ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES PROFERIDAS EN EL TRÁMITE DE INCIDENTE DE DESACATO DE ACCIÓN POPULAR - Requisitos específicos de procedencia / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por incumplimiento del requisito de subsidiariedad / INCIDENTE DE DESACATO EN EL TRÁMITE DE ACCIÓN POPULAR - Mecanismo judicial idóneo se encuentra en trámite [P]ara censurar por vía de tutela una providencia dictada al interior de un incidente de desacato, es necesario que el respectivo trámite haya culminado, teniendo en cuenta que el grado jurisdiccional de consulta es la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza.
(…) la Sala encuentra que la solicitud de amparo es improcedente, pues la señora [E.C.C.] está cuestionando el auto (…) que dio apertura al incidente de desacato, a pesar de que esa providencia no le puso fin dicho trámite, sino todo lo contrario, esto es, lo inició (…). Eso significa que a la fecha no existe una decisión ejecutoriada que le ponga fin a dicho trámite.
(…) lo cual es suficiente para confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente la solicitud de amparo. (…). FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41 / DECRETO 2591 DE 1991 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 05001-23-33-000-2019-01047-01(AC) Actor: ERNESTINA CEBALLOS CIRO Demandado: JUZGADO 22 ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN Decide la Sala la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 24 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, que declaró improcedente la acción de tutela.
I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 4 de abril de 2019 (fl. 19 del c. ppal), la señora Ernestina Ceballos Ciro, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 22 Administrativo de Medellín, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la dignidad humana.
Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 18 del c. ppal): Con fundamento en los hechos relacionados y los fundamentos de derecho y la jurisprudencia citada, solicito al señor juez disponer y ordenar a la parte accionada JUEZ 22 ADMINISTRATIVO ORAL (…) DE MEDELLÍN, y en mi beneficio, teniendo en cuenta lo expuesto: declarar nula la apertura del incidente de desacato del 7 de febrero de 2019 y solicitar nuevamente que se me notifique de forma legal y así ejercer el derecho a la defensa y el contradictorio, por lo tanto, solicito se ordene: PRIMERA PRINCIPAL: CONCEDERME el amparo de los derechos fundamentales invocados a mi favor como mecanismo transitorio; en consecuencia, se ordene al Juzgado 22 Administrativo Oral de (…) Medellín, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, declare nula la apertura del incidente de desacato del 7 de febrero del 2019, y solicitar nuevamente que se notifique de forma legal y así ejercer el derecho a la defensa y el contradictorio. 1.2.
Hechos Los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Álvaro Ricardo Bermúdez Picón, en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, presentó demanda contra el municipio de Marinilla, Antioquia, con el fin de que se protegieran los derechos colectivos al patrimonio público, a la seguridad y a la salubridad públicas, y <<a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes>>, los cuales consideró vulnerados por la falta de intervención de una vivienda ubicada en el noroccidente del parque principal, que fue declarada como edificación de valor cultural e histórico.
El Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín admitió la demanda y, a su vez, vinculó al proceso a la señora Ernestina Ceballos Ciro, por ser propietaria de la vivienda mencionada. Mediante sentencia del 15 de mayo de 2017 se negaron las pretensiones de la demanda, decisión contra la cual la parte actora y la señora Ceballos Ciro interpusieron sendos recursos de apelación. A través de fallo del 12 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Segunda de Oralidad, revocó la decisión de primera instancia y, entre otras cosas: i) declaró responsable a la aquí demandante de la vulneración de los derechos colectivos alegados; ii) ordenó adelantar las acciones necesarias para evitar la ruina de la edificación y el daño a terceros y iii) exhortó al municipio para que la acompañara y apoyara en la elaboración de un proyecto de recuperación de vivienda que debía presentar ante el Ministerio de Cultura y verificara la posibilidad de obtener aportes para las obras de intervención, así como para iniciar los trámites del respectivo plan especial de manejo y protección de los bienes de interés cultural del municipio.
En auto del 6 de febrero de 2019, el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín abrió incidente de desacato en su contra, porque consideró que no había dado cumplimiento al fallo de segunda instancia; no obstante, según se dijo, tal providencia no se le notificó personalmente. En proveído del 3 de abril de 2019, se sancionó a la señora Ceballos Ciro con multa de 50 SMLMV, suma que debía destinar al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos de la Defensoría del Pueblo.
Arguyó que es una persona de avanzada edad <<80 años>> y no cuenta con apoderado judicial para demostrar las razones por las que no ha podido cumplir cabalmente con la orden impartida por el tribunal de instancia. Señaló que, pese a que ha realizado numerosas reparaciones a su vivienda, con el paso del tiempo los deterioros aumentan y su reparación se hace cada vez más costosa, y no tiene los recursos suficientes para continuar con los arreglos que requiere el inmueble. 2.
Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto de 6 de abril de 2019 (fl. 96), el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a la autoridad judicial accionada. 2.2. El Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín, en su escrito de contestación (fls. 98 -100 del c. ppal), manifestó que, el 9 de noviembre de 2018, un grupo de residentes del municipio de Marinilla promovió incidente de desacato respecto de la orden dada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, el cual se inició a través de proveído del 6 de febrero de la presente anualidad.
Afirmó que, contrario a lo sostenido por la parte actora, el auto referido sí se notificó en debida forma, tal como se observa en la constancia de la empresa de correo certificado 472, que demuestra que la señora Ceballos Ciro recibió el oficio secretarial, junto con la providencia, el 26 de marzo de 2019, razón por la cual no se evidenciaba irregularidad alguna frente a dicha actuación. De otra parte, explicó que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-034 del 3 de mayo de 2018, sostuvo que cuando la solicitud de amparo se interpone antes de finalizado el trámite de incidente de desacato, esta resultaba improcedente, como sucede en este caso. 3.
Fallo impugnado La Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia del 24 de abril de 2019 (fls. 104 – 112 del c. ppal), declaró improcedente la acción de tutela. Precisó que, en sentencia T-254 de 2014, la Corte Constitucional encontró razonable la procedencia de la tutela cuando se cuestionan decisiones adoptadas en el marco de un incidente de desacato de acción popular, para lo cual expuso que se podían aplicar las mismas reglas exigibles respecto de las providencias dictadas en el trámite de incidente de desacato de un fallo de tutela.
Explicó que, en virtud de la sentencia SU-034 de 2018, para interponer la acción constitucional en contra de la providencia que resuelve un incidente de desacato se requiere, entre otras cosas, <<que la decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada, es decir, que es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta>>.
En ese sentido, dijo que no resultaba procedente estudiar las tutelas promovidas contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente de desacato del fallo de acción popular. Por lo anterior, concluyó que la solicitud de amparo devenía en improcedente, puesto que la misma se interpuso contra el auto del 6 de febrero de 2019, por medio del cual el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín dio apertura al incidente de desacato con radicado No. 2016-00198- 00.
Finalmente, aclaró que, en todo caso, la señora Ernestina Ceballos Ciro sí tuvo conocimiento del trámite incidental <<antes de su apertura, como para ejercer los derechos de defensa y contradicción que ahora reclama, lo que se puede corroborar con la guía que recibió el 23 de noviembre de 2018, y del auto que dio apertura al incidente de desacato el 22 de marzo de 2019>>. 4.
Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión (fls. 115 – 128 del c. ppal), para lo cual insistió que el auto del 6 de febrero de 2019, dictado por el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín, no se le notificó personalmente. Esto, según afirmó, a sabiendas que actúa sin apoderado judicial, por manera que las actuaciones adelantadas en el incidente de desacato de acción popular, serían nulas, porque no se le permitió ejercer su derecho de defensa.
A su juicio, la tutela sí resulta procedente, aun cuando no se haya proferido decisión definitiva del incidente de desacato del proceso de acción de popular que se adelanta en su contra. 4.1. Posteriormente, encontrándose el proceso pendiente de decidir la impugnación presentada, el Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín presentó escrito en el que señaló: La suscrita secretaria hace constar que dentro del trámite incidental adelantado en la acción popular con radicado 2016 00198 se encuentre pendiente la notificación de la providencia mediante la cual se impuso sanción a la señora Ernestina Ceballos Ciro, por cuanto le fue enviado telegrama acompañado de copia íntegra del mencionado auto, pero que este ha sido devuelto en dos oportunidades por la empresa de correo certificado, por lo que le fue solicitado a la Alcaldía de Marinilla y a la Personería de Marinilla mediante oficio la colaboración para realizar el trámite de notificación correspondiente, encontrándose esto último pendiente de respuesta.
Por lo anteriormente expuesto, este Despacho no ha podido remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia para surtirse el grado jurisdiccional de consulta. II.C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contr a provid encias judic iales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.
La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.
En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 2012[1], cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.
Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005.
Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad);
(iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales.
El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.
Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.
Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.
Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.
Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos[2], la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, <<sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional>>.
Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido el 24 de abril de 2019 por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante el cual se declaró improcedente el amparo solicitado.
Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la acción de tutela se adapta a las excepciones expresadas en la sentencia SU- 034 de 2018, proferida por la Corte Constitucional, sobre la procedencia específica de la acción de tutela contra decisiones dictadas en el trámite de un incidente de desacato. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el juzgado accionado vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Ernestina Ceballos Ciro. 2.1.
Requisitos específicos de procedencia de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el trámite de incidente de desacato de acción popular Conviene señalar que dentro de los mecanismos que la ley ha previsto para garantizar el cumplimiento de las acciones populares y de grupo se encuentra el desacato, el cual se encuentra regulado en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.
A través del trámite de desacato se puede sancionar a una persona o entidad pecuniariamente o con arresto, ante el incumplimiento de las órdenes impartidas por el juez de la acción popular. En caso de que la decisión consista en sancionar al conminado, forzosamente el superior funcional del juez a quo la evaluará en grado jurisdiccional de consulta y, si no existe reparo alguno, esta quedará en firme.
En relación con las reglas aplicables a las acciones de tutela en las que se cuestionan decisiones dictadas en el trámite de un incidente de desacato de acción popular, la Corte Constitucional, en sentencia T-254 de 2014, precisó lo siguiente: En esas circunstancias, la Sala encuentra razonable que la procedencia formal de las tutelas que objetan decisiones adoptadas en el marco del incidente de desacato de un fallo de acción popular se supedite a las reglas aplicables a aquellas que cuestionan las providencias proferidas en el incidente de desacato de un fallo de tutela.
Sobre todo, considerando las claras similitudes que existen entre uno y otro trámite, su carácter preferente y sumario y la especial responsabilidad que tienen los funcionarios judiciales que los adelantan frente a la efectiva y oportuna ejecución de la sentencia incumplida. Consentir lo contrario, esto es, avalar la procedencia de las tutelas promovidas contra decisiones distintas a las que le ponen fin al incidente de desacato del fallo de acción popular, equivaldría a desconocer la competencia del juez natural de dicha diligencia, en detrimento de la seguridad jurídica y de las garantías procesales de los demás involucrados en el cumplimiento del respectivo fallo, y reñiría con el carácter subsidiario de la acción de amparo, el cual, como se ha insistido, supone que esta solo opere ante la inexistencia de otros medios de defensa judicial o ante su falta de idoneidad o eficacia para brindar la protección reclamada en cada caso (se destaca).
De lo expuesto, es pertinente señalar que cuando en sede de tutela se cuestiona una decisión adoptada en el marco de un incidente de desacato, como aquí sucede, se deben observar los supuestos de procedencia específica de la acción de tutela contra decisiones proferidas en el trámite de incidente de desacato de un fallo de tutela, los cuales fijó la Corte Constitucional, mediante sentencia de unificación 034 del 3 de mayo de 2018, así: En suma, se tiene que la jurisprudencia trazada por esta Corporación sostiene que para enervar mediante acción de tutela la providencia que resuelve un incidente de desacato, es preciso que se reúnan los siguientes requisitos: i) La decisión dictada en el trámite de desacato se encuentre ejecutoriada; es decir que la acción de tutela es improcedente si se interpone antes de finalizado el trámite –incluido el grado jurisdiccional de consulta, si es del caso–. ii) Se acrediten los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y se sustente, por lo menos, la configuración una de las causales específicas (defectos). iii) Los argumentos del promotor de la acción de tutela deben ser consistentes con lo planteado por él en el trámite del incidente de desacato, de manera que a) no debe traer a colación alegaciones nuevas, que dejó de expresar en el incidente de desacato, y b) no puede solicitar nuevas pruebas que no fueron pedidas en un principio dentro del desacato y que el juez no tenía que practicar de oficio (se resalta).
Bajo este entendimiento, como uno de los presupuestos formales de procedencia –tratándose del requisito de subsidiariedad–, la Corte ha establecido que para censurar por vía de tutela una providencia dictada al interior de un incidente de desacato, es necesario que el respectivo trámite haya culminado, teniendo en cuenta que el grado jurisdiccional de consulta es la instancia obligatoria donde la sanción por desacato cobra firmeza.
En el sub lite, la Sala encuentra que la solicitud de amparo es improcedente, pues la señora Ernestina Ceballos Ciro está cuestionando el auto del 6 de febrero de 2019, que dio apertura al incidente de desacato, a pesar de que esa providencia no le puso fin dicho trámite, sino todo lo contrario, esto es, lo inició por solicitud presentada por varios residentes del municipio de Marinilla, Antioquia, el 9 de noviembre de 2018 (fls. 476 – 485 del cuaderno del incidente de desacato).
Es del caso aclarar que el incidente de desacato de la sentencia de acción popular estaba en curso cuando se interpuso la tutela, pues el grado jurisdiccional de consulta que debe surtirse ante el Tribunal Administrativo de Antioquia –superior jerárquico– para que considere si es procedente o no la sanción impuesta contra la aquí demandante por parte del Juzgado 22 Administrativo Oral de Medellín no se ha surtido, toda vez que no ha sido posible notificarle esa decisión, tal como lo certificó la secretaría de ese despacho.
Eso significa que a la fecha no existe una decisión ejecutoriada que le ponga fin a dicho trámite. No obstante, la accionante optó por promover la tutela como si se tratara de un mecanismo principal de defensa, lo cual es suficiente para confirmar la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que declaró improcedente la solicitud de amparo.
Por último, la Sala se abstendrá de emitir un pronunciamiento relacionado con la aparente falta de apoderado judicial de la señora Ernestina Ceballos Ciro y las razones por la que no ha podido dar cumplimiento a la sentencia de acción popular del 12 de octubre de 2017, porque estos deben exponerse y estudiarse por el juez que conoce del incidente de desacato y no por el de la acción de tutela.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de abril de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, por las razones expuestas en la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA ----------------------- [1] Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. [2] Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017.