11001-03-15-000-2019-02445-00 — Consejo de Estado

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO – Por indebida interpretación de la norma / CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo valorativo / COSTAS - Están integradas por las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho / AGENCIAS EN DERECHO - Se encontraba acreditado que la parte demandada en el proceso ordinario incurrió en costos de defensa en la Litis / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO JUDICIAL [E]sta Sala encuentra configurado el defecto sustantivo alegado por la parte actora, por las razones que a continuación se exponen: La aplicación de las normas procesales que regulan la figura de las costas y la procedencia de la condena en el caso concreto sometido a consideración del Tribunal Administrativo del Cesar no se encuentra dentro de un margen razonable de interpretación, toda vez que la autoridad accionada consideró que la parte demandante no había obrado de mala fe y que no se encontraban acreditadas, sin que hubiera efectuado la diferenciación entre los dos conceptos que configuran el concepto de costas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 361 del Código General del Proceso, esto es, expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y agencias en derecho, que tienen tratamiento y consecuencias jurídicas diferentes, ni hubiera utilizado criterios objetivos y verificables en el expediente.

Es del caso precisar que, al tenor de lo dispuesto por el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, las costas deben aparecer causadas y comprobarse en el expediente y, efectivamente, en el mismo no obraba prueba de gastos o expensas en que hubiera incurrido la sociedad accionante, en lo cual le asistió razón al Tribunal accionado, al momento de tomar la decisión, pero no ocurrió lo mismo en relación con las agencias en derecho, pues se encontraba plenamente acreditado que la parte demandada y, concretamente la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, como integrante de ésta, actuó a través de apoderado judicial, incurriendo con ello en un costo que no tiene el deber jurídico de soportar, con independencia de si el demandante actuó de buena fe.

La verificación de las actuaciones realizadas en ejercicio del derecho de defensa en el proceso de reparación directa son objetivamente verificables y cuantificables y éstas no requerían que se allegara prueba adicional a la actuación desplegada en las diferentes etapas del proceso, máxime cuando no corresponden propiamente, en razón de la cuantía, a los honorarios pagados por la sociedad a los abogados que contrató para que la representaran en el proceso, aun cuando tengan por causa esta erogación. Lo anterior, por cuanto las agencias en derecho corresponden a la cantidad que debe ordenar el juez en favor de la parte que venció en el juicio, con el fin de resarcirle los gastos que tuvo que afrontar para pagar los honorarios de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación del tiempo y esfuerzo dedicados a tal actividad sin que correspondan a lo efectivamente invertido en ello.

Tales actuaciones procesales deben evaluarse objetivamente de cara a la defensa realizada desde que se trabó la Litis en el año 2012 hasta la culminación del proceso con la sentencia censurada, las que corresponde valorar a la autoridad accionada para efectos de encontrarlas o no acreditadas, toda vez que se advirtió que no efectuó esto en la providencia que revocó la condena en costas efectuada en la sentencia de primera instancia y tampoco se pronunció sobre las eventualmente causadas en sede de apelación FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 361 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 365 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02445-00(AC) Actor: ORBE S.A.S. CONSTRUCCIONES Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Temas: Tutela contra providencia judicial – Ampara el derecho al debido proceso judicial – condena en costas – criterio objetivo valorativo.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud formulada por la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015. I.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Mediante escrito radicado el 31 de mayo de 2019[1], en la Secretaría General del Consejo de Estado, la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, por intermedio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, “de defensa y a la seguridad jurídica”. 2.

La sociedad accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de lo dispuesto en el numeral primero de la sentencia del 15 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que revocó el ordinal tercero del fallo del 25 de enero de 2018, dictado por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar, que había condenado en costas a la parte actora en el proceso de reparación directa instaurado por Víctor Ortega Villarreal contra el Municipio de Valledupar, la Corporación Autónoma del Cesar – CORPOCESAR, la Curaduría Urbana No. 1 de Valledupar y la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, proceso que se identifica con radicado N° 20001-33-33-003-2015-00282-01. 1.2.

Petición de amparo constitucional 3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: “(i) Dejar sin efectos el ordinal primero de la sentencia de segunda instancia – Acta No. 028– del quince de marzo de dos mil diecinueve (2019), proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el proceso de reparación directa promovido por VÍCTOR ORTEGA VILLARREAL, demandante, y como demandados, ORBE S.A.S. CONTRUCCIONES, MUNICIPIO DE VALLEDUPAR, y la CORPORACIÓN AUTÓNOMA DEL CESAR “CORPOCESAR”, expediente con radicado número 20001-33-33-003-2015-00282-01.

(ii) Que se le ordene a las autoridades causantes del agravio, los doctores OSCAR IVÁN CASTAÑEDA DAZA, DORIS PINZÓN AMADO y CARLOS ALFONSO GUECHÁ MEDINA, Magistrados del Honorable Tribunal Administrativo del Cesar, o a quienes los reemplacen para el momento del cumplimiento de la sentencia de amparo, dictar nueva sentencia de segunda instancia en relación con el ordinal primero de la sentencia de segunda instancia –Acta No. 028– del quince (15) de marzo de dos mil diecinueve (2019) proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar conforme a las pautas y criterios que señale el juez de amparo constitucional, para ese caso concreto, o la Honorable CORTE CONSTITUCIONAL, para el evento que decida la acción de tutela en sede de revisión. (iii) Que el juez del amparo constitucional dicte la sentencia de reemplazo, en lugar de la atacada, en caso de que los accionados sean renuentes a cumplir con la orden constitucional.

(iv) Que se impartan las demás órdenes y prevenciones y comunicaciones conforme lo exija la naturaleza de esta acción de tutela.”[2] 1.3. Hechos probados y/o admitidos 4. El señor Víctor Ortega Villareal presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra el Municipio de Valledupar, la Corporación Autónoma del Cesar – CORPOCESAR, la Curaduría Urbana No. 1 de Valledupar y la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios que –a su juicio– se le ocasionaron por la falla en el servicio, consistente en “no ejercer control y vigilancia sobre el conjunto cerrado Quintas de Country, especialmente la vivienda del señor Víctor Ortega Villareal…”. 5.

Previo agotamiento del trámite procesal correspondiente, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, en sentencia del 15 de febrero de 2018: i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el apoderado de CORPOCESAR; ii) negó las súplicas de la demanda; y iii) condenó en costas a la parte actora y dispuso que, por secretaría se hiciera la liquidación respectiva y se le impartiera el trámite previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso, aplicable por remisión del artículo 188 del C.P.A.C.A. 6.

El apoderado de la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones solicitó la adición del fallo, con el fin de que se levantaran las medidas cautelares que habían sido decretadas en el proceso y se diera aplicación al artículo 80 del Código General del Proceso[3], por considerar que con ocasión de la demanda –que calificó como temeraria– se le ocasionaron perjuicios a cuya indemnización tenía derecho, en forma adicional a las costas del proceso cuya condena se decretó en la sentencia objeto de adición. 7.

La solicitud de adición fue resuelta en providencia del 15 de febrero de 2018, en el sentido de complementar el fallo para levantar las medidas cautelares, no obstante lo cual se negó la solicitud de aplicar el artículo 80 del Código General del Proceso. 8. La parte demandante y el apoderado de la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones interpusieron recurso de apelación, esta última sociedad en relación con el ordinal segundo de la providencia de complementación –que negó la aplicación de la sanción prevista en el artículo 80 del C.G.P.– que fueron resueltos por el Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del 15 de marzo de 2019, en la que se revocó el ordinal tercero del fallo de primera instancia, que había condenado en costas a la parte demandante y la confirmó en todo lo demás. 9.

Para sustentar la decisión de revocar la condena en costas, señaló que no se demostró la mala fe o temeridad de la parte accionante y que no aparece acreditado en el proceso que se hubieran causado, tal como lo exige el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, aplicable en materia contencioso administrativa por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 10.

Al respecto, citó y transcribió el aparte pertinente de la sentencia del 26 de mayo de 2016, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en el proceso radicado número 13001-23-33-000-2013-00016-01 (21559), con ponencia del Magistrado Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11. Sobre el argumento según el cual se debía dar aplicación a lo dispuesto por el artículo 80 del Código General del proceso, consideró que no se encontraba demostrada la mala fe del demandante, el cual ejerció el medio de control de reparación directa y que, aun cuando no prosperaron las pretensiones de la demanda, ésta se fundamentó en presupuestos argumentativos lógicos y estructurados, que escapan a la denunciada temeridad. 1.4.

Sustento de la vulneración 12. La parte actora consideró que concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela y que igualmente se presenta un defecto sustantivo, por indebida aplicación de los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso, toda vez que se consideró que no se causaron costas, por no encontrar acreditada la temeridad en la actuación, desconociendo, adicionalmente, que el numeral 1º de la última disposición citada establece que se condenará en costas a quien se le resuelva en forma desfavorable la demanda, el incidente o los recursos. 13.

Alegó que, la autoridad accionada confundió el concepto de costas con el de perjuicios derivados del actuar temerario del demandante “… y estas (expensas) de las agencias en derecho que se causaron objetivamente, pues si bien consideró no probados los perjuicios por temeridad, esto no da lugar a revocar la condena en costas puesto que nada tiene que ver un concepto con el otro.” Señaló que la condena en costas, según el artículo 365 del Código General del Proceso, se debe realizar utilizando criterios objetivos. 14.

Al respecto, consideró que se desconoció la interpretación y el alcance dado por la Corte Constitucional a la nueva regulación procesal en materia de costas, contenida en la sentencia C-157 de 2013, que diferencia claramente la responsabilidad por la temeridad en la actuación de las costas del proceso. 15. Argumentó que resulta erróneo el planteamiento del Tribunal Administrativo del Cesar, que consideró que las costas no aparecían causadas en el proceso, por cuanto ello desconoce la prolongada duración del mismo, el cual se inició en el año 2012 en el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y que, como consecuencia de la prosperidad de la recusación que se formuló contra el juez, pasó al Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar. 16.

Aseveró que desde ese año –2012– y hasta el 2019 en que se dictó la sentencia de segunda instancia, las sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, por intermedio de los abogados que contrató, tuvo que desplegar una ardua labor de defensa, por lo que no era posible concluir que no se causaron costas, pues ello desconoce la labor jurídica desplegada por los apoderados de la sociedad. 17.

Transcribió el contenido del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para concluir que la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, constituye una carga económica que debe asumir quien no tenía la razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable, citando para el efecto la sentencia SP440 (49493) del 28 de febrero de 2018 de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia. 18.

Agregó que se evidenciaba igualmente una vía de hecho por defecto procedimental, al haberse presentado una “vulneración del principio de consonancia”, por errada interpretación del escrito de apelación interpuesto por la sociedad que pretendía que, además del reconocimiento de las costas –expensas y agencias en derecho– se hiciera la correspondiente condena en perjuicios por temeridad o mala fe del demandante, en los términos del artículo 80 del Código General del Proceso. 19.

Finalmente, alegó el defecto de desconocimiento del precedente citando como providencia desconocida, además de la sentencia de constitucionalidad C-157 de 2013, el fallo del 18 de enero de 2018, con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, radicación 15001-23-33-000-2015-00657- 01, que resolvió un recurso de apelación considerando que se encuentra ajustada la condena en costas a la parte vencida en el proceso, aun cuando el apelante afirma que es una persona de escasos recursos económicos y que acudió a la jurisdicción sin mala fe ni temeridad. 1.5.

Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Admisión de la demanda 20. Mediante auto del 7 de junio de 2019[4], se admitió la demanda de tutela y se dispuso su notificación a la sociedad tutelante y a los Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar, como autoridad accionada. 21. Igualmente, se dispuso la vinculación del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, del Municipio de Valledupar, de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR, de la Curaduría Urbana No. 1 de Valledupar y del señor Víctor Ortega Villareal, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso. 1.5.2.

Intervenciones 1.5.2.1. Tribunal Administrativo del Cesar 22. El Magistrado Ponente de la Corporación accionada, mediante informe radicado el 17 de junio de 2019, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por considerar que la decisión de no revocar la condena en costas no fue arbitraria o contraria al ordenamiento jurídico y, por ende, no se cumplen los requisitos establecidos por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 23.

Afirmó que el Tribunal no encontró acreditada la temeridad del demandante, por cuanto éste sustentó su demanda en argumentos lógicos y estructurados que escapan la denuncia de temeridad, por lo que consideró que correspondía revocar la condena en costas. 1.5.2.2. Intervención de Víctor Ortega Villareal 24. Consideró que no puede imputársele una vía de hecho a la decisión de no condenar en costas a la autoridad accionada, por el solo hecho de que no coincida con la decisión esperada o por ser desfavorable a los intereses de la sociedad accionante. 25.

Alegó que, la interpretación que realizó el Tribunal Administrativo del Cesar está de acuerdo con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado sobre la condena en costas. Señaló que, a pesar de que el accionante citó como desconocida la sentencia del 18 de enero de 2018, lo cierto es que la misma no regula de forma específica el tema de la condena en costas, por lo que no constituye la ratio decidendi y, por ende, no tiene la calidad de precedente sobre la materia. 1.5.2.3.

Municipio de Valledupar 26. El ente territorial, por intermedio de apoderada judicial, mediante escrito radicado el 21 de junio de 2019, alegó como excepción la falta de legitimación por pasiva del Municipio de Valledupar, por considerar que quien adoptó la decisión cuestionada fue el Tribunal Administrativo del Cesar. 1.5.2.4. Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Valledupar, Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESAR, Curaduría Urbana No. 1 de Valledupar 27.

Los demás terceros vinculados a la actuación no intervinieron, no obstante estar debidamente notificados, según constancias secretariales obrantes a folios 99 a 104 del cuaderno principal del expediente de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 28. Esta Sala es competente para conocer de la solicitud de amparo constitucional presentada por la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, según lo dispuesto en el Decreto Ley 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por los Decretos 1834 de 2017 y el 1983 de 2017 y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Cuestión previa 29. La Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por el Municipio de Valledupar en el escrito de contestación de la demanda. 30. Lo anterior, por cuanto al citado ente territorial se le convocó al proceso en su condición de tercero con interés jurídico en el resultado del proceso, en consideración a su calidad de integrante de la parte demandada en el proceso de reparación directa en el que se dictó la sentencia censurada y no como autoridad accionada o presuntamente vulneradora de los derechos fundamentales invocados. 31.

Teniendo en cuenta que actuó en el proceso de reparación directa, el Municipio de Valledupar, tiene interés en el resultado del proceso y se le convocó para que pudiera ejercer el derecho de defensa que le asiste y para evitar que fuera eventualmente sorprendido con una decisión adversa a sus intereses. 2.3. Problemas jurídicos 32. Corresponde a la Sala resolver los siguientes problemas jurídicos que según los hechos, las pretensiones de la demanda de tutela y las pruebas allegadas a la actuación subyacen al caso concreto: 33.

¿Si la sociedad accionante acreditó los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencias judiciales? 34. De superarse los referidos requisitos, se analizará si la autoridad accionada vulneró los derechos fundamentales de la parte actora con ocasión de la decisión contenida en el numeral primero de la sentencia del 15 de marzo de 2019 que recovó el ordinal tercero de la providencia del 25 de enero de 2018 del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar que había dispuesto la condena en costas a la parte vencida en el juicio, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en concordancia con el artículo 365 del Código General del Proceso. 2.4.

Razones jurídicas de la decisión 35. Para resolver los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto, se analizarán los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y iii) análisis del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el libelo introductorio. 2.4.1.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 36. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012,[5] unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema.[6] 37.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.[7] 38. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 39.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014[8], la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590/2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 40.

A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 2.4.2.

Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.2.1. Tutela contra tutela 41. La Sala observa que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que, frente al primero de estos aspectos, no se trata de una tutela contra decisión de tutela, pues el trámite cuestionado corresponde a un proceso de reparación directa. 2.4.2.2.

Inmediatez 42. En relación con el acatamiento del requisito de inmediatez, no se advierte ningún reproche, toda vez que la parte actora considera vulnerados sus derechos con ocasión de la sentencia del 15 de marzo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, notificada por medios electrónicos el 18 de marzo de 2019, según constancias obrantes a folios 1977 a 1979 del cuaderno de segunda instancia del expediente del proceso ordinario, remitido en préstamo. 43.

Por su parte, la solicitud de amparo fue presentada el 31 de mayo de 2019, lo que para la Sala es un término razonable para el uso del mecanismo de amparo constitucional, en tanto tan sólo transcurrieron dos meses. 2.4.2.3. Subsidiariedad 44. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, se advierte que ésta no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, por cuanto con la sentencia censurada se estaba resolviendo el recurso de apelación. 45.

En el sub examine no procedían los recursos de revisión ni de unificación de jurisprudencia, por cuanto los argumentos expuestos no encuadran en alguna de las causales previstas en el ordenamiento jurídico para la procedencia de los mismos. 2.4.2.4. Relevancia constitucional 46. En el presente caso la Sala entiende superado este requisito, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria que justifica la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, se advierte que ésta solicita, entre otros, la garantía del derecho al debido proceso que considera vulnerado con la sentencia que le negó la condena en costas, al tiempo que alegó con ello se desconoció el precedente sobre la materia. 47.

En relación con la alegación de desconocimiento del precedente, la Corte Constitucional y esta Corporación han considerado que no existe otro mecanismo de defensa judicial que le permita a la parte actora solicitar el derecho a la igualdad que tienen todos los ciudadanos a que sus procesos sean resueltos de igual manera a como se hizo previamente en casos que guardan identidad fáctica y jurídica, de tal manera que de no abordarse el fondo de la alegación se dejaría a la actora en total estado de indefensión. 48.

Así lo consideró la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia SU- 069 de 2018, en garantía del derecho a la protección judicial efectiva, al señalar que “El desconocimiento del precedente, sin una debida justificación, hace procedente la acción de tutela contra providencias judiciales puesto que vulnera el debido proceso y el derecho a la igualdad”. 49.

En consecuencia, el caso se debe analizar desde una perspectiva de protección del contenido constitucionalmente vinculante de los derechos fundamentales invocados, los cuales tienen este rango, al tenor de lo dispuesto en los artículos 11 y 29 de la Carta, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. 50. Así las cosas, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus derechos ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía igualmente la obligación de constituirse en garante de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela, quien deberá realizar el análisis del caso a la luz de los postulados del Estado Social de Derecho, como garante de la dignidad humana. 51.

La conclusión anterior deviene de la consideración de que el asunto es de relevancia constitucional cuando resulta necesario verificar si subsiste la violación o amenaza al derecho fundamental, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo de policía o judicial establecido por la ley para su protección. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 52.

Al encontrarse superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, corresponde a la Sala analizar el fondo del asunto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda. 3.4.3. Caso concreto 3.4.3.1. Argumentos del libelo introductorio 53. Al abordar el caso concreto, la Sala advierte que la parte actora considera que se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso “de defensa y a la seguridad jurídica”, por cuanto –a su juicio– en la sentencia dictada el 15 de marzo de 2019 se incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento de los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con el 365 del Código General del Proceso, con la interpretación y alcance que les ha dado la Corte Constitucional, en la sentencia C-157 de 2013 y el Consejo de Estado sobre la procedencia de la condena en costas[9], indicando que con ello igualmente se incurrió en defecto por desconocimiento del precedente. 3.4.3.2.

Marco normativo, conceptual y jurisprudencial de la condena en costas 54. Esta alegación torna imperativo estudiar el contenido de las normas procesales citadas como desconocidas, así como de las sentencias que se invocan como marco de referencia, que son del siguiente tenor: 55. La norma de la Ley 1437 de 2011: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS.

Salvo en los procesos en que se ventile un interés público[10], la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.” 56. Con respecto al Código General del Proceso, la parte actora citó el artículo 361, en virtud del cual, “… las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” 57. Así mismo, señaló el artículo 365 del mismo ordenamiento, que consagra las reglas que deben seguirse para resolver sobre la condena en costas, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.

En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. … 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. …” 58. La Corte Constitucional, en la sentencia C-157 de 2013, citada por el accionante como desconocida, la cual resulta vinculante, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 243 de la Constitución,[11] señaló que, “según el artículo 365 del Código General del Proceso, la condena en costas no resulta de un obrar temerario o de mala fe, o siquiera culpable de la parte condenada, sino que es resultado de su derrota en el proceso o recurso que haya propuesto”. 59.

En esta oportunidad, la Corte precisó que, al momento de liquidarlas, “tanto las costas como las agencias en derecho corresponden a los costos en los que la parte beneficiaria de la condena incurrió en el proceso, siempre que exista prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley. De esta manera, las costas no se originan ni tienen el propósito de ser una indemnización de perjuicios causados por el mal proceder de una parte, ni pueden asumirse como una sanción en su contra”. 60.

Precisó, en consecuencia que las costas realmente corresponden a la restitución de aquellos gastos en los que tuvo que incurrir la parte que venció en el juicio para defender sus intereses. 61. Por su parte, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección “A”, en la sentencia del 18 de enero de 2018, con ponencia del Magistrado William Hernández Gómez, igualmente citada por la parte actora como desconocida, señaló lo siguiente: “En la sentencia de primera instancia se condenó en costas al demandante, por resultar vencido en el proceso, que incluyó como agencias en derecho la suma de $2.688.078 que corresponde al 2% de la estimación de la cuantía en el escrito de la demanda, sin que para ello se deba acudir a argumentos de orden subjetivo como lo pretende el apoderado recurrente.

De igual manera, se observa que el razonamiento realizado por el a quo para fijar las agencias en derecho fue objetivo y valorativo, toda vez que se encuentra dentro de los parámetros señalados por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura Acuerdo 1887 de 2003[12] y en la sentencia de 7 de abril de 2016, proferida por esta Subsección dentro del proceso radicado bajo el número 15001-23-33-000- 2012-00162-01, número interno 4492 de 2013[13].

Ello, toda vez que condenó en agencias en derecho a un 2% del 20% de las pretensiones de la demanda, dada la intervención en dicha instancia del apoderado de la entidad demandada y la calidad de pensionado del demandante, sin que a lo largo del proceso se hubiera demostrado la falta de capacidad económica. Lo anterior, si se tiene en cuenta que de los documentos aportados en esta instancia con el escrito de alegatos de conclusión no demuestran la falta de capacidad económica.

En esa medida la condena en costas y agencias en derecho impuesta por el a quo se encuentra ajustada a derecho. En conclusión: La sentencia de primera instancia no incurrió en yerro al condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandante, puesto que fue vencida en el proceso.” 62. En efecto, el Consejo de Estado consideró, en la referida decisión y lo ha reiterado, que el legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio subjetivo en el Código Contencioso Administrativo a uno objetivo valorativo en la Ley 1437 de 2011 y en el Código General del Proceso, posición que sin embargo, no constituye un precedente, por cuanto en realidad la sentencia no contiene una regla de decisión obligatoria para todos los operadores, sino la aplicación de las normas al caso concreto objeto de decisión. 63.

El criterio es valorativo porque se requiere que en el expediente el juez revise si se causaron las costas y únicamente en la medida de su comprobación condene al pago de las mismas y que las agencias en derecho, como parte integrante de éstas, están destinadas a restablecer la equidad perdida y se deben liquidar de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura. 64.

Al respecto, es importante señalar que el artículo 366 del Código General del Proceso, señala la forma como se liquidan las expensas del proceso, con la condición de que se encuentren debidamente acreditadas, carga que le asiste a la parte que ha incurrido en gastos procesales como honorarios de auxiliares de la justicia, diligencias, copias y otros directamente relacionados con la actuación judicial. 65.

Esta norma, de orden público, señala, en su numeral 4º que “Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.” 66.

Sobre este tema, cabe destacar que la doctrina en la materia ha precisado que las agencias en derecho corresponden a la “justa retribución para quien se vio obligado a demandar o a concurrir al proceso, no obstante que la razón estaba de su parte, de ahí que el equitativo pero severo criterio en esta materia será un factor importante para evitar infinidad de trámites inútiles que se surten bajo el supuesto de que se afrontará una mínima condena a pagar costas.”[14] 67.

Para el asunto objeto de análisis se tiene que el Consejo Superior de la Judicatura, mediante Acuerdo 10554 de 2016, “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”, precisó los criterios para su fijación, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites.” 3.4.3.3.

Argumentos expuestos por la autoridad accionada para revocar la decisión de condena en costas 68. En la providencia cuestionada por la parte actora, el Tribunal Administrativo del Cesar, expuso como argumentos para revocar la condena en costas i) no advertir temeridad o mala fe en la parte actora, quien no obstante haber sido vencida en juicio sustentó sus pretensiones en argumentos lógicos y estructurados; y ii) no encontrarse acreditadas en el proceso, exigencia derivada del numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso. 3.4.3.4 Análisis de la configuración del defecto sustantivo en el caso concreto 69.

Al aplicar las normas jurídicas de carácter procesal y de obligatorio cumplimiento, que en la actualidad regulan la condena en costas, en virtud de las cuales éstas se deben fijar “con criterios objetivos y verificables en el expediente”, cuyo alcance e interpretación han sido fijados por la Corte Constitucional en sentencia de constitucionalidad y por el Consejo de Estado al resolver los casos concretos sometidos a su consideración, esta Sala encuentra configurado el defecto sustantivo alegado por la parte actora, por las razones que a continuación se exponen: 70.

La aplicación de las normas procesales que regulan la figura de las costas y la procedencia de la condena en el caso concreto sometido a consideración del Tribunal Administrativo del Cesar no se encuentra dentro de un margen razonable de interpretación, toda vez que la autoridad accionada consideró que la parte demandante no había obrado de mala fe y que no se encontraban acreditadas, sin que hubiera efectuado la diferenciación entre los dos conceptos que configuran el concepto de costas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 361 del Código General del Proceso, esto es, expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y agencias en derecho, que tienen tratamiento y consecuencias jurídicas diferentes, ni hubiera utilizado criterios objetivos y verificables en el expediente. 71.

Es del caso precisar que, al tenor de lo dispuesto por el numeral 8º del artículo 365 del Código General del Proceso, las costas deben aparecer causadas y comprobarse en el expediente y, efectivamente, en el mismo no obraba prueba de gastos o expensas en que hubiera incurrido la sociedad accionante, en lo cual le asistió razón al Tribunal accionado, al momento de tomar la decisión, pero no ocurrió lo mismo en relación con las agencias en derecho, pues se encontraba plenamente acreditado que la parte demandada y, concretamente la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, como integrante de ésta, actuó a través de apoderado judicial, incurriendo con ello en un costo que no tiene el deber jurídico de soportar, con independencia de si el demandante actuó de buena fe. 72.

Lo anterior, por cuanto las agencias en derecho corresponden a la cantidad que debe ordenar el juez en favor de la parte que venció en el juicio, con el fin de resarcirle los gastos que tuvo que afrontar para pagar los honorarios de un abogado o, si actuó en nombre propio, como contraprestación del tiempo y esfuerzo dedicados a tal actividad[15] sin que correspondan a lo efectivamente invertido en ello. 74.

Sobre el punto la Sala reitera que, según las nuevas normas previstas en el ordenamiento procesal, la condena en costas se debe realizar con independencia de la buena o mala fe con la que haya podido obrar la parte vencida en el proceso, pues basta que se haya dictado una decisión desfavorable, con independencia de si ello se hizo en auto o en sentencia y de los motivos que dieron origen a que el juicio se resolviera en su contra, situación que igualmente se debe valorar en la segunda instancia del proceso de acuerdo con la actividad que la parte vencedora hubiera desplegado en ésta a la cual no se hizo referencia alguna. 76.

De lo expuesto, se advierte que en actual regulación desapareció la obligación de tener “… en cuenta la conducta asumida por las partes…”. Es decir, el legislador introdujo una modificación en la redacción que no puede pasar desapercibida para quien tiene la obligación de aplicar las normas en forma sistemática e integral, tal como lo concluyó la Corte Constitucional en la Sentencia C-157 de 21 de marzo de 2013, que ratificó el criterio objetivo valorativo, según se expuso ampliamente en precedencia. 77.

Se requiere, en consecuencia, que la autoridad accionada verifique en el proceso si como consecuencia de la actuación judicial de la sociedad accionante se causaron agencias en derecho, pues en relación con los gastos y expensas le asistió razón al Tribunal al no reconocerlos por no estar acreditados. 78. Es así como, en la medida de su comprobación, se deberá condenar a la parte vencida en el proceso a pagarlas para restablecer el equilibrio perdido al haberla hecho incurrir en honorarios profesionales para ejercer la defensa en el proceso, tal y como lo ordena el Código General del Proceso, debiendo tener en cuenta para su determinación los criterios previstos en el numeral 4º del artículo 366 del referido ordenamiento, referidos a la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado, la cuantía del proceso y las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura en el Acuerdo 10554 de 2016. 3.4.3.5.

Examen sobre la configuración del defecto procedimental 79. Finalmente, la Sala precisa que no se encontró acreditado el defecto procedimental, que la sociedad accionante sustentó en la “vulneración del principio de consonancia”, por errada interpretación del escrito de apelación interpuesto por la sociedad que pretendía que, además del reconocimiento de las costas –expensas y agencias en derecho– se hiciera la correspondiente condena en perjuicios, en los términos del artículo 80 de la Código General del Proceso. 80.

Lo anterior por cuanto en materia de condena en costas, por tratarse de una institución procesal de orden público, no opera este principio, pudiendo el juez pronunciarse con independencia de si se ha solicitado o no la condena en costas y si este tema se ha incluido en los argumentos de apelación por alguna de las partes, pues la norma procesal consagrada en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo impone al juez disponer sobre la condena en costas, con independencia de la alegación de las partes. 81.

Adicionalmente, el Tribunal realizó un análisis independiente sobre la procedencia de la condena al pago de perjuicio de aquel relacionado con las costas, aun cuando en relación con los dos temas hubiera valorado la temeridad o mala fe y no la encontrara evidenciada en la actuación de la parte demandante. 3.4.3.6. Conclusión y órdenes a impartir 82.

Teniendo en cuenta la situación fáctica analizada y el marco normativo y jurisprudencial expuesto, la Sala considera que en el presente caso se configuró un defecto sustantivo por cuanto la autoridad accionada realizó una interpretación irrazonable y contraria a la ley, de los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011, 361 y 365 del Código General del Proceso, con la interpretación y alcance dados en la sentencia de constitucionalidad C-157 de 2003, dictada por la Corte Constitucional, por lo que procede el amparo del derecho fundamental al debido proceso de la sociedad accionante, únicamente en cuanto a las agencias en derecho como componente de las costas del proceso. 83.

En efecto, esta Sección ha considerado que cuando la causa, motivo o razón a la que se atribuye la transgresión es de tal entidad que incide directamente en el sentido de la decisión, resulta necesario amparar los derechos fundamentales involucrados en la demanda y tal situación ocurre indudablemente cuando la interpretación de la norma se hace desconociendo su tenor literal, sistemático y la hermenéutica y alcance dados por las Corte Constitucional y la corporación de cierre, como acaeció en el sub lite. 84.

Lo anterior sin desconocer la competencia asignada a la autoridad judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas al caso concreto, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, que esta Sección ha defendido en garantía de principios como el de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero bajo la premisa de que esta no es absoluta, en tanto se encuentra limitada por el orden jurídico prestablecido. 85.

En virtud de lo expuesto, se concederá el amparo deprecado y, como consecuencia de ello, se dejará sin efectos el numeral 1º de la sentencia del 15 de marzo de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar y se le ordenará a la citada autoridad que, en el término perentorio e improrrogable de quince (15) días dicte una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión, esto es, sin considerar la buena o mala fe del demandante en la actuación, aplicando criterios objetivos y verificables en el expediente.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva alegada por el Municipio de Valledupar, según lo expuesto en la presente providencia.

SEGUNDO: AMPARAR el derecho al debido proceso de la sociedad Orbe S.A.S. Construcciones, por las consideraciones expuestas en la parte motiva.

TERCERO: DEJAR SIN EFECTOS el numeral 1º de la sentencia del 15 de marzo de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar y ordenar a la citada autoridad que, en el término perentorio e improrrogable de quince (15) días hábiles contados a partir de la notificación de esta sentencia, dicte una providencia de reemplazo, teniendo en cuenta los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión, esto es, sin considerar la buena o mala fe del demandante en la actuación, aplicando criterios objetivos y verificables en el expediente.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

QUINTO: En caso de que la sentencia no sea debidamente impugnada, ENVIAR a la Corte Constitucional este proceso para su eventual revisión.

SEXTO: Ejecutoriada la sentencia, remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Cesar para que dicte la providencia de reemplazo que se ordena en esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Magistrada (E) ----------------------- [1] Folio 1 del expediente de tutela. [2] Folio 3 del expediente de tutela. [3] “ARTÍCULO

80. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS PARTES. Cada una de las partes responderá por los perjuicios que con sus actuaciones procesales temerarias o de mala fe cause a la otra o a terceros intervinientes. Cuando en el proceso o incidente aparezca la prueba de tal conducta, el juez, sin perjuicio de las costas a que haya lugar, impondrá la correspondiente condena en la sentencia o en el auto que los decida.

Si no le fuere posible fijar allí su monto, ordenará que se liquide por incidente. A la misma responsabilidad y consiguiente condena están sujetos los terceros intervinientes en el proceso o incidente. Siendo varios los litigantes responsables de los perjuicios, se les condenará en proporción a su interés en el proceso o incidente.” [4] Folio 143 del expediente de tutela. [5] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Expediente No. 2009-01328-01. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P. María Elizabeth García González. [6] El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. [7] Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” (Negrillas dentro del texto). [8] Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [9] Cabe destacar que las costas son “la carga económica que debe afrontar quien no tenía la razón, motivo por el que obtuvo decisión desfavorable y comprende, a más de las expensas erogadas por la otra parte, las agencias en derecho, ósea el pago de los honorarios de abogado que la parte gananciosa efectuó y a la que deben ser reintegrados, pues se supone que debe salir indemne del proceso.” LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso, Parte General”, Dupré Editores, 2017, pág. 1046.

El mismo autor hace referencia a la disposición procesal en virtud de la cual se tendrán por no escritas las disposiciones contractuales en materia de costas, por el carácter de norma de orden público que las cobija. En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 361 del Código General del Proceso, “… las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.

Las costas serán tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente, de conformidad con lo señalado en los artículos siguientes.” [10] Sobre el alcance de la expresión “procesos en que se ventile un interés público”, en sentencia de 6 de julio de 2016, la Sección Cuarta del Consejo de Estado precisó que hace referencia a las acciones públicas y no a los asuntos en que esté involucrada una entidad pública, lo cual realizó en los siguientes términos: “[…] la regla general es que en los procesos de conocimiento de esta jurisdicción, en la sentencia, se dispondrá sobre la condena en costas.

Esta regla no se aplica para los procesos en los que se ventile un interés público, es decir, que no hay lugar a condena en costas en las acciones públicas. En este sentido se debe entender el alcance de la expresión “procesos en que se ventile un interés público” y no como lo interpretó la UAE - DIAN, porque, se debe tener presente que esta disposición no pretendió hacer distinción alguna entre las partes intervinientes en el proceso y volver al criterio previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo [prohibición de condena en costas al Estado], antes de la modificación introducida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 [condena en costas a las partes, sin distinción alguna, con un criterio subjetivo]”.

Exp. 20486, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez [11] Que regula la figura de la cosa juzgada constitucional. [12] Señala como agencias en derecho en asuntos contenciosos administrativos con cuantía hasta el veinte por ciento (20%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. [13] Consejero ponente William Hernández Gómez. [14] López Blanco, Hernán Fabio, “Código General del Proceso, parte general”, Dupré Editores, 2017, pág. 1058 [15] LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Código General del Proceso, Parte General”, Dupré Editores, 2017, pág. 1058.