ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN - No cumple el requisito de relevancia constitucional Revisados la contestación de la demanda, de reparación directa, los alegatos de conclusión, el mencionado recurso de apelación y el escrito de tutela, la Sala encuentra que lo que pretende la parte actora es que se vuelva sobre una discusión zanjada en el trámite de proceso ordinario, propósito para el que no está diseñada esta acción constitucional, por lo cual la demanda de la referencia no está llamada a prosperar.
Lo anterior, por un lado, porque no es posible acudir a la acción de tutela en procura de que se satisfagan las pretensiones de la demanda que fueron desestimadas y, por otro lado, porque tampoco se puede aceptar su utilización cuando se emplearon y fueron agotados los mecanismos ordinarios establecidos en el proceso ordinario para efectos de defender los derechos que se consideran transgredidos y que se resolvieron desfavorablemente a los intereses de quien los ejerció, como sucedió en el caso que ocupa la atención de la Sala, pues se interpuso el recurso de apelación contra la sentencia del 12 de marzo de 2015, el cual fue despachado desfavorablemente mediante el mencionado fallo del 17 de septiembre de 2018, dictado por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Además, el hecho de que la parte actora no esté de acuerdo con el análisis probatorio realizado en el proceso de reparación directa -tanto en primera como en segunda instancia- no significa, per se, que sea violatorio de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, o que lo sean las sentencias allí proferidas. Así las cosas, como la acción de tutela no puede ser empleada como una tercera instancia, dable es concluir que la acá ejercida resulta improcedente.
CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01400-00(AC) Actor: MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C Referencia: Acción de tutela Decide la Sala la acción de tutela interpuesta contra la sentencia del 17 de septiembre de 2018, proferida por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del proceso de reparación directa con radicado 19001-23-31-000-2010-00350-01, promovido por el señor Alcides Sinisterra en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
I.
ANTECEDENTES 1. El señor Alcides Sinisterra formuló acción de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por los perjuicios derivados de la pérdida de unos cultivos de pancoger y árboles frutales de propiedad del actor, con ocasión de la fumigación aérea con glifosato que se realizó en la finca la Nelicia, ubicada en la quebrada el Charco, corregimiento Olaya Herrera (San José de Guare) (fls. 36 a 47 del c.1. del expediente ordinario). 2.
Mediante sentencia del 12 de marzo de 2015[1], el Tribunal Administrativo del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandada, la cual aseguró que con las pruebas arrimadas al proceso ordinario no se puede establecer una responsabilidad del Estado y, además, que el actor no demostró la calidad de propietario del inmueble afectado (finca La Nelicia) y tampoco se realizó ningún estudio científico que permitiera determinar que, en efecto, los cultivos de pancoger y los árboles frutales se echaron a perder por la fumigación aérea con glifosato.
No obstante, en fallo del 17 de septiembre de 2018[2] la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la decisión del a quo. Para el efecto, señaló que la parte actora allegó en copia simple un documento[3] que “contiene el contrato de comodato suscrito el 10 de marzo de 2008 entre el propietario de la finca la Nelicia … y el señor Alcides Sinisterra Angulo …” y que “la destinación del inmueble se pactó en la cláusula quinta del contrato en los siguientes términos: ‘exclusivamente para cultivos de pan coger, árboles frutales, plátanos, piña, caimito, plantas medicinales, limoncillo, bacao, hortalizas y plantas medicinales’, y como término de duración del contrato se fijó por los contratantes diez (10) años, desde el 10 de marzo de 2008 al 10 de marzo de 2018”; además, la Corporación sostuvo que “como este documento … no fue tachado de falso ni controvertido de ninguna otra manera por la entidad demandada, se tendrá por probada la condición de comodatario que habilita al demandante para reclamar el perjuicio … ”[4].
Adicionalmente, el ad quem señaló que, de acuerdo con los diferentes documentos arrimados al proceso y las pruebas testimoniales, se pudo establecer la clase y extensión de los cultivos de pancoger y los árboles frutales que se encontraban sembrados en la finca La Nelicia y que eran propiedad del señor Alcides Sinisterra, los cuales se echaron a perder con la fumigación aérea con glifosato que realizó en 2008 y 2009 la Dirección de Antinarcóticos de la Policía Nacional, en el lugar donde se encuentra ubicada dicha finca, lo que le generó al mencionado señor una pérdida económica. 3.
El 5 de abril de 2019, la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional presentó demanda de tutela en la que sostuvo que la sentencia del 17 de septiembre de 2018 le vulneró sus derechos al debido proceso y a la igualdad, en tanto que la autoridad judicial que la profirió incurrió en una vía de hecho y en los defectos fácticos, material o sustantivo y decisión sin motivación, pues no tuvo en cuenta que el accionante no demostró la titularidad de la finca La Nelicia y que los documentos allegados al proceso no dan cuenta de los presuntos perjuicios que se le causaron al señor Alcides Sinisterra.
Adicionalmente, hizo un breve recuento de los diferentes estudios científicos que se han realizado acerca del glifosato y que han concluido que no es dañino para la salud ni el medio ambiente y también de los pronunciamientos jurisprudenciales que existen en Colombia sobre este tema (fls. 1 al 18 del c. ppal.). 4. La acción constitucional fue admitida mediante auto del 22 de abril de 2019, notificado en debida forma al demandado y al tercero interviniente (fls. 29 al 33 y 65 del c. ppal.). 5.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado manifestó que coadyuva la acción de tutela incoada por la parte actora. Para el efecto, señaló que, si la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado hubiera evaluado correctamente el acervo probatorio del proceso, habría llegado a una conclusión distinta en la sentencia del 17 de septiembre de 2018; sin embargo, no lo hizo y, en cambio, realizó una interpretación extensiva de las pruebas aportadas por el señor Alcides Sinisterra y una restrictiva frente a las aportadas por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional.
A su juicio, el Estado fue condenado sin que estuvieran demostrados los elementos de que trata el artículo 90 de la Constitución Política y los desarrollados por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en su jurisprudencia, e insistió en que no existe certeza científica de los riesgos del glifosato para la salud humana y el medio ambiente. 6.
El señor Alcides Sinisterra manifestó que, en el trámite de la acción de reparación directa, la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional contó con la oportunidad para controvertir las pruebas allegadas al proceso y que ahora pretende controvertir; además, señaló que aquélla interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 12 de marzo de 2015, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, mediante fallo del 17 de septiembre de 2018, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia, por lo cual considera que la acción de tutela está siendo utilizada como un mecanismo alterno de defensa judicial o un instrumento adicional a los consagrados en el trámite de la acción de reparación directa, donde fueron dictadas dichas decisiones, aunado a que los argumentos esbozados en el escrito de tutela son idénticos a los expuestos en los alegatos de conclusión que fueron rendidos por la demandada en el proceso ordinario, por lo cual solicitó negar el amparo solicitado.
Finalmente, manifestó que no está en discusión si el glifosato causa o no daños en la salud o el medio ambiente, pero que, en todo caso, sí está demostrado que ese plaguicida es dañino para los cultivos, en la medida en que los vuelve estériles o improductivos, tal como sucedió con los suyos; no obstante, si no se realizó un estudio técnico en el lugar de los hechos para determinar que sus cultivos fueron dañados con ese plaguicida, no fue por culpa suya, toda vez que tal estudio fue solicitado en la demanda, pero, una vez decretado como prueba, no se pudo practicar, porque la Policía Nacional no brindó el acompañamiento necesario para llegar hasta la zona, lo cual entorpeció la investigación. IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 86[5] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991; así, como también, con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[6].
El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[7]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[8]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.
Acreditados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada existe alguno de los siguientes defectos o errores[9]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[11]. 1.
Caso concreto Según la parte actora con la sentencia del 17 de septiembre de 2018 al comienzo citada se le vulneraron sus derechos al debido proceso y a la igualdad, en la medida en que la decisión en ella contenida no tuvo en cuenta, para efectos de determinar la responsabilidad patrimonial del Estado, que el señor Alcides Sinisterra no demostró la calidad de propietario de la finca La Nelicia y que no se realizó ningún estudio científico para determinar si los cultivos de pancoger y los árboles frutales allí sembrados se perdieron por la fumigación aérea con glifosato.
La Sala Plena del Consejo de Estado[12] ha considerado que el requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que sean propios del juez natural; a la vez, ha fijado criterios para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional.
Según tales criterios, al realizarse el test se deben verificar los siguientes aspectos: i) que la parte actora cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues “no basta aducir tal” y ii) que la acción de tutela no se erija como una tercera instancia, estos es, que no se pretenda tener como una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo constitucional está constituido para amprar derechos fundamentales y no para discutir inconformidades que el actor tenga frente a interpretaciones objetivas y razonables de normas legales que los jueces hagan en sus jurisdicciones.
Con base en lo anterior, la Sala entra a analizar y decidir el caso puesto a consideración. La Sala observa que, mediante sentencia del 12 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca accedió a las pretensiones de la demanda de reparación directa interpuesta por el señor Alcides Sinisterra en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, decisión contra la cual ésta interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante el referido fallo del 17 de septiembre de 2018, en el sentido de confirmar la providencia apelada.
Revisados la contestación de la demanda[13] de reparación directa, los alegatos de conclusión[14], el mencionado recurso de apelación[15] y el escrito de tutela, la Sala encuentra que lo que pretende la parte actora es que se vuelva sobre una discusión zanjada en el trámite de proceso ordinario, propósito para el que no está diseñada esta acción constitucional, por lo cual la demanda de la referencia no está llamada a prosperar.
Lo anterior, por un lado, porque no es posible acudir a la acción de tutela en procura de que se satisfagan las pretensiones de la demanda que fueron desestimadas y, por otro lado, porque tampoco se puede aceptar su utilización cuando se emplearon y fueron agotados los mecanismos ordinarios establecidos en el proceso ordinario para efectos de defender los derechos que se consideran transgredidos y que se resolvieron desfavorablemente a los intereses de quien los ejerció, como sucedió en el caso que ocupa la atención de la Sala, pues se interpuso el recurso de apelación contra la sentencia del 12 de marzo de 2015, el cual fue despachado desfavorablemente mediante el mencionado fallo del 17 de septiembre de 2018, dictado por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Además, el hecho de que la parte actora no esté de acuerdo con el análisis probatorio realizado en el proceso de reparación directa -tanto en primera como en segunda instancia- no significa, per se, que sea violatorio de los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, o que lo sean las sentencias allí proferidas. Así las cosas, como la acción de tutela no puede ser empleada como una tercera instancia, dable es concluir que la acá ejercida resulta improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE el amparo solicitado por la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, mediante la demanda de tutela interpuesta contra el Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección “C”, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991. Si esta providencia no es impugnada en tiempo, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
TERCERO
NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo XXI”. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Obrante a folios 114 a 131 del c. 3 del expediente ordinario. [2] Visible a folios 209 a 222 del c.3 del expediente ordinario. [3] Al cual se le dio pleno valor probatorio, de conformidad con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013 del Consejo de Estado. [4] Folio 215, al respaldo, del c. 3 ibídem. [5] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.
“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). [6] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [7] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [8] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [9] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [10] Sentencia T-522/01. [11] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [12] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [13] Obrante a folios 57 a 62 del c. ppal. del expediente ordinario. [14] Visible a folios 91 a 94 ibídem. [15] Obrante a folio 106 del c.1 del expediente ordinario, en medio magnetofónico.