencia T-606 de 2015.

M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. [46] Rad. N.º 88001-23-33-000-2014-00040-01(AP) [47] T-453/98 M.P Alejandro Martínez Caballero y T-851/10 M.P Humberto Antonio Sierra Porto. [48] T-863A/99 M.P Alejandro Martínez Caballero. [49] Aparte citado en la sentencia T-707/12, Referencia: expediente T- 3.056.570. Magistrado Ponente: Luis Ernesto Vargas Silva.

Bogotá, DC., 11 de septiembre de 2012. [50] Sentencia T-254/93. Antonio Barrera Carbonell. [51] Corte Constitucional, Sentencia C-671 de 2001. Referencia: expediente LAT-191. Magistrado Ponente: Dr. Jaime Araujo Rentería. Bogotá, D.C., 28 de junio de 2001. [52] Consultar, entre otras, las Sentencias T411/92 y T-046/99. [53] Aparte citado en la Sentencia C-671 de 2001. [54] Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010.

Rad. Núm: 44001-23-31-000-2005-00328-01(AC). C.P. (E): María Claudia Rojas Lasso. [55] Corte Constitucional, sentencias C-519 de 21 de noviembre de 1994 (M. P: Vladimiro Naranjo Mesa); C-035, 298, 389 y 445 de 2016; C-127, SU-095 y C-127 de 2018, entre otras. [56] Consejo de Estado, Sección primera. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 76001-23-31-000-2011-01300-01(AP). [57] Corte Constitucional, Sentencia C- 632 de 2011. [58] Consejo de Estado, Sección Primera.

C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 88001-23-33-000-2014-00040-01(AP). [59] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 15 de julio de 2004. AP 1834. C.P.: Germán Rodríguez Villamizar. [60] Consejo de Estado, Sección Cuarta sentencia de 14 de noviembre de 2002. AP- 533. C.P: Ligia López Díaz. En este fallo se discutía la naturaleza colectiva que podía detentar la expectativa de los enfermos de VIH de acceder a instalaciones y medios hospitalarios. [61] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [62] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Consejero Ponente: Guillermo Vargas Ayala. Bogotá, D. C., 26 de marzo del dos mil quince (2015). Rad. Núm.: 15001-23-31-000-2011-00031-01. Actor: José Amado López Malaver. Demandado: Ministerio de Vivienda y Desarrollo Rural, Ministerio de Medio Ambiente, CORPOBOYACÁ y Otros. [63] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2013, Rad.

No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. [64] Tal como se deriva de lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. [65] Consejo de Estado. Sección Tercera, Sentencia de 15 de julio de 2004, Expediente AP 1834; y Sección Primera, Sentencia de 28 de octubre de 2010. M.P. María Elizabeth García González. Rad. Núm. 2005-01449-01(AP). [66] Artículo 95, numerales 1.º y 8.º. [67] Artículo 8.º. [68] Artículo 79. [69] Ibídem. [70] Ibíd., artículo 80. [71] “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”.

Artículo 2.º. [72] “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. Artículo 1.º. [73] Artículo 2.°. [74] Artículo 2.°, literal b). [75] “[…] [s]e entiende por contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades, concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de los recursos de la nación o de los particulares.

Se entiende por contaminante cualquier elemento, combinación de elementos, o forma de energía que actual o potencialmente pueda producir alteración ambiental […]. La contaminación puede ser física, química, o biológica […]”. [76] “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. [77] Artículo 23. [78] Artículo 30. [79] Artículo 31. [80] “Artículo 4°.

Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […]. 11. Gestión del riesgo: Es el proceso social de planeación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas y acciones permanentes para el conocimiento del riesgo y promoción de una mayor conciencia del mismo, impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe y para prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación, entiéndase: rehabilitación y reconstrucción. Estas acciones tienen el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar y calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. […]. 25.

Riesgo de desastres: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad. […]”. [81] “Artículo 5°.

Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, en adelante, y para efectos de la presente ley, sistema nacional, es el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos, así como la información atinente a la temática, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país”. [82] “Artículo 1°.

De la gestión del riesgo de desastres. La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.

Parágrafo 1°. La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.[…]”. [83] Artículo 2°.

Cfr. “Artículo 4°. Definiciones. Para efectos de la presente ley se entenderá por: […]. 7. Conocimiento del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. […]. 15.

Manejo de desastres: Es el proceso de la gestión del riesgo compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación posdesastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación. […]. 16. Mitigación del riesgo: Medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente. […]. 18.

Prevención de riesgo: Medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo. Puede enfocarse a evitar o neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad ante la misma en forma definitiva para impedir que se genere nuevo riesgo. Los instrumentos esenciales de la prevención son aquellos previstos en la planificación, la inversión pública y el ordenamiento ambiental territorial, que tienen como objetivo reglamentar el uso y la ocupación del suelo de forma segura y sostenible. […]. 21.

Reducción del riesgo: Es el proceso de la gestión del riesgo, está compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. Son medidas de mitigación y prevención que se adoptan con antelación para reducir la amenaza, la exposición y disminuir la vulnerabilidad de las personas, los medios de subsistencia, los bienes, la infraestructura y los recursos ambientales, para evitar o minimizar los daños y pérdidas en caso de producirse los eventos físicos peligrosos.

La reducción del riesgo la componen la intervención correctiva del riesgo existente, la intervención prospectiva de nuevo riesgo y la protección financiera. […]”. [84] Artículo 8. [85] “Artículo 3°. Principios generales. Los principios generales que orientan la gestión del riesgo son: […]. 3. Principio de solidaridad social: Todas las personas naturales y jurídicas, sean estas últimas de derecho público o privado, apoyarán con acciones humanitarias a las situaciones de desastre y peligro para la vida o la salud de las personas. […]”. [86] Ibíd., “[…]. 12.

Principio de coordinación: La coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. […]”. [87] Ibíd., “[…].13.

Principio de concurrencia: La concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.

La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas. […]”. [88] Ibíd., “[…]. 14. Principio de subsidiariedad: Se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.

La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada. […]”. [89] Artículo 3.°. [90] Ibídem., numeral 11.

Principio sistémico. [91] Corporación Autónoma Regional del Tolima, ¿Qué es una ronda hidráulica? Disponible en: https://www.cortolima.gov.co/boletines- prensa/qu-ronda-h-drica La ronda hidráulica es un “[…] área de especial importancia ecológica de dominio público inalienable, imprescriptible e inembargable, que juega un papel fundamental desde el punto de vista ambiental. […] "zonas o franjas de terreno aledañas a los cuerpos de agua que tienen como fin permitir el normal funcionamiento de las dinámicas hidrológicas, geomorfológicas y ecosistémicas propias de dichos cuerpos de agua”.

A modo de referencia, el artículo 78 del Decreto Distrital 190 de 2004, indicó que la ronda hidráulica es una “zona de protección ambiental e hidráulica no edificable de uso público, constituida por una franja paralela o alrededor de los cuerpos de agua, medida a partir de la línea de mareas máxima (máxima inundación), de hasta 30 metros de ancho destinada principalmente al manejo hidráulico y a la restauración ecológica”. [92] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. [93] “ARTICULO 152. - Todos los proyectos de desarrollo urbanístico en los perímetros urbano, de expansión urbana y suburbanos, conservarán y protegerán una zona forestal protectora o zona de retiro, bajo los siguientes criterios.

ORDEN DE CORRIENTE ZONA DE RETIRO 1 y 2 15 m 3 y 4 20 m 5 30 m […]”. [94] “ARTICULO 155. - Las zonas de retiro o forestales protectoras, a lo largo de corrientes superficiales, se contarán a partir del borde de ribera o corona de talud (taludes verticales o sub-verticales), por el que discurre la corriente superficial […]”. [95] ARTÍCULO 1o.

PRINCIPIOS GENERALES AMBIENTALES. La Política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios generales: […]. 4. Las zonas de páramos, subpáramos, los nacimientos de agua y las zonas de recarga de acuíferos serán objeto de protección especial. [96] “Artículo 4°. Categorías de protección en suelo rural. Las categorías del suelo rural que se determinan en este artículo constituyen suelo de protección en los términos del artículo 35 de la Ley 388 de 1997 y son normas urbanísticas de carácter estructural de conformidad con lo establecido 15 de la misma ley: 1.

Areas de conservación y protección ambiental. Incluye las áreas que deben ser objeto de especial protección ambiental de acuerdo con la legislación vigente y las que hacen parte de la estructura ecológica principal, para lo cual en el componente rural del plan de ordenamiento se deben señalar las medidas para garantizar su conservación y protección. Dentro de esta categoría, se incluyen las establecidas por la legislación vigente, tales como: 1.1.

Las áreas del sistema nacional de áreas protegidas. 1.2. Las áreas de reserva forestal. 1.3. Las áreas de manejo especial. 1.4. Las áreas de especial importancia ecosistémica, tales como páramos y subpáramos, nacimientos de agua, zonas de recarga de acuíferos, rondas hidráulicas de los cuerpos de agua, humedales, pantanos, lagos, lagunas, ciénagas, manglares y reservas de flora y fauna”.