11001-03-15-000-2018-04492-01 — Consejo de Estado

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL [L]a Sala encuentra que (…) lo que en verdad pretende la parte actora es que se vuelva sobre una discusión zanjada en el trámite del proceso ordinario, propósito para el que no está diseñada esta acción constitucional, por lo cual la demanda de la referencia no está llamada a prosperar.

(…) Además, el hecho de que la parte actora no esté de acuerdo con el análisis realizado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) no significa, per se, que sea violatorio de los derechos fundamentales (…) la acción de tutela no puede ser empleada como una tercera instancia, dable es concluir que la acá ejercida resulta improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1171 DE 2004 / DECRETO 521 de 2010 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejero ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA Bogotá D.C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04492-01(AC) Actor: LUIS ALFREDO MORENO BONILLA Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO JUDICIAL DE CÚCUTA Y OTRO Decide la Sala, en sede de tutela, la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 5 de febrero de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES 1. El señor Luis Alfredo Moreno Bonilla formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Departamento de Norte de Santander – Secretaría de Educación Departamental, con el fin de que se declarara la nulidad del oficio 7000.7040.36 del 30 de noviembre de 2012, por medio del cual se le negó el reconocimiento de la bonificación del 15% sobre su salario mensual, establecida en los decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, por ostentar la calidad de directivo docente (rector) de una institución educativa conformada por varias sedes que se encuentran en zonas clasificadas como de difícil acceso (fls. 1 a 12 del c.1. del expediente ordinario). 2.

Mediante sentencia del 29 de mayo de 2015[1], el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue apelada por la parte demandante y confirmada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por medio de fallo del 19 de julio de 2018[2]. Las autoridades judiciales que profirieron las mencionadas decisiones coincidieron en que el señor Luis Alfredo Moreno Bonilla no tiene derecho al reconocimiento de la bonificación que reclama, toda vez que dicho incentivo está supeditado a que la sede de la institución en la que labore el docente se encuentre dentro de las zonas que el gobernador del ente territorial clasifique como de difícil acceso, lo cual no se demostró respecto del Instituto Agrícola Risaralda, ubicado en el municipio El Zulia (Norte de Santander), donde labora el actor. 3.

El 30 de noviembre de 2018, el señor Luis Alfredo Moreno Bonilla presentó demanda de tutela, en la que sostuvo que las sentencias del 29 de mayo de 2015 y del 19 de julio de 2018 le vulneraron el derecho fundamental al trabajo, en tanto las autoridades judiciales que las profirieron desconocieron el derecho que tiene a percibir la bonificación de que trata los decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, aun cuando mediante diferentes resoluciones fueron declaradas algunas sedes del Instituto Agrícola Risaralda como de difícil acceso, a las cuales él se tiene que desplazar a verificar el estado de aquéllas y el rendimiento académico, entre otras cosas, porque debe rendir informes al respecto a la Contraloría Departamental y a la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander (fls. 1 al 9 del c. ppal.). 4.

La acción constitucional fue admitida mediante auto del 3 de diciembre de 2018, notificado en debida forma a los demandados y al tercero interviniente (fls. 100 al 105 del c. ppal.). 5. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander manifestó que el señor Luis Alfredo Moreno Bonilla interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 29 de mayo de 2015, el cual fue resuelto por esa autoridad judicial mediante fallo del 19 de julio de 2018, en el sentido de confirmar la decisión de primera instancia, porque el accionante no acreditó que, en efecto, el Instituto Agrícola Risaralda hubiera sido calificado como un ente rural de difícil acceso, por lo que no existe fundamento legal para reconocerle la bonificación que reclama, aunado a que, si bien es cierto algunas sedes del mencionado instituto fueron catalogadas como zonas rurales de difícil acceso, también lo es que la parte actora no demostró el número de visitas diarias, semanales, mensuales o anuales que tuvo que hacer a esas sedes para cumplir las funciones que el cargo de rector le imponía. Finalmente, señaló el tribunal que en la sentencia del 19 de julio de 2018 se expusieron de manera clara las premisas normativas, fácticas y probatorias por las que se confirmó el fallo del 29 de mayo de 2015 y que, en todo caso, la acción de tutela de la referencia resulta improcedente, porque la parte actora cuenta con otros mecanismos de defensa judicial más idóneos para la protección de su derecho fundamental, como lo son los recursos extraordinario de revisión y de unificación de jurisprudencia. II.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Mediante sentencia del 5 de febrero de 2019[3], la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela. Para el efecto, señaló que lo que la parte actora busca con la acción de tutela es reabrir un debate jurídico zanjado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se expusieron de manera clara las premisas normativas y fácticas por las que se adoptaron las decisiones del 29 de mayo de 2015 y del 19 de julio de 2018, las cuales no puede entenderse que le vulneraron derecho fundamental alguno al demandante porque no resultaron favorables a sus intereses, al respecto, dijo, que no puede convertirse la acción de tutela en una tercera instancia del proceso ordinario.

III. LA IMPUGNACIÓN La parte accionante impugnó la anterior decisión e insistió en los mismos argumentos esbozados en el escrito de tutela. IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección “A” de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 86[4] de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991; así, como también, con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo[5].

El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural[6]. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer[7]: a) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b) Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. c) Que se cumpla el requisito de inmediatez. d) Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. e) Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. f) Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela.

Acreditados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada existe alguno de los siguientes defectos o errores[8]: a) Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b) Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[9], o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, f) Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, g) Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia. h) Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto[10]. 3.

Caso concreto Según la parte actora, con las sentencias del 29 de mayo de 2015 y del 19 de julio de 2018 se le vulneró su derecho al trabajo, en la medida en que las decisiones contenidas en ellas no tuvieron en cuenta que tiene derecho a percibir la bonificación de que tratan los decretos 1171 de 2004 y 521 de 2010, por ostentar la calidad de rector del Instituto Agrícola Risaralda, el cual, según su dicho, se encuentra ubicado en una zona clasificada como de difícil acceso, así como algunas de sus sedes a las que se tiene que desplazar a verificar una serie de situaciones sobre las cuales debe rendir informes a la Contraloría Departamental y a la Secretaría de Educación del departamento de Norte de Santander La Sala Plena del Consejo de Estado[11] ha considerado que el requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que sean propios del juez natural; a la vez, ha fijado criterios para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional.

Según tales criterios, al realizarse el test se deben verificar los siguientes aspectos: i) que la parte actora cumpla su carga argumentativa de justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, pues “no basta aducir tal” y ii) que la acción de tutela no se erija como una tercera instancia, esto es, que no se pretenda tenerla como una instancia adicional del proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo constitucional está instituido para amprar derechos fundamentales y no para discutir inconformidades que el actor tenga frente a interpretaciones objetivas y razonables de normas legales que los jueces hagan en sus jurisdicciones.

Con base en lo anterior, la Sala entra a analizar y decidir el caso puesto a consideración. Mediante sentencia del 29 de mayo de 2015, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Cúcuta negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el señor Luis Alfredo Moreno Bonilla en contra del departamento de Norte de Santander – Secretaría de Educación Departamental, decisión contra la cual interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante fallo del 19 de julio de 2018, en el sentido de confirmar la providencia apelada.

Revisados la contestación de la demanda[12] de nulidad y restablecimiento del derecho, los alegatos de conclusión[13], el mencionado recurso de apelación[14] y el escrito de tutela, la Sala encuentra que, como lo advirtió el fallo cuya impugnación acá se resuelve, lo que en verdad pretende la parte actora es que se vuelva sobre una discusión zanjada en el trámite del proceso ordinario, propósito para el que no está diseñada esta acción constitucional, por lo cual la demanda de la referencia no está llamada a prosperar.

Lo anterior, por un lado, porque no es posible acudir a la acción de tutela en procura de que se satisfagan las pretensiones de la demanda que fueron desestimadas y, por otro lado, porque tampoco se puede aceptar su utilización cuando se emplearon y fueron agotados los mecanismos ordinarios establecidos en el proceso ordinario para efectos de defender los derechos que se consideran transgredidos y que se resolvieron desfavorablemente a los intereses de quien los ejerció, como sucedió en el caso que ocupa la atención de la Sala, pues se interpuso el recurso de apelación contra la sentencia del 29 de mayo de 2015, el cual fue despachado desfavorablemente mediante el mencionado fallo del 19 de julio de 2018, dictado por el Tribunal Administrativo del Norte de Santander.

Además, el hecho de que la parte actora no esté de acuerdo con el análisis realizado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho -tanto en primera como en segunda instancia- no significa, per se, que sea violatorio de los derechos fundamentales que aquélla considera le fueron vulnerados, o que lo sean las sentencias allí proferidas.

Así las cosas, como la acción de tutela no puede ser empleada como una tercera instancia, dable es concluir que la acá ejercida resulta improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- CONFÍRMASE la sentencia del 5 de febrero de 2019, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO

NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Obrante a folios 84 a 89 del c. ppal. [2] Visible a folios 91 a 96 ibídem. [3] Obrante a folios 110 a 114 del c. ppal. [4] “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

“La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). [5] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [6] Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201- 01. [7] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [8] Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. [9] Sentencia T-522/01. [10] Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. [11] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) [12] Obrante a folios 1 a 12 del c. 1 del expediente ordinario. [13] Visible a folios 150 a 153 ibídem. [14] Obrante a folio 220 a 222 ibídem.